12 Tilsyn med undersøkelsesarbeider, prøveuttak og drift

12.1 Innledning

Mineraldrift representerer naturinngrep og forbruk av ikke-fornybare ressurser. Forslaget til minerallov oppstiller derfor en rekke plikter for den som skal drive mineralvirksomhet for å sikre at undersøkelser og drift foregår på en samfunnsmessig forsvarlig måte. I vurderingen av hva som er samfunnsmessig forsvarlig legges både vekt på at forekomsten rent samfunnsøkonomisk skal utnyttes på best mulig måte samtidig som omgivelsene og naturen skal skånes i størst mulig grad. Lovens bestemmelser retter seg mot driver og undersøker og skal selvsagt etterleves uoppfordret. Dagens praksis har vist at det er behov for et offentlig tilsyn med at disse pliktene overholdes, og departementet foreslår at Direktoratet for mineralforvaltning skal føre tilsyn med at pliktene etter mineralloven etterleves.

Direktoratet for mineralforvaltnings tilsynsplikt omfatter statens mineraler og er nedfelt i bergverksloven § 51 for undersøkelsesarbeider og gruvedrift, herunder oppredning og prøvedrift på mutbare mineraler. Det skal føres tilsyn med at arbeidene foregår på en bergmessig forsvarlig måte, og at driften foregår i samsvar med konsesjonsvilkår og vilkår for avståing. Tilsynet inne­bærer også å føre kontroll med at området er forsvarlig sikret både under og etter driften, og at naturen og omgivelsene ikke blir unødig skjemmet. Det kan gis nødvendige pålegg for å sikre at formålet med tilsynet følges opp.

En tilsvarende tilsynsplikt for grunneiers mineraler er ikke nedfelt i minerallovverket. Det er imidlertid behov for tilsyn også med drift på grunneiers mineraler. Tilsyn med kalk- og kvartsuttak skjer med hjemmel i konsesjonsvilkår fastsatt i medhold av kalkstensloven og kvartsloven, mens tilsyn med alminnelige massetak foregår med hjemmel i konsesjonsloven av 2003 som erstattet konsesjonsloven av 1974, eventuelt gjennom reguleringsbestemmelser i reguleringsplaner godkjent av kommunene. Det er betydelige «hull» i lovverket hvilket innebærer at det er en rekke uttak som Direktoratet for mineralforvaltning ikke har hjemmel til å føre tilsyn med. Dette er uheldig fordi det kan medføre en drift som ikke er bergfaglig forsvarlig og som også fører til konkurransemessige ulikheter i bransjen. Eksempler på uttak uten tilsynsmuligheter fra myndighetenes side er uttak som ble startet før den alminnelige konsesjonsloven av 1974 og/eller før plan- og bygningsloven fra 1985, uttak som drives på uregulert grunn og uttak som drives av kommunene selv.

12.2 Departementets forslag

Departementet foreslo at Bergvesenet skulle gis en generell hjemmel i mineralloven til å føre tilsyn med at undersøkelser, herunder prøveuttak, og drift foregår på en bergmessig forsvarlig måte i samsvar med lovens krav, og at vilkår, godkjent driftsplan og pålegg gitt i eller i medhold av loven overholdes. Tilsynsbestemmelsen gjelder likt for begge mineralkategoriene. Det har lenge vært enighet mellom grunneierne og bransjen om at dagens regime uten tilsynshjemmel for uttak av grunneiers mineraler, er en uheldig situasjon som bidrar til konkurransemessige forskjeller. En generell tilsynshjemmel i mineralloven vil avhjelpe dette.

Utgangspunkt for tilsynet vil være lovens krav til bergmessig drift, og kravet om at driften skal skje i henhold til godkjent driftsplan. Tilsynet innebærer å treffe tiltak for å motvirke fare eller skade for mennesker, husdyr eller eiendom, og at naturen og miljøet ikke blir unødig skjemmet. Kontroll med at driver overholder sikrings- og oppryddingspliktene utgjør også en viktig del av tilsynet. Det legges opp til et system der det fokuseres på sikring og opprydding også under selve under­søkelsen/driften slik at minst mulig gjenstår når arbeidene avsluttes. Samtidig vil det alltid være en del sikrings- og oppryddingsarbeider som først kan utføres ved avslutningen av en undersøkelse eller ved nedleggelsen av driften. En viktig del av tilsynet vil derfor foregå ved avslutningen av virksomheten for å påse at sikringstiltakene så langt praktisk mulig er varige, og at området er forsvarlig ryddet.

