17 Administrative og økonomiske konsekvenser

17.1 Mineralforetakene

Regelverket harmoniseres ved at reglene i vesentlig mindre grad enn tidligere vil avhenge av hvilke kategorier av mineraler foretaket utvinner eller undersøker. Loven vil fortsatt inneholde skiller etter eiendomsrettslige forhold (statens mineraler eller grunneiers mineraler).

Regelverket forenkles og blir mer oversiktlig og lettere tilgjengelig. Ett felles regelverk med­fører dessuten at konkurransevridende effekter av gjeldende regulering vil forsvinne.

Det skjer en modernisering av lovverket gjennom økt samfunnsmessig kontroll ved krav om driftsplan og tilsyn med alle mineraluttak, enklere språk og tilpasninger til annet lovverk. Endringer som gjør det enklere for foretakene å forholde seg til regelverket vil bidra til å redusere informasjonskost­nadene for foretakene totalt sett.

Innføringen av leterett for alle mineraler reduserer terskelen for å lete. Sammen med enkle regler for varsling ved leting, vil innføring av leterett for alle mineraler stimulere til mer leting, samtidig som kostnadene ved å forberede letingen kan reduseres.

Undersøkernes rettigheter styrkes i lovforslaget. For grunneiernes mineraler blir det klarere regler for undersøkerens rettslige stilling. Spesielt kan nevnes at ekspropriasjonsreglene vil ivareta undersøkerens rettigheter bedre enn i dag uten at grunneierens eller brukerens rettigheter reduseres vesentlig. Endringene kan virke stimulerende for undersøkelsesaktiviteten og øke mulighetene for foretakene til å komme i posisjon til faktisk å utvinne nye mineralfelt.

Godkjenning på driftsstadiet med kompetansekrav til driverne (driftskonsesjon) og utvidet tilsyn med bedriftene vil bidra til å styrke næringen og dens omdømme. Foretakenes kompetanse vil bli styrket, både ved interne kompetanse- og kvalitetssikringstiltak og ved kompetansebygging gjennom dialog med Direktoratet for mineralforvaltning. De nye reglene innebærer at en del foretak pålegges nye plikter. Etter departementets syn vil imidlertid det store flertallet av foretakene få fordeler av den nye godkjennings- og tilsynsordningen. Det vil skje en standardheving ved at man kan eliminere aktører i bransjen uten nødvendig kompetanse og sikre mer rettferdige konkurransevilkår for bransjen som helhet.

En utvidelse av undersøkelses- og utvinningsområdene for statens mineraler forventes å bidra til forenklinger så vel for næringen som for Direktoratet for mineralforvaltning.

Det er lagt vekt på å unngå «monopolisering» av områder og potensielle forekomster som ikke faktisk utvinnes, for dermed å gjøre det enklere for eventuelle nye aktører å slippe til på attraktive områder. To viktige tiltak i denne retning vil være progressive satser for årsavgifter på undersøkelses- og utvinningsretter, samt karantenetid på ett år for et foretak som gir slipp på en undersøkelsesrett. Også andre endringer i regelverket forventes å gi positive effekter for mineralfore­takene. Eksempelvis kan nevnes bedret samordning av mineralloven og plan- og bygningsloven og opphør av krav til ervervskonsesjon.

Etter departementets mening vil det nye regelverket styrke konkurranseforholdene, bidra til administrative forenklinger og gi større forutsigbarhet for mineralforetakene.

For mineralvirksomhet i Finnmark foreslås det bestemmelser for å ivareta urfolksinteressene ved mineralvirksomhet. Dette gjelder for statens mineraler og innebærer mer omfattende saksbehandlingsregler ved søknad om undersøkelses- og utvinningsrett i Finnmark. Et urfolksvederlag i form av en økt grunneieravgift på statens mineraler vil medføre noe økte kostnader for næringen i denne delen av landet. Totalt mener departementet at de foreslåtte reglene for Finnmark vil ivareta både samiske interesser og mineralnæringen på en tilfredsstillende måte.

