6 Enkelte andre endringer
6.1 Opptjeningsrett til foreldrepenger
6.1.1 Gjeldende rett
Rett til foreldrepenger opptjenes gjennom yrkesaktivitet. Både mor og far kan opptjene rett til foreldrepenger ved å være yrkesaktive med pensjonsgivende inntekt (§ 3-15) i minst seks av de siste ti månedene før vedkommendes uttak av foreldrepenger tar til. Den pensjonsgivende inntekten må på årsbasis svare til minst halvparten av grunnbeløpet. Likestilt med yrkesaktivitet er tidsrom da det er gitt bestemte ytelser til livsopphold i form av dagpenger under arbeidsløshet etter kapittel 4, sykepenger etter kapittel 8, eller stønad ved barns sykdom m.m. etter kapittel 9, eller enten foreldrepenger eller svangerskapspenger. Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad er derimot ikke likestilt med yrkesaktivitet.
6.1.2 Høringsnotatet
Departementet foreslo at arbeidsavklaringspenger skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger.
6.1.3 Høringsinstansenes merknader
Samtlige høringsinstanser som uttaler seg om dette støtter forslaget. Kreftforeningen og Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at arbeidsavklaringspenger også bør gi opptjeningsrett til pleiepenger. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener i tillegg at den bør gi opptjeningsrett til opplæringspenger.
6.1.4 Departementets vurderinger og forslag
I motsetning til de fleste andre pensjonsgivende ytelser gir rehabiliterings- og attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ikke opptjeningsrett til foreldrepenger. Det er foreslått at arbeidsavklaringspenger skattemessig skal behandles som lønns- og pensjonsgivende inntekt. Likestillings- og familiepolitiske hensyn tilsier også at arbeidsavklaringspenger skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger. Departementet foreslår at dette gjennomføres ved at arbeidsavklaringspenger tas inn i folketrygdloven § 14-6 tredje ledd.
6.2 Beskatning av arbeidsavklaringspenger
6.2.1 Gjeldende rett
Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad beskattes som lønnsinntekt. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad har rett til særfradrag for uførhet jf. skatteloven § 6-81 tredje ledd. Det gis ikke tilsvarende fradrag for mottakere av rehabiliterings- og attføringspenger.
6.2.2 Høringsnotatet
Departementet foreslo at den nye ytelsen skal beskattes som lønnsinntekt og at mottakerne ikke skal få særfradrag for uførhet.
6.2.3 Høringsinstansenes merknader
Høringsinstansene er delte i synet på det foreslåtte nivået på ytelsen. Fellesorganisasjonen peker bl.a. på forslaget om å ikke gi mottakerne av arbeidsavklaringspenger særfradrag for uførhet, og kommenterer: « På de aller fleste områder velges en utforming som tilsvarer den av de tre tidligere ordningene som er minst romslig for brukerne.» Norges Handicapforbund mener at det bør vurderes om målgruppen for arbeidsavklaringspenger bør komme inn under skattebegrensningsregelen som gjelder for minstepensjonister. Velferdsalliansen mener at det i skatteloven må innføres en skattebegrensning for trygdeordninger og stønader under EUs fattigdomsgrense, dvs. tilsvarende ca. 150 000 kr netto. Kreftforeningen forutsetter at særfradraget for unge uføre opprettholdes.
6.2.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet mener at arbeidsavklaringspenger bør skattlegges som lønnsinntekt, og at det ikke skal kunne gis særfradrag for uførhet fordi det gir best insentiver til å ta arbeid og fordi det markerer det midlertidige ved ytelsen. Løsningen er i tillegg enkel å administrere. Personer som i dag ville ha fått tidsbegrenset uførestønad vil således ikke lenger ha rett til særfradrag. Det vises til skatteloven §§ 5-42 bokstav b, 5-43 nr. 1 bokstav d nr. 5, 6-32 første ledd bokstav a annet punktum, § 6-81 annet ledd, § 6-81 tredje ledd, 12-2 bokstav og 17-1 første ledd bokstav a.
6.3 Endringer i retten til oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse
6.3.1 Gjeldende rett
Når et medlem av Statens Pensjonskasse er fratrådt etter 1. januar 1967 med rett til oppsatt alderspensjon og senere blir tilstått uførepensjon eller tidsbegrenset uførestønad etter lov om folketrygd, har personen fra samme tidspunkt rett til uførepensjon etter samme uføregrad fra Pensjonskassen. Rehabiliteringspenger og attføringspenger gir ikke rett til oppsatt alderspensjon.
6.3.2 Høringsnotatet
Departementet foreslo at mottakere av arbeidsavklaringspenger ikke samtidig skal kunne få oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse.
6.3.3 Høringsinstansenes merknader
Fornyings- og administrasjonsdepartementet skriver: «Etter vår oppfatning bør lov om Statens Pensjonskasse § 28a om oppsatt uførepensjon og § 28 siste ledd om forholdet til folketrygdens uføregrad endres som følge av forslaget om arbeidsavklaringspenger. Tidligere var det bare folketrygdens uførepensjon som ga rett til oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse, men ved innføringen av tidsbegrenset uførestønad ble det funnet rimelig at også denne pensjonen skulle utløse rett til oppsatt uførepensjon. På bakgrunn av at arbeidsavklaringspenger er mer lik dagens attføringspenger enn tidsbegrenset uførestønad, bør antakeligvis ikke arbeidsavklaringspenger utløse rett til oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse.» Statens Pensjonskasse skriver: «Da AAP er ment å være en ytelse mer på linje med dagens AT enn TU, finner vi det ikke like rimelig at AAP skal utløse rett til oppsatt uførepensjon. Det må også på dette punkt gis overgangsregler for dem som har en løpende oppsatt uførepensjon sammen med TU.»
