3 Særreaksjon for utilregnelige psykisk utviklingshemmete lovbrytere

3.1 Kort om forslaget i Ot.prp. nr. 60 (1995-96)

I Ot.prp. nr. 60 (1995-96) ble det foreslått at lovbrytere som på grunn av psykisk utviklingshemming ikke kunne straffes, skulle kunne idømmes særreaksjonen tvungen omsorg. Særreaksjonen skulle kunne idømmes på samme vilkår som særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern, jf. straffeloven § 39 slik den ble foreslått å lyde i Ot.prp. nr. 87 (1993-94).

Den tvungne omsorgen skulle i hovedsak foregå i bolig med heldøgns omsorgstjenester, og i utgangspunktet være den enkelte kommunes ansvar. Boligen skulle godkjennes av fylkesmannen, og fylkesmannen skulle ha adgang til å gi pålegg om sikkerhetstiltak. Det kommunale ansvaret skulle suppleres med et statlig ansvar: Det ble foreslått å etablere en fagenhet ved en sentral institusjon hvor den domfelte skulle ha døgnomsorg i det første halvåret etter at dommen var rettskraftig. Formålet var å gi kommunen tid til å organisere et betryggende opplegg for den domfelte, samtidig som den domfelte skulle kunne observeres en tid. Fagenheten skulle også kunne avlaste kommunene for særlig vanskelige domfelte i kortere eller lengre tid, og gi råd til kommunene om gjennomføringen av reaksjonen. Man fant det mest aktuelt, i alle fall i begynnerfasen, å knytte fagenheten til en av de regionale sterkavdelingene innenfor det psykiske helsevernet.

3.2 Føringene i Innst. O. nr. 33 (1996-97)

Justiskomiteens flertall (som besto av alle unntatt representantene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) var enig i at det bør innføres en særreaksjon kalt tvungen omsorg, men mente denne særreaksjonen bare skal kunne idømmes lovbrytere som er psykisk utviklingshemmet i høy grad. For øvrig sluttet flertallet seg til departementets forslag til vilkår for å idømme en slik reaksjon, jf. lov 17. januar 1997 nr. 11.

Flertallet mente imidlertid at særreaksjonen for utilregnelige psykisk utviklingshemmete lovbrytere bør være et statlig ansvar. Flertallets begrunnelse var at staten bør ha hovedansvaret for tiltak som primært har som hensikt å sikre samfunnet mot alvorlige forbrytelser. Et statlig ansvar vil også gi best sammenheng med reglene om særreaksjon for dem som er utilregnelige på grunn av psykose. Dessuten mente flertallet at det er usikkert om kommunene er i stand til å sørge for den nødvendige sikkerhet, og om de besitter den nødvendige fagkunnskap. Med dagens kapasitetsproblemer innen omsorgen for psykisk utviklingshemmete, mente flertallet at også andre psykisk utviklingshemmete ville kunne bli skadelidende (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 3).

Komiteens flertall støttet opprettelsen av en sentral fagenhet, og mente at denne enheten skal ha ansvaret for den særreaksjonsdømte så lenge særreaksjonen varer. Flertallet hadde ikke innvendinger mot at enheten knyttes til et psykiatrisk sykehus med en regional sterkavdeling, men mente det også bør vurderes eventuelt å opprette en egen frittstående fagenhet. Flertallet understreket i den forbindelse at det er viktig at enheten får de nødvendige ressurser til å gjennomføre særreaksjonen på en faglig og sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Det skal ikke settes noen normaltid for oppholdet i fagenheten, mente flertallet. Flertallet merket seg også forslaget om at reglene i lov om psykisk helsevern med forskrifter vil komme til anvendelse under oppholdet så langt de passer (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 5 første spalte).

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti så ikke bort fra at det i enkelte tilfeller kan være aktuelt å la en domfelt etter en tid gjennomføre særreaksjonen i en kommune, dvs. utenfor enheten. Disse representantene mente dette kan ordnes ved at enheten kjøper tjenester i kommunen. De understreket imidlertid at det fortsatt skal være fagenheten som er ansvarlig for alle avgjørelser som fattes om innholdet og gjennomføringen av den tvungne omsorgen. De pekte på at det ikke er tilstrekkelig at fagenheten fungerer som en rådgivningsinstans. Fagenheten bør også ha ansvaret for at den fysiske sikkerheten som tilbys i kommunen, er forsvarlig (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 5 annen spalte).

