4 Minerallovgivningen
4.1 Historisk oversikt
Norsk bergverkslovgivning bygger på et system med prioritert rett til leting, undersøkelse og utvinning av mineralske forekomster. Den første bergverksordning i Norge ble gitt av Christian III i 1539. Loven bygget på det gamle tyske prinsippet om at Kongen hadde eiendomsretten over metaller og malmer selv om de ligger på annen manns grunn, det såkalte bergregalet. I forlengelsen av bergregalet ble det innført et prinsipp om bergfrihet med fri leterett etter metaller og malmer også på annen manns grunn, samt at første finner gjennom et mutingssystem fikk førsteretten til å undersøke området nærmere, og til å utvinne de metaller og malmer han fant.
Gjennom en ny berganordning fra 1644 ble mutingssystemet bekreftet, likevel slik at bergverksdrift var betinget av at Kongen meddelte privilegium eller konsesjon.
Den første fullstendige loven om drift av bergverk kom med Berganordningen av 1812. Berganordningen tillot leting etter (skjerping), rett til undersøkelse av (muting) og enerett til drift på (utmål) alle metaller og stensalt. Det ble fastslått at myr- og sjømalm og alle fossiler, dvs. forsteininger som det ikke kunne utvinnes metaller fra, tilkom grunneieren. Hvis forekomstene stod ubenyttet, kunne de imidlertid anmeldes til bergmesteren. Dersom grunneier ikke var villig til å iverksette drift innen ett år og en dag, kunne forekomsten mutes av finneren mot at grunneieren fikk rimelig erstatning. Det kom imidlertid krav om å endre Berganordningen, og 14. juli 1842 vedtok Stortinget lov angaaende bergværksdriften. Ved denne loven ble allmennhetens sekundære rett til ikke-mutbare mineraler opphevet. Bergverksloven av 1842 bygget også på prinsippet om bergfrihet. Den tillot alle og enhver uansett nasjonalitet, å skjerpe på annen manns grunn etter «Metaller og Ertser». Til tross for ordlyden, var den tradisjonelle oppfatning at mutbare mineraler kun omfattet mineraler med egenvekt fem eller høyere. Loven hadde som Berganordningen et tretrinns rettighetssystem med skjerping, muting og utmål.
I 1914 ble det som følge av monopoliseringstendenser i bransjen innført konsesjonsplikt for erverv av kalkstensforekomster, jf. lov 3. juli 1914 nr. 5 om erverv av kalkstensforekomster (kalkstensloven). Det var meningen at loven skulle være midlertidig inntil revisjonen av de alminnelige konsesjonslovene var fullført. Revisjonen ble fullført i 1917, men kalkstensloven gjelder fremdeles.
Ved lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. (industrikonsesjonsloven) ble det bestemt at utenlandske borgere og selskaper måtte ha konsesjon for å få rett til skjerping, anmeldelse og mutinger eller på annen måte erverve eiendoms- eller bruksrett til mutbare forekomster eller gruver. Det ble også bestemt at ingen utenom staten eller kommunene kunne igangsette regelmessig bergverksdrift uten konsesjon.
Norge er i medhold av Svalbardtraktaten av 1920 artikkel 8 forpliktet til å gi en bergverksordning for Svalbard. Ved kongelig resolusjon 7. august 1925 ble Bergverksordningen for Svalbard vedtatt. Gjennom denne ordningen er Svalbard underlagt et eget regelverk for undersøkelse, erverv og drift av mineralske forekomster.
I 1949 ble det gitt en egen lov med krav om konsesjon for erverv av kvartsforekomster, jf. lov 17. juni 1949 nr. 3 om erverv av kvartsforekomster (kvartsloven). Bakgrunnen for loven var behovet for å motvirke monopolisering innen bransjen. I 1952 kom det en egen ekspropriasjonslov for ikke-mutbare mineraler, jf. lov 21. mars 1952 nr. 1 om avståing av grunn m.v. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster (mineralavståingsloven).
Ved kongelig resolusjon 31. mai 1963 fastslo Norge krav på jurisdiksjon over naturforekomster i havbunnen og undergrunnen utenfor kysten (kontinentalsokkelen). Denne utvidelsen av norsk jurisdiksjon ble samme år fulgt opp med en ny lov om utforskning og utnyttelse av undersjøiske forekomster, jf. lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven). Loven ble i første omgang spesielt brukt til å regulere petroleumsvirksomheten, men denne virksomheten ble senere skilt ut og reguleres nå av lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet. Samtidig ble kontinentalsokkelloven endret slik at loven kun regulerer de andre undersjøiske mineralforekomstene. Retten til undersjøiske mineralforekomster tilligger staten.
Den siste store endring av minerallovgivningen kom med lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bergverksloven). Denne loven erstattet bergverksloven av 1842 og har hovedsakelig stått uendret siden vedtakelsen. Loven innebar flere vesentlige endringer i forhold til 1842-loven. Blant annet ble ordningen med skjerpeseddel (letetillatelse) fjernet, grunneier ble tillagt en rett til å forlange sikkerhetsstillelse og det ble foretatt betydelige endringer i systemet med muting og utmål.
Industrikonsesjonsloven ble endret i 1990. Statens rett til å overta malmbergverk senest 50 år etter at driftskonsesjon var tildelt (hjemfallsretten) ble da opphevet. Før lovendringen skulle hjemfallsretten være et obligatorisk vilkår ved driftskonsesjoner. Hjemfallsvilkåret i gamle konsesjoner vil fortsatt gjelde siden lovendringen ikke har innvirkning på disse, men det er gitt hjemmel til å oppheve vilkåret dersom konsesjonæren søker om det. Ved lovendringen i 1990 ble det samtidig bestemt at bergverkskonsesjoner i fremtiden som hovedregel skulle gis uten tidsbegrensning.
4.2 Gjeldende lovgivning for mutbare mineraler
4.2.1 Innledning
Et hovedskille i minerallovgivningen går mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Regler om de mutbare mineralene er samlet i bergverksloven og i industrikonsesjonsloven.
Mutbare mineraler tilhører staten som følge av bergregalet. Se kapittel 4.1. Mutbare mineraler er i bergverksloven § 1 definert som metaller med egenvekt høyere enn fem og malmer av slike metaller, metallene titan og arsen og malmer av disse og magnetkis og svovelkis. I loven er det gjort unntak fra mutbarheten for myr- og sjømalm og alluvialt gull. Alluvialt gull er gull som opptrer i løs sand og grus avsatt i en elv (ført til stedet med vann).
4.2.2 Bergfrihetsprinsippet
Prinsippet om bergfrihet er nedfelt i bergverksloven § 2 første ledd. Utgangspunktet er at enhver skal kunne skjerpe, mute og få utmål på forekomster av mutbare mineraler på egen eller andres grunn. Utenlandske statsborgere og selskaper som ikke har tilknytning til EØS må imidlertid søke om konsesjon.
4.2.3 Skjerping
Skjerping er å lete etter mineraler og reguleres i bergverksloven kapittel 2.
Skjerping kan i utgangspunktet skje overalt med unntak for enkelte type områder, jf. bergverksloven § 3. Skjerping kan også skje i de unntatte områdene dersom grunneier og bruker samtykker. Begrensninger i skjerpeadgangen kan følge av bestemmelser i eller i medhold av annet regelverk.
Etter bergverksloven § 4 har skjerperen rett til å gjøre de inngrep i grunnen som er nødvendige for å søke etter mutbare mineraler. Skjerperen kan foreta inngrep, men har ikke rett til å gjøre inngrep i grunnen som medfører skade av vesentlig betydning uten samtykke fra grunneier og bruker.
Skjerper skal så vidt mulig underrette eier eller bruker om arbeider som kan medføre skade for grunneier eller bruker, jf. § 5. Hvis eier eller bruker krever det, plikter skjerper å stille sikkerhet for den skade som kan oppstå. Skjerperen må uten hensyn til skyld erstatte skade som skjerpingen medfører, og skal sørge for å holde skjerpet forsvarlig inngjerdet dersom det medfører fare for mennesker eller husdyr, jf. §§ 6 og 7.
4.2.4 Muting
Den som vil sikre seg rett til å undersøke forekomst av mutbart mineral og rett fremfor andre til å utvinne mineralet, må begjære muting, jf. bergverksloven § 8. Lovens utgangspunkt er at den som oppfyller nærmere fastsatte vilkår i loven, har krav på å få mutingsbrev.
