7 Konsekvenser for enkeltmennesker, samfunn, offentlig økonomi og forvaltning

7.1 Bakgrunn

Forslaget om å oppheve rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad og å erstatte disse med arbeidsavklaringspenger vil ha konsekvenser for ulike aktører i samfunnet. Sannsynlige konsekvenser vil bli belyst nedenfor.

I dag finnes det flere ytelser som dekker midlertidig tap i inntekt som skyldes helseproblemer, jf. kapittel 2. Inntektssikringsordningene er komplekse og ressurskrevende å administrere. De har en del ulikheter som er mer eller mindre hensiktsmessige og dels kommer av at de har vært administrert av ulike etater. Ved etableringen av Arbeids- og velferdsetaten ligger forholdene til rette for forenkling og effektivisering av inntektssikringsordningene. Det vil kunne komme brukerne til gode.

7.2 Hva skal lovforslaget bidra til å ­forbedre?

Mange mennesker «vandrer» omkring i det samlede stønadssystemet, ikke minst i de ordningene som nå foreslås slått sammen. Innenfor hver av ordningene er det dessuten ulike faser: søknadsfase, saksbehandlingsfase, avklaringsfase, stønadsfase, oppfølgings- og avslutningsfase etc.. Mellom slike faser og mellom overgang til andre typer stønader opplever dessuten mange stønadsmottakere venting: Venting på avklaring og overgang til nye faser, til nye typer ytelser og stønader osv.. Jo lenger en går slik, desto lavere blir sannsynligheten for å komme i arbeid.

En god del av mottakerne av helserelaterte korttidsytelser vender tilbake til nye stønadsperioder, og mange ender til slutt opp med uførepensjon. Målet er at stønadsforløpene blir mer effektive og at de har arbeid som mål.

7.3 Virkninger for brukerne

Økonomisk trygghet og forutsigbarhet

Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter i ulike livsfaser. Den skal bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer. Inngangsvilkår og reglene for utmåling av arbeidsavklaringspenger bygger direkte på dagens tre stønadsordninger. Det er ikke foreslått vesentlige endringer i forhold til disse stønadsordningene, og følgelig vil innføring av arbeidsavklaringspenger i seg selv ikke bidra til endringer i den økonomiske tryggheten for den enkelte.

Personer som beveger seg mellom de ulike helserelaterte folketrygdytelsene må i dag gjentatte ganger dokumentere sine helseproblemer og begrunne at det er disse som er årsaken til den reduserte inntekts- eller arbeidsevnen. Med arbeidsevnevurderinger vil personer som henvender seg til Arbeids- og velferdsetaten ha rett til å få vurdert sitt bistandsbehov mer helhetlig på et tidligere tidspunkt. Personene kan delta i utformingen av en konkret aktivitetsplan og vil få en skriftlig vurdering av sine muligheter for å komme i arbeid. Med aktiv deltakelse fra brukerne vil søkelyset være rettet mot vedkommendes muligheter og ikke vedkommendes begrensninger.

Det er et mål at forslaget om en felles ytre varighet begrenset til 4 år skal bidra til kortere, samlet stønadsvarighet i forhold til dagens regler for personer med lange stønadsløp. Inntektssikringen blir mer forutsigbar og sammenhengende og mindre oppstykket enn ved dagens ordninger.

Forenkling

Forslaget inneholder individuell arbeidsevnevurdering og oppfølging under arbeidsavklaringspenger. Dette vil bidra til at brukerne vil oppleve mindre omfattende stønadsbehandling, og bedre individuelt tilpasset og koordinert bistand for å kunne komme i arbeid. En annen viktig endring, er at tildelingen av arbeidsrettede tiltak og tjenester skal frikobles fra hvilke typer inntektssikring en mottar. Tiltakene skal kunne brukes langt mer fleksibelt, tilpasset brukerens situasjon. Arbeids- og velferdsetatens innsats vil i større grad være rettet mot de konkrete tiltakene, og i mindre grad være rettet mot søknad om, og behandling av ytelser. Ved oppfølgingstidspunkter skal brukeren og etaten sammen vurdere om vedkommende har den ønskede progresjonen ift. å komme i arbeid.

