5 Arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner

5.1 Arbeidsevnevurderinger

5.1.1 Gjeldende rett

Arbeidsevnen blir vurdert både når det tas stilling til om inngangsvilkårene for ytelser er oppfylt, om mottaker skal få full ytelse og for å finne fram til riktig tiltak.

Alle arbeidssøkere har i henhold til arbeidsmarkedsloven § 11 rett til å få vurdert sitt behov for bistand og tjenester fra Arbeids- og velferdsetaten. Vurderingen skal ta utgangspunkt i arbeidssøkerens real- og formalkompetanse, sett i forhold til mulighetene på arbeidsmarkedet. Det skal også vurderes om arbeidssøkeren har behov for bistand utover Arbeids- og velferdsetatens ordinære formidlings- og oppfølgings­bistand. Det skal angis hvilke virkemidler som kan være aktuelle og når disse antas å kunne tas i bruk. Behovsvurderingen gir ikke i seg selv rett til tjenestene. Vedtaket om bistandsbehovet ble i forarbeidene til arbeidsmarkedsloven ansett som enkeltvedtak, jf. Ot.prp. nr. 62 (2003-2004), og dette har vært fulgt opp i praksis. Vedtaket kan påklages til NAV klage og anke, men kan ikke ankes inn for Trygderetten. Arbeids- og velferdsetatens avgjørelser om inntak på/tildeling av arbeidsmarkedstiltak er enkeltvedtak som kan påklages. Andre enn den som har fått tilbud om et tiltak regnes ikke som parter i samme sak og kan ikke klage over at de ikke har fått tilbud om tiltak, jf. arbeidsmarkedsloven § 16 første ledd.

I det nye kapittel 5A i sosialtjenesteloven om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad er retten til program og kvalifiseringsstønad betinget av at vedkommende har gjennomgått en arbeids­evnevurdering, jf. § 5A-1 annet ledd bokstav a. Kvalifiserings­programmet skal utarbeides på grunnlag av denne vurderingen og det skal inneholde arbeidsrettede tiltak. Det vil etter sosialtjenesteloven ikke være rett til klage på arbeidsevnevurderingen, men i forbindelse med behandlingen av klager over avslag på kvalifiseringsprogrammet vil også arbeidsevnevurderingen bli vurdert.

For mottakere av attføringspenger erstattes behovsvurderingen etter arbeidsmarkedsloven § 11 i praksis av vurderingen av om det er nødvendig for vedkommende å gjennomføre attføringstiltak for å komme i arbeid, jf. folketrygdloven § 11-6. Vedtak etter disse bestemmelsene kan påklages til NAV klage og anke og eventuelt ankes til Trygderetten.

Ved vurdering av inngangsvilkårene til de helserelaterte folketrygdytelsene og ved vurderingen av om mottaker skal få full ytelse blir det tatt stilling til om arbeidsevnen er nedsatt. Det må samtidig vurderes om dette skyldes sykdom, skade eller lyte.

5.1.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det i en ny bestemmelse i arbeids- og velferdsforvaltningsloven slås fast at alle som oppsøker NAV-kontoret og som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, skal ha rett til å få vurdert sitt behov for bistand for å komme i arbeid og plikt til å medvirke til vurderingen. Departementet foreslo videre at de som har behov for en mer omfattende vurdering før det kan tas en endelig beslutning om bistandsbehovet, skal ha rett til å få og plikt til å medvirke til en grundigere kartlegging av sine ressurser og sitt bistandsbehov. Det ble dessuten foreslått at vurderingene skal skje i nært samarbeid med brukeren, og at den endelige vurderingen skal munne ut i et vedtak om personens bistandsbehov. For å kunne skille den enklere fra den mer omfattende vurderingen, foreslo departementet at den mer omfattende vurderingen i loven skal kalles arbeidsevnevurdering. Departementet foreslo dessuten at den endelige vurdering av brukerens bistandsbehov skal være skriftlig, og at brukeren skal kunne påklage vurderingen til nærmeste forvaltnings­organ, eller det organ som Arbeids- og velferdsetaten bestemmer. Departementet foreslo også at det gis hjemmel for å gi nærmere forskrift om innholdet i arbeidsevnevurderingen.