Disse medlemmene understreket at dersom tjenester kjøpes i en kommunal boenhet, må spesielt sikkerhetstiltakene tillegges vekt. Det må være et sentralt element i reaksjonen å beskytte samfunnet. Lukkede avdelinger og kontinuerlig tilsyn med den særreaksjonsdømte er normalt avgjørende for at et nødvendig sikkerhetsnivå skal kunne opprettholdes, mente de. De pekte derfor på at det må gjøres unntak fra regler i sosialtjenesteloven som står i strid med dette (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 7 første spalte).

Disse medlemmene mente at det skal være fagenheten som skal være ansvarlig for godkjenning av en eventuell kommunal bolig. Avgjørelser om tiltak for å hindre nye lovbrudd og om overføring fra en bolig med heldøgns omsorg til en annen, skal ligge hos den sentrale fagenheten, ikke i kommunen. Den myndighet som i departementets forslag var lagt til fylkesmannen vedrørende tilsyn med boligen og sikkerheten, bør etter disse medlemmenes syn legges på fagenheten og på kontrollkommisjonen. Hvis sikkerheten ikke anses forsvarlig, vil det være fagenhetens ansvar å tilbakeføre den dømte til fagenheten. Disse medlemmene mente at tilsvarende adgang til å begjære tilbakeføring til fagenheten også bør gis påtalemyndigheten (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 7 annen spalte).

Disse medlemmene forutsatte at det gis nærmere regler for inngåelse og gjennomføring av slike avtaler i forskrift (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 8 annen spalte og side 9 første spalte).

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet mente i utgangspunktet at det ikke skal være mulig å overføre denne gruppen psykisk utviklingshemmete til boenheter i kommunene. Han sluttet seg likevel til forslaget om å be Regjeringen fremme et nytt forslag i tråd med synspunktene fra komitémedlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 9 annen spalte).

Komiteens flertall forutsatte at innholdet i særreaksjonen i første rekke vil være å sørge for tilstrekkelig sikkerhet for at nye lovbrudd ikke begås. I tillegg var flertallet enig i at man bør ta sikte på trening og opplæring av den særreaksjonsdømte der det er grunn til å tro at dette kan gi resultater. For øvrig bør man legge vekt på å gi de dømte en mest mulig meningsfylt tilværelse (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 6 annen spalte).

Flertallet støttet forslaget i Ot.prp. nr. 60 (1995-96) om at det skal oppnevnes hjelpeverge for den dømte. Flertallet var også enig i at enkelte særlig inngripende vedtak skal anses som enkeltvedtak. Vedtak som treffes i fagenheten skal kunne påklages til kontrollkommisjonen. Flertallet var videre enig i at den domfelte selv, hans nærmeste, evt. vergen, og påtalemyndigheten, skal ha klagerett, og at disse bør underrettes om vedtak som kan påklages. Klage over vedtak som gir den domfelte større frihet, skal gis oppsettende virkning. Flertallet sluttet seg til muligheten til rettslig å prøve vedtak om at den domfelte skal bli i fagenheten, eventuelt overføres tilbake dit etter opphold i en kommune (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 8 annen spalte).

De klageberettigete skal kunne begjære opphør av særreaksjonen. Flertallet var enig i at man bør ha en rettslig prøving av om særreaksjonen skal opphøre (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 8 annen spalte).

Flertallet ville dessuten gi påtalemyndigheten en adgang til rettslig prøving av - i tillegg til en klageadgang over - vedtak om at en særreaksjonsdømt skal overføres fra fagenheten til en kommune (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 8 annen spalte).

Flertallet viste til at det med den endringen som foreslås i ansvarsforholdene, ikke blir aktuelt å ha fylkesmannen som klageinstans (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 8 annen spalte).

