11 Regulering av driften

11.1 Innledning

Kapitlet omhandler regulering av driftsstadiet. På driftsstadiet gjør utvinner bruk av den utvinningsrett vedkommende har gjennom avtale (med mindre driveren er grunneier selv) dersom det gjelder drift på et grunneiermineral, eller gjennom en utvinningsrett fra Direktoratet for mineralforvaltning dersom det gjelder drift på statens mineraler. Minerallovens utgangspunkt er at foretakene skal ha ensartede rammebetingelser, og reglene for drift er derfor de samme for drift på statens og på grunneierens mineraler.

I tillegg til minerallovens regulering av driften vil oppstart av mineraldrift kreve tillatelser etter andre lover. Planvedtak i medhold av plan- og bygningsloven er sentralt. Dette innebærer at kommunale myndigheter avgjør om et område skal reguleres til mineraldrift. Hensynet til arbeidsplasser, næringsringvirkninger og miljøhensyn vil være vurderingstemaer ved en planbehandling.

Mineralloven kapittel 8 om drift skal regulere rammene for en bergfaglig drift. Etter loven er det lagt opp til en ressursutnyttelse i samsvar med bærekraftsprinsippet slik det fremgår av lovens formålsparagraf. All mineraldrift vil bli omfattet av bergfaglig tilsyn fra Direktoratet for mineralforvaltning.

11.2 Gjeldende rett

Industrikonsesjonsloven har egne hjemler for regulering av drift på statens mineraler. Her gis myndighetene adgang til å godkjenne eller nekte drift, sette driftsvilkår og føre tilsyn med driften. En tilsvarende samlet lovgivning finnes ikke for drift på grunneiers mineraler. For mange mineraluttak er det ikke lovgrunnlag for å sikre at driften skjer på en måte som er forenlig med samfunnets interesser og behov. Det er heller ikke lovgivning som åpner for at Bergvesenet kan føre tilsyn med driften.

Gjeldende krav til driftskonsesjon for statens mineraler forhindrer at drivere uten den nødvendige kompetansen kan starte drift. I vurderingen av om konsesjon skal gis, vurderer konsesjonsmyndigheten (Nærings- og handelsdepartementet) driverens planer, kompetanse og kapital. Kravet om driftskonsesjon har sikret at driften skjer etter forsvarlige bergfaglige krav.

I mangel av konkrete regler for samfunnsstyring ved utvinning av massetak, har flere lover blitt benyttet for å fremskaffe en regulerings- og tilsynsmulighet: plan- og bygningsloven, konsesjons­loven, kalkstensloven og kvartsloven.

Bergverksloven stiller få formelle krav til en bestemt bergfaglig kompetanse. Et unntak er forskrift til bergverksloven § 12 som stiller krav til ansvarshavende for gruvekart. Som ansvars­havende må bare personer med bergingeniøreksamen eller eksamen fra gruvemålerkurset fra Statens Bergskole benyttes. Personer uten slik utdannelse må ha tillatelse fra Bergvesenet.

Av større praktisk betydning er at det settes vilkår i konsesjon etter industrikonsesjonsloven, kalkstensloven, kvartsloven og konsesjonsloven om at driften skal ledes av kyndige personer med teoretisk og/eller praktisk erfaring fra drift av massetak eller fra anleggs- eller gruvevirksomhet. Ved underjordsdrift må kun personer med nødvendig bergteknisk utdannelse benyttes som ansvarshavende. Personer uten slik utdannelse må kun ansettes etter godkjennelse av Bergvesenet. For driftskonsesjon på statens mineraler etter industrikonsesjonsloven er det i tillegg stilt konkrete krav til ansvarshavende funksjonærers kvalifikasjoner. Ingeniører skal ha bergingeniøreksamen fra Norges Tekniske Naturvitenskapelige Universitet eller likeverdig utdannelse, mens stigere skal ha bergskoleeksamen eller likeverdig utdannelse.