5.1.3 Høringsinstansenes merknader

De høringsinstansene som uttaler seg er generelt positive til innføringen av en systematisk arbeidsevnevurdering, og til at det legges opp til at brukeren skal kunne klage på beslutninger som fattes på grunnlag av den foretatte arbeidsevnevurderingen. En del av høringsinstansene peker likevel på at det er uklart hva som ligger i forslaget. Høgskolen i Oslo er bekymret for at kartleggingen vil kunne oppleves som integritetskrenkende og urimelig tyngende. Høgskolen mener dessuten at det virker betenkelig at den som forvalter den enkeltes rettigheter skal kunne foreta slike granskinger. Fellesorganisasjonen mener at lovforslaget legger opp til en ensidig forpliktelse fra brukernes side. De mener dessuten at rett til tiltak og rett til fast sosialfaglig kontaktperson må nedfelles i loven og at klageretten også må omfatte tiltaket/tjenestens innhold og kvalitet. Akademikerne anser det som en mangel ved høringsnotatet at departementet ikke omtaler de medisinske vurderingene som må foretas i disse sakene. Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) mener at både leger og arbeidsgivere synes å kunne ha vesentlige roller i slike vurderinger. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) ønsker en tydeligere sikring av brukernes deltakelse. «Konkret ønsker FFO at en arbeidsevnevurdering og eventuelt tilhørende aktivitetsplan skal godkjennes ved underskrift av både saksbehandler ved NAV-kontor og den enkelte bruker før den er å anse som et arbeidsdokument. Det er naturlig å se for seg at en slik regel nødvendiggjør aktiv deltakelse fra brukerens side i den konkrete utformingen av aktivitetsplanen. FFO ønsker også at en bruker skal gis rett til å bytte saksbehandler i NAV, tilsvarende rettigheten til å bytte fastlege i pasientrettighetsloven. Dersom brukere skal kunne pålegges plikt til å bidra i utformingen av aktivitetsplanene – noe FFO er beredt til å gi støtte til – må brukeren også ha rett på innholdet i aktivitetsplanene.» Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) peker på at om oppmerksomheten rundt arbeidsevnevurdering som grunnlag for å vurdere rett til ytelse blir for stor, vil dette kunne svekke arbeidsevnevurderingen som grunnlag for å finne fram til behovstilpassede tiltak. LHL mener at det siste formålet må vektlegges mest. Dette krever bl.a. at regelverket for ytelsen ikke blir for komplisert og rigid. Kunnskapsdepartementet understreker viktigheten av å ivareta brukernes behov for å få vurdert sin realkompetanse. Blindeforbundet mener at aktivitetsplanen bør utarbeides før en begynner på arbeidsevnevurderingen. Norges Handikapforbund mener at vurderingen av hva som er «hensiktsmessig og nødvendig» fortsatt må være koblet opp mot folketrygdloven og at det må være samme ankemulighet som i dag. Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at ordlyden i bestemmelsen kan forstås slik at brukere med ansettelsesforhold som trenger bistand til å beholde arbeid utelukkes. De peker videre på at bestemmelsen også bør omfatte brukere der arbeid ikke er det umiddelbare målet, eller der det kun er vedkommendes muligheter til å øke deltakelsen i dagliglivet som er målet. «Retten til arbeidsevnevurdering og aktivitetsplan bør likevel avgrenses til å omfatte tilfeller der brukeren har behov for virkemidler som normalt tilbys fra et NAV-kontor. Dersom en bruker kun har behov for bistand som bare unntaksvis faller inn under et NAV-kontors ansvarsfelt, skal dette ikke utløse rett til arbeidsevnevurdering og aktivitetsplan. Dette gjelder særlig kommunale oppgaver som ikke inngår i standard tjenesteportefølje, herunder gjeldsrådgivning og boligsosialt arbeid. Vi anser det ikke som riktig at NAV-kontoret i disse tilfellene skal ha ansvar for å vurdere bistandsbehov og tilby aktivitetsplan, ettersom ansvaret for slike tjenester ofte vil ligge til en kommunal sosialenhet utenfor NAV.» Direktoratet foreslår videre at brukers plikt til å medvirke under gjennomføringen av arbeidsevnevurderingen knyttes til det å motta tjenester eller ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten. Direktoratet foreslår dessuten at brukerens adgang til å klage på Arbeids- og velferdsetatens vurderinger skal knyttes til aktivitetsplanen. Unio støtter ikke forslaget om å legge lovbestemmelsen som regulerer dette til arbeids- og velferdsforvaltningsloven. «Dette innebærer en svekkelse av stønadsmottageres rettssikkerhet da Trygderettens kompetanse ikke omfatter dette lovverket. Unio mener at det må være hensiktsmessige klageordninger for vedtak om behovs- og arbeidsevnevurderinger samt aktivitetsplan.»