Mutingsbrev gir muteren rett til å foreta de undersøkelser i mutingsområdet som er nødvendige for å få klarlagt om det finnes en drivverdig forekomst, jf. bergeverksloven § 17. Retten til å undersøke omfatter også rett til prøvedrift, jf. bergverksloven § 17 og industrikonsesjonsloven § 18. Uten tillatelse fra grunneier og bruker har muteren ikke rett til å gjøre andre inngrep i grunnen enn det han etter § 4 kan gjøre som skjerper. Muter plikter, på lik linje med skjerper, å underrette eier eller bruker om arbeider som kan medføre skade og å stille sikkerhet for skade som kan oppstå. Muter må også uten hensyn til skyld erstatte skade som undersøkelsen medfører. Det kan ikke foretas undersøkelsesarbeider på de steder det ikke er tillatt å skjerpe. I bergverksloven § 19 a fastslås det at muteren har plikt til å sikre gruveåpninger og andre åpninger i grunnen og tipper (deponerte overskuddsmasser).
Den først registrerte muter har best alder i felt (prioritet), jf. bergverksloven § 16. Mutere med dårligere alder i felt må ha samtykke fra mutere med bedre alder i felt for å foreta undersøkelser i mutingsområdet. Muting faller bort dersom det ikke søkes om utmål innen syv år fra den dag mutingsbrevet ble utferdiget, jf. § 20. Det kan søkes om forlengelse av fristen.
4.2.5 Utmål
En muter kan etter å ha foretatt undersøkelser i mutingsområdet kreve utmål. Utmål er en enerett til å starte drift i utmålsområdet, jf. bergverksloven § 24, og er et vilkår for å kunne søke om driftskonsesjon, jf. § 36. Kun muter med best alder i felt kan kreve utmål. For å få utmål må muteren sannsynliggjøre overfor Bergvesenet at den undersøkte forekomsten kan antas å være eller å bli drivverdig innen rimelig tid. Dersom vilkårene for utmål foreligger, skal utmål gis, jf. § 33.
Utmålshavers enerett til utvinning innebærer ikke rett til å iverksette gruvedrift før det er gitt konsesjon etter industrikonsesjonsloven kapittel II og eventuelle nødvendige tillatelser etter andre lover. Utmålshaver har rett til å bryte ut og nyttiggjøre seg alle mutbare mineraler i utmålsområdet, jf. bergverksloven § 38. Det samme gjelder ikke-mutbare mineraler som er nødvendig å bryte ut for å komme til de mutbare mineralene.
I områder unntatt fra skjerping og undersøkelse kan det normalt ikke startes drift, men Bergvesenet kan med visse unntak bestemme at det er anledning til underjordsdrift under disse stedene.
Utmålshaver har plikt til å sikre varig åpninger i grunnen og lignende som kan medføre fare for mennesker eller husdyr, jf. § 39 a. Bergvesenet kan pålegge at det i forkant stilles sikkerhet for at åpninger i grunnen blir forsvarlig sikret når virksomheten innstilles eller nedlegges, jf. § 51 tredje ledd. Utmålshaver skal erstatte skade og ulempe som undersøkelsesarbeider eller drift medfører. Utmålshaver må sette i gang prøvedrift eller søke konsesjon for regelmessig drift innen ti år regnet fra utmålsbrevets dato, jf. industrikonsesjonsloven § 12. Utmålshaver kan imidlertid søke om forlengelse av tiårsfristen.
4.2.6 Særregler om skjerping, muting og utmål i Finnmark
For å sikre samisk innflytelse i mineralsaker i Finnmark, ble nye regler tatt inn i bergverksloven samtidig med lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven). For nærmere omtale vises det til Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 141-142.
Bergverksloven § 7 a gir særregler om skjerping i Finnmark. Bestemmelsen fastsetter at skjerperen skal varsle Sametinget, grunneieren og det aktuelle områdestyret og distriktsstyret for reindriften skriftlig senest en uke før skjerpingen begynner. Grunneieren vil i de fleste tilfeller være Finnmarkseiendommen, men bestemmelsen kommer også til anvendelse ved skjerping på annen privat grunn i Finnmark. Dersom skjerperen tar sikte på inngrep i grunnen, skal også stedet for inngrepet angis i det skriftlige varslet. Bestemmelsen gir ikke de organene som skal varsles rett til å nekte at skjerpingen utføres.
Bergverksloven §§ 22 a og 39 b gir særregler om muting og utmål i Finnmark. Søknader om muting og utmål i Finnmark kan avslås dersom allmenne hensyn taler imot at søknaden innvilges. Ved vurderingen skal det legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Innvilges søknaden, kan det stilles vilkår for å ivareta hensyn som nevnt.
Ved behandlingen av søknaden skal Bergvesenet gi grunneieren, Sametinget, fylkesmannen, fylkeskommunen og det aktuelle områdestyret og distriktsstyret for reindriften anledning til å uttale seg.
I utgangspunktet er det Bergvesenet som behandler og avgjør søknader om muting og utmål. Bergverksloven §§ 22 a og 39 b fastsetter imidlertid at dersom Sametinget eller Finnmarkseiendommen går imot at søknader om muting eller utmål i Finnmark innvilges, så skal søknaden avgjøres av departementet. Det er klagerett til Kongen i statsråd.
Det er også bestemt at Kongen kan gi regler om høyere avgift til grunneier for gruvedrift på Finnmarkseiendommens grunn enn det som gjelder for andre grunneiere.
4.2.7 Muters og utmålshavers ekspropriasjon av grunn og rettigheter
Muter eller utmålshaver kan foreta få inngrep i grunnen uten samtykke fra grunneier eller bruker. For at muter og utmålshaver likevel skal få gjennomført de nødvendige undersøkelsesarbeider, eventuelt prøvedrift og drift, har bergverksloven kapittel 5 ekspropriasjonsbestemmelser. Reglene i bergverksloven suppleres av de alminnelige regler i lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eiendom (oreigningsloven) så langt de passer, jf. oreigningsloven § 30 nr. 17.
Muter eller utmålshaver kan kreve ekspropriasjon av grunn og rettigheter for å kunne foreta henholdsvis undersøkelsesarbeider og gruvedrift, jf. bergverksloven § 40 første ledd. For steder som er unntatt fra skjerping kan det bare kreves ekspropriert rett til nødvendig adkomstvei. Om ekspropriasjon skal finne sted og eventuelt i hvilket omfang, avgjøres ved skjønn etter lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven), jf. bergverksloven § 40 fjerde ledd.
I bergverksloven § 41 er det egne ekspropriasjonsregler for utmålshaver. Kongen kan gi tillatelse til å ekspropriere grunn og rettigheter i en annens utmål og eldre muters mutingsområde. Det kan stilles vilkår for å sikre mest mulig rasjonell drift og grunneiers, naboers og allmennhetens interesser.
Utgangspunktet er at ekspropriasjon av grunn og rettigheter ikke bør skje i større omfang enn det som er nødvendig. Den som må avstå grunn, har krav på erstatning etter lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom (ekspropriasjonserstatningsloven).
Erverv av grunn etter ekspropriasjon eller ved frivillig avtale kan utløse konsesjonsplikt etter lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv.
4.2.8 Driftskonsesjon
Det kan ikke settes i gang regelmessig bergverksdrift på mutbare mineraler uten driftskonsesjon, jf. industrikonsesjonsloven § 11 andre ledd. Konsesjonssøknaden skal sendes til Nærings- og handelsdepartementet som sender søknader på bred høring som del av saksbehandlingen.
Søker har ikke krav på å få konsesjon slik tilfellet er for muting og utmål. Avgjørelsen tas av departementet etter fritt skjønn og gis normalt så sant allmenne hensyn ikke taler imot. Det stilles normalt konsesjonsvilkår om driftsstart og -stopp, bergmessig drift, landskapspleie, eventuelt tilsåing og beplantning ved opphør av driften og forsvarlig sikring av dagbrudd og åpninger i grunnen. Etter søknad er det mulig å få endret fastsatte konsesjonsvilkår, jf. industrikonsesjonsloven § 27.
Konsesjonæren kan ilegges tvangsmulkt dersom vedkommende overtrer konsesjonsvilkår. Konsesjonen kan trekkes tilbake dersom vilkår av vesentlig betydning er overtrådt eller det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger om forhold av vesentlig betydning. Ved en tilbaketrekking kan Nærings- og handelsdepartementet bestemme at bergrettighetene skal selges innen en bestemt frist.
4.2.9 Erverv av eksisterende rettigheter og andeler
Hvis en allerede eksisterende bergrettighet overdras, kreves det som hovedregel konsesjon, jf. industrikonsesjonsloven § 11 første ledd, såkalt avledet erverv. Kravet om konsesjon gjelder for erverv av eiendomsrett eller bruksrett til forekomster av mutbart mineral som andre har mutet eller fått utmål på i henhold til bergverksloven. Det er gjort unntak fra konsesjonsplikten for staten, norske kommuner og fylkeskommuner. Dersom man ikke får konsesjon, vil overdragelsen enten måtte omgjøres eller bergrettighetene videreselges.