Hjemmelen til å føre tilsyn skal i utgangspunktet gjelde for alle uttak, men tilsynets omfang og hyppighet skal avspeile det skadepotensialet som virksomheten utgjør på det aktuelle tidspunktet. Dette innebærer at tilsynet vil være mindre omfattende på undersøkelsesstadiet enn på driftsstadiet. Tilsynsregelen gjelder ikke på letestadiet. Inngrep på dette stadiet er meget begrenset, og departementet ser det verken hensiktsmessig eller nødvendig med tilsyn på dette stadiet. Dette samsvarer med gjeldende rett.

12.3 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene, herunder Riksantikvaren, Bergindustriens fellessekretariat, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Norges Skogeierforbund uttrykker seg positivt til at det innføres en generell tilsynshjemmel og krav om godkjent driftsplan.

Bergindustriens fellessekretariat er positive til at Bergvesenet får hjemmel til å føre tilsyn med alle mineraluttak. For å sikre like vilkår for næringen er det viktig at tilsynet ligger hos Bergvesenet og ikke hos kommunene. Videre påpekes det at tilsynet bør ha elementer av rådgivning overfor aktøren.

Hordaland fylkeskommune er enig i at tilsynet bør gjelde alle uttak fra loven trer i kraft, men mener at det må gis en rimelig frist for eksisterende virksomheter til å etterkomme kravene fra Bergvesenet. Fylkeskommunen foreslår at denne fristen settes til to år.

Sør-Varanger kommune mener at tilsyn også bør omfatte kontroll med at det er gjennomført adekvate tiltak for ikke å skade husdyr, vilt og tamrein.

12.4 Departementets vurdering

Departementet ser det som avgjørende for gjennomføringen og oppfølgningen av forslaget til ny minerallov at Direktoratet for mineralforvaltning utfører de tilsynsoppgaver som fremkommer av lovforslaget. Gjennom en slik generell ordning kan det foretas en kontinuerlig oppfølgning av tiltakshavernes virksomhet.

Dagens situasjon der virksomheter som driver uttak av mineralske ressurser ikke har like rammevilkår, er uheldig. Det er et viktig mål med den nye mineralloven å styrke den samfunnsmessige kontrollen med mineralvirksomhet. Innføring av tilsyn med all drift, også på grunneiers mineraler, er et viktig tiltak fra lovgiver for å nå dette målet. Direktoratets tilsynsplikt er nærmere definert i § 59 og omfatter alt fra bergfaglig forsvarlig drift til tilsyn med sikringer. Direktoratet for mineralforvaltning kan gi nødvendige pålegg i forbindelse med et tilsyn og følge opp dette ved tilsyn.

Lovens bestemmelse om tilsyn er formulert som en skal-bestemmelse og kan forstås slik at Direktoratet for mineralforvaltning etter loven er forpliktet til å føre tilsyn med absolutt alle undersøkelsesarbeider og mineraluttak som faller innenfor loven. Dette er ikke tilfelle. Utvidelsen av tilsynsregimet til å gjelde flere virksomheter enn i dag, vil skje suksessivt ved at Direktoratet for mineralforvaltning gradvis tar inn nye virksomheter i sin portefølje. Det vil heller ikke være hensiktsmessig å kontrollere alle objektene med samme frekvens, da det åpenbart vil være store ulikheter i tilsyns­behovet for de ulike bruddene. Departementet er opptatt av å få til et fleksibelt tilsynsregime, og Direktoratet for mineralforvaltning vil måtte vurdere behovet for kontroll og tilsyn med det enkelte brudd.

Departementet er enig i at det bør stilles rimelig frist for gjennomføring av pålegg. Hva som er rimelig tid for å etterkomme et pålegg vil i stor grad avhenge av typen av pålegg, forhold ved virksomheten og behovet for at pålegget oppfylles innen en bestemt tid. Departementet mener at fristen for oppfølgning av pålegg må overlates til Direktoratet for mineralforvaltning. Utgangspunktet er at det skal fastsettes en rimelig frist. Det skal i forbindelse med fristfastsettelsen legges vekt på påleggets omfang.

Bergindustriens fellessekretariat skriver i sin høringsuttalelse at tilsynet må ha preg av rådgivning overfor aktørene. Med bakgrunn i Direktoratet for mineralforvaltnings faglige kompetanse er opplæring og rådgivning en viktig del av det tilsynet etaten utøver. Departementet vil imidlertid bemerke at rådgiverrollen skal utfylle tilsynsrollen uten at rådgivningsrollen skal gå på bekostning av tilsynsrollen.

Bestemmelsen om tilsyn skal gjelde for alle virksomheter som driver undersøkelsesarbeider eller drift ved minerallovens ikrafttredelse. Departementet har sett nærmere på behovet for overgangsregler, men har konkludert med at tilsynshjemmelen også bør gjelde for mineraluttak som ikke tidligere har vært underlagt tilsyn fra loven trer i kraft. Det vises til kapittel 16 om overgangsregler.