Flertallet var enig med departementet i at det ikke bør gis en hjemmel til å overføre personer som er idømt tvungen omsorg til fengsel, slik man har for dem som idømmes overføring til tvungent psykisk helsevern. Flertallet viste i den forbindelse til at særreaksjonen bare vil omfatte de som er psykisk utviklingshemmete i høy grad, og mente det var klart uheldig om disse skulle forvares i fengsel (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 8 annen spalte).

Komiteens flertall antok at de relativt omfattende endringene i forhold til departementets lovutkast vil innebære at de økonomiske og administrative konsekvensene blir annerledes enn forutsatt av departementet i Ot.prp. nr. 60 (1995-96) (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 9 første spalte).

3.3 Vilkårene for en særreaksjon for utilregnelige psykisk utviklingshemmete lovbrytere

En kort oversikt over vilkårene for å bli ilagt sikring etter gjeldende rett, er gitt i Ot.prp. nr 60 (1995-96) side 12 første spalte.

Vilkårene for å idømme en særreaksjon for utilregnelige psykisk utviklingshemmete skal være de samme som for å idømme særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern, og følger av straffeloven § 39 slik den lyder etter lov 17. januar 1997 nr. 11. Vilkårene er behandlet nærmere i Ot. prp. nr. 87 (1993-94) side 57-59 og i Ot.prp. nr. 60 (1995-96) side 12. Stortinget vedtok ikke forslaget om en fakultativ straffritaksregel (se Innst. O. nr. 34 (1996-97) side 7): Bare psykisk utviklingshemmete i høy grad kan idømmes tvungen omsorg.

3.4 Hovedinnholdet i særreaksjonen for utilregnelige psykisk utviklingshemmete lovbrytere

3.4.1 Innledning

En oversikt over innholdet i sikringsinstituttet er gitt i Ot.prp. nr. 60 (1995-96) side 13 første spalte. Der er også situasjonen for de psykisk utviklingshemmete i kriminalomsorgen omtalt, blant annet med utgangspunkt i en gjennomgåelse av sikringsdommer fra 1992. Det er i dag 29 psykisk utviklingshemmete som utholder sikring i kommunale opplegg, mot 15 den gangen. Departementet antar at mange av disse har en IQ over 55 og ikke ville vært aktuelle for tvungen omsorg.

En oversikt over gjennomføringen av strafferettslige reaksjoner overfor psykisk utviklingshemmete i Danmark, Finland og Sverige er gitt i Ot.prp. nr. 60 (1995-96) side 13 annen spalte og side 14 første spalte. Departementet har fått opplyst fra det finske justisdepartementet at oversikten fremdeles er dekkende for rettsstillingen i landet.

I dansk rett er rettsstillingen noe endret. Med virkning fra 1. juli 2000 er det gitt bestemmelser i straffeloven om tidsbegrensete foranstaltninger overfor psykisk utviklingshemmete lovbrytere som er fritatt for straff. Tidsbegrensingen skal gjelde lovbrudd som ikke anses for å være «personfarlige». Ved lengstetidens utløp kan domstolen fastsette ny lengstetid på 2 år. Bestemmelsen sikrer også regelmessig domstolskontroll med foranstaltninger som fastsettes på ubestemt tid, dvs. for lovbrudd som regnes som «personfarlige».

Det svenske justisdepartementet har opplyst at regjeringen i mai 1999 oppnevnte en komité som skal se på spørsmålet om ansvar for og reaksjoner overfor psykisk tilbakestående lovbrytere. Komiteen som skal levere sin utredning innen utgangen av 2001, skal blant annet vurdere om det er behov for særregler for psykisk utviklingshemmete. I dag gjelder de vanlige reglene ved valg av strafferettslig reaksjon. Forbudet mot å idømme fengsel gjelder bare ved alvorlig utviklingshemming. Den vanligste reaksjonen ved alvorlige lovbrudd er at lovbryteren dømmes til opphold i «rettspsykiatrisk vård» (psykiatrisk sykehus/institusjon).

3.4.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet la til grunn at særreaksjonen også under de endrete forutsetningene skulle gå under navnet «tvungen omsorg», og viste til Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 2.