En annen måte å overta bergrettigheter på er å erverve andeler i et selskap som eier bergrettigheter eller erverve selskapets aktiva. For å hindre omgåelser av bestemmelsene i industrikonsesjonsloven kapittel II, følger det av industrikonsesjonsloven kapittel V at erverv av eierandeler i selskaper som har bergrettigheter er konsesjonspliktig. Etter industrikonsesjonsloven § 36 første ledd kreves det konsesjon ved erverv av aksjer eller parter som representerer mer enn 20 prosent av samtlige aksjer, parter eller stemmer i bergverksselskapet. Likeledes kreves det konsesjon ved erverv av mer enn 20 prosent av aksjene eller partene i et holdingselskap som eier mer enn 20 prosent av samtlige aksjer, parter eller stemmer i bergverksselskapet, jf. industrikonsesjonsloven § 36 andre ledd.
4.2.10 Tilsyn med undersøkelsesarbeider og gruvedrift
Bergvesenet fører tilsyn med undersøkelser og gruvedrift, jf. bergverksloven kapittel 8. Bergvesenet skal påse at undersøkelsesarbeider og gruvedrift foregår på en bergmessig og forsvarlig måte, jf. § 51. Videre skal det kontrolleres at driften foregår i samsvar med konsesjonsvilkårene og eventuelle ekspropriasjonsvilkår.
Muter, utmålshaver og konsesjonær er pålagt å gi det offentlige opplysninger når det startes, utføres eller avsluttes undersøkelsesarbeid eller gruvedrift. Unnlatelse av å sende inn underretning, planer, kart eller rapporter er straffbart, jf. bergverksloven § 64 første ledd nr. 3.
4.3 Gjeldende lovgivning for ikke-mutbare mineraler
4.3.1 Innledning
Mineraler som ikke er mutbare avgrenses negativt av definisjonen i bergverksloven § 1, se kapittel 4.2.1. I praksis kan de ikke-mutbare mineralene grovt sett deles inn i industrimineraler, naturstein og pukk, grus, sand og leire. Alluvialt gull og myr- og sjømalm regnes ikke som mutbare mineraler og faller derfor også inn under gruppen ikke-mutbare mineraler.
4.3.2 Eiendomsretten og avtaler
De ikke-mutbare mineralene tilhører etter alminnelig tingsrett grunneieren. Undersøkelse etter og drift på slike mineraler må således enten gjøres av grunneier selv eller av andre etter avtale med grunneier.
Det foreligger i praksis en rekke avtaler mellom grunneiere og interessenter når det gjelder ikke-mutbare mineraler. Avtalene går gjerne ut på at undersøker innenfor en viss periode skal ha førsterett til å foreta de nødvendige undersøkelsesarbeider på en eventuell forekomst, og førsterett til å starte drift dersom forekomsten er drivverdig. Grunneiers vederlag for mineralene vil som oftest gis som en sum pr. utbrutt enhet av det ikke-mutbare mineralet, såkalt tonnøre.
4.3.3 Ekspropriasjon
4.3.3.1 Innledning
Dersom det ikke er mulig å få til en frivillig avtale med grunneier om undersøkelse og drift på en ikke-mutbar forekomst, må forekomsten eventuelt erverves gjennom ekspropriasjon. Regelverk som kan være aktuelt ved slik ekspropriasjon er mineralavståingsloven, plan- og bygningsloven og oreigningsloven. Lovgivningen åpner for at det i det enkelte tilfelle kan være mulighet for å velge mellom flere ekspropriasjonshjemler til det aktuelle ekspropriasjonstiltaket.
4.3.3.2 Mineralavståingsloven
Mineralavståingsloven § 14 angir hvilke mineraler som omfattes av loven. Tillatelse til ekspropriasjon kan gis for mineralsk forekomst eller rett til å utvinne slik forekomst, grunn og rettigheter som trengs for driften. Dette gjelder både utvinning og en eventuell foredling på stedet og rett til å foreta undersøkelser. Avståelse skal normalt bare skje til bruk, jf. mineralavståingsloven § 1 andre ledd.
Søknad om ekspropriasjon sendes til Nærings- og handelsdepartementet. Loven gir ikke eksproprianten et krav på ekspropriasjon. Avgjørelsen tas av departementet etter fritt skjønn. Før departementet fatter sin avgjørelse skal saken på høring. For øvrig gjelder saksbehandlingsreglene i oreigningsloven så langt de passer, jf. oreigningsloven § 30 nr. 8. Det kan fastsettes vilkår ved tillatelse til ekspropriasjon. Når driften nedlegges, faller rettighetene tilbake til grunneier. Avstått eiendomsrett faller imidlertid ikke tilbake til grunneier, jf. mineralavståingsloven § 6 tredje ledd.
Størrelsen på erstatningen avgjøres etter særregler i mineralavståingsloven supplert med ekspropriasjonserstatningsloven. Erstatning for ekspropriasjon av bruksrett skal som hovedregel settes til en årlig avgift, og erstatning for ekspropriasjon for uttak av mineraler skal som hovedregel utmåles som tonnøre, jf. mineralavståingsloven § 8.
4.3.3.3 Plan- og bygningsloven
I plan- og bygningsloven § 35 gis planmyndigheten adgang til å ekspropriere til gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan. I de tilfeller der området er regulert til mineraluttak/industri, kan bestemmelsen benyttes til ekspropriasjon av ikke-mutbar forekomst. Bestemmelsene om ekspropriasjon i gjeldende plan- og bygningslov er videreført i ny plan- og bygningslov med noen mindre presiseringer, se Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) kapittel 5.17.1 og forslag til ny § 16-2.
4.3.3.4 Oreigningsloven
Oreigningsloven § 2 nr. 32 gir hjemmel for ekspropriasjon til industritiltak. Uttak av mineraler kan i visse tilfeller falle inn under alternativet industritiltak. Avgjørende blir om bearbeiding av mineralene etter uttak er av en slik karakter at det er naturlig å anse det som industri og ikke råstoffutvinning. Pukkverk kan falle inn under industritiltak. Myndigheten til å fatte vedtak eller samtykke i ekspropriasjon er delegert til Nærings- og handelsdepartementet.
4.3.4 Konsesjon på erverv av forekomster
4.3.4.1 Erverv av kalkstensforekomster
Erverv av eiendomsrett eller bruksrett til kalkstensforekomst krever konsesjon når det kan utvinnes minst 100 000 tonn kalksten av forekomster erververen eier eller bruker innen samme kommune, jf. kalkstensloven § 1. Det er videre et vilkår for konsesjonsplikt at ervervet av forekomsten foretas i den hensikt å utnytte forekomsten eller å hindre utnyttelse av den. Som kalksten etter loven regnes i tillegg til ren kalksten også marmor, dolomittholdig kalksten og dolomitt. Staten, norske kommuner og fylkeskommuner er unntatt fra konsesjonsplikten.
Konsesjon kan gis når ikke allmenne hensyn taler imot og det kan fastsettes vilkår for drift av forekomsten. Det settes gjerne vilkår om ansvarlige for driften, utdanningskrav, krav om sikring, opprydding og forhold til miljøet og at driften er underlagt Bergvesenets tilsyn. Myndigheten til å innvilge konsesjon etter kalkstensloven er delegert til Bergvesenet, jf. Nærings- og energidepartementets avgjørelse av 13. mai 1993.
Industrikonsesjonsloven kapittel V får tilsvarende anvendelse på erverv av eierandeler i eller overtakelse av selskaper med rettigheter til kalkstensforekomster, jf. kalkstensloven § 5. Dette innebærer at også slike erverv er konsesjonspliktige. Se nærmere om erverv av eierandeler etter industrikonsesjonsloven i kapittel 4.2.9.
4.3.4.2 Erverv av kvartsforekomster
Erverv av kvartsforekomster er underlagt konsesjonsplikt på samme måte som for kalksten, jf. kvartsloven. Kvartsloven er bygd opp på samme måte som kalkstensloven, og bestemmelsene er i all hovedsak like.
Som kvarts etter loven anses kvartskrystaller, krystallkvarts og kvartsitt, jf. § 1 tredje ledd. I kvartsloven er det ingen minstegrense for forekomstens størrelse slik som i kalkstensloven. Enhver forekomst, uansett størrelse, omfattes derfor av loven. Det vises for øvrig til fremstillingen av reglene i kalkstensloven.