For mineralforetakene vil det kunne bli økte kostnader ved gjennomføring av sikrings-, oppryddings- og miljøtiltak. Foretakene har ansvaret for dette også i dag. Ikke alle oppfyller sine plikter. Fordelen ved den nye loven er en klargjøring og presisering av ansvaret, og at det vil bli etablert ordninger slik at nødvendige sikrings- og miljø­tiltak faktisk kan gjennomføres ved at det sikres tilstrekkelig finansiering. At kostnadene plasseres hos det ansvarlige foretaket som følge av de nye reglene, vil innebære at andre aktører som for eksempel grunneiere og staten vil få reduserte kostnader til slike tiltak.

Avgifter og gebyrer i medhold av minerallovverket har vært lite endret de siste årene. Den nærmere fastsettelsen av avgifter og gebyrer vil departementet komme tilbake til i forskriftsarbeidet, se kapittel 15. Det skal også nevnes at mineralfore­takene i gjennomsnitt har tilfredsstillende lønnsomhet. De fremtidige avgifter og gebyrer, som forventes å få et moderat nivå, vil neppe ha avgjørende betydning for den enkelte virksomhet.

Etter departementets mening vil mineralfore­takene totalt sett kunne forvente å få en positiv økonomisk effekt av endringene i lovverket.

17.2 Eierne av mineralressursene

Det er to kategorier av eiere; grunneier og staten. Grunneier vil alltid bli berørt ved mineral­uttak, enten som grunneier uten eiendomsrett til mineralforekomsten (statens mineraler), eller som eier av forekomsten (grunneiers mineraler). Staten kan opptre både som «vanlig» grunneier og som eier av statens mineraler uten å være grunneier.

Mineralvirksomheten har en direkte økonomisk side ved at ressurseierne skal ha en avkastning for å gi mineralforetakene tilgang til ressursene. Ressurseierne skal også ha kompensasjon for skader og ulemper som mineralvirksomheten påfører dem og for den alternative bruk av grunnen som mineralvirksomheten eventuelt forhindrer. Den andre formen for konsekvenser går mer på ressurseiernes generelle rettslige posisjon med sikkerhet, bestemmelsesrett og mulighetene til å øve innflytelse ved mineraldrift på egen eiendom.

Den vesentligste delen av mineralnæringen i Norge i dag dreier seg om uttak av de såkalte grunneiermineralene, der grunneiers avkastning (inntekter) fastsettes i en privatrettslig kontrakt mellom foretaket og grunneieren. Lovverket gir ingen føringer på hvilken pris foretaket må betale for grunneiers mineraler. Prisen vil baseres på prinsippet om avtalefrihet, på eventuelle anbefalinger fra bransjeorganisasjonene (for mineralforetakene og for grunneierne) samt på ulike markedsfaktorer, som for eksempel konjunkturer og forventninger om fremtidige råvarepriser. Loven vil ikke influere på grunneiers inntekter fra uttak på forekomstene. Loven med forskrifter regulerer derimot størrelsen på de inntekter som grunn­eierne skal ha fra mineralforetakenes drift på statens mineraler.

Innføring av leterett også etter grunneiers mineraler representerer formelt en innskrenkning av rettighetene til grunneierne. Imidlertid vil bestemmelsen ikke ha store praktiske konsekvenser for grunneierne, fordi leteretten gir begrensede muligheter for fysiske naturinngrep, og resultatene av letingen ikke gir rettslige føringer for eventuell oppfølging gjennom undersøkelser og senere utvinning. Fordi leteren har en obligatorisk varslingsplikt, vil grunneier kunne føre oppsyn med leteaktiviteten hvis ønskelig.