6.3.4 Departementets vurderinger og forslag
Det er i dag kun tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon fra folketrygden som gir rett oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse. Rehabiliteringspenger og attføringspenger gir ikke slik rett. Dersom arbeidsavklaringspenger skulle gi rett til oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse, ville det innebære en betydelig utvidelse av målgruppen for ordningen. Departementet støtter derfor høringsinstansenes vurdering av at det er mest naturlig at den nye ytelsen følger dagens regel for rehabiliterings- og attføringspenger. Departementet foreslår at arbeidsavklaringspenger ikke skal gi rett til oppsatt uførepensjon fra Statens Pensjonskasse. Se forslag om endringer i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse §§ 28 og 28a.
6.4 Endringer i foretakspensjonsloven
6.4.1 Gjeldende rett
Folketrygden har fem ulike sykdomsrelaterte ytelser. Disse er sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven har imidlertid bare en slik ytelse som utbetales til medlemmet, nemlig uførepensjon. Retten til eventuell uførepensjon utløses av uførhet, men selve uføreytelsen begynner først å løpe fra det tidspunkt rett til syke-, rehabiliterings- eller attføringspenger fra folketrygden opphører, jf. § 6-1 første ledd. Det er imidlertid frivillig om ordningen skal yte uførepensjon.
Størrelsen på en eventuell uførepensjon skal svare til den alderspensjon medlemmet ville ha rett til etter regelverket dersom lønnen på tidspunktet for uførheten og den tjenestetid som følger av foretakspensjonsloven § 4-3 tredje ledd legges til grunn, jf. foretakspensjonsloven § 6-3 første ledd.
6.4.2 Høringsnotatet
Departementet foreslo at det ikke skulle være adgang til å utbetale uførepensjon fra en privat tjenestepenjonsordning samtidig som personen mottar arbeidsavklaringspenger. Forslaget medfører at rett til uførepensjon fra private ordninger bortfaller for dem som har tidsbegrenset uførestønad.
6.4.3 Høringsinstansenes merknader
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og LO uttaler seg ikke om dette spørsmålet. De arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene som har uttalt seg, samt Den norske aktuarforening, er imot forslaget til endring i foretakspensjonsloven. Det begrunnes dels i at det er urimelig at arbeidsgivere ikke skal kunne sikre sine ansatte på denne måten, dels i at arbeidstakerne har innrettet seg i tillit til at de ville få tilleggsytelser fra pensjonsordningen det er betalt inn til og dels i at det medfører en urimelig forskjellsbehandling av ansatte i offentlig og privat sektor. Arbeidsgiverforeningen Spekter mener at forslaget vil føre til et press for å få innvilget uførepensjon. De mener at det isteden bør legges opp til virkemidler som er mer målrettet mot dem som faktisk får en urimelig høy kompensasjonsgrad. Akademikerne mener det er et samfunnsmessig gode at arbeidsgivere i privat sektor ønsker å bidra med sikring av egne ansatte, og at den foreslåtte endringen derfor er svært uheldig. De foreslår at en for å hindre at samlet ytelse blir for høy, kan begrense nivået på utbetalingen i avklaringsperioden slik at den samlede ytelse fra trygden og tjenestepensjonsordningen tilsvarer avtalt nivå i pensjonsplanen. De viser også til at den foreslåtte innstrammingen i § 6-1, annet ledd får tilbakevirkende effekt, noe som reduserer den enkelte borgers forutberegnelighet. Akademikerne mener det ikke er noen grunn til å utsette vurderingen av forholdet mellom private og offentlige tjenestepensjonsordninger.