En del av høringsinstansene mener dessuten at det nærmere innholdet i arbeidsevnevurderingen bør reguleres i forskrift.

5.1.4 Departementets vurderinger og ­forslag

Departementet viser til at Arbeids- og velferdsetaten, i likhet med alle andre forvaltningsorganer, må ta stilling til om vilkårene for å få de godene de forvalter er oppfylt. Departementet mener at en systematisk vurdering av brukerens ressurser og bistandsbehov vil være et nyttig redskap for å sikre riktige avgjørelser mht. hvilke tiltak og tjenester den enkelte bør få fra arbeids- og velferdsforvaltningen, og mht. hvilken livsoppholdsytelse vedkommende har rett til. Departementet mener videre at det å lovfeste at personer som henvender seg til NAV-kontoret skal ha rett til en systematisk kartlegging av sitt behov for bistand, vil innebære en styrking av brukerens rettigheter. Departementet forutsetter at arbeidsevnevurderingen legges opp bredt, og at etaten innhenter nødvendig kompetanse utenfra. Departementet understreker at også personer som på vurderingstidspunktet antas å stå langt fra arbeid skal ha rett til å få kartlagt sitt behov for bistand. F.eks. vil både personer som er aktuelle for kvalifiseringsprogrammet og personer som i dag ville fått yrkesrettet attføring være i målgruppen. Det samme gjelder brukere som kan tenkes å ha behov for bistand som kan bidra til økt deltagelse i samfunnslivet før det er aktuelt å sette inn tiltak som er mer direkte rettet mot å komme i arbeid. Etter departementets vurdering omfattes også disse brukerne av ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen. Departementet presiserer videre at det ikke har vært meningen at bestemmelsen skal utelukke brukere med ansettelsesforhold som trenger bistand til å beholde arbeid. Formuleringen «for å komme i arbeid» er ment å inkludere både personer som er i jobb og personer som ikke er det. For å unngå at det oppstår tvil om dette, foreslår departementet likevel at bestemmelsen endres slik at en benytter den samme formuleringen som i utkastet til folketrygdloven §§ 11-5 og 11-6 dvs. «beholde eller skaffe seg» arbeid.