Bestemmelsene som gir undersøker mulighet til å få tilgang til forekomsten ved ekspropriasjon, kan ses som en viss formell innskrenkning av grunneiers rettigheter. Samtidig vil grunneier, hvis vilkårene for ekspropriasjon er til stede, tilkjennes erstatning i samsvar med prinsippet om markedspris. Andre regelendringer som indirekte kan få betydning for grunneier er kravene til bergfaglig forsvarlig drift i samsvar med godkjent driftsplan, kravene til sikring og opprydding samt utvidet tilsyn. Sammen med krav om avsetning av midler til opprydding er dette bestemmelser som entydig vil være til grunneiers fordel. De vil bidra til en bedre ressursutnyttelse av grunneiers mineraler. Det vil også gjøre det mindre sannsynlig at grunneier påføres skade på eiendommen eller blir sittende igjen med oppryddingen etter opphør av driften, for eksempel etter en konkurs i selskapet som driver forekomsten.

17.3 Samiske interesser ved ­mineralvirksomhet

Det vises til kapittel 14 for omtale av reglene som skal sikre ivaretakelse av samiske interesser ved mineralaktivitet. Flere bestemmelser i loven sikrer at samiske organer deltar ved behandlingen av mineralsaker. Dette omfatter retten til å bli hørt og til å klage på vedtak opp til Kongen i statsråd. Det er også forlenget varslingsfrist ved leting i Finnmark, og foretakene blir pålagt et utvidet dokumentasjonskrav for å belyse mineralvirksom­hetens konsekvenser for samisk kultur og samisk næringsvirksomhet.

Det er for offentlige myndigheter egne regler om utøvelsen av forvaltningsskjønnet i mineral­saker ved at det skal legges vesentlig vekt på samiske interesser ved vurderingen av om mineraltillatelser skal gis (statens mineraler). Reglene gjelder i Finnmark og vil få betydning dersom det skal gjennomføres mineralaktiviteter i Finnmark.

Sametinget og distrikts- og områdestyret for reindriften har allerede fått noe økt arbeidsmengde ved at det i gjeldende bergverkslov er innført saksbehandlingsregler for ivaretakelse av samiske interesser ved mutinger og utmål (undersøkelses- og utvinningstillatelser) i Finnmark. Den nye mineralloven vil ikke innebære endringer på dette punktet.

17.4 Direktoratet for mineralforvaltning og annen offentlig forvaltning

Bergvesenet vil endre navn til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (Direktoratet for mineralforvaltning). Navneskiftet innebærer ingen endringer i etatens tilknytningsform eller organisering. Etaten vil fremdeles være et ordinært forvaltningsorgan med de fullmakter og arbeidsoppgaver som følger av lov, instrukser og tildelingsbrev. Direktoratsnavnet vil imidlertid gjenspeile utviklingen, og at direktorat er den vanlige betegnelsen på ordinære forvaltningsorganer i dag. Det nye navnet vil også være mer dekkende for etatens virke og være mer opplysende for publikum. Fra 1. januar 2003 ble Bergmesteren for Svalbard en del av Bergvesenet og vil fortsatt være en del av etatens offisielle navn.

Etatens eksisterende oppgaver vil i all hovedsak bli videreført. Dette gjelder tildeling av undersøkelses- og utvinningstillatelser, herunder de egne saksbehandlingsreglene for tildeling av slike tillatelser i Finnmark. Direktoratet vil også få nye oppgaver som følge av den nye loven. Eksisterende oppgaver kan innebære økt arbeidsbyrde fordi flere foretak vil bli omfattet av lovens bestemmelser enn etter dagens regelverk.

Direktoratet vil få ansvaret for den nye ordningen med driftskonsesjon. Etaten er høringsinstans i konsesjonssakene etter industrikonsesjonsloven og den alminnelige konsesjonsloven av 2003, og konsesjonsmyndighet etter kalkstensloven og kvartsloven. Det vil innebære økt arbeid for etaten når den går fra rollen som høringsinstans til å få ansvaret som konsesjonsmyndighet etter den nye mineralloven. Det kan forventes en økning i antall saker til behandling i etaten.