Barnetillegg

Forslaget om standardisert barnetillegg med fast sats per barn er det samme som i dagens attførings- og rehabiliteringspenger. I dagens tidsbegrensede uførestønad er barnetillegget behovsprøvd og dermed i mange tilfeller høyere enn det standardiserte barnetillegget til rehabiliterings- og attføringspenger. Isolert sett bidrar det foreslåtte standardiserte barnetillegget til lavere kompensasjon for stønadsmottakere med barn, som i dagens system ville fått tidsbegrenset uførestønad og har en relativt lav inntekt.

Dagens behovsprøvde barnetillegg til tidsbegrenset uførestønad bidrar til at det i mange tilfeller ikke er økonomisk lønnsomt på kort sikt å gå fra trygd til arbeid, og barnetillegget kan dermed bidra til en «stønadsfelle». En del personer kan på denne bakgrunn tilpasse seg kortsiktig til trygd framfor arbeid, selv om det for de aller fleste vil være mest fordelaktig på lang sikt og over livsløpet å satse på selvforsørging ved eget arbeid. Forslaget vil bare få virkninger for nye tilfeller. Personer som mottar tidsbegrenset uførestønad når den nye ytelsen trer i kraft, vil få kompensert bortfallet av det behovsprøvde barnetillegget.

Forslaget om at inntektsbegrensningen på 6 G (taket) fastsettes i forhold til inntekten i de tre siste årene under ett før arbeidsevnen blir redusert, vil medføre økt kompensasjon ift. dagens regelverk for rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad for personer som de tre siste årene både har hatt inntekt under og over 6 G.

Opptjeningsrett til foreldrepenger

I motsetning til de fleste andre pensjonsgivende ytelser gir rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ikke opptjeningsrett til foreldrepenger. Forslaget om at arbeidsavklaringspenger skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger bidrar til at personer som mottar arbeidsavklaringspenger er bedre sikret gjennom folketrygden i forhold til dagens system.

Økt livskvalitet

Hovedmålet med å innføre arbeidsavklaringspenger er å øke andelen av personer som kommer tilbake i arbeid etter fravær på grunn av langvarige helsemessige problemer. Brukerne vil på sikt og over livsløpet få en bedre samlet inntekt ved å være i arbeid framfor å være på trygd. Det å være i et arbeidsfelleskap vil i tillegg for de aller fleste gi bedre og mer meningsfylt innhold i livet.

7.4 Samfunnsøkonomiske ­konsekvenser

Hovedmålet for de strategier og forslag som ble lansert i St.meld. nr. 9 (2006-2007) er bedre inkludering av personer i utkanten av arbeidslivet. Dette skal skje uten at den økonomiske tryggheten i slike situasjoner blir svekket. NAV-reformen og virkemiddelreformene i stortingsmeldingen skal sammen bidra til bedre inkludering for personer som enten ikke slipper til i arbeidslivet, som strever med å komme tilbake etter lengre tids arbeidsløshet eller sykdom, eller som er på vei ut av arbeidslivet av tilsvarende årsaker.

Det foreslås ikke vesentlige endringer i tildelingskriteriene og reglene for utmåling av stønad. Virkningene skal primært komme av hhv. 1) sammenslåingen av de tre inntektssikringsordningene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, som i sin tur bidrar til 2) raskere og bedre avklaring av behov for stønad og tiltak, 3) bedre medvirkning og oppfølging av den enkelte og 4) bedre resultat i form av flere i arbeid, tidligere i arbeid og med bedre fotfeste i arbeidslivet.

Det er vanskelig å anslå hvilke effekter innføringen av arbeidsavklaringspenger vil ha på andelen som kommer i arbeid. Dersom flere kommer i arbeid og blir værende i arbeidet i flere år, vil det bidra til økt verdiskapning i samfunnet. Selv små effekter vil kunne være samfunnsøkonomisk meget lønnsomt. Mer effektive stønadsforløp vil på sikt også føre til lavere trygdeutgifter og høyere skatteinntekter for det offentlige. Eventuelle reduserte offentlige utgifter kan brukes til redusert skatt eller til andre formål. Flere personer i arbeid vil også bedre livskvaliteten til de som blir hjulpet tilbake i arbeid, gjennom økt inntekt, økt selvfølelse og økt følelse av å delta i samfunnet.