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) mener at skjevheten mellom offentlig og privat sektor må fjernes så raskt som mulig:
«Private arbeidsgivere som ønsker å sikre sine ansatte ved langvarige sykdomsforløp, bør ha samme anledning til dette som det offentlige. Dette kan skje ved at det åpnes for utbetalinger fra kollektive tjenestepensjonsordninger ved siden av arbeidsavklaringspengene. Dersom man frykter at den samlede utbetaling av folketrygdens ytelser og supplement fra private tjenestepensjonsordninger blir så høy at det minsker insentivene til å gå ut i arbeid, kan dette ivaretas på annen måte enn en forskjellsbehandling mellom privat og offentlig sektor. En begrensning i utbetaling av supplerende ytelser kan eksempelvis skje ved at det settes et tak for samlede ytelser fra trygd og arbeid. HSH kan ikke se noen grunn til at det skal være noen forskjell på ansatte i privat og offentlig sektor i så måte, og slikt tak må derfor være det samme, uavhengig av hvilken sektor man er ansatt i. »
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener primært at utbetalingene fra private ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger bør gjøres uavhengig av endringer i folketrygden, og da slik at utbetaling starter 12 måneder etter at uførheten inntraff. Premiestrukturen og opparbeiding av rettigheter i slike ordninger gjør kontinuerlige tilpassinger til den til enhver tid gjeldende folketrygd lite egnet. Dersom det ikke blir innført en regel i lov om foretakspensjon som fristiller utbetaling av uførepensjon fra utbetaling av uføreytelser i folketrygden i større grad, mener FNH at det minimum må være slik at regelverket sikrer lik behandling av ansatte i offentlig og privat sektor. Ved å tillate private ordninger å utbetale differansen mellom ytelsen etter pensjonsplanen og korttidsytelsen fra trygden, vil en etter FNH s syn kunne oppnå likebehandling. FNH tror at de med inntekt mellom 6 G og 12 G, som er den gruppen som rammes hardest ved det foreliggende forslaget, er en sosioøkonomisk gruppe som har lavere uførehyppighet enn gjennomsnittet, og der motivasjonen til å stå i jobb ofte er god. FNH stiller seg derfor tvilende til at lovforslaget fører til at de personer som berøres kommer tidligere tilbake i jobb. Finansnæringens arbeidsgiverorganisasjon slutter seg til FNH s høringsuttalelse. Unio mener det er behov for en snarlig gjennomgang av de deler av regelverket som åpner for ulik behandling av offentlige og private tjenestepensjonsordninger, da forskjellene her kan gi skjevheter som på en urimelig måte forringer ansattes inntektssikring i et stønadsløp. Senter for seniorpolitikk forutsetter at regelverket gjennomgås og justeres dersom det oppstår uforutsette misforhold mellom privat og offentlig sektor. Arbeids- og velferdsdirektoratet går mot at det skal ytes pensjon fra tjenestepensjonsordningene i tillegg til arbeidsavklaringspenger, og ønsker at dette også skal avvikles når offentlige tjenestepensjoner legges om som et ledd i pensjonsreformen.
6.4.4 Departementets vurderinger og forslag
Tjenestepensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon skal gi rett til alderspensjon, og kan gi rett til uførepensjon. Det er langt fra alle pensjonsordninger i privat sektor som benytter seg av adgangen til å yte uførepensjon. Etter gjeldende rett skal eventuell uførepensjon til personer som blir uføre begynne å løpe fra det tidspunkt rett til utbetaling av syke-, rehabiliterings- eller attføringspenger fra folketrygden opphører, jf. foretakspensjonsloven § 6-1. Dette vil normalt være det tidspunktet tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon fra folketrygden begynner å løpe. Pensjonsordninger i privat sektor kan derfor ikke følge samme praksis som offentlige pensjonsordninger, som utbetaler uførepensjon også til personer som mottar rehabiliterings- eller attføringspenger.
At uførepensjon etter gjeldende rett ikke utbetales til personer som mottar de foran nevnte korttidsytelser fra folketrygden, må ses på bakgrunn av anbefalingene i tilknytning til den såkalte «arbeidslinja», jf. Velferdsmeldinga, St. meld. nr. 35 (1994-1995). I Dok.nr.8:59 (2007-2008) ble det foreslått å gjøre om på dette, slik at uførepensjon fra de private tjenestepensjonsordningene kan utbetales også til personer som mottar folketrygdens kortidsytelser. Ved behandlingen av Dok.nr. 8:59 (2007-2008) ble det vedtatt å oversende forslaget til Regjeringen uten realitetsvurdering, jf. brev 9. mai 2008.
Flere høringsinstanser tar til orde for større grad av likebehandling av medlemmenes rett til uførepensjon i offentlige og private tjenestepensjonsordninger. Den likebehandling høringsinstansene tar opp, knytter seg i første rekke til likebehandling m.h.t. retten til å få utbetalt eventuell uførepensjon sammen med arbeidsavklaringspenger.
Høringsinstansene foreslår noe ulike løsninger for å gjennomføre likebehandlingen. Departementet har vurdert fire alternative vilkår for når uførepensjon fra private tjenestepensjonsordninger utbetales. Departementet har vurdert om eventuell uførepensjon fra privat tjenestepensjonsordning utbetales fra det tidspunkt medlemmet har rett til arbeidsavklaringspenger (alternativ 1). FNH foreslår imidlertid primært at uførepensjon fra privat tjenestepensjonsordning utbetales fra det tidspunkt et medlem har vært ufør i 12 måneder (alternativ 2). Departementet har i tillegg vurdert et alternativ hvor uførepensjon utbetales fra det tidspunkt utbetaling av sykepenger opphører (alternativ 3), samt det utkast som var på høring (alternativ 4), som innebærer at uførepensjon begynner å løpe fra det tidspunkt utbetaling av arbeidsavklaringspenger opphører.
Ved sykemelding i ett år, opphører retten til sykepenger. Av den grunn vil alle alternativene være til hinder for at uførepensjon utbetales til personer som også mottar sykepenger. For øvrig vil kombinasjonen av uførepensjon og ytelser fra folketrygden kunne bli noe ulike i de fire ovennevnte alternativer. Bare alternativet i høringsutkastet (alternativ 4) vil generelt være til hinder for at uførepensjon utbetales til personer som også mottar arbeidsavklaringspenger.