Departementet er enig i at det er viktig at brukerens interesser og rettssikkerhet ivaretas på en god måte. I høringsnotatet var det forutsatt at det nærmere innholdet i arbeidsevnevurderingene skulle fastlegges gjennom den metodikken som Arbeids- og velferdsetaten har lagt opp til. Departementet holder fast ved at behovs- og arbeidsevnevurderingene primært skal være verktøy som skal gi arbeids- og velferdsforvaltningen et best mulig grunnlag for å prioritere tiltaksressursene og for å tildele økonomiske ytelser. Departementet anser det derfor ikke som hensiktsmessig å regulere selve gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingene i loven. Departementet ser imidlertid at det er behov for å tydeliggjøre hva det skal tas stilling til før det fattes vedtak, for på denne måten å få klarere fram hva brukerne eventuelt kan klage på. Dette er etter departementets syn også viktig for å sikre god kvalitet på vurderingen og for å sikre likebehandling.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sin høringsuttalelse pekt på at brukeren etter departementets forslag ikke vil ha klageadgang på den kanskje mest sentrale beslutningen som tas, nemlig om målet for bistanden og veien mot dette målet. Direktoratet har derfor foreslått at klageadgangen skal knyttes til den ferdig utarbeidete aktivitetsplanen. Departementet er, i likhet med Arbeids- og velferdsdirektoratet, opptatt av at behovs-/arbeidsevnevurderingen og aktivitetsplanene skal ha høy kvalitet. Det er lagt opp til at det bare er brukere som får fastslått at de har et bistandsbehov som skal ha rett til en aktivitetsplan. I og med at også personer som får fastslått at de ikke har et bistandsbehov vil kunne ha interesse av å kunne klage på Arbeids- og velferdsetatens vurdering, mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å knytte klageadgangen til den ferdig utarbeidede aktivitetsplanen. Departementet mener imidlertid at de hensynene direktoratet peker på kan ivaretas ved at det nedfelles i loven hva Arbeids- og velferdsetaten skal vurdere, og at brukeren skal kunne påklage den endelige vurderingen til nærmeste forvaltningsorgan eller det organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.

Behovs- og arbeidsevnevurderingene skal gi svar på om personens arbeidsevne er nedsatt og hvilket omfang en eventuell nedsettelse har. Departementet mener at behovs-/arbeidsevnevurderingene må tilpasses individuelt. Mange brukere som oppsøker arbeids- og velferdsforvaltningen har små eller ingen bistandsbehov. Det kan være brukere som har behov for livsoppholdsytelser og informasjon om arbeidsmarkedet i en kortere fase mellom to arbeidsforhold. Videre kan det være sykmeldte som forventes å vende tilbake til arbeid etter noen ukers sykefravær, eller det kan være brukere som kun har behov for økonomisk sosialhjelp i en kortere periode. Med det store antallet brukere arbeids- og velferdsforvaltningen betjener, er det avgjørende at bistandsbehovet avklares hurtig slik at det ikke settes inn mer ressurser enn nødvendig overfor disse gruppene. Behovsvurderingen skal også avdekke utfordringer som kan møtes med enklere virkemidler, for eksempel der brukeren kan ha nytte av trening i jobbsøking, eller kortere kurs for å få innpass i arbeidslivet.

Behovsvurderingen skal samtidig identifisere brukere som har et mer omfattende bistandsbehov, for eksempel der arbeidsevnen er nedsatt. Der brukeren har behov for bistand for å komme i arbeid er det vesentlig at dette avklares så tidlig som mulig, og at hensiktsmessige og målrettede virkemidler iverksettes. For å sikre en reell brukermedvirkning, en kvalitativt god avklaring og en likeverdig tjeneste er det vesentlig at det bygges opp en metodikk for arbeidsevnevurderinger som både ivaretar oppfølgingen av den enkelte bruker og som bidrar til forutsigbare og rasjonelle forvaltningsrutiner.

For personer som er aktuelle for kvalifiseringsprogram vil det generelle vedtaket om brukers bistandsbehov i tillegg inneholde en vurdering av at personen kan ha behov for tett og koordinert bistand, og at deltakelse i kvalifiseringsprogram kan være hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet. Kvalifiseringsprogrammet må sees i sammenheng med retten til individuell plan der det er behov for et tverrfaglig og koordinert tjenestetilbud.