Departementet viste til at det i Ot.prp. nr. 60 (1995-96) ble foreslått en egen lov om gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg for psykisk utviklingshemmete lovbrytere som ikke straffedømmes. Departementet foreslo i høringsbrevet i stedet at bestemmelser om særreaksjonen tvungen omsorg dels skulle tas inn i straffeloven § 39 a, dels i forskriftergitt med hjemmel i denne bestemmelsen. Departementet begrunnet valget slik (høringsbrevet side 12):

«Generelt er det en fordel å unngå selvstendige små lover som må ses som tillegg til en større hovedlov (NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket side 104). Det er også en fordel på et område hvor man i noen grad må prøve seg fram, at forskriften kan endres lettere enn en lov.»

På bakgrunn av justiskomiteens føringer i Innst. O. nr. 33 (1996-97) foreslo departementet i høringsbrevet at en sentral fagenhet skulle ha ansvaret for gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg, og særreaksjonen skulle som hovedregel gjennomføres der. Departementet uttalte at det etter en tid kunne vurderes om funksjonen burde spres ved at det opprettes fagenheter på regionalt nivå (se høringsbrevet side 14).

Departementet foreslo at fagenheten - i alle fall i første omgang - burde være en enhet ved en institusjon innen spesialisthelsetjenesten som er innrettet for formålet. Departementet tok i høringsbrevet videre sikte på at fagenheten organisatorisk skulle knyttes til en regional sikkerhetsavdeling (se høringsbrevet side 14). Sosial- og helsedepartementet skulle ta kontakt med utvalgte fylkeskommuner med sikte på å finne den mest hensiktsmessige plasseringen av fagenheten.

Departementet viste i høringsbrevet til at Stortinget har åpnet for at fagenheten skal kunne inngå avtale med en kommune om at den domfelte skal utholde en del av særreaksjonen i kommunen. Departementet foreslo en slik avtaleadgang, men la i høringsbrevet til grunn at det også kan være andre aktuelle avtaleparter enn kommuner. Departementet uttalte blant annet om dette (høringsbrevet side 15):

«Dersom det opprettes interkommunale eller fylkeskommunale botilbud for psykisk utviklingshemmete med store atferdsavvik, slik det åpnes for i St.meld. nr. 25 (1996-97) side 112, vil f. eks. avtaler om opphold i slike institusjoner kunne være aktuelle. Også avtaler om opphold i privatdrevne institusjoner kan muligens tenkes. Selv om det i praksis trolig vil være mest aktuelt å inngå avtaler med en kommune, ønsker departementet å holde muligheten åpen for fagenheten til å inngå avtaler også med andre enn kommuner.»

Departementet foreslo at slike avtaler skulle være frivillige fra avtalepartenes side. Departementet mente likevel at avtaler bør søkes gjennomført der dette framstår som et bedre alternativ for den domfelte enn opphold i fagenheten, og sikkerhetshensyn ikke taler mot det. Departementet begrunnet blant annet dette slik (høringsbrevet side 15):

«Slike ordninger vil øke muligheten for å 'skreddersy' særreaksjonen til den enkelte lovbryter. En må huske at selv om det anses for å foreligge fare for gjentakelse av en alvorlig forbrytelse, er det ikke nødvendigvis slik at det trengs sterke virkemidler for å hindre gjentakelse. Det at personer i denne gruppen tidvis kan være farlige, henger f. eks. i en del tilfeller sammen med at de er lette å lede. I slike tilfeller kan det være tilstrekkelig å sørge for at de holder seg unna visse miljøer eller personer. Det antas også at avtaler om overføring fra fagenheten til f. eks. domfeltes hjemkommune, vil øke mulighetene for at det kan skje en overgang til et liv i frihet.»

3.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til at særreaksjonen for utilregnelige psykisk utviklingshemmete gis benevnelsen «tvungen omsorg». Tre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at reglene om tvungen omsorg dels tas inn i straffeloven § 39 a, dels i forskrifter gitt med hjemmel i denne bestemmelsen: Oslo politidistrikt, Nordland fylkeskommune og Vestfold fengselstjenestemannsforening støtter uttrykkelig denne framgangsmåten.