Kvalifikasjoner som er ervervet i annen EØS- stat skal vurderes i samsvar med direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Direktivet skal sikre at personer som har kvalifisert seg i en EØS-stat ikke skal diskrimineres når de søker adgang til et regulert yrke i en annen EØS-stat. Dette innebærer at kvalifikasjoner opparbeidet i et annet medlemsland skal tas hensyn til ved vurderingen av om kvalifikasjonskravet for å være bergteknisk ansvarlig er oppfylt. Nærmere krav til faglige kvalifikasjoner hos personell som forestår drift av mineralforekomster, samt regler om godkjenning av kompetanse for borgere fra EØS-området, vil bli fastsatt i forskrift.

11.3 Meldeplikt til Direktoratet for mineralforvaltning

11.3.1 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at det skal sendes melding til Bergvesenet før drift igangsettes. Bestemmelsen gjelder for begge mineralkategoriene. Kravet om meldeplikt gjelder uavhengig av om uttakets størrelse utløser krav om driftskonsesjon (i høringsbrevet omtalt som aktørgodkjenning). Meldeplikten ble begrunnet med at Berg­vesenet skal ha mulighet til å føre tilsyn med uttaket og ha adgang til å gi pålegg for å sikre bergmessig drift, herunder stille krav om driftsplan. Departementet ba i høringsbrevet om synspunkter på om små uttak og begrensede uttak til eget bruk skal omfattes av meldeplikten.

11.3.2 Høringsinstansenes syn

Hordaland fylkeskommune skriver at uttak opp til kanskje 500 m³ bør vurderes unntatt fra meldeplikt.

11.3.3 Departementets vurdering

Med bakgrunn i høringsrunden vil departementet opprettholde forslaget om meldeplikt til Direktoratet for mineralforvaltning senest 30 dager før driften starter. Det vil gi Direktoratet mulighet til å føre tilsyn med driften, og om nødvendig kreve fremlagt driftsplan. Se nærmere under kapittel 11.5.

Departementet har vurdert forslaget fra Hordaland fylkeskommune i samråd med Direktoratet for mineralforvaltning, og har kommet til at mineraluttak under totalt 500 m³ skal unntas fra meldeplikten til Direktoratet. Dette er så små uttak at en melding ikke anses å være nødvendig. Grensen på 500 m³ henviser til det totale uttak. Det inne­­bærer at driver så snart vedkommende blir klar over at det totale uttaket vil overstige 500 m³, plikter å sende melding. Departementet vil imidlertid understreke at øvrige regler i loven gjelder for disse uttakene, blant annet sikrings- og oppryddingsplikten.

11.4 Ny driftskonsesjonsordning

11.4.1 Departementets forslag

For å sikre en helhetlig styring av mineraluttak foreslår departementet at det innføres en driftskonsesjonsordning for drift på mineraler. I høringsbrevet ble denne ordningen omtalt som aktørgodkjenning. Etter en nærmere vurdering har departementet konkludert med at driftskonsesjon er en mer dekkende betegnelse. Dette innebærer at gjeldende språkbruk videreføres i den nye mineralloven.

En driftskonsesjonsordning for mineraluttak er nødvendig ut fra samfunnsmessige hensyn. Dette vil bidra til å forhindre at forekomster blir ødelagt som følge av mangel på kyndighet, og at driften ikke fremstår som et større faremoment enn nødvendig. Det vil videre sikre best mulig utnyttelse av forekomstene, samtidig som alle drivere får like vilkår. Dette innebærer at loven ikke skal favorisere enkelte drivere fremfor andre. Før drift kan igangsettes skal Bergvesenet foreta en vurdering av aktørens bergfaglige kompetanse. Utgangspunktet for denne vurderingen er hvorvidt tiltakshaver kan oppfylle lovens krav til bergfaglig forsvarlig drift. Kravet om at driften skal skje på en bergmessig forsvarlig måte innebærer at aktiviteten må skje i samsvar med tilfredsstillende faglige standarder for denne type virksomhet. Grunnleggende er at driften skal gjennomføres slik at ressursene utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset driftsopplegg, samtidig som omgivelsene og miljøet blir ivaretatt på best mulig måte. Bergmessig god utnyttelse kan også innebære at verdien av en mineralforekomst skal reflekteres i produktene. Verdifulle forekomster bør derfor ikke benyttes for eksempel til fyllmasse.