For personer som er aktuelle for arbeidsavklaringspenger vil det generelle vedtaket om brukers bistandsbehov, i tillegg utdype omfanget av den delen av arbeidsevnenedsettelsen som skyldes medisinske forhold, og en vurdering av at behandling og arbeidsrettede tiltak antas å ville kunne bedre mulighetene for at vedkommende kommer i arbeid.

For personer som er aktuelle for uførepensjon, vil det generelle vedtaket om brukers bistandsbehov i tillegg si noe om omfanget og varigheten på den delen av arbeidsevnenedsettelsen som skyldes medisinske forhold, og gi en vurdering av at (ytterligere) medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak ikke antas å kunne føre til at inntekts­evnen bedres. Som hovedregel vil dette være brukere hvor både medisinske og yrkesrettede virkemidler er forsøkt over tid, uten at dette har bedret den enkeltes muligheter til å komme i arbeid.

Behovs- og arbeidsevnevurderingen gir et bilde av situasjonen på vurderingstidspunktet. Det vil derfor, både for brukere som er vurdert å ha et bistandsbehov og for brukere som ikke er vurdert å ha et bistandsbehov, kunne være nødvendig å foreta en ny vurdering, f.eks. ved vesentlige endringer i personens situasjon.

Behovs- og arbeidsevnevurderingene skal bidra til en målrettet og entydig avklaring av brukers ressurser og barrierer, og skal peke mot de virkemidler som er nødvendige for at brukeren skal kunne komme i arbeid. Vurderingen av brukers ressurser og barrierer sett i forhold til kravene i arbeidslivet, og fastsettelsen av målet for den videre bistanden, er beslutninger som er sentrale for den enkelte. Vurderingene må kunne gi grunnlag for å prioritere hvem som skal få tilbud om tiltak og tjenester i regi av arbeids- og velferdsforvaltningen. De bør også gi grunnlag for å vurdere om tildelingskriteriene for livsoppholdsytelsene er oppfylt. Dette innebærer at en i forbindelse med vurderingen av om en har rett til en helserelatert folketrygdytelse må kunne skille ut hindre som ikke har medisinske årsaker. Behovs- og arbeidsevnevurderingen må dermed tilpasses individuelt. De bør også bidra til å gi brukeren et realistisk bilde av sine muligheter for å komme i arbeid, og hvilken bistand de kan forvente å få av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Departementet foreslår derfor at det skal gå fram av loven at det gjennom behovs-/arbeidsevnevurderingen skal kartlegges om arbeidsevnen er nedsatt og eventuelt hvor mye, og hvilke ressurser og hindre brukeren har for å møte de krav som stilles for at vedkommende skal komme i arbeid. Departementet foreslår videre at det skal gå fram av vurderingen hva som eventuelt skal til for å overvinne hindringene og hvilket sluttmål personen skal ha, dvs. om det er realistisk å komme i arbeid og hva slags arbeid som i så fall skal være målet. Det foreslås videre at hovedretningen på den eventuelle bistanden skal angis, som f.eks. at personen har behov for kvalifisering, eller at vedkommende har behov for teknisk tilrettelegging.

Disse vurderingene vil i de fleste tilfellene bli nedfelt i ett vedtak. Det er imidlertid ikke noe i veien for at det fattes flere separate vedtak dersom dette anses som mer hensiktsmessig.

Brukeren vil kunne klage dersom forvaltningen etter den innledende behovsvurderingen kommer til at vedkommende ikke har behov for bistand for å komme i arbeid. Utfallet av klagen vil eventuelt kunne bli at vedkommende har rett til en arbeidsevnevurdering. Brukeren kan videre klage dersom forvaltningen, etter å ha gjennomført en mer omfattende arbeidsevnevurdering, kommer til at vedkommende ikke har et bistandsbehov, eller dersom brukeren mener at bistandsbehovet er et annet enn det forvaltningen er kommet fram til. Utfallet av en klage vil f.eks. kunne bli at klageinstansen omgjør vedtaket, eller at det besluttes at det skal gjøres en ny arbeidsevnevurdering fordi den første vurderingen ikke har vært grundig nok, eller fordi forvaltningen har vurdert sakens faktum feil. Forslaget vil etter departementets syn sikre at det foretas grundige vurderinger i forkant av beslutningen om eventuelle tiltak, og at brukerne gis en bedre mulighet for å korrigere forvaltningens skjønnsvurderinger. Forslagene ivaretar dessuten hensynene til likebehandling og brukermedvirkning på en god måte.