Departementet legger stor vekt på hensynet til at medlemmer i offentlige og private tjenestepensjonsordninger bør likebehandles. Dette hensyn taler for at lovverket for tjenestepensjon i privat sektor ikke utformes slik at det er til hinder for at det utbetales uførepensjon til personer som mottar arbeidsavklaringspenger fra folketrygden. Departementet har derfor valgt ikke å fremme forslag om at alternativ 4 gjennomføres. Hvilke nærmere forhold som skal utløse rett til eventuell uførepensjon i tjenestepensjonsordningene i privat sektor, bør utformes også under hensyntagen til andre forhold, herunder at tjenestepensjonsordningene i privat sektor er forsikringsbaserte ordninger, og at uførepensjon kun skal tilstås personer som reelt sett er uføre.
Departementet antar at FNHs forslag (alternativ 2) må ses på bakgrunn av at uførepensjon i tjenestepensjonsordningene i privat sektor er fullt ut forsikrede ytelser, hvor det forsikringsselskapet eller den pensjonskassen som administrerer ordningen skal bygge opp fond som er tilstrekkelige til å dekke utbetalingene. Forslaget om at uførepensjon skal utbetales 12 måneder etter at inntekstsevnen er redusert, har etter departementets vurdering visse forsikringstekniske fordeler, sammenlignet med et alternativ hvor uførepensjon utbetales fra det tidspunkt medlemmet har rett til arbeidsavklaringspenger (alternativ 1), eller av at retten til sykepenger opphører (alternativ 3). Bl.a. vil en løsning hvor pensjon tilstås 12 måneder etter at uførhet inntrådte, på en enkel måte knytte retten til uførepensjon opp mot en forsikringsbar hendelse, som i dette tilfellet er uførhet.
Hvorvidt retten til en forsikringsytelse kan bero på at uførepensjon utbetales fra det tidspunkt medlemmet har rett til arbeidsavklaringspenger (alternativ 1) eller at utbetaling av sykepenger har opphørt (alternativ 3), må bero på en konkret vurdering av om en slike vilkår leder til en forsikringsbar uførepensjon. Departementet viser i denne sammenheng til at retten til å få utbetalt uføreytelsen i disse alternativene avhenger av det til enhver tid gjeldende regelverk for arbeidsavklaringspenger og sykepenger, og praktiseringen av dette regelverket. Retten til uførepensjon kan da i konkrete tilfeller avhenge av forhold som ligger utenfor det som normalt anses som relevante forsikringsforhold. Det vises i denne sammenheng bl.a. til at personer samtidig kan fylle vilkårene både til arbeidsavklaringspenger og til sykepenger, og at personer som fyller vilkårene for begge ytelsene, har rett til den høyeste av disse.
Slik departementet ser det, tilsier hensynet til forsikringsselskapene og pensjonskassene, så vel som hensynet til integriteten ved de avgjørelser som skal fattes av trygdeetaten, at kriteriene for rett til uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene i privat sektor i stor utstrekning frikobles fra spørsmålet om medlemmet har rett til arbeidsavklaringspenger eller om utbetaling av sykepenger fra folketrygden har opphørt. Departementet har derfor ikke funnet grunnlag for å ta konkret stilling til spørsmålet om alternativ 1 eller alternativ 3 leder til en forsikringsbar uførepensjon.
Etter hva departementet erfarer var det tidligere, før foretakspensjonsloven trådte i kraft, nokså vanlig praksis at utbetaling av uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene i privat sektor ble igangsatt 12 måneder etter at uførhet inntrådte (alternativ 2). Departementet antar videre at en eventuell regel om at utbetaling av uførepensjon tar til 12 måneder etter at eventuell uførhet oppstår, har den fordel for medlemmene at den gir trygghet for fra hvilket fremtidig tidspunkt uførepensjon vil tilstås. Departementet foreslår derfor at dette vilkåret for utbetaling av uførepensjon innarbeides i foretakspensjonsloven. Regelen vil ha virkning både for pensjonsordninger som er opprettet etter lov om foretakspensjon og for ordninger som er opprettet etter lov om innskuddspensjon.
Pensjonslovene for privat sektor, lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon, er i stor utstrekning rammelover. Innenfor de rammer lovene fastsetter, har foretakene adgang til selv å fastsette nærmere regler. Det er derfor et særskilt spørsmål om lovverket skal angi vilkår som skal utløse rett til uførepensjon, eller om lovverket skal angi vilkår som kan utløse rett til uførepensjon. Utformes bestemmelsen som en kan-regel, må regelverket i den enkelte pensjonsordning angi de regler som skal gjelde i pensjonsordningen.
Departementet anser at hensynene til enkelhet og oversiktelighet i pensjonssystemet tilsier at vilkårene for medlemmets rett til uførepensjon reguleres mest mulig utfyllende i foretakspensjonsloven. Etter en samlet vurdering foreslår departementet at foretakspensjonsloven § 6-1 endres slik at eventuell uførepensjon skal begynne å løpe 12 måneder etter at medlemmets inntektsevne er redusert som følge av uførhet.