Med bergfaglig kompetanse menes i denne sammenheng driverens kompetanse til å utnytte forekomsten. Et viktig ledd i vurderingen vil være tiltakshaverens mulighet til å minimere skadene på omgivelsene og til å bryte ut forekomsten på en slik måte at mest mulig av den utnyttes. Et ytter­ligere ledd i denne vurderingen vil være om tiltakshaver har tilstrekkelige ressurser til å drive bergfaglig. Vurderingen skal knyttes til den konkrete forekomsten, og innebærer ingen generell godkjennelse. Den bergfaglige kompetansen må være til stede ved driftsstart. Kravet til bergfaglig kompetanse vil variere etter omfang og kompleksitet på forekomsten som skal utvinnes. De nærmere krav til aktørens bergfaglige kompetanse i forbindelse med driftsgodkjenning vil bli fastsatt i forskrift.

Departementet mente at det verken var nødvendig eller hensiktsmessig å stille de samme kravene til driftsgodkjenning for små uttak som for store. For de små uttakene måtte det etter departementets oppfatning i større grad være opp til kommunale myndigheter å foreta en vurdering av tiltaket etter plan- og bygningsloven. I høringsbrevet foreslo departementet et unntak fra kravet om driftsgodkjenning for uttak på under 25 000 tonn masse. Svært mange høringsinstanser har kommet med innspill til denne grensen, og departementet har derfor funnet det nødvendig å foreta enkelte endringer.

11.4.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å innføre en ordning hvor aktørenes bergfaglige kompetanse skal godkjennes, er godt mottatt av høringsinstansene. Mange har reist kritikk mot departementets forslag om at uttak under 25 000 tonn skal være unntatt fra kravet om en offentlig godkjenning av aktørens bergfaglige kompetanse. Disse høringsinstansene har påpekt at unntaket fra driftskonsesjon bør snevres inn, da det er behov for godkjenning også ved mindre uttak. Det er pekt på at små brudd kan gjøre mye skade, og at små aktører ofte har mindre kompetanse enn de store aktørene i bransjen.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet er positive til en godkjenningsordning av aktørenes kompetanse, men peker på at det ikke må stilles for store krav da dette kan avskjære potensielle konkurrenter.

Sør-Varanger kommune bemerker at det bør presiseres i loven hva en kompetansegodkjenning av aktøren innebærer, samt at unntaket for uttak under 25 000 tonn er satt for høyt.

NHO er enig i at det er nødvendig å sikre at aktørene oppfyller visse minstekrav, og støtter således prinsippet om kompetansegodkjenning. NHO mener imidlertid at:

«(...) det er viktig at de endelige kravene til aktørene utformes med tilstrekkelig fleksibilitet, og at det for eksempel ikke bør stilles detaljerte krav til formell utdanning/kompetanse. Erfaring og annen type realkompetanse må også tillegges vekt. Ved utformingen av aktørkravene må det legges vekt på at det også innen denne bransjen må være mulighet for nyetableringer, og kravene bør ikke utformes slik at det blir unødvendig komplisert for nye aktører å komme inn på markedet. Det bør videre legges opp til løsninger der små og nystartede bedrifter kan oppnå sertifiseringer uten selv å inneha kompetansen som kreves; kjøp/innleie av kompetanse fra konsulenter og andre bør kunne aksepteres.»