Departementet understreker at vurderingen etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven vil være en faglig vurdering av personens arbeidsevne og bistandsbehov. Slik sett kan disse vurderingene sammenlignes med dagens legeerklæringer. Det skal derfor fortsatt gjøres en selvstendig vurdering av om vilkårene for å få livsoppholdsytelser og arbeidsmarkedstjenester er oppfylt før det fattes vedtak om tildeling av en livsoppholdsytelse eller en arbeidsmarkedstjeneste.

I prinsippet vil det for brukere som er aktuelle for helserelaterte folketrygdytelser bli fattet vedtak om den nedsatte arbeidsevnen både etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14a og etter folketrygdloven. De ulike tjenester og ytelser har imidlertid ulike vilkår. For å få helserelaterte folketrygdytelser må arbeidsevnen være nedsatt med minst halvparten og nedsettelsen må skyldes sykdom, skade eller lyte. Det stilles ikke samme krav til reduksjon av arbeidsevnen for å få tiltak og tjenester. Brukeren kan derfor få ulike konklusjoner i vedtak etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven og folketrygdloven. Departementet legger imidlertid til grunn at disse vedtakene normalt vil bli formidlet til brukeren samtidig. Brukeren vil i prinsippet også ha to ulike løp for å påklage vedtaket: Begge vedtakene kan påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan eller det organ Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Vedtaket etter folketrygdloven kan i tillegg ankes til Trygderetten. Hvis brukeren velger å bruke begge klagemulighetene, kan det i teorien tenkes at han eller hun kan få to ulike vedtak i klagesaken. I praksis vil de fleste brukere antakelig velge å påklage vedtaket etter folketrygdloven fordi det er det som eventuelt utløser rett til ytelse.

Departementet viser for øvrig til at det i høringsnotatet er varslet at Trygderettens kompetanse vil bli vurdert i forbindelse med vurderingen av om det bør innføres et felles klagesystem for arbeids- og velferdsforvaltningen.

Departementet er enig i Arbeids- og velferdsdirektoratets vurdering av at plikten til å medvirke ved arbeidsevnevurderingen og utarbeidelsen av aktivitetsplanen bør knyttes til retten til livsoppholdsytelse og tiltak, og at det ikke bør være en plikt i seg selv. Se avsnitt 4.4.4.

Departementet foreslår at alle som henvender seg til arbeids- og velferdsforvaltningen, og som ønsker eller trenger bistand for å beholde eller skaffe seg arbeid, har rett til å få vurdert sitt behov. Departementet foreslår videre at brukere som har behov for en mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov skal ha rett til å få en arbeidsevnevurdering. Departementet foreslår at brukeren skal få en skriftlig vurdering av om arbeidsevnen er nedsatt og eventuelt hvor mye, samt av sine ressurser og hindringer for å komme i arbeid, behov for bistand og målet for og retningen på den eventuelle bistanden. Det foreslås videre at denne vurderingen skal kunne påklages til nærmeste overordnede organ eller til det organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Departementet foreslår at Arbeids- og velferdsetaten skal ha ansvaret for å gjennomføre behovs- og arbeidsevnevurderingene. Det vises til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14a.

5.2 Aktivitetsplaner

5.2.1 Gjeldende rett

Den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 rett til å få utarbeidet en individuell plan. Planen skal utformes i samarbeid med brukeren.