I St.meld. nr. 9 (2006-2007) ble det vist at den reelle kompensasjonsgraden i forhold til tidligere inntekt kan bli høy for mange som samtidig mottar en folketrygdytelse og ytelser fra tjenestepensjonsordningene (SPK). I noen tilfeller kan de samlede ytelsene overstige tidligere, eller forventet arbeidsinntekt. Personer som gradvis trapper opp sin arbeidsinnsats på vei tilbake til arbeid risikerer dermed å få liten eller ingen faktisk økning i inntekt. Isolert sett er høy kompensasjonsgrad under trygd uheldig fordi dette etter departementets syn vil svekke økonomiske insentiver for å søke arbeid framfor å motta trygd. Samtidig er departementet oppmerksom på at for «lav» kompensasjonsgrad under kortidsytelser fra trygdeordningene vil kunne gi økt økonomisk insentiv for å søke å oppnå varig uførepensjon framfor arbeid.
Hvordan atferden til den enkelte påvirkes av økonomiske insentiver vil etter departementets syn i stor grad avhenge av i hvilken utstrekning den enkelte har reelle valgmuligheter. For personer med omfattende helseproblemer vil de økonomiske insentivene i trygdeordningene ha liten betydning, siden de reelt sett ikke kan velge mellom arbeid og trygd. De økonomiske insentivene i uføretrygden vil imidlertid kunne påvirke yrkesintensiteten i grupper med mindre omfattende helseproblemer. Utfordringen er etter departementets oppfatning å innrette ordningene slik at arbeidstakere og stønadsmottakere søker seg mot arbeid framfor trygd. Et viktig element i denne sammenhengen er den reelle kompensasjonsgraden under trygd.
FNH ber i sin høringsmerknad om at lov om foretakspensjon endres, slik at «…...utbetalingene fra ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger kan utgjøre differansen mellom nivået i pensjonsplanene og korttidsytelsen i perioden med arbeidsavklaringspenger.»
Av foretakspensjonsloven § 6-3 følger det at uførepensjonens størrelse skal svare til den alderspensjon medlemmet vil ha rett til ved pensjonsalder, dersom lønnen på tidspunktet for uførheten legges til grunn. Da nivået på alderspensjon ikke er nærmere regulert, ut over visse minstekrav i lov om obligatorisk tjenestepensjon, kan det følgelig være betydelige forskjeller mellom ulike pensjonsordninger når det gjelder nivå på en eventuell uførepensjon. Også blant medlemmene vil det kunne være betydelig nivåvariasjon, som skyldes ulik tjenestetid ved pensjonsalder.
Departementet legger til grunn at det ikke vil være aktuelt for forsikringsselskapene eller pensjonskassene å utbetale en større uførepensjon enn det som følger av pensjonsordningens regelverk, og som er den ytelsen foretaket har innbetalt premie for. Departementet legger følgelig til grunn at det aktuelle spørsmål er om pensjonsordningen skal ha adgang eller plikt til å utbetale en lavere uførepensjon enn det som følger av forsikringsvilkårene når uførepensjonen supplerer arbeidsavklaringspenger.
Departementet foreslår at det i foretakspensjonsloven gis hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om at det skal gjøres fradrag i uførepensjonen ved utbetaling av arbeidsavklaringspenger og regler om beregning av slike fradrag. Hensikten med å fastsette en slik forskrift vil etter departementets syn være å sikre at de samlede ytelsene i private og offentlige ordningene likestilles med hensyn til kompensasjonsnivå, samt å bidra til at økonomiske insentiver til arbeid ikke svekkes.
Som Arbeids- og inkluderingsdepartementet har pekt på i sitt høringsnotat av 13. desember 2007 kan kombinasjonen av arbeidsavklaringspenger og uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene gi høy reell kompensasjonsgrad, og dermed dårligere økonomiske insentiver til arbeid. Når det nå legges opp til i større grad av likebehandling av rett til uførepensjon i offentlig og privat tjenestepensjon, forsterkes behovet for en ny gjennomgang av om uførepensjonene også ivaretar arbeidsinsentivene. Departementet viser her til at det i mandatet for utvalget som skal utrede reform av de offentlige tjenestepensjonene fram til våren 2009, framgår at utvalget skal vurdere hvordan uførepensjonsdekningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene kan tilpasses en uføreytelse i folketrygden. Utvalget skal herunder vurdere forholdet til arbeidsavklaringspenger. Dette utvalgets vurderinger og konklusjoner vil kunne medføre behov for endrede regler om uføreytelser i tjenestepensjonsordningene også i privat sektor. Den likebehandling det nå legges opp til, vil således være av tidsbegrenset karakter, i påvente av utfallet av arbeidet til utvalget som skal utrede reform av de offentlige tjenestepensjonene.
6.5 Endringer i annen lovgivning som følge av at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattes av arbeidsavklaringspenger
6.5.1 Gjeldende rett
Rehabiliteringspenger er regulert i folketrygdloven kapittel 10, attføringspenger og -stønader i kapittel 11 og tidsbegrenset uførestønad i kapittel 12. Kapittel 10 inneholder i tillegg bestemmelser om stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet (hjelpemidler) mens kapittel 12, i tillegg inneholder bestemmelser om uførepensjon. De tre ytelsene som foreslås erstattet av arbeidsavklaringspenger inngår dessuten i en rekke andre bestemmelser i folketrygdloven. Det refereres videre i en rekke lovbestemmelser til den prosessen en er i når en mottar rehabiliteringspenger eller attføringspenger.