4.3.4.3 Erverv av andre ikke-mutbare forekomster
Ikke-mutbare mineraler som ikke omfattes av kalkstensloven og kvartsloven, dvs. andre ikke-mutbare mineraler og kalkstensforekomster under 100 000 tonn, er ikke regulert i spesiallover. Erverv av forekomster av slike mineraler kan imidlertid omfattes av lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. som regulerer erverv av rettigheter i fast eiendom. Loven omfatter ikke erverv som er konsesjonspliktige etter industrikonsesjonsloven kap. II om bergverk, kalkstensloven eller kvartsloven, jf. konsesjonsloven § 2 andre ledd.
Konsesjonsloven regulerer i utgangspunktet erverv av fast eiendom. Likestilt med erverv av fast eiendom er stiftelse og overdragelse av leieretter og lignende bruksrettigheter i fast eiendom og andre rettigheter over fast eiendom som innebærer at eierens adgang til å råde over eiendommen eller til å få det økonomiske utbyttet av den, blir vesentlig innskrenket. Konsesjonsplikten gjelder for kontrakter med rettigheter ut over 10 år, se § 3. Bestemmelsen i den tidligere konsesjonsloven av 1974 om konsesjonsplikt ved erverv av aksjer i selskap med konsesjonspliktige rettigheter i fast eiendom, er opphevet. I § 4 er det enkelte unntak fra konsesjonsplikten på grunn av eiendommens karakter. Bestemmelsen i § 4 nr. 3 om ubebygde arealer regulert til annet enn landbruksformål kan medføre unntak fra konsesjonsplikten dersom det ikke er bygninger på eiendommen som overføres, og området er regulert til mineraldrift.
I konsesjonssaker vil Bergvesenet avgi uttalelse og komme med forslag til vilkår før konsesjonsvedtaket treffes. Etter § 11 kan det i hvert enkelt tilfelle stilles vilkår som anses nødvendige for å fremme lovens formål. Når eiendommen skal utnyttes til drift av mineralske forekomster, er det vanlig å sette vilkår for drift og sikring. Vilkårene vil langt på vei tilsvare de vilkår som settes i konsesjoner gitt etter industrikonsesjonsloven og kalk- og kvartslovene. Ved overtredelse av vilkår kan det fastsettes tvangsmulkt. Foreligger det overtredelse av vilkår av vesentlig betydning, eller dersom konsesjonen er gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger om forhold av vesentlig betydning, kan konsesjonen trekkes tilbake, jf. konsesjonsloven § 16.
4.4 Mineralforekomster på kontinentalsokkelen
Ved kgl.res. 31. mai 1963 har Norge fastslått krav på jurisdiksjon over naturforekomster i havbunnen og undergrunnen utenfor kysten. I lov 21. juni 1963 nr. 12 (kontinentalsokkelloven) er det gitt bestemmelser om utforskning og undersøkelse og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster. Dette er forekomster av tang og tare, skjellsandforekomster og forekomster av mineraler. Loven omfatter såvel mutbare som ikke-mutbare forekomster. Departementet har gitt tillatelse til undersøkelse og utnyttelse av undersjøiske dolomitt- og kalkstensforekomster. Myndigheten til å gi tillatelse til opptak av skjellsand er delegert til fylkeskommunen. Retten til de undersjøiske mineralforekomstene tilligger staten, jf. § 2. Loven gjelder for indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og kontinentalsokkelen så langt den kan være en naturlig forlengelse av norsk landterritorium, jf. § 1. Mot land avgrenses virkeområdet mot den delen av sjøen som er undergitt privat eiendomsrett.
Kontinentalsokkelloven er meget kortfattet, og gir vide fullmakter til Kongen. Forvaltningen kan gi regler om utforsking, undersøkelse og utvinning av undersjøiske forekomster, jf. kontinentalsokkelloven § 3. Etter § 2 andre ledd kan norske eller utenlandske personer, stiftelser, selskaper og sammenslutninger gis adgang til å undersøke eller utnytte naturforekomstene. Det kan settes bestemte vilkår for slike tillatelser. Myndigheten etter § 2 andre ledd er delegert til Nærings- og handelsdepartementet for andre forekomster enn marine levende ressurser, jf. kgl.res. 16. desember 2005.
Kongen har delegert myndighet til Nærings- og handelsdepartementet som igjen i rundskriv av 1. april 2003 har delegert til fylkeskommunen å gi tillatelse til undersøkelse og utnytting av skjellsand, sand og grus.
4.5 Annen lovgivning
4.5.1 Plan- og bygningsloven
4.5.1.1 Innledning
Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 er den generelle lov om arealplanlegging. Lovens regler kan i grove trekk deles opp i regler om arealplanlegging, konsekvensutredninger og byggesaksbehandling. Ved oppstart av mineralvirksomhet og enkelte andre tiltak av betydning etter forslag til ny minerallov, vil bestemmelsene i plan- og bygningsloven være viktige.
Loven er under revisjon. Det er vedtatt en ny plandel som ennå ikke er trådt i kraft, se lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen). Forslag til nye byggesaksregler er oversendt Stortinget, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008).
Omtalen av plansystemet og konsekvensutredninger i punkt 4.5.1.1 og 4.5.1.2 nedenfor baserer seg på planreglene i plan- og bygningsloven 2008. Omtalen av byggesaksreglene i punkt 4.5.1.3 baserer seg på gjeldende plan- og bygningslov 1985.
4.5.1.2 Plansystemet
Plan- og bygningsloven er et sentralt redskap for å samordne offentlige interesser på regionalt og kommunalt nivå og gir grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Gjennom planlegging og krav til det enkelte søknadspliktige tiltak legges det til rette for at arealbruk og byggetiltak skal bli til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet. Plansystemet omfatter planlegging på nasjonalt nivå, planlegging på regionalt nivå og kommuneplanlegging.
Planleggingsmyndighet på nasjonalt nivå er lagt til Kongen og Miljøverndepartementet. Bestemmelsene om statlige planretningslinjer og planvedtak skal ha til formål å ivareta nasjonale eller regionale interesser i planleggingen. For å fremme en bærekraftig utvikling skal det hvert fjerde år utarbeides et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 6-1. Videre kan Kongen gi statlige planretningslinjer for landet som helhet eller for et geografisk område, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 6-2. Slike retningslinjer skal legges til grunn for statlig, regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Disse er pliktige til å følge de instrukser som planretningslinjene måtte inneholde. Derimot er retningslinjene ikke bindende for arealbruken i forhold til private. De statlige retningslinjene skal også legges til grunn for enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning. Under særlige omstendigheter kan staten selv vedta statlige reguleringsplaner som er juridisk bindende, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 6-4.
Fylkestinget er regional planleggingsmyndighet. Regional planlegging har til formål å stimulere den fysiske, miljømessige, helsemessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i et område. Viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel, bolig- og næringsutbygging og viktige miljøvernoppgaver lar seg ofte ikke løse på en god måte innenfor rammen av den enkelte kommune. Dette skal ivaretas gjennom bestemmelsene for utarbeidelse, vedtak og virkning av regionale planer og interkommunalt samarbeid. Regional planleggingsmyndighet skal utarbeide regional planstrategi i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som berøres av planarbeidet, jf. § 7-1. Regional planstrategi skal blant annet inneholde beskrivelse av viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter, ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging, angi hvordan prioriterte planoppgaver skal følges opp og beskrive opplegget for medvirkning i planarbeidet.
Regional planleggingsmyndighet skal utarbeide regionale planer for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planleggingsstrategien. Regionale planer kan gjelde for en hel region, delområder eller tema, og de skal ha et handlingsprogram om gjennomføringen. Dette kan være aktuelt for mineralutvinning og for forvaltningen av mineralske løsmasser i fylket eller bestemte områder. Regionale planer er ikke rettslig bindende, men legger føringer for lokal planlegging, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 8-2. Regionale planer kan pålegges av regjeringen. Regionale planbestemmelser fastsettes av regional planmyndighet, de skal gjelde for inntil 10 år - med mulighet for forlengelse, jf. § 8-5.
Plan- og bygningsloven 2008 kapittel 9 gir regler om interkommunalt plansamarbeid. De omfatter bestemmelser om organisering av planarbeidet, planinnhold og planprosess, og om hvordan uenighet mellom partene kan løses. Kommuner bør samarbeide og samordne planleggingen over kommunegrenser. Vedtak av interkommunale planer må gjøres i de respektive kommunestyrene, og kan ikke delegeres til annet organ. Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på, som et alternativ til en regional plan. Bestemmelsene kan også brukes ved plansamarbeid mellom regioner og kommuner.
Kommunen utfører den løpende kommuneplanleggingen. Kommunal planlegging omfatter kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplaner.