Alle mottakere av attføringspenger og alle yrkeshemmede som deltar på arbeidsmarkedstiltak, utarbeider i henhold til Arbeids- og velferds­direktoratets retningslinjer en individuell handlingsplan. Brukeren skal selv medvirke ved utformingen av planen. Handlingsplanen danner grunnlag for vedtak om nødvendige og hensiktsmessige tiltak etter § 11-6. Mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad har i henhold til §§ 10-8 og 12-9 en rett og plikt til å delta i utarbeidelsen av en individuell oppfølgingsplan. Planene er primært et arbeidsverktøy og gir ikke i seg selv brukerne en rett til de tiltak og behandlingsopplegg som skisseres i planen. Brukere som har fått handlingsplan og oppfølgingsplan, vil i tillegg til denne kunne ha rett til en individuell plan etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15.

Sosialtjenesteloven gir på bestemte vilkår rett til et arbeidsrettet kvalifiseringsprogram, jf. sosialtjenesteloven § 5A- 1.

5.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det i en ny bestemmelse i arbeids- og velferdsforvaltningsloven fastsettes en rett og plikt for brukere som har behov for bistand til å delta i utformingen av en konkret plan for hvordan vedkommende skal komme i arbeid. Departementet foreslo at planen kalles aktivitetsplan og at den, på samme måte som i dag, skal være et arbeidsverktøy og ikke i seg selv gi brukeren rett til de tiltak og aktiviteter som er beskrevet i planen, og at planen dermed skal følges opp med beslutninger om tildeling av tiltak. Departementet la i høringsnotatet opp til at planen, med unntak av retten til individuell plan etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15, og retten til individuell plan etter sosialtjenesteloven § 4-3a, skal erstatte dagens oppfølgings- og handlingsplaner.

5.2.3 Høringsinstansenes merknader

Velferdsalliansen mener at planene bør ha fokus på motivasjon. De peker videre på at maktforholdet mellom etat og bruker er skjevt og mener derfor at begge parter må godkjenne aktivitetsplanene og signere dem. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) ønsker en tydeligere sikring av brukernes deltakelse. «Konkret ønsker FFO at en arbeidsevnevurdering og eventuelt tilhørende aktivitetsplan skal godkjennes ved underskrift av både saksbehandler ved NAV kontor og den enkelte bruker før den er å anse som et arbeidsdokument. Dersom brukere skal kunne pålegges plikt til å bidra i utformingen av aktivitetsplanene – noe FFO er beredt til å gi støtte til – må brukeren også ha rett på innholdet i aktivitetsplanene.» Rådet for psykisk helse mener at «myndighetens behov for kontroll må ikke ivaretas på en slik måte at det skaper usikkerhet om videre rett til arbeidsavklaringspenger så lenge aktivitetsplan følges eller må justeres i samarbeid med den enkelte bruker. Rådet for psykisk helse forventer derfor at brukeren gis rett til å si nei på en måte som ikke får følger for retten til avklaringspenger.» Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver at de tidligere ikke har ønsket å la planer utformes som enkeltvedtak fordi planen skal være dynamisk og kunne endres løpende når det er behov for dette. Ved yrkesrettet attføring har det dessuten i tillegg til handlingsplanen blitt fattet vedtak etter folketrygdloven § 11-6 om målet for bistanden (høvelig arbeid) og virkemidlene for å nå dette målet (hensiktsmessige og nødvendige tiltak). Direktoratet ser det som problematisk at brukere med behov for mer omfattende tiltak og virkemidler nå ikke vil ha klageadgang ved den kanskje mest sentrale beslutningen for den bistanden som tilbys, nemlig målet for bistanden og veien mot dette målet. De ser samtidig at brukeres klageadgang også innebærer en kvalitetssikring av NAV-kontorets skjønnsutøvelse. Ut fra dette anbefaler de at aktivitetsplanene utformes slik at de blir enkeltvedtak etter forvaltningsloven og dermed også kan påklages etter forvaltningslovens regler. Subsidiært foreslår de at det innføres et § 11-6 liknende vedtak i en egen bestemmelse i arbeids- og velferdsforvaltingsloven § 14 a som eksplisitt omfatter beskrivelse av målet for bistanden og virkemidlene for å nå målet. Direktoratet mener at aktivitetsplanen bør begrenses til å omfatte de sentrale elementene i planen; det begrunnede målet i planen og de virkemidlene som anses hensiktsmessige og nødvendige for å nå målet. Dette innebærer at klageadgangen ikke kan omfatte deler av planen som NAV-kontoret ikke har herredømme over, f.eks. opptak ved skolegang eller medisinske behandlingsmåter. De mener videre at enkeltvedtaket om aktivitetsplanen også klart må synliggjøre de begrensninger i retten til konkrete tiltak som følger av årlige tildelinger av rammefinansierte tiltak, og begrensninger som skyldes manglende tiltaksressurser og lignende. Attføringsbedriftene er skuffet over at regjeringen ikke vil gi brukerne rettskrav på konkrete arbeidsmarkedstiltak.