NTNU foreslår at unntaket ikke gjelder for statens mineraler, da disse ofte inneholder komponenter som kan føre til betydelige miljøproblemer med for eksempel utløsning av tungmetaller og sur avrenning fra kisholdige malmer. Disse problemene vil være uavhengig av uttakets størrelse. NTNU ser det som meget positivt at departementet flere steder i kommentarene til lovutkastet peker på betydningen av kompetanse og forskning innenfor mineralnæringen. Uten en nasjonal aktivitet på området med utdannelse, kompetanseoppbygging og forskning, vil forvaltningen av våre mineralressurser i større grad bli styrt av interessene til utenlandske eiere. Dette vil på sikt komme til å skade overordnete nasjonale interesser, og vil etter hvert gjøre at Norge kan få problemer med en samfunnsmessig forsvarlig forvaltning av våre ikke fornybare naturressurser. Det er ut fra den samme tankegangen også positivt at lovutkastet formulerer krav om såkalt driftsgodkjenning for utvinning av mineralforekomster.

Hordaland fylkeskommune skriver at også «bevisst» dårlig ressursutnyttelse for å oppnå maksimal profitt på kortest mulig tid, bør inngå i en kompetansevurdering, da det å motvirke dette er viktig for å fremme lovens formål. Fylkeskommunen skriver videre:

«Det er etterkvart mange små skifer-/mursteinsbrot i Hordaland. Vi trur ikkje at ufagmessig drift er eit stort problem, særleg då det er i utvinnar si eiga interesse å utnytte førekomsten optimalt. I mange tilfeller er det heller ikkje den heilt store avkastinga. Men igjen, av omsyn til at lova omfattar mange ulike typar natursteinsbrot, kan aktørgodkjenning for små brot vere nødvendig, føresett at Bergvesenet utøver godt skjøn. Uansett vil det nok i praksis vere reglane etter PBL som oftast vil vere avgjerande for uttak eller ei.»

Bergvesenet ber om at det blir tatt inn en mulighet for tilbaketrekking av godkjenningen for de tilfeller der det i ettertid inntrer endringer i forhold som må anses vesentlige ved tildelingen av aktørgodkjenningen. Spesielt tenkes det på de tilfeller der selskap mister nøkkelpersonell og står igjen uten tilstrekkelig bergfaglig kompetanse til å drive de uttak de er godkjent for. Her er det nødvendig med tilstrekkelige hjemler for å kunne få stoppet en ukyndig drift. En mulighet til å kunne trekke tilbake godkjenningen vil være til god hjelp.

Bergindustriens fellessekretariat ber om utvidet tilsynsplikt for uttak under 25 000 tonn for å kompensere for at disse er unntatt fra kompetansegodkjenningskravet. Det presiseres at behovet for kompetent drift også er tilstede for uttak under 25 000 tonn.

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener at det ikke skal være unntak fra aktørgodkjenningen overhodet, da det er nødvendig med kontroll med aktørene i næringen.

NGU skriver i sin uttalelse at:

«I prinsippet synes kravet om aktørgodkjenning å være et fornuftig forslag, men det kan være mer problematisk å forutse hvordan ordningen vil fungere i praksis. I verste fall blir det bare byråkratisk merarbeid uten reelt innhold for de store aktørene, mens de mindre og kanskje mer problematiske aktørene ikke blir omfattet av ordningen.

(...)

Det kan også reises spørsmål om behovet for aktørgodkjenning når den bare skal omfatte nyetableringer. Begrunnelsen fra departementet er at det vil bli for byrdefullt for næringslivet å kreve aktørgodkjenning for eksisterende bedrifter/uttak. I praksis vil således aktørgodkjenning kunne oppfattes som et «stengsel» for nye aktører.»

11.4.3 Departementets vurdering

Med bakgrunn i støtten fra høringsinstansene vil departementet opprettholde forslaget om at den nye mineralloven skal stille krav om driftskonsesjon ved drift på mineralske ressurser. Dette vil gjelde både drift på grunneiers mineraler og statens mineraler. Sammenlignet med gjeldende rett innebærer det en betydelig utvidelse at det innføres driftskonsesjonskrav for grunneiers mineraler. En selvsagt forutsetning for å få driftsgodkjenning, som også fremkommer av lovteksten, er at driver har de nødvendige rettigheter til forekomsten. Dette vil enten være en avtale med grunneier, eventuelt ekspropriasjon, eller en utvinningsrett fra Direktoratet for mineralforvaltning.