Kommunal planstrategi (kapittel 10 i loven) har til formål å vurdere de viktigste planutfordringene kommunen står overfor ved utvikling av kommunesamfunnet og langsiktig arealbruk, og ta stilling til hvilke planoppgaver som skal prioriteres. Planstrategien skal bidra til å målrette kommunens planarbeid og gjøre at det ikke blir mer omfattende enn nødvendig.
Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel, jf. § 11-1 første ledd. Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet. Samfunnsdelen skal legges til grunn for kommunens egen virksomhet og for statens og regionale myndigheters virksomhet i kommunen, jf. § 11-3 første ledd.
I kommuneplanens arealdel kan arealer legges ut til seks ulike arealbrukskategorier, og et av dem er område for råstoffutvinning, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 11-7. Slik kan kommuneplanens arealdel nyttes for å fastlegge og sikre områder for fremtidig mineraluttak. Arealdelen av kommuneplaner er juridisk bindende for alle nye tiltak, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 11-6. Ikke alle områder i en kommune omfattes nødvendigvis av arealdelen, men de områder som er disponert til bestemte formål, kan ikke nyttes til annet med mindre det gis dispensasjon etter plan- og bygningsloven 2008 kapittel 19. Dispensasjon kan bare gis dersom hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene, jf. § 19-2 første ledd. Det er lagt til grunn i forarbeidene at det må foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 242.
Mineralutvinning i områder som er disponert til andre formål enn råstoffutvinning, vil således være i strid med kommuneplanen, og det må i så tilfelle planendring til for å få området lovlig regulert til mineralvirksomhet. Dersom et uttaksområde faller utenfor områder som er disponert i kommuneplansammenheng, vil det vanligvis bli krevet utarbeidet en reguleringsplan.
Kommunen utarbeider også mer detaljerte reguleringsplaner, jf. plan- og bygningsloven 2008 kapittel 12. Reguleringsplaner kan utarbeides som «områderegulering», jf. § 12-2, eller detaljregulering, jf. § 12-3.
En «områderegulering» skal være en detaljplan for et avgrenset område innenfor kommunen, og som krever felles avklaring og fastlegging av bindende rammer for flere eiendommer som grunnlag for utbygging.
«Detaljregulering» er en plan for bruk og vern av mindre områder, og for utforming, bruk og vern av bygninger, uterom og anlegg. Detaljregulering er planformen for gjennomføring av utbyggingsprosjekter og tiltak, vernetiltak og sikring av ulike typer verdier. Den erstatter tidligere detaljert reguleringsplan og bebyggelsesplan. Forslag til «detaljregulering» kan fremmes av alle, både kommunen og private og behandles samtidig med byggesøknad. Detaljreguleringer har en tidsbegrensning på fem år i de tilfeller planlagt utbygging ikke gjennomføres.
En reguleringsplan kan utdypes ved juridisk bindende reguleringsbestemmelser som supplerer planen, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 12-7.
Det følger av plan- og bygningsloven 2008 § 12-1 første ledd at kommunestyret har plikt til å utarbeide reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. Etter § 12-1 tredje ledd kreves det reguleringsplan for større anleggs- og byggetiltak og andre tiltak som kan får vesentlige virkninger for miljø og samfunn.
I henhold til plan- og bygningsloven 2008 § 12-5 kan man i reguleringsplan regulere til seks ulike arealformål. Disse kan deles i underformål så langt kommunen finner det hensiktsmessig. Arealformål kan kombineres innbyrdes og med hensynssoner. Arealformålene angitt i § 12-5 er: bebyggelse og anlegg, samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, grønnstruktur, Forsvaret, landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift og bruk av vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. Arealformålene for reguleringsplaner er ikke uttømmende angitt slik de er i bestemmelsen om kommuneplanens arealdel. En videre underinndeling av formålene kan skje gjennom forskrift, jf. § 12-5 siste ledd. Til sammen gir dette en vid ramme for hva som kan reguleres. Når det gjelder mineralutvinning og massetak, er det først og fremst formålet bebyggelse og anlegg som er aktuelt, da dette omfatter underformålene råstoffutvinning og næringsbebyggelse.
Rettsvirkningene av en reguleringsplan innebærer blant annet at man ikke kan utnytte området i strid med planen og dens bestemmelser, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 12-4, og planen kan gi grunnlag for ekspropriasjon, jf. plan- og bygningsloven 2008 kapittel 16, jf. § 12-4 fjerde ledd. Muligheten til å benytte planen som grunnlag for ekspropriasjonsvedtak foreldes etter 10 år, men arealbruksbegrensningene står ved lag inntil planen eventuelt endres, oppheves eller settes til side gjennom vedtakelse av ny plan.
Miljøverndepartementet har i rundskriv T-5/96 «Mineralske lausmasser. Behandling etter plan- og bygningslova», gitt en oversikt over behandlingen etter plansystemet for uttak av mineralressurser med utgangspunkt i plan- og bygningsloven 1985. I NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven kapittel 7.4, behandler Planlovutvalget mineralske råstoffer i forhold til sitt forslag om ny plan- og bygningslov.
4.5.1.3 Konsekvensutredninger
Plan- og bygningsloven 2008 har i kapittel 14 regler om konsekvensutredninger for visse tiltak. Disse er, med noen små justeringer, en videreføring av gjeldende rett. Formålet med bestemmelsene er å sikre at «hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av tiltaket eller planen, og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket eller planen kan gjennomføres», jf. plan- og bygningsloven 2008 § 14-1. Etter § 14-6 kan Kongen gi forskrift om hvilke tiltak og planer som omfattes av kapittel 14 samt utfyllende bestemmelser om utredningsprogram og konsekvensutredninger.
Med hjemmel i plan- og bygningsloven 1985 § 33-5 er det utarbeidet forskrift av 1. april 2005 nr. 276 som fastsetter hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes (forskriftens vedlegg I) og hvilke tiltak som skal konsekvensutredes under visse forutsetninger. I henhold til forskriften vedlegg I skal uttak av malmer, mineraler, stein, grus, sand, leire eller andre masser dersom minst 200 dekar samlet overflate blir berørt eller samlet uttak omfatter mer enn 2 millioner m3 masse konsekvensutredes. Annen mineralindustri, herunder massetak, skal konsekvensutredes dersom det kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, jf. forskriften § 4 første ledd nr. 1 bokstav e. Kriterier for vurdering av vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn er fastsatt i forskriften § 3.
Kommunen er ansvarlig myndighet der mineralaktivitet skal konsekvensutredes.
Etter plan- og bygningsloven 2008 § 14-2 første ledd skal det utarbeides en melding med forslag til program for utredningsarbeidet. Melding med forslag til program utarbeides av forslagsstiller, dvs. den som har ansvar for utarbeidelse av søknad eller plan. Programmet skal utarbeides tidligst mulig under forberedelse av tiltaket eller planen.
Programmet skal blant annet gjøre rede for tiltaket eller planen, behovet for nødvendige utredninger, forhold som det tas sikte på å belyse i konsekvensutredningen og tiltak det tas sikte på å gjennomføre med henblikk på informasjon og medvirkning, herunder tiltak rettet mot berørte i lokalsamfunnet.
Søknad eller planforslag med konsekvensutredning skal utarbeides på grunnlag av fastsatt utredningsprogram og sendes på høring til berørte myndigheter, herunder Bergvesenet, og interesseorganisasjoner og legges ut til offentlig ettersyn, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 14-2 andre ledd. Dersom planen gjelder mineraluttak, skal planprogrammet forelegges Bergvesenet for samråd før endelig fastsettelse.
4.5.1.4 Plikt til søknad og tillatelse for tiltak
Inngrep knyttet til mineralvirksomhet kan være søknadspliktige og kreve tillatelse fra bygningsmyndigheten etter plan- og bygningsloven 1985 § 93. Etter § 93 bokstav a skal det søkes om oppføring av bygninger, og etter § 93 bokstav i må det søkes om tillatelse for å kunne iverksette tiltak som utgjør et vesentlig terrenginngrep. Vesentlig terrenginngrep kan blant annet være masseuttak, fylling og andre inngrep av betydning i terrenget. De aller fleste massetak vil være vesentlig terrenginngrep etter denne bestemmelsen, men også utfylling og andre inngrep av betydning i terrenget kan være søknadspliktige. I praksis vil dermed all mineraluttaksvirksomhet av betydning kreve tillatelse etter plan- og bygningsloven 1985 § 93. For store inngrep vil det videre være krav om at tiltaket er behandlet etter reglene om planprogram og konsekvensutredning. For større bygge- og anleggstiltak vil det også være krav om at det er utarbeidet reguleringsplan før tillatelse etter § 93 kan gis, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 12-1 tredje ledd. Massetak vil som oftest innebære så store inngrep at de normalt vil være å anse som større bygge- og anleggstiltak etter § 12-1 tredje ledd.