6.5.2 Høringsnotatet
Departementet foreslo at omleggingen fra rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad teknisk gjøre ved at dagens kapittel 11 erstattes av et nytt kapittel 11.
Departementet foreslo at bestemmelsene om rehabiliteringspenger blir tatt ut av kapittel 10 slik at dette kapittelet kun regulerer stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet. Departementet foreslo videre at de enkelte paragrafene justeres i tråd med dette og at kapittelets overskrift endres.
Departementet foreslo dessuten at bestemmelsene om tidsbegrenset uførestønad oppheves i kapittel 12 slik at dette kapittelet kun regulerer uførepensjon. Departementet foreslo videre at de enkelte paragrafene justeres i tråd med dette og at kapittelets overskrift endres.
Departementet foreslo dessuten at kapittelnavnene i Del IV i innledningen til folketrygdloven skal erstattes av de nye navnene på kapitlene 10,11 og 12, og at innledningene til de enkelte kapitlene erstattes av de paragrafene som ligger i kapitlene etter endringen.
Departementet foreslo videre at henvisningene til dagens livsoppholdsytelser tas bort i lovbestemmelser der henvisningene til disse ytelsene blir uaktuelle som følge av at disse ytelsene erstattes av arbeidsavklaringspenger, og at de øvrige henvisningene endres til «arbeidsavklaringspenger» eller til «ytelser etter folketrygdloven kapittel 11».
Departementet foreslo dessuten at betegnelsene som henviser til den prosessen mottakerne er i når de mottar ytelsen erstattes av «arbeidsavklaring etter folketrygdloven kapittel 11» og ba om høringsinstansenes syn på dette. Departementet foreslo samtidig at betegnelsen attføringsstønader erstattes av «tilleggsstønader etter kapittel 11».
6.5.3 Departementets vurderinger og forslag
6.5.3.1 Nytt kapittel 11 om arbeidsavklaringspenger
Departementet foreslår at det gis et nytt kapittel 11 om arbeidsavklaringspenger. Departementet foreslår videre at kapittel 10 revideres slik at det regulerer stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet, og at kapittel 12 revideres slik at det bare regulerer uførepensjon.
Som følge av dette foreslår departementet at formålsbestemmelsen i § 10-1 endres slik at det som står om inntektssikring tas ut. Departementet foreslår dessuten at § 10-3 annet og tredje ledd oppheves og at § 10-3 fjerde ledd blir nytt annet ledd. Det foreslås også at § 10-4 første og annet ledd oppheves og at § 10-5 fjerde ledd endres slik at det som står om tidsbegrenset uførestønad tas ut. Det foreslås videre at § 10-7 fjerde og femte ledd oppheves og at § 10-7 sjette ledd blir nytt fjerde ledd. Forslaget innebærer at §§ 10-8 til 10-16 og § 10-18 oppheves. Departementet foreslår at § 10-17 blir ny § 10-8.
Reglene for uførepensjon og tidsbegrenset uførepensjon er i det vesentlige sammenfallende. Endringen i kapittel 12 medfører ingen endring i det materielle innholdet i bestemmelsene om uførepensjon. Det foreslås at kapitlets overskrift endres i tråd med dette. Det foreslås videre at § 12-9, som regulerer avgrensningen mellom uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad, oppheves. Paragraf 12-11 som gjelder gradering av ytelsen, og overskriften og første og tredje ledd foreslås endret slik at de bare gjelder uførepensjon. Det foreslås dessuten at § 12-12 fjerde ledd, som gjelder arbeidsutprøving for den som har tidsbegrenset uførestønad, oppheves, og femte ledd blir da nytt fjerde ledd. Det foreslås videre at overskriften i § 12-13 som gjelder beregningen av ytelsene endres slik at det går fram at den bare gjelder uførepensjon, og at nr. 1 som gjelder tidsbegrenset uførestønad oppheves slik at nr. 2 da blir første ledd. Paragraf 12-14 gjelder avkall på retten til ytelser for den som kommer bedre ut med ytelser som forsørget ektefelle. Overskriften og første ledd foreslås endret slik at bestemmelsen bare gjelder uførepensjon. I § 12-17 som gjelder avkorting ved ytelse fra arbeidsgiver, foreslås det at overskriften endres slik at den bare gjelder uførepensjon. I § 12-18 som gjelder yrkesskadefordeler, foreslår departementet at overskriften og første og tredje ledd endres slik at det går fram at de bare gjelder uførepensjon.
6.5.3.2 Lovbestemmelser der dagens ytelser må tas bort
I noen bestemmelser i folketrygdloven og i enkelte andre lover må henvisningen til rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad oppheves som følge av at disse ytelsene erstattes av arbeidsavklaringspenger. Det er videre en rekke bestemmelser som i dag bare gjelder for personer som mottar tidsbegrenset uførestønad. Departementet foreslår at henvisningene til dagens livsoppholdsytelser tas bort i folketrygdloven § 3-15 annet ledd bokstav b, § 3-25 første ledd, § 4-24 annet ledd bokstavene c og d, § 4-25 første ledd bokstavene c og d, § 8-48 første og tredje ledd, § 8-50 overskriften, første og annet ledd, § 8-55 bokstav c, § 13-2 sjuende og åttende strekpunkt, § 17-3 første ledd bokstav b, § 18-2 første ledd bokstav b, § 18-7 annet ledd, § 22-10 annet ledd bokstavene e og f, § 22-12 tredje ledd annet punktum § 22-16 annet ledd bokstav d, § 23-3 annet ledd nr. 1 bokstav e, skatteloven § 6-81 annet ledd første punktum og tredje ledd første punktum og § 17-1 første ledd bokstav a, lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 10 siste ledd og § 11 siste ledd, lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse § 28 siste ledd og 28a første ledd, sosialtjenesteloven § 5A-10 første ledd og introduksjonsloven § 12 første ledd og foretakspensjonsloven § 6-1 annet ledd.
6.5.3.3 Lovbestemmelser der arbeidsavklaringspenger må tas inn
De tre gjeldende ytelsene må i en rekke lovbestemmelser erstattes av «arbeidsavklaringspenger» eller «arbeidsavklaringspenger etter kapittel 11». Departementet foreslår at dette gjøres i folketrygdloven i § 2-6 annet ledd første punktum, § 2-9 første ledd bokstav b, § 3-26 tredje ledd bokstav e, § 4-24 annet ledd bokstav b, § 4-25 første ledd bokstav b, § 8-48 annet ledd, § 13-2 andre ledd sjette strekpunkt, § 15-9 tredje ledd, § 16-8 tredje ledd, § 17-8 fjerde ledd, § 22-8 første ledd, § 22-10 sjuende ledd, § 22-12 tredje ledd første punktum, § 23-3 nr. 2 bokstav b, samordningsloven § 19 annet ledd, § 20 tredje ledd første punktum § 21 tredje ledd og § 23 nr.1 annet ledd første og annet punktum, lov 23. desember 1988 nr. 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon § 2 bokstav f, skatteloven § 5-42 bokstav b), § 6-32 (1) bokstav a annet punktum, § 6-81 (2) annet punktum og (3) annet punktum og § 12-2 bokstav c, lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere § 8 annet ledd, lov 1. januar 1960 om yrkesskadetrygd § 11 nr. 4 første og annet ledd, § 12 nr. 3 fjerde ledd, § 19 nr. 1 tredje ledd annet og tredje punktum, lov 3. desember 1948 nr. 7 § 4 nr. 3, § 5 nr. 2, § 16 nr. 1 e), § 28 nr. 2 § 29 nr. 2, lov 13. desember 1946 nr. 21 § 18 nr. 1 tredje og sjette ledd, foretakspensjonsloven § 6-1 (2), introduksjonsloven § 12 første ledd annet punktum, lov om pensjonstrygd for sjømenn § 4 nr. 3 og § 5 nr. 2 og § 16 nr. 1 bokstav e), § 28 nr. 2 første punktum, § 29 nr. 2 første punktum, lov om krigspensjonering for militærpersoner § 18 nr. 1 tredje ledd annet og tredje punktum og sjette ledd annet og tredje punktum og lov 13. desember 1946 nr. 22 om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner § 23 nr. 1 tredje ledd annet og tredje punktum, sjette ledd annet og tredje punktum.
Departementet foreslår videre at det i forsikringsloven § 11-8 annet ledd skal stå arbeidsavklaringspenger og uførepensjon.
6.5.3.4 Lovhenvisninger med referanser til prosessen mottaker er i
Det refereres en rekke steder til den prosessen en er i når en mottar rehabiliteringspenger eller attføringspenger. Dette gjelder folketrygdloven § 8-4 tredje ledd bokstav c, § 8-6 fjerde ledd, § 8-7 åttende ledd, § 8-8 annet ledd, § 12-5, § 13-11 overskriften og første ledd, § 21-8 første ledd, § 21-10 tredje ledd og § 25-7, arbeidsmiljøloven § 1-6 (1) bokstav f og § 4-6 (1), lov om yrkesskadetrygd § 38 nr. 1 annet ledd, lov om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell § 33 annet ledd og lov om krigspensjonering for militærpersoner § 24 nr. 1 annet ledd. I alle disse bestemmelsene brukes varianter av ordet «attføring». Begrepet er innarbeidet og det er rimelig avklart hva som ligger i kravet om at en person gjennomgår eller har gjennomgått attføring. Begrepet relaterer seg på den annen side språklig til dagens kapittel 11 Ytelser under yrkesrettet attføring i folketrygdloven.
I de sammenhengene hvor ytelsen attføringspenger oppheves og hvor det foreslås at det skal ytes arbeidsavklaringspenger, vil arbeidsavklaringspenger erstatte yrkesrettet attføring. I andre sammenhenger hvor yrkesrettet attføring i realiteten betyr arbeidsrettede tiltak, skal begrepet arbeidsrettede tiltak brukes.
Som illustrasjon vises det særlig til at ftrl §§ 8-6 fjerde ledd og 8-7 åttende ledd ble endret med virkning fra 1. januar 2004, og trygdekontoret (nå Arbeids- og velferdsetaten) fikk en lovfestet plikt til å vurdere yrkesrettet attføring så tidlig som mulig, jf. Ot. prp. nr.10 (2003-2004) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover.
Det ble i proposisjonen særlig vist til at sykefraværsoppfølgingen gjennom IA-avtalen har fått en sterkere forankring på arbeidsplassen, men at det også er behov for at etaten, som en del av sitt løpende oppfølgingsansvar, skal foreta en løpende individuell oppfølging av den sykmeldte, og herunder vurdere individuelle tiltak. Det vises i lovforarbeidene til at «så tidlig som mulig» medfører at etaten skal vurdere behovet for yrkesrettet attføring når det slås fast at tilrettelegging på arbeidsplassen ikke fører frem.
Bestemmelsen i § 8-7 åttende ledd ble ytterligere forsterket ved lovendringen fra 1. mars 2007 (nye sykefraværsregler) og lyder nå:
Arbeids- og velferdsetaten skal så tidlig som mulig vurdere om yrkesrettet attføring skal prøves dersom dokumenterte bedriftsinterne tiltak ikke fører frem, eller medlemmet ikke har et arbeidsforhold. Senest når arbeidsuførheten har vart i seks måneder, skal Arbeids- og velferdsetaten avholde et dialogmøte mellom den sykmeldte arbeidstaker og arbeidsgiver, unntatt når et slikt møte antas å være åpenbart unødvendig. Lege eller annet helsepersonell skal delta hvis det er hensiktsmessig. Senest ved utløpet av sykepengeperioden skal det igjen vurderes om yrkesrettet attføring skal prøves.
Det handler med andre ord om igangsetting av attføringstiltak før det eventuelt vil være nødvendig også å vurdere behovet for attføringspenger. I forhold til forslagene i denne proposisjonen betyr dette at «yrkesrettet attføring» i §§ 8-6 fjerde ledd og 8-7 åttende ledd nå foreslås endret til «arbeidsrettede tiltak», som skal settes i gang før det eventuelt også er aktuelt å vurdere arbeidsavklaringspenger.
I denne sammenheng vises det også til arbeidsmiljøloven § 4-6 første ledd som særlig tar sikte på tilbakeføring av sykmeldte arbeidstakere og som gir arbeidsgiver en tilretteleggingsplikt når en arbeidstaker underveis i arbeidsforholdet får redusert arbeidsevne. Det legges til grunn at arbeidstaker fortrinnsvis skal gis anledning til å fortsette sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet eller arbeidstiden, endringer i arbeidsutstyr, gjennomgått attføring e.l. (departementets utheving).
På denne bakgrunn foreslår departementet at betegnelsen «yrkesrettet attføring» erstattes med «arbeidsrettede tiltak».
I noen bestemmelser brukes betegnelsen attføringsstønader. Departementet foreslo at disse i folketrygdloven § 22-10 fjerde ledd bokstav b og i skatteloven § 5-43 nr. 1 bokstav d nr. 5 erstattes med «tilleggsstønader etter kapittel 11».
Det foreslås videre at § 18-7 tredje ledd 14. strekpunkt strykes ettersom bestemmelsen det viser til er opphevet.
6.6 Lovteknisk justering i folketrygdloven § 8-21 fjerde ledd
Småbedrifter med en samlet lønnsutbetaling på inntil 40 ganger grunnbeløpet kan forsikre seg mot ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden etter bestemmelsene i folketrygdloven § 8-21. Arbeidsgiver utbetaler sykepengene i arbeidsgiverperioden og får refusjon fra trygden, jf. bestemmelsens tredje ledd. Slik bestemmelsen i fjerde ledd nå lyder skal forsikringen dekke «arbeidsgiverens utgifter til sykepenger med feriepenger og arbeidsgiveravgift av sykepenger ved fravær ut over tre dager...».
Folketrygdloven § 23-2 femte ledd ble endret fra 1. januar 2006 slik at det ikke lenger skal betales arbeidsgiveravgift av utbetalte sykepenger som senere blir refundert. Forsikringen skal dermed ikke lenger dekke disse utgiftene og «arbeidsgiveravgift av utbetalte sykepenger» foreslås tatt ut av bestemmelsen i § 8-21 fjerde ledd. Det vises til lovforslaget.
6.7 Retting av inkurie i dagpengeregelverket
Folketrygdloven § 4-25 første ledd bokstav d ble med virkning f.o.m. 1. juli 2005 endret, slik at samordning med dagpenger skjer når uføreytelsen var gitt med virkningstidspunkt i inneværende år eller innenfor de to siste kalenderår før dagpengene tilstås. I forbindelse med en endring i samme bestemmelse i juni 2007, ble «virkningstidspunkt» ved en inkurie endret tilbake til «uføretidspunkt», slik at bestemmelsen nå lyder slik den gjorde før 1. juli 2005. Verken ut ifra departementets saksdokumenter eller Stortingets behandling av saken er det noe som tyder på at denne endringen var tilsiktet 1 . Departementet foreslår derfor at "uføretidspunkt" blir erstattet med "virkningstidspunkt", i tråd med det som var hensikten med endringen fra 2005, jf. Ot.prp. nr. 62 (2004-2005) Om lov om endringar i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (dagpengar under arbeidsløyse m.m.).
Fotnoter
Se Ot.prp. nr. 44 (2006-2007) og Innst. O. nr. 76 (2006-2007),