De fleste høringsinstansene støtter - uttrykkelig eller forutsetningsvis - forslaget om at ansvaret for gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg bør være statlig. Bare fem høringsinstanser mener kommunene bør pålegges ansvaret for hele gjennomføringen av tvungen omsorg, og fem høringsinstanser mener kommunen skal ha ansvaret etter en kort tid i en fagenhet (se nedenfor hvilke disse er). Noen av dem som går inn for kommunalt ansvar, uttaler at en konsekvens av statlig ansvar kan bli kommunal ansvarsfraskrivelse: Omsorgssvikt kan lede til flere lovbrudd, som igjen fører til at staten overtar ansvaret. For eksempel uttaler Lyngdal kommune:

«Avslutningsvis vil vi advare mot at disse nye ordningene kan føre til økt antall anmeldte saker. I utgangspunktet har kommunene ansvar for å gi et tilbud til personer med psykisk utviklingshemming, også de som har atferdsproblemer som grenser opp mot kriminelle handlinger. Vi ser en fare for at man med forslagene i høringsnotatet kan risikere at kommuner unnlater å sette inn nødvendige tiltak i påvente av anmeldelser og statlig ivaretakelse.»

I alt 28 høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om på hvilket forvaltningsnivå tvungen omsorg bør gjennomføres. Følgende 13 høringsinstanser er generelt positive til forslaget om at tvungen omsorg skal utholdes i en sentral fagenhet: Kommunal- og regionaldepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Oslo politidistrikt, Buskerud fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Oppland fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Nøtterøy kommune, Tønsberg kommune, Den Norske Advokatforeningog Vestfold Fengselstjenestemannsforening. Disse høringsinstansene mener at både hensynet til et faglig forsvarlig behandlings- og rehabiliteringsopplegg for den enkelte, og hensynet til samfunnsbeskyttelsen, tilsier at særreaksjonen bør utholdes i en sentral fagenhet. Buskerud fylkeskommune uttrykker det for eksempel slik:

«Buskerud fylkeskommune er positiv til at tanken bak en slik fagenhet både er ivaretagelse av sikkerhet og et behandlingstilbud til lovbryterne. Forutsetningene for et faglig og sikkerhetsmessig godt tilbud til denne pasientgruppen må ligge i muligheten til en høykompetent faglig utredning. Utredningen må kunne gi grunnlag for å lage en plan for behandlings- og sikkerhetstiltak for den enkelte lovbryter. En mulig nedtrapping av sikkerhetsnivået bør sees i sammenheng med en framgang i behandlingen. Høyt faglig nivå ved den sentrale fagenheten og en definert behandlingsprofil ses som en garanti mot at enheten blir en oppsamlings- og oppbevaringsplass for lovbrytere uten mulighet for å bedre den enkeltes livssituasjon.»

Av de andre høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, mener 10 at tvungen omsorg helt eller delvis bør gjennomføres på et regionalt plan. Disse høringsinstansene er:

Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A, Akershus fylkeskommune, fylkeslegen i Vest-Agder, Drammen kommune, Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, Arbeidsutvalg for voksenhabilitering, Autismeforeningen i Norge, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Forbund for Utviklingshemmedeog Norsk Psykologforening. Høringsinstansene foreslår ulike regionale løsninger: De fleste uttaler generelt at det bør være fagenheter flere steder i landet. Arbeidsutvalg for voksenhabilitering mener at det bør opprettes en fagenhet i hvert fylke, mens Akershus fylkeskommune foreslår at tvungen omsorg utholdes ved fylkeskommunale institusjoner.

Halvparten av dem som ønsker at fagenheten(e) skal være regionalt forankret, går samtidig inn for at det meste av særreaksjonen skal gjennomføres utenfor fagenheten. Disse er: Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A, Arbeidsutvalg for voksenhabilitering, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Norsk Psykologforening.