For de tiltak der det ikke kreves reguleringsplan for å kunne få tillatelse etter plan- og bygningsloven § 93, er det et krav om at tiltaket er i samsvar med kommuneplanenes arealdel, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 11-6. For mineralvirksomhet forutsetter dette at området er avsatt til område for råstoffutvinning, jf. plan- og bygningsloven 2008 § 11-7 andre ledd nr. 1.
Dersom tiltaket ikke er i samsvar med plan eller bestemmelser gitt i medhold av plan- og bygningsloven, må tiltakshaver enten få dispensasjon etter plan- og bygningsloven 2008 kapittel 19 eller få området regulert i samsvar med bruken av arealet. Etter § 19-2 første ledd kan dispensasjon bare gis dersom hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Videre er det et krav om høring av berørte myndigheter i forkant av dispensasjon etter § 19-2. Dette har i økende grad fanget opp dispensasjonssøknader som i realiteten er å anse som forsøk på omgåelse av lovens plankrav. I praksis vil derfor oppstart av regulær drift på mineraler bare skje når tiltaket er i tråd med planvedtak fattet av kommunen.
4.5.2 Forurensningsloven
Uttak av mineraler medfører utslipp av støy og støv. Uttak av mineraler kan også i noen tilfeller gi utslipp av giftige eller skadelige tungmetaller og medføre forsuring av nærmiljøet. Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) får anvendelse på forurensning ved uttak av mineraler.
Forurensningsloven § 7 inneholder et alminnelig forbud mot tiltak som kan medføre forurensning uten tillatelse (utslippstillatelse) etter § 11. Den ansvarlige for forurensningen har etter § 7 andre ledd en tiltaksplikt både med hensyn til å avbøte virkninger av allerede inntrådt forurensning samt å hindre at forurensning inntrer når det foreligger fare for forurensning.
Forurensningsloven §§ 13-15 har regler om meldeplikt og konsekvensanalyser for virksomhet som kan medføre større forurensninger. Reglene om konsekvensanalyse etter forurensningsloven samordnes regelmessig med konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven slik at det normalt bare gjennomføres en konsekvensutredningsprosess.
Søknad om utslippstillatelse for mineralindustrien avgjøres i dag av forurensningsmyndighetene. Det kan fastsettes nærmere vilkår i tillatelsen, jf. forurensningsloven § 16. Lovlig drift kan ikke iverksettes før de nødvendige tillatelser etter forurensningsloven foreligger. Enkelte miljøvernavdelinger avstår fra å kreve utslippstillatelse dersom de anser forholdet ivaretatt gjennom reguleringsplanen.
4.5.3 Naturvernloven
Lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven) kapittel II inneholder bestemmelser om vern av områder ved at disse legges ut som nasjonalpark, landskapsvernområde eller fredes som naturreservat eller naturminne, jf. naturvernloven §§ 3, 5, 8, 9 og 11.
I vedtak om vern kan det settes nærmere bestemmelser, blant annet om bruken av området og dets skjøtsel, jf. naturvernloven §§ 4, 6, 10 og 12. Hvor strenge restriksjoner som legges på utnytting beror på hva slags vern et område er undergitt og de vernebestemmelser som er fastsatt for disse områdene. Leting, undersøkelsesarbeider og drift på mineraler vil ofte være forbudt i områder som er vernet etter naturvernloven. Det kan også være fastsatt ferdselsrestriksjoner, jf. naturvernloven § 22.
4.5.4 Kulturminneloven
Lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) gir regler om vern av kulturminner og kulturmiljøer. Kulturminneloven § 2 definerer kulturminner som «alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til». Loven skiller mellom kulturminner som er automatisk fredet og kulturminner som kan fredes ved enkeltvedtak. Med kulturmiljøer menes «områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng», jf. kulturminneloven § 2 andre ledd.
Kulturminner oppregnet i kulturminneloven § 4 første ledd bokstav a til j er automatisk fredet dersom de er fra oldtid eller middelalder (inntil år 1537), mens samiske kulturminner er automatisk fredet dersom de er eldre enn 100 år. I tillegg til bestemmelsene om automatisk fredning av kulturminner er det hjemmel i kulturminnelovens kapittel V til å frede objekter eller områder ved enkeltvedtak.
Det er etter kulturminneloven § 3, jf. § 8, ulovlig å iverksette tiltak som kan medføre skade på automatisk fredete kulturminner. For slike tiltak skal det søkes om tillatelse før tiltaket planlegges iverksatt, slik at myndighetene kan ta stilling til om og på hvilken måte tiltaket eventuelt kan iverksettes. Arbeid som er satt i verk uten nødvendig tillatelse skal eventuelt stanses i påvente av slik behandling.
Tillatelse er ikke nødvendig for tiltak som er i samsvar med reguleringsplan eller bebyggelsesplan stadfestet senere enn 15. februar 1979. Tilsvarende gjelder områder som er utlagt til byggearealer i henhold til kommuneplanens arealdel, når kulturminnemyndighetene har sagt seg enig i arealbruken.
Ved planlegging av offentlige og større private tiltak plikter den ansvarlige leder eller det ansvarlige forvaltningsorgan å undersøke om tiltaket vil virke inn på automatisk fredete kulturminner, jf. kulturminneloven § 9. Selv om et tiltak etter mineralloven kun innebærer begrensede inngrep i naturen, kan tiltakshaveren likevel være pliktig til å få undersøkt om tiltaket er i konflikt med automatisk fredede kulturminner. Undersøkelse av mineraler vil ofte kreve terrenggående kjøretøy. Kjøringen skjer ofte på snødekt mark for å begrense skader på terrenget. Dette kan derfor sjelden gi grunnlag for å definere tiltaket som et større privat tiltak som faller inn under undersøkelsesplikten i § 9. Dersom et tiltak er i konflikt med automatisk fredede kulturminner, oversendes saken til Riksantikvaren som avgjør om det kan gis tillatelse til inngrep i kulturminnene og eventuelt på hvilke vilkår.
Kulturminneloven § 25 fastsetter en plikt for offentlige organer som kommer i berøring med tiltak som omfattes av loven, til å melde i fra om dette til kulturminnemyndighetene.
Det fremgår av lovens forarbeider at dersom offentlige organer får kjennskap til at kulturminneinteresser er berørt, plikter de å melde fra til kulturminnemyndighetene. I saker der Bergvesenet og departementet behandler søknader om undersøkelsestillatelse eller konsesjon og får kjennskap til at kulturminneinteresser er berørt, må det meldes i fra om dette til kulturminnemyndighetene.
4.5.5 Motorferdselsloven
Motorferdsel i utmark og vassdrag er regulert i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselsloven).
Moderne undersøkelsesmetoder krever regelmessig utstyr som ikke kan bæres ut i skog og mark på ryggen. Det er ofte påkrevd å få utstyret inn med kjøretøy eller helikopter. Slikt utstyr vil typisk være boreutstyr. Selv om grunneier skulle gi tillatelse til å kjøre eller fly inn tyngre prospekteringsutstyr, kreves det i utmark særskilt tillatelse etter motorferdselsloven. Hovedregelen i motorferdselloven § 3 er at motorisert ferdsel er forbudt med mindre annet følger av loven eller tilhørende forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Noe unntak for undersøkelse etter mineraler finnes ikke, men når det gjelder driftsfasen åpner forskriften for bruk av motorkjøretøyer i forbindelse med anlegg og drift av større anlegg. Det kan gis dispensasjon med hjemmel i forskriften § 6 for bruk av motorkjøretøy. Dispensasjon for bruk av luftfartøy eller motorfartøy kan gis av kommunen med hjemmel i lovens § 6.
Kommunen er den myndighet som kan gi dispensasjon for motorisert ferdsel i utmark i forbindelse med mineralaktivitet. Dette gjelder uansett ferdselsform. Slik loven har vært praktisert, har den i liten grad vært brukt til å forby motorisert ferdsel i undersøkelsessammenheng. Det har vært vanlig med restriksjoner på kjøringens omfang, kjøretid og trasévalg. Kun i få tilfeller har loven skapt større hindringer for industrien. En kommunal tillatelse innebærer imidlertid ikke at grunneier mister sin rett til å nekte motorisert ferdsel på eiendommen, jf. motorferdselsloven § 10.