Ved at den nye loven skal dekke tilsyn med alle mineraluttak i landet, vil Direktoratet få langt flere tilsynsobjekter enn i dag. Etaten har registrert at det er avsatt drøyt 2 000 områder til råstoffutvinning i kommunenes arealplaner. Dette omfatter områder i drift, uttak som har vært i drift og fremtidige uttak. Et anslag på 2 000 vil følgelig være et rimelig utgangspunkt for antall tilsynsobjekter, selv om tallet er beheftet med noe usikkerhet. Direktoratet utfører etter dagens regelverk mellom 300 og 400 tilsyn årlig. Det vil bli lagt opp til at uttakene blir faset inn etter hvert slik at det vil gå flere år før alle uttak blir underlagt tilsyn og denne merbelastningen slår inn for fullt.

Direktoratet vil bli tillagt ekspropriasjonsmyndighet på undersøkelsesstadiet. I de siste ti årene har departementet behandlet fem saker totalt om ekspropriasjon til undersøkelser av grunneiers mineraler. Dette må forventes å øke noe siden den nye loven vil åpne for leting også etter grunneiers mineraler. Uansett er det grunn til å anta at antallet vil ligge på et lavt nivå, og at en økning vil komme gradvis.

Bergvesenet har i dag 18 stillinger. Det kan bli behov for økt bemanning. Dette må imidlertid skje gradvis og først hvis det viser seg at etaten ikke kan løse arbeidsoppgavene ved omprioriteringer av egne ressurser eller dersom etaten på annen måte trenger å styrke sin kompetanse. Et eventuelt behov for økt bemanning vil bli håndtert i ordinære budsjettprosesser.

I regjeringens handlingsplan for å redusere bedriftenes administrative kostnader «Tid til nyskaping og produksjon» fremgår det at minerallovverket skal forenkles blant annet ved at det skal åpnes for elektronisk innsending av undersøkelses- og utvinningssøknader. Dette vil bli nærmere regulert i forskrift, men det inntas en lovhjemmel i mineralloven som åpner for elektronisk kommunikasjon. Innsending av søknader til det offentlige skjer nå i all hovedsak via Altinn. Dette er et naturlig utgangspunkt også for innsending av søknader til Direktoratet. Kostnadene ved å utvikle systemer for elektronisk innsending av søknader vil bli behandlet i de ordinære budsjettprosessene.

Departementet vil få noe færre oppgaver enn etter gjeldende lovverk ved at behandling av driftskonsesjoner etter industrikonsesjonsloven og ekspropriasjonsmyndigheten ved undersøkelse etter grunneiers mineraler legges til Direktoratet. Det har vært få saker til behandling etter disse reglene, og det vil derfor ikke bli frigjort nevneverdige ressurser som følge av denne overføringen. Arbeidet i departementet med den nye loven vil være knyttet til ordinært arbeid med lovtolkninger og forskrifts- og klagesaksarbeid.

Heller ikke annen offentlig administrasjon, som miljøvernmyndigheter eller kommunalforvaltningen, kan forvente større endringer i arbeids­belastningen som følge av den nye mineralloven. Det er få mineralsaker til behandling i den enkelte kommune. Unntaket i konsesjonsloven for saker som behandles etter industrikonsesjonsloven og kalkstens- og kvartslovene, foreslås videreført slik at det i konsesjonsloven blir unntak for saker som behandles etter mineralloven. Det er derfor ikke grunn til å anta at det vil bli merkbare utslag for berørte kommuner.

17.5 Andre konsekvenser

Etter departementets oppfatning er det grunn til å regne med at regelendringene vil medføre økt aktivitetsnivå og åpne for flere ansatte i mineralfore­takene og i tilknyttet virksomhet. Mineralvirksomhet vil ofte ha ringvirkninger for lokalsamfunnet og annen virksomhet, for eksempel ved at kapitalakkumulasjon på grunneiernes hånd kan gi opphav til annen næringsvirksomhet, eller ved at mineralråstoff kan være strategisk innsatsfaktor i annen virksomhet, som bygging av veier og annen infrastruktur.

Hensynet til miljøet ivaretas bedre med den nye mineralloven. Det er positivt med innføring av en driftskonsesjonsordning for både statens og grunneiers mineraler, styrking av kravet til opprydding og sikring og økt tilsyn fra Direktoratet for mineralforvaltning.