På oppdrag av og i samråd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet har COWI AS utviklet en modell, kalt Beregningsverktøy for Analyse av Samfunnsøkonomiske Konsekvenser (BASK), (se faktaboks). BASK er et beregningsverktøy for analyse av samfunnsøkonomiske konsekvenser av de hovedgrep som ble lansert i St.meld. nr. 9 (2006-2007). I det følgende er det illustrert mulige konsekvenser av å innføre den nye inntektssikringsordningen med bakgrunn i beregninger i BASK. Beregningene bygger på en rekke forutsetninger og er derfor svært usikre. Resultatene av beregningene må ikke tolkes som anslag på effekten av å innføre den nye inntektssikringsordningen.

I innføringsåret er det ikke anslått noen effekter på overgang til arbeid. Det vil bli noe merarbeid i Arbeids- og velferdsetaten knyttet til selve omleggingen og innføringen, men på sikt vil ordningen innebære en forenkling for etaten. Når det gjelder effekter på overgang fra stønad til arbeid, er det i beregningene etablert et referansescenario, der rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad er slått sammen med en felles sannsynlighet for overgang til arbeid, satt til gjennomsnittet for de tre ordningene, vektet med antall deltagere på disse ordningene i dag. Ut fra dette referansescenariet er det illustrert hvilke samfunnsøkonomiske effekter ulike antagelser om hvordan den nye ordningen med arbeidsavklaringspenger vil ha. Hensikten med reformen er at flere stønadsmottagere skal komme tilbake i arbeid og komme raskere tilbake i arbeid ved at man slipper overganger mellom dagens tre inntektssikringsordninger, får bedre tilpasset tiltak, slipper venteperioder mellom de ulike ordningene, og at Arbeids- og velferdsetaten får frigjort ressurser slik at de kan bedre oppfølgingen av brukerne.

Det er betydelig usikkerhet om hvilken effekt den nye ordningen kan komme til å ha for hvor mange som kommer tilbake til arbeid, og hvor lenge de forblir i arbeid. Særlig vanskelig er det å anslå virkninger sett i forhold til at en ikke gjør endringer i det hele tatt. Selv små forbedringer i stønadsforløpene kan gi store samfunnsøkonomiske gevinster. Men det kan også skje det motsatte, at en ikke får den ønskede forbedringen i overgang til arbeid. For å belyse effekten av endrete overgangssannsynligheter presenteres her samfunnsøkonomiske konsekvenser for tre mulige scenarier, der sentrale forutsetninger i beregningene blir endret.

Tre scenarier

I framstillingen under er det illustrert samfunnsøkonomiske konsekvenser av tre alternative scenarier som følge av forslaget til ny, tidsbegrenset inntektssikring (arbeidsavklaringspenger):

Scenario A: forsiktige anslag. Hurtigere avklaring og frigjorte ressurser fra stønadsadministrasjon anvendes til bedre oppfølging. Sannsynligheten for at en stønadsmottaker går inn i ordinært arbeid etter ett år, øker med et prosentpoeng i forhold til referansealternativet.

Scenario B: mer optimistisk anslag. Sannsynligheten for at en stønadsmottager går inn i ordinært arbeid etter ett år, øker med to prosentpoeng i forhold til referansealternativet.

Scenario C: negative effekter. Omleggingen til en ny felles inntektssikringsordning har ikke ønsket effekt på overgangen til ordinært arbeid. Tvert imot fører den nye ordningen til at en større andel av stønadsmottagerne blir værende stønadsmottagere etter ett år.