4.5.6 Jordloven
Lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova) § 9 inneholder et forbud mot å omdisponere dyrket og dyrkbar jord, mens jordlova § 12 forbyr deling av eiendommer som kan nyttes til jord- eller skogbruk. Bestemmelsene reiser sjelden problemer i forhold til utnytting av mineralressurser. Dette er fordi områder som § 9 gjelder for, stort sett er fredet for skjerping, muting og utmål, jf. bergverksloven §§ 3, 18 og 37. Landbruksmyndighetene har adgang til å dispensere fra delingsforbudet i jordlova § 12, og delingssamtykke kan blant annet gis dersom samfunnsinteresser av stor vekt taler for det. Etablering av næringsvirksomhet/industri og tiltak som bidrar til sysselsetting kan bli betraktet som samfunnsinteresser av stor vekt, slik at jordlovas bestemmelser sjelden står i veien for driftsetablering innenfor mineralnæringen.
4.5.7 Vannressursloven
Det følger av lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) § 8 at ingen må iverksette vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser i vassdraget eller sjøen uten konsesjon fra vassdragsmyndigheten. Tiltak etter minerallovgivningen kan derfor være konsesjonspliktig etter vannressursloven § 18. Aktuelle tiltak er uttak av masser som berører vassdrag og tiltak som kan påvirke grunnvannet, for eksempel ved avrenning, og noen typer bergverksdrift/uttak av mineraler krever et visst forbruk av prosessvann. Tillatelse etter vannressursloven vil gjelde i tillegg til tillatelse etter mineralloven.
4.5.8 Reindriftsloven
Lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven) skal sikre at reindriften kan ivareta sine interesser i forhold til annen aktivitet i området. Ved revisjon av reindriftsloven i 2007 fikk formålsparagrafen bestemmelser om reindriftens arealgrunnlag, jf. reindriftsloven § 1 andre ledd. Bestemmelsen fastsetter at reindriftsloven skal bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag. Etter samme bestemmelse påhviler ansvaret for sikring av arealene både innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere og myndighetene. For nærmere omtale vises det til Ot.prp. nr. 25 (2006-2007) punkt 8.5 og 10 (spesialmerknadene).
Reindriftsloven fastsetter en rekke bestemmelser som kan ha betydning for mineralaktiviteter. Den som driver ferdsel i et reinbeiteområde har plikt til å gjøre dette med varsomhet for å unngå å uroe reinen, jf. § 65. Etter § 22 første ledd har reindriftsutøvere adgang til fritt og uhindret å drive og flytte rein i de deler av reinbeiteområdet hvor reinen lovlig kan ferdes og adgang til flytting med rein etter tradisjonelle flyttleier. Etter § 22 andre ledd må reindriftens flyttleier ikke stenges, men Kongen kan samtykke i omlegging av flyttlei og i åpning av nye flyttleier når berettigede interesser gir grunn til det. Videre gir reindriftsloven § 63 særlige regler om utnytting av eiendom i reinbeiteområde. Etter bestemmelsen første ledd første punktum må grunneier eller bruksberettiget ikke utnytte sin eiendom i reinbeiteområde på en slik måte at det er til vesentlig skade eller ulempe for reindriftsutøvelse.
4.5.9 Finnmarksloven
Lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven) har til formål å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte. Dette skal skje til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, bruk av utmark, næringsdrift og samfunnsliv.
Loven medførte at 95 prosent av grunnen i Finnmark, som tidligere ble forvaltet av statsforetaket Statsskog SF, er overført til lokalt eierskap gjennom Finnmarkseiendommen (Finnmárkkuopmodat). Arealet tilsvarer om lag 45 000 km2 . Finnmarkseiendommen er en privat grunneier som i utgangspunktet står i samme forhold til offentlige myndigheter som andre grunneiere. Finnmarkseiendommen ledes av et styre på seks personer: tre styremedlemmer oppnevnt av Sametinget og tre av Finnmark fylkesting.
Finnmarksloven har egne regler for vedtak om endret bruk av utmark (§ 10). Før styret i Finnmarkseiendommen fatter vedtak i slike saker, skal man vurdere hvilken betydning endringen vil ha for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Sametingets retningslinjer for endret bruk av utmark skal legges til grunn for denne vurderingen. For at et tiltak skal regnes som «endret bruk av utmark», må det ha merkbare fysiske og praktiske konsekvenser for bruken av utmarksområdene. Tiltakene må også være av en viss varighet for at man kan si at bruken av utmark er «endret». Typiske eksempler vil være bygging av veier og oppstart av gruvedrift.
Samtidig med finnmarksloven ble det innført særskilte regler i bergverksloven om skjerping, muting og utmål i Finnmark. Se nærmere kapittel 4.2.6.
4.5.10 Viltloven
Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet (viltloven) gir særlige regler om biotopvern. I henhold til viltloven § 7 andre ledd kan det i områder som har særlig verdi for viltet, fastsettes forbud mot anlegg, bygging og annen virksomhet, herunder ferdsel, dersom dette er nødvendig for å bevare viltets livsmiljø. Slike bestemmelser kan innebære forbud mot leting, undersøkelsesarbeider og drift på mineraler i bestemte områder. Det vil ofte være fastsatt ferdselsrestriksjoner.
4.5.11 Naboloven
Lov 16. juni 1961 nr. 15 om rettshøve mellom grannar (grannelova), heretter naboloven, er den generelle loven om naborettslige forhold.
Naboloven § 2 oppstiller et alminnelig forbud mot å påføre andres eiendom skade eller ulempe. Videre må ingen sette i verk graving, bygging, sprenging eller lignende uten å treffe nødvendige tiltak mot utrasing, siging, steinsprut, lufttrykk eller lignende på naboeiendommen, jf. § 5. Etter naboloven § 6 skal det sendes nabovarsel i rimelig tid på forhånd når noen vil sette i gang med for eksempel graving, bygging eller industrivirksomhet som kan medføre skade eller ulempe på naboeiendommen. Tiltak som strider mot §§ 2-5, har naboen krav på å få rettet, jf. § 10. Erstatningsbestemmelsen i naboloven § 9 innebærer objektivt erstatningsansvar for tiltak i strid med reglene, mens naboloven § 10 andre ledd gir hjemmel for å la et tiltak bli stående mot vederlag.
4.5.12 Forholdet til EØS-avtalen
Det finnes ikke EU-regelverk om et ervervssystem (leting, undersøkelse og erverv av forekomster) for mineralske ressurser. Regulering av dette området er overlatt til nasjonal lovgivning. Enkelte bestemmelser i EØS-avtalen og denne avtalens sekundærlovgivning har likevel betydning for mineralnæringen og fastsettelsen av lovgivningen i Norge.
For det første har ikke-diskrimineringsprinsippet i EØS-avtalen artikkel 4 betydning. Norge kan ikke diskriminere andre EØS-lands borgere når det gjelder retten til å lete, undersøke og igangsette drift på mineralske ressurser. I denne forbindelse vises blant annet til de endringer som er gjort i bergverksloven § 2 som følge av EØS-avtalens ikrafttredelse 1. januar 1994, jf. lov 27. november 1992 nr. 118.
Av direktiver som kan ha betydning for mineralnæringen kan nevnes direktiv om elektrisk utstyr i gruver (82/130/EØF), direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, maskindirektivet (89/392/EØF), direktivet om konsekvensutredninger (85/337/EØF) som bestemmer at større mineralske uttak skal utredes i forkant av godkjennelsen med henblikk på å få kartlagt konsekvensene av tiltaket, og direktiv 2006/21/EF om håndtering av avfall fra utvinningsindustrien.
Som følge av direktivet om konsekvensutredninger er det foretatt endringer i plan- og bygningsloven 1985 kapittel VII-a og konsekvensutredningsforskriften. Endringene er videreført i plan- og bygningsloven 2008 kapittel 14.
4.6 Svensk minerallovgivning
4.6.1 Innledning
Den viktigste loven i Sverige for regulering av mineralvirksomhet er minerallagen av 1991. I 2005 ble det vedtatt endringer i minerallagen. Endringene trådte i kraft 1. januar 2006.
4.6.2 Mineraler det kan letes etter
Sverige har ikke fri leterett. Retten til å lete etter mineraler som omfattes av minerallagen krever samtykke fra grunneier. Dersom grunneieren ikke gir samtykke, må det innhentes tillatelse fra bergmesteren («undersøkningstilstånd»). Mineraler som omfattes av minerallagen av 1991 fremgår av lovens § 1 og omfatter både mutbare og ikke-mutbare mineraler etter norsk rett, herunder olje.
Leting etter mineraler som ikke er omfattet av minerallagen, kan kun skje på grunnlag av avtale med grunneier.
4.6.3 Det svenske ervervssystemet
Sverige har innført ett felles lovverk og ervervssystem for mineraler som omfattes av minerallagen. Ervervssystemet bygger på følgende to trinn; «undersökningstillstånd» og «bearbetningskoncession». Å ha en undersøkelsestillatelse eller bearbeidelseskonsesjon for et mineral i et område, innebærer en enerett.