5.2.4 Departementets vurderinger

Departementet viser til at målet er at så mange som mulig, ved hjelp av hensiktsmessig bistand og målrettet oppfølging, skal komme i arbeid. En viktig forutsetning for å lykkes er at mottakeren er motivert og selv deltar aktivt i prosessen. Departementet anser det dermed som viktig at mottakeren helt fra starten trekkes inn i prosessen med å konkretisere hva slags arbeid som skal være målet, og i planleggingen av hvordan målet skal nås. Som hovedregel skal målet formuleres ved å angi hvilket yrke, hvilken yrkesretning eller bransje bistanden skal rette seg mot. Ved vurderingen skal det tas utgangspunkt i brukerens ressurser og barrierer sett opp mot mulighetene på arbeidsmarkedet. Prinsippet om geografisk og yrkesmessig mobilitet skal legges til grunn. For brukere som anses å ha en lang vei for å komme i inntektsgivende arbeid, eller hvor det er usikkert om brukeren vil kunne komme i arbeid, vil det være naturlig først å fastsette delmål på veien mot en framtidig deltakelse i arbeidslivet og at et endelig mål fastsettes senere i prosessen. For en del av brukerne vil aktivitetsplanen likevel være svært enkel. Aktivitetsplanen skal erstatte dagens handlingsplan for yrkeshemmede arbeidssøkere, og den individuelle oppfølgingsplanen for mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Planen skal, på samme måte som i dag, være et arbeidsverktøy og ikke i seg selv gi brukeren rett til de tiltak og aktiviteter som er beskrevet i planen. Planen vil dermed måtte følges opp med beslutninger om tildeling av tiltak, tjenester og ytelser. Det skal videre, som i dag, ved innvilgelsen av en livsoppholdsytelse fastsettes hvilke aktivitetskrav som skal stilles til mottakerne. Den enkelte kan klage på at det ikke er utarbeidet aktivitetsplan, men det vil ikke bli rett til å klage på innholdet i planen. Kvalifiseringsprogrammet er i realiteten en plan av samme type som den foreslåtte aktivitetsplanen. Disse brukerne vil dermed ikke samtidig ha behov for en aktivitetsplan.

Departementet foreslår at brukere som har fått fastslått at de har et bistandsbehov skal ha rett til en aktivitetsplan. Det skal imidlertid ikke utarbeides aktivitetsplaner for personer som har rett til kvalifiseringsprogram etter sosialtjenesteloven kapittel 5A. Det foreslås at Arbeids- og velferdsetaten skal ha ansvaret for at vurderingene blir gjennomført, at aktivitetsplanene blir utarbeidet og at etaten, dersom brukere samtidig har krav på en individuell plan etter arbeids- og velferdsfor­valtingsloven § 15, skal legge til rette for at aktivitetsplanen og den individuelle planen så langt som mulig blir samordnet. Det foreslås dessuten at departementet skal kunne gi forskrifter om innholdet i arbeidsevnevurderingen. Det vises til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a.