Årsaken til den mulige samfunnsøkonomiske gevinsten ligger i at flere stønadsmottagere kommer i arbeid, at de som gjør det, kommer raskere tilbake til arbeid og at de som kommer i arbeid får bedre fotfeste der. I referansescenariet er det antatt at 10,6 pst. av beholdningen i utgangsåret og 33,1 pst. av de som avslutter stønadsforløpet kommer i jobb ett år etter. Dette er lik gjennomsnittet av tilsvarende tall for dagens tre inntektssikringsordninger der gjennomsnittet er vektet med antall deltagere på de tre ordningene. I scenario A er det antatt at 11,6 pst. av beholdningen er i jobb ett år etter. Tilsvarende tall for scenario B og C er hhv. 12,6 og 9,5. Tabell 7.1 illustrerer mulige virkninger på antall personer som er i arbeid som følge av ny inntektssikring for årene 2010, 2020 og 2028 med de nevnte forutsetningene i de ulike scenariene.

Som følge av de nevnte forutsetningene gir scenario A at 2-3 000 flere personer kommer i arbeid på lang sikt. Scenario B gir ca. 6-7 000 flere personer i arbeid over tid, mens om lag 4 000 færre personer kommer i arbeid i scenario C sammenlignet med referansealternativet.

Det er knyttet stor usikkerhet til samfunnsøkonomiske virkninger av å innføre den nye inntektssikringsordningen. Tabell 7.2 illustrerer mulige samfunnsøkonomiske konsekvenser regnet i nåverdi av å innføre den nye inntektssikringsordningen. Det er regnet med et gjennomsnittlig lønnsnivå på om lag 260 000 kroner per år for de som kommer i arbeid. Det er i beregningene videre lagt til grunn at den enkelte får 10 år mer i arbeid.

Under de gitte forutsetningene gir scenario A en samlet samfunnsøkonomisk gevinst i størrelsesorden 8 milliarder kroner, og 27 000 kroner i gjennomsnitt per stønadsmottaker. Scenario B gir en samfunnsøkonomisk gevinst på ca. 19 milliarder kroner, og ca. 64 000 kroner i gjennomsnitt per stønadsmottaker. Scenario C gir et samfunnsøkonomisk tap på ca. 11 milliarder kroner, og ca. 37 000 kroner i gjennomsnitt per stønadsmottaker. Scenariene illustrerer usikkerheten og spredningen i utslagene.

Variasjon i andre variabler

I tillegg til andelen av stønadsmottagere som går over i arbeid, er det en rekke andre variabler som påvirker resultatene. Det gjelder blant annet forutsetninger om innstrømningen til stønadsordningen og gjennomsnittlig årslønnsnivå for personer som kommer i arbeid. Jo høyere innstrømming til ordningen, jo mer lønnsomt er en omlegging som gir forbedringer i overgangen til ordningen. Gevinsten av den nye ordningen vil også være høyere jo høyere lønn de personene som går ut i ordinært arbeid får. I tabell 7.3 vises den mulige samfunnsøkonomiske gevinsten i nåverdi (2007-priser) av ordningen for en kalkulasjonsrente på 6 pst. I tillegg vises mulig gevinst hvis man regner med en skattekostnadsfaktor på 1,5, mot 1,2 i tabellene over, og en skattekostnad på 1.

7.5 Økonomiske og administrative virkninger for det offentlige

7.5.1 Samlede virkninger for offentlige ­budsjetter

Konsekvenser for offentlig økonomi framkommer også som følge av at flere personer kan komme i arbeid. Det gir lavere stønadsutgifter og høyere skatteinntekter for stat og kommune ved forslaget til ny inntektssikring, sammenlignet med om en ikke gjør noen endring i dagens ordninger, men også økte utgifter som følge av økt tilrettelegging, oppfølging og administrasjon. Disse kostnadene er beregnet til 45 mill. kroner årlig og inkluderer økte kostnader til hjelpemidler og oppfølging på om lag 1 000 kr per år for hver deltager.