For å kunne lete etter mineraler som omfattes av minerallagen, må man ha en «undersökningstillstånd», med mindre grunneieren samtykker. Gjennom tillatelsen får tiltakshaveren rettigheter overfor grunneier, og han får/kan få visse fordeler med hensyn til retten til ressursen. Alle kan i utgangspunktet få en undersøkelsestillatelse. For undersøkelse etter olje, gassformet hydrokarboner eller diamanter og hydrokarboner må det godtgjøres at man har kompetanse til å utføre slik undersøkelse.
Undersøkelsestillatelsen gjelder i 3 år, men kan forlenges i inntil 7 år totalt. Minerallagen regulerer også hvordan undersøkelsesarbeidet skal foregå. Undersøkeren kan oppføre bygninger som er nødvendige for undersøkelsesarbeidet og anlegge nødvendige veier innenfor området. Arbeidet kan ikke starte før det er stilt sikkerhet for skader og ulemper som kan oppstå. Bergmesteren, grunneieren og rettighetshaver må dessuten to uker før arbeidet starter, ha blitt varslet om når arbeidet skal ta til.
«Bearbetningskoncession» er ikke forbeholdt den som har funnet og undersøkt forekomsten, men kan gis til den som fyller vilkårene i minerallagen. Det kreves økonomisk drivverdig funn med hensyn til både beliggenhet og art. Den som har undersøkelsestillatelse, har førsterett til drift. Grunneier kan uten konsesjon bearbeide funn av konsesjonsmineral til husbehov så lenge ingen andre har konsesjon i området. Innehaveren av bearbeidelseskonsesjon har også rett til å undersøke andre mineraler enn de konsesjonen omhandler bortsett fra olje, gass og diamant. Konsesjon gis for 25 år og kan forlenges med inntil 10 år.
4.7 Finsk minerallovgivning
4.7.1 Innledning
Den någjeldende finske gruveloven, Gruvlag (503/1965), ble vedtatt i 1965. Det pågår for tiden et lovrevisjonsarbeid i Finland. Det finske arbeids- og næringsdepartementet sendte ut et forslag til ny gruvelov på høring 15. oktober 2008.
Hovedformålet med lovforslaget er å sikre at letting og utvinning av mineraler skjer på en samfunnsmessig, økonomisk og miljømessig bærekraftig måte. For å oppnå dette formålet skal ulike offentlige og private hensyn avveies for å sikre at reguleringen, så langt som mulig, ivaretar hensynet til ulike interesser, herunder samiske interesser. Et annet formål er å gi kommunene økt mulighet til å påvirke beslutningsprosessen vedrørende mineralaktiviteter. Retten til å klage over tillatelser utvides til å omfatte flere.
Målet er at regjeringens proposisjon med forslag til ny gruvelov skal oversendes til Riksdagen i 2009 og at Riksdagen skal vedta forslaget i 2010 slik at denne kan tre i kraft senest 1. januar 2011.
4.7.2 Organisatorisk oppbygging
Den organisatoriske oppbyggingen i Finland skiller seg i vesentlig grad fra det svenske og norske systemet. Alle undersøkelses- og utmålssøknader avgjøres av Arbets- og näringsministeriet. Noe tilsvarende den svenske Bergsstaten og det norske Bergvesenet finnes ikke i Finland. Tilsynsspørsmål er også lagt til departementet. For å tilføre departementet synspunkter og sakkunnskap fra mineralbransjen er det stiftet et rådgivende organ, gruvnemnden. Medlemmene i nemnden oppnevnes fra gruveindustrien, grunneierne og gruvearbeiderne. Den geologiske, bergtekniske og juridiske sakkunnskap skal være tilstrekkelig representert.
4.7.3 Mutbare mineraler
I gruveloven er det positivt regulert hvilke mineraler som er mutbare. Dette omfatter flere mineraler enn de mutbare mineralene iht. norsk lov. Mineralske byggeråstoffer som sand og grus faller utenfor gruveloven og reguleres av marktäktslagen av 1981.
4.7.4 Letearbeidet og anmeldelse om forbehold
Enhver kan på egen eller andres eiendom utføre geologiske og geofysiske observasjoner og andre målinger etter mineraler. I visse områder kan letearbeider ikke utføres uten tillatelse av departementet, eiere eller bruksrettshavere. Den som har rett til å foreta undersøkelser kan gjennom anmeldelse forbeholde seg fortrinnsrett til å undersøke et eventuelt funn innen et visst oppgitt område. Én og samme anmeldelse kan omfatte et område på høyst 9 km2. Forbeholdet gjelder i maksimum ett år. Hensikten med instituttet er å gjøre det enkelt, raskt og billig å sikre et funn.
4.7.5 Undersøkelse
Søknad om undersøkelse avgjøres av departementet. Søknaden må oppfylle visse formelle krav. Undersøkelsesseddel gis i den grad det ikke foreligger et undersøkelseshinder og uten vurdering av søkerens kvalifikasjoner. Undersøkelsesområdet må ikke overstige 1 km2. Den som søkte først om rett til å undersøke eller anmelde forbehold i samme område, har fortrinnsrett. Undersøkeren har rett til å utføre arbeider for å kartlegge funnenes art og utbredelse og til å anvende grunn utenfor området til blant annet veier.
Undersøkeren plikter å betale erstatning for skade eller ulempe på eller utenfor undersøkelsesområdet. Det skal betales mutingserstatning til grunneier og staten. Undersøkelsesarbeid kan ikke foretas før beløpet er betalt. Undersøkelsesretten tapes dersom undersøkelsestiden går ut uten at det er søkt om utmål. Undersøkeren skal levere en redegjørelse for undersøkelsesarbeidet med resultater innen ett år etter at retten til å undersøke avstås eller går tapt. Redegjørelsen er offentlig. Om retten til å undersøke opphører, skal undersøkeren innen to år fjerne innretninger han har oppført. Undersøkeren skal også foreta nødvendige sikkerhetsforanstaltninger.
4.7.6 Utmål
Undersøker kan få utmål dersom det sannsynliggjøres at funnene kan utnyttes. Departementet gir utmål som skal utgjøre et enhetlig område. Utmålet kan omfatte områder som er nødvendige for å utnytte funnene, for eksempel områder for veier, transportanlegg og bygninger. Finnes det ikke områder i tilslutning til utmålet som kan benyttes til veier osv., kan et slikt område utenfor utmålet anvises uten ekspropriasjon til et såkalt hjelpeområde.
4.7.7 Gruverett
Dersom vilkårene for å få utmål er til stede, utferdiger departementet utmålsseddel som dokumentasjon for den rett utmålet gir. Denne retten kalles gruverett.
Gruverettsinnehaveren får bearbeide og utnytte alle gruvemineraler innenfor utmålet.
Dersom gruvearbeidet ikke er påbegynt innen ti år fra utmålet er gitt, skal departementet etter å ha hørt gruverettsinnehaveren, gi rettighetshaveren pålegg om å starte gruvedriften innen to år. Dersom dette ikke skjer, kan gruveretten tapes. Departementet kan gi inntil fem års utsettelse med driftsstart med mulighet til forlengelse.
Gruverettsinnehaver er forpliktet til å betale erstatning for retten til å utnytte utmålsområdet og hjelpeområdet og for skade, inngrep eller ulovligheter som oppstår som følge av at grunnen tas i bruk for utmål eller hjelpeområde. Om ikke annet blir avtalt, skal gruverettsinnehaveren også betale grunneieren en årlig avgift. Gruverettsinnehaveren må årlig rapportere om gruvedriften. Gruverettsinnehaveren skal sikre området.
4.7.8 Marktäktslagen
Marktäktslagen av 1981 regulerer masseuttak av stein, grus, sand, leire og jord. Formålet med loven er at uttaksvirksomheten skal skje miljømessig riktig. Tillatelse til å ta ut masser skal gis dersom det er fremlagt en uttaksplan og uttaksvirksomheten eller reguleringen av den ikke står i strid med lovens § 3 (forstyrrelse av et vakkert landskapsbilde og forstyrrelse av spesielle naturforekomster m.m.). En tillatelse skal inneholde en avgrensing av uttaksområdet og regler om beskyttelse av området under uttakstiden. En tillatelse til å ta ut masser kan bevilges for en bestemt tid, men høyst for 10 år. I særlige tilfeller kan en slik tillatelse gis for 15 år. Tillatelse er ikke nødvendig der masser tas ut til vanlig bruk til husbehov for beboere eller til jord- og skogbruk.