Det fremgår av § 43 at vurderingstemaet av om driftskonsesjon skal gis er «om søker er skikket til å utvinne forekomsten». Vurderingen skal knyttes til den konkrete forekomsten. Fra myndighetenes side vil det være vesentlig at et prosjekt om oppstart av mineralvirksomheten kan gjennomføres, og at det kan drives på en forsvarlig måte. Prosjektets økonomi vil måtte vurderes av konsesjonsmyndigheten. Videre vil det bergfaglige aspektet være viktig. Arealavklaring om bruken av området skal ikke vurderes ved en søknad om driftskonsesjon. Dette ivaretas gjennom plan- og bygnings­loven.

Krav til drivers kompetanse vil bli regulert i en egen forskrift. Denne vil også omfatte implementering av EU-rettsakter om yrkeskvalifikasjoner, se nærmere omtale i kapittel 11.6.

Flere høringsinstanser mener at departementets forslag om at kun uttak over 25 000 tonn skal omfattes av reglene om driftskonsesjon er for høy. Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene og i samarbeid med Bergvesenet vurdert dette spørsmålet på nytt og funnet det hensiktsmessig å endre denne grensen til mineraluttak på inntil 10 000 m³ masse. Ved å gå over fra tonn til kubikk masse ønsker departementet i større grad å fokusere på inngrepets størrelse i terrenget. Dette innebærer at alle mineraluttak på 10 000 m³ eller mer krever driftskonsesjon. I vurderingen av hvordan grensen skal forstås vil de konkrete driftsplaner som driver utarbeider, herunder hvor mye som planlegges tatt ut ved oppstart, være avgjørende. Dersom konsesjonsmyndigheten har grunn til å tro at uttaket kommer til å bli større enn hva driftsplanene viser, skal myndighetenes vurdering legges til grunn. Med masse menes i denne sammenheng fast fjell og ikke sprengt masse. Videre innebærer regelverket at det er bergfangsten, det vil si gråberget, sideberget og malmen til sammen som utgjør den relevante massen.

Departementet ønsker å opprettholde høringsbrevets forslag om at uttak av naturstein ikke skal unntas fra kravet om driftskonsesjon. Bakgrunnen er at selv mindre uttak av naturstein kan representere en betydelig verdi, og at det av samfunnsøkonomiske grunner er viktig at forekomstene ikke ødelegges ved lite fagmessig drift. Videre med­fører bryting av naturstein en meget stor andel vrakstein. Ønsket om å sikre en lavest mulig andel vrakstein gjennom kompetent drift, samt behovet for en hensiktsmessig deponering av disse massene, tilsier at drift på naturstein skal konsesjonsbehandles.

Enkelte høringsinstanser er bekymret for at det ikke skal foreligge kontroll med små uttak som faller utenfor ordningen med driftskonsesjon. Til det vil departementet bemerke at lovens krav om bergfaglig forsvarlig drift også gjelder for små uttak. I tillegg kan Direktoratet for mineralforvaltning kreve driftsplan for uttak i størrelsesorden mellom 500 m³ og 10 000 m³. Lovens krav om sikrings- og oppryddingsplikt gjelder for alle uttak, og Direktoratet kan gi pålegg for driften og føre tilsyn.

Departementet har på nytt vurdert spørsmålet om en driftskonsesjonsordning kun skal omfatte nye foretak og ikke eksisterende drivere. NGU stiller spørsmål om behovet når en ny ordning bare skal omfatte nyetableringer, og om dette kan oppfattes som et «stengsel» for nye aktører. Høringsinstansene har i hovedsak uttalt seg svært positivt til en ny driftskonsesjonsordning og mener at flest mulig må omfattes.

Departementet ser at det kan fremstå som lite heldig at eksisterende drivere med uttak av 10 000 m³ masse eller mer, ikke skal underlegges krav til driftskonsesjon. Det er et mål at man med én felles minerallov skal sikre like rammebetingelser og unngå konkurransevridende effekter. Det er et reelt reguleringsbehov for drivere som i dag driver uten konsesjon. Departementet foreslår derfor at disse gis en overgangsordning på fem år for å søke om og få innvilget driftskonsesjon. Departementet viser for øvrig til overgangsreglene omtalt i kapittel 16.2.