Konsekvensene for årene 2010, 2020 og 2028 for de ulike scenariene er oppsummert i tabell 7.4, der økte administrasjonskostnader er trukket fra.Tabellen illustrerer at endringen kan bidra til å gi store positive konsekvenser for offentlig økonomi over tid. I scenario A anslås det en årlig styrking av offentlig økonomi med ca. 550 millioner kroner i år 2020, og over 560 millioner kroner 20 år etter innføringen. Scenario B anslås å styrke offentlig økonomi med knappe 1,5 milliarder kroner årlig i 2020, og med nærmere 1,7 milliarder kroner årlig omkring 2030. Scenario C anslås å svekke offentlig økonomi med drøye 1 milliard i det 20. året etter innføringen. Alle beløpsanslag er regnet i fast kroneverdi (2007).

7.5.2 Budsjettvirkninger av enkeltelementer i forslaget til arbeidsavklaringspenger

Forslaget om fast barnetillegg per barn

Forslaget om standardisert barnetillegg med et fast beløp per barn per måned vil føre til reduserte utgifter på statsbudsjettet sammenlignet med dagens barnetillegg ved tidsbegrenset uførestønad. Ved dagens tidsbegrensede uførestønad er det et behovsprøvd barnetillegg på maksimalt 0,4 G per barn (G= 70 256 kroner). Det kan gi reduserte utgifter opp til omlag 20 000 kroner per barn. Et standardisert barnetillegg er anslått å gi en samlet innsparing for folketrygden i størrelsesorden omlag 100 millioner kroner per år. Halvparten av denne innsparingen – ca. 50 millioner kroner – er foreslått omdisponert til innføring av opptjeningsrett til foreldrepenger.

Endring i regelverket for fastsettelse av maksimalt beregningsgrunnlag

Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad beregnes ifølge dagens regelverk på bakgrunn av mottakers pensjonsgivende inntekt året før inntektsevnen / arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten. Fastsettelse av ytelsene baseres på gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt for siste tre år dersom dette gir et høyere grunnlag, men det maksimale beregningsgrunn­laget for hvert enkelt år settes ulikt for de tre ordningene.

For attføringspenger legges inntektsbegrensningen på 6G kun på sluttresultatet, mens for rehabiliteringspenger og TU legges inntektsbegrensningen på 6G på hvert enkelt år med inntekt.

For at regelverket for de tre ordningene skal være harmonisert, er det foreslått at maksimalt beregningsgrunnlag settes likt for alle mottakerne. Det er foreslått at maksimalt tak på 6G skal baseres på sluttresultat for de siste tre årene, det vil si likt dagens attføringspenger. Dette innebærer at enkelte som i dag mottar rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad får en høyere ytelse enn i dag. Dette vil gjelde de personer der ytelsen er basert på inntekten de siste tre år og der inntekten i de tre årene før inntektsevnen ble nedsatt både var over og under 6G. Det anslås å berøre omlag 94 000 stønadsmottakere årlig på sikt, og omlag 25 000 stønadsmottakere første år. Merutgiftene for folketrygden anslås til omlag 50 millioner kroner per år på sikt, og første års virkning for nye tilfeller anslås til ca. 33 millioner kroner.

7.5.3 Administrative konsekvenser

Forslaget til arbeidsavklaringspenger skal – sammen med andre forslag lansert i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering – bidra til endrede arbeidsmåter i arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeidet skal i større grad kunne konsentreres om hovedmålene om økonomisk trygghet for den enkelte, og mer effektive stønadsforløp som raskere og i større grad vil resultere i arbeid. Mindre tid og krefter skal gå til administrasjon, forvaltning og behandling av stønader, og mer skal konsentreres om mer individrettet bistand til arbeidsrettet behandling, kvalifisering og oppfølging for de som trenger det.

Omlegging av stønadssystemet forventes å frigjøre betydelige ressurser fra stønadsadministrasjon til bedre individuell oppfølging. Det er anslått at Arbeids- og velferdsetaten bruker ca. 450 årsverk til ren stønadsforvaltning for de tre typene stønader som inngår i forslaget. Det anslås at Arbeids- og velferdsetaten kan reallokkere i størrelsesorden 150 årsverk til bedre individuell oppfølging.