Argumentene som går igjen blant dem som ønsker at fagenheten(e) skal være regionalt forankret, er for det første at en slik modell vil by på bedre rehabiliteringsmuligheter for den domfelte enn en sentral fagenhet. At tvungen omsorg utholdes noe nærmere det miljøet den enkelte kommer fra og antakelig skal tilbakeføres til, mener flere høringsinstanser er særlig viktig for personer med utviklingshemming, på grunn av denne gruppens svekkete evner til å dra nytte av ervervet kunnskap i nye situasjoner. Norsk Forbund for Utviklingshemmede uttaler om dette:

«Et generelt trekk ved utviklingshemming er redusert evne til generalisering, dvs. redusert evne til å overføre kunnskap og erfaring fra en til en annen situasjon. Ved å la straffedømte personer med utviklingshemming sone i en nasjonal fagenhet uten mulighet til å fungere i sitt lokalsamfunn med nødvendig støtte, fratar en de det gjelder mulighet til senere tilpasning og samfunnsdeltakelse.»

For det annet blir oppfølgingen overfor kommunen - dersom særreaksjonen gjennomføres der - nærere med regionale fagenheter, og av den grunn etter mange høringsinstansers syn bedre. Noen høringsinstanser trekker også fram dårlige erfaringer fra det statlige helsevernet for psykisk utviklingshemmete, HVPU. Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A uttaler:

«Rådet er som nevnt helt enig i at psykisk utviklingshemmede lovbrytere ikke bør plasseres i fengselsanstalter. Dette gjelder også varetektsbruk. Blant annet på denne bakgrunn kan Rådet slutte seg til at det etableres fagenheter med heldøgns omsorg. (Det fremgår nedenfor at Rådet ikke kan anbefale at man går inn for en sentralfagenhet.) Disse kan også være i beredskap som tilbakeføringsinstitusjoner, for de tilfelle der et kommunalt tiltak ikke fungerer etter sin hensikt. (...)

Rådet er sterkt kritisk til forslaget om å opprette en sentralfagenhet som skal ha det overordnede ansvar for drift av en sentral institusjon, og for de avtalebaserte løsninger som en overføring til omsorgstiltak i nærmiljø vil innebære. Denne fagenhetens faglige innhold og arbeidsmuligheter står for oss som en betydelig utfordring å få til å fungere etter hensikten. Det kan i så måte vises til erfaringene fra det tidligere HVPU. Dette var også en spesialisttjeneste som allikevel ikke alltid hadde en spesialisert kompetanse av faglig karakter i forhold til atferdstiltak. Snarere er det Rådets erfaringer at mye av den vanskelige atferden vi i dag ser blant utviklingshemmede med institusjonserfaring, er knyttet til institusjonserfaring. Det legges i dag ned et stort arbeid i å få avlært slike institusjonsbaserte tvangsregimer, og få begrenset og avviklet slik tvang som ikke kan begrunnes utenfor institusjon. Rådet frykter at etableringen av en slik sentral fagenhet som foreslått, lett vil innebære en oppblomstring av vanskelig og utfordrende atferd hos den enkelte, med dertil hørende økt fare for utfordrende og skadelig atferd.»

Arbeidsutvalg for voksenhabiliteringuttaler:

«Habiliteringstjenestens erfaringer tilsier imidlertid at det vil være tilfeller hvor det - innenfor en klart tidsbegrenset periode - kan være behov for å utholde tvungen omsorg i skjermede omgivelser.

• Dette bør kunne skje innenfor hvert fylke i tilknytning til sikkerhetsavdelinger ved psykiatriske sykehus/enhet. Dersom antall saker i et fylke ikke er tilstrekkelig til å opprette en slik fagenhet, kan dette alternativt løses ved å opprette fagenheter innenfor helseregionen.

• Hovedpoenget er at det som et alternativ til en sentral fagenhet etableres et fleksibelt, faglig opplegg rundt hver enkelt person i samarbeid mellom aktuelle fylkeskommunale spesialisttjenester med hovedforankring i psykiatrisk sykehus, og med statlig finansiering.

• Tilbakeføring til et liv i frihet forutsetter en viss grad av nærhet mellom det miljø en kommer fra og det miljø en skal til.

• Spesielt for personer med utviklingshemming, er denne nærheten viktig.»

Fem høringsinstanser går inn for at særreaksjonen tvungen omsorg i sin helhet bør gjennomføres i kommunen. Disse høringsinstansene er: Statens råd for funksjