2 Bakgrunn

NAV-reformen innebærer en ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det gir nye muligheter til å gi mer helhetlig bistand og oppfølging av brukerne. Arbeids- og velferdsetaten ble etablert 1. juli 2006 og overtok de tidligere oppgavene til trygdeetaten og Aetat. Arbeids- og velferdsetaten etablerer nå NAV-kontor i samarbeid med landets kommuner. NAV-kontoret skal være brukernes kontaktpunkt mot arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette markerer et viktig tidsskille i forvaltningen av og strategien på dette feltet. Når reformen er gjennomført er målsettingen at den nye forvaltningen over tid skal bidra til et mer helhetlig og samordnet tilbud til dem som av ulike grunner ikke finner sin plass i arbeidsmarkedet.

Endret organisering er imidlertid ikke tilstrekkelig. For å tilpasse virkemidlene i NAV-kontoret til den nye organiseringen, ble det derfor i St.meld. nr. 9 (2006-2007) gitt en samlet vurdering av relevante virkemidler. Hovedmålet med meldingen var å legge fram forslag til strategier og tiltak for å styrke inkluderingen i arbeidslivet av personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å få innpass i arbeidslivet, eller som er i ferd med å falle ut av det. Et sentralt formål med de foreslåtte endringene i stortingsmeldingen er å få fokus på den enkelte brukers muligheter framfor vedkommendes begrensninger. Hovedgrepene i meldingen inkluderer etablering av kvalifiseringsprogrammet, en mer fleksibel og samordnet bruk av etatens tiltak og virkemidler, etablering av en mer systematisk prosess for samhandling mellom bruker og etat (behovs- og arbeidsevne­vurderinger) samt etablering av en enklere og mer arbeidsrettet, midlertidig inntektssikringsordning.

St.meld. nr. 9 (2006-2007) gir følgende føringer for utformingen av den nye tidsbegrensede inntektssikringen:

• ytelsen skal ha samme målgruppe som dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad

• dagens kompensasjonsnivå og minsteytelser skal videreføres

• det skal gis et standardisert barnetillegg per barn per dag

• avkorting mot samtidig arbeid skal være basert på arbeidede timer og det skal ikke være friinntekt

• det skal være en tydelig kobling mellom livsoppholdsytelsen og individuelt tilpassede krav til egenaktivitet med sikte på å komme i eller tilbake til arbeid

• det skal være en generell ytre ramme for hvor lenge en skal kunne motta ytelsen, med mulighet for forlengelse i nærmere bestemte situasjoner

• det skal etableres flere reelle oppfølgings- og stoppunkter underveis

• ytelsen skal være pensjonsgivende inntekt og den skal skattlegges som lønnsinntekt

• endringene skal gjøres gjeldende for nye tilfeller

Ved behandlingen av St.meld. nr. 9 (2006-2007) sluttet Arbeids- og sosialkomiteens flertall seg til Regjeringens forslag.

Denne proposisjonen følger opp dette. Det blir bl.a. foreslått at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad skal erstattes av en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygdloven og at det skal tas i bruk systematiske arbeidsevnevurderinger som redskap og metode for å avklare brukerens behov for arbeidsrettet bistand.

Det finnes i dag en rekke ytelser som dekker midlertidig tap i inntekt som skyldes helseproblemer. Hovedformålet om å sikre midlertidig inntektsbortfall løses i hovedsak på en god måte innenfor de ulike ordningene. Mange av inntektssikringsordningene er imidlertid både komplekse og ressurskrevende å administrere. Det finnes videre ytelser som i mange tilfeller avløser hverandre i tid. Selv om en del av ulikhetene i dagens livsoppholdsytelser er velbegrunnede, er andre ulikheter mer utilsiktede. Ulikheter har blant annet oppstått ved at det er gjort endringer i enkeltytelser uten at det samtidig er tatt stilling til om tilsvarende endringer burde gjøres i de andre ytelsene. Andre ulikheter har oppstått som følge av at ytelsene har vært administrert av to etater, Aetat og trygdeetaten, som har hatt ulike administrative rutiner.

Regelverket for ytelsene skal stimulere til at det settes i gang nødvendig oppfølging og tiltak. Dagens regelverk har i praksis ført til at oppfølging og tiltak i for liten grad har vært bestemt av mottakers behov. Dette fører til at man i en del tilfeller ikke får de mest hensiktsmessige virkemidlene på det tidspunktet som ville vært mest effektivt i forhold til det generelle målet om å gjøre flest mulig i stand til å forsørge seg selv. Skal Arbeids- og velferdsetaten lykkes med å få flere tilbake i arbeid, er det viktig at regelverket utformes slik at etatens oppmerksomhet og ressurser i større grad rettes mot oppfølgingsarbeidet og at ressurser frigjøres fra administrative rutiner som beregninger, utbetalinger, vedtaksfatting osv.

Personer som beveger seg mellom de ulike helserelaterte folketrygdytelsene må i dag gjentatte ganger dokumentere sine helseproblemer og begrunne at disse problemene er årsak til den reduserte inntekts- eller arbeidsevnen. Søkelyset rettes da mot vedkommendes begrensninger, fremfor mot den enkeltes ressurser og hva som skal til for å kunne komme i arbeid.

Det går fram av St.meld. nr. 9 (2006-2007) at når en tar hensyn til samspillet mellom livsoppholdsytelser, tilleggsytelser og skattesystem på kort sikt, kan den økonomiske gevinsten av å arbeide framfor å motta trygd isolert sett være liten, spesielt for personer med lave og middels inntekter. Dette vil kunne føre til utilsiktede stønadsfeller, dvs. at økonomiske insentiver på kort sikt bidrar til at personer forblir på et relativt lavt inntektsnivå også på lengre sikt, selv om de har mulighet til å øke inntekten over tid gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. Dette tilsier at de ulike ytelsene i kombinasjon med skattesystemet, bør utformes slik at det alltid lønner seg for den enkelte å være i inntektsgivende arbeid framfor å motta ulike former for offentlige velferdsytelser.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 9 (2006-2007) understreket Stortinget betydningen av å utvikle en arbeidsevnevurdering som metodikk og at dette gis høy prioritet i en tidlig fase av gjennomføringen av NAV-reformen. Stortinget støttet videre forslaget om en ny ytelse i folketrygden, der formålet er forenkling og vridning av ressursbruken fra regelverksbehandling til aktive tiltak for brukerne. Komiteen understreket betydningen av å ha et oversiktlig system med tydelige rettigheter og plikter, tidlig avklaring av arbeids- og funksjonsevne, avklaring av brukerens muligheter på arbeidsmarkedet og av hvilken bistand personen trenger for å komme i arbeid. Komiteen viste til at intensjonen med den nye ordningen er å ha fokus på den enkeltes muligheter for arbeid og frigjøring av administrative ressurser. Det vises til Innst. S. nr. 148 (2006-2007) fra arbeids- og sosialkomiteen om arbeid, velferd og inkludering.

Forslaget om arbeidsavklaringspenger må ses i sammenheng med utviklingen i sykmeldingsreglene. Med virkning fra 1. mars 2007 er det trådt i kraft regler som i større grad skal bidra til avklaring av arbeidsevnen tidlig i sykepengefasen, jf. Ot.prp. nr. 6 (2006-2007). Mer aktivitetsorienterte tiltak skal sikres både gjennom raskere utforming av oppfølgingsplaner (som nå skal være ferdig utarbeidet innen seks uker, mot tidligere påbegynt innen åtte uker) og innføring av dialogmøter.

Forslaget om arbeidsavklaringspenger må videre ses i sammenheng med oppfølgingen av St.meld. nr. 5 (2006-2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden og NOU 2007:4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre (Uførepensjonsutvalget). Uførepensjonsvalgets mandat har vært å foreta en gjennomgang av dagens uføreordninger med sikte på tilpasning til framtidig alderspensjon. Mandatet har vært todelt – dels å foreslå en ny beregningsmodell for uføreytelsen og dels å foreslå en modell for beregning av alderspensjon til personer som har mottatt uføreytelse. Utvalget foreslår at beregningsreglene for framtidig uføreytelse skal løsrives fra pensjonsregelverket og at uføreytelsen skal beregnes som en prosentandel av inntekten før uførhet etter samme prinsipp som dagens tidsbegrensede uførestønad. Uførepensjonsutvalgets innstilling har vært på alminnelig høring med frist 1. oktober 2007. Departementet arbeider nå med å følge opp forslagene i høringsrunden og tar sikte på å fremme en odelstingsproposisjon i løpet av våren 2009. Det er viktig å se de ulike elementene i ordningene i sammenheng. Det er også viktig å sikre at en eventuell overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføreytelse fungerer på en hensiktsmessig måte. Departementet har så langt det har vært mulig, lagt vekt på å se de ulike forslagene i sammenheng. Iverksettingstidspunktene vil imidlertid være forskjellige.