11.5 Krav om driftsplan

Driftsplan skal sendes til Direktoratet for mineralforvaltning i forbindelse med søknad om driftskonsesjon etter § 43. Driftsplanen skal danne grunnlag for hvordan utvinning av forekomsten skal foregå og vil være et utgangspunkt for tilsynet med driften. For uttak mellom 500 m³ og 10 000 m³ er det normalt ikke behov for å kreve driftsplan fordi dette er en småskaladrift. Dersom det likevel viser seg å være behov for å ha en driftsplan, har Direktoratet for mineralforvaltning fått en mulighet til i særlige tilfeller å kreve at det skal fremlegges en driftsplan, se § 42 andre ledd. Det kan også bestemmes at driften ikke kan settes i gang før Direktoratet for mineralforvaltning har godkjent drifts­planen.

Driftsplanen skal være et fleksibelt instrument som kan utformes i dialog med Direktoratet for mineralforvaltning. Den skal kunne endres og tilpasses dersom det under driften oppstår nye situasjoner eller andre endringer i forutsetningene for driften.

Dersom det skulle vise seg at tiltakshaver ikke følger godkjent driftsplan i sin virksomhet, kan Direktoratet for mineralforvaltning gi nødvendige pålegg for å sikre dette, jf. lovens § 62.

Kravet til driftsplan vil måtte tilpasses den enkelte forekomsten og vil derfor variere i innhold. Departementet mener det ikke er behov for å stille krav i loven om innholdet i en driftsplan. Det er en etablert praksis i Direktoratet for mineralforvaltning med krav til kartgrunnlag og beskrivelse av forekomsten på disse, krav til beskrivelse av terrenget etter at driften er avsluttet, beskrivelse av hvordan hensynet til natur og omgivelsene på stedet skal ivaretas og hvordan sikrings- og oppryddingsplikten skal ivaretas. Departementet legger til grunn at denne praksisen videreføres i den nye mineralloven.

11.6 Implementering av direktiv om yrkeskvalifikasjoner

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å implementere direktiver om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner innen EØS. Dette gjelder Europa- og rådsdirektiv 2005/36 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Formålet med direktivet er å fjerne hindre for fri bevegelighet ved at personer fra andre medlemsstater skal kunne utøve sitt yrke et annet sted enn der de tilegnet seg sine faglige kvalifikasjoner.

Norge har i gjeldende bergverkslovgivning hjemmel til å stille kvalifikasjonskrav for drivere. Det vises til Ot.prp. nr. 27 (2007-2008) om A) lov om meldeplikt ved nedlegging av næringsverksemd (omstillingslova) og B) Lov om endringar i minerallovgivinga. Loven er vedtatt. Forslag til forskrift om yrkeskvalifikasjoner har vært på høring, og vil bli fastsatt av departementet.

Departementet foreslår at lovhjemmelen med adgang til å fastsette forskrifter om kvalifikasjonskrav videreføres i mineralloven. Dette sikrer at det kan fastsettes nasjonale kvalifikasjonskrav som vil bidra til å nå målet i den nye mineralloven om at drivere skal ha nødvendige faglige kvalifikasjoner for å sikre forsvarlig drift av et mineraluttak. Dessuten åpner lovhjemmelen for gjennomføring av EU-direktivet i norsk rett. Ved utarbeidingen av forskriftene vil departementet sikre at direktivenes krav blir fulgt. Kvalifikasjoner til den enkelte søker skal vurderes uavhengig av nasjonalitet og i samsvar med direktivkravene. Det vil bli lagt vekt på å få frem rettighetene til den enkelte borger på en klar, tydelig og brukervennlig måte slik at arbeidssøkende fra EØS-land skal kunne forutberegne sin rettsstilling.

Med utgangspunkt i den foreslåtte lovhjemmelen kan også eventuelle nye direktiver på dette området gjennomføres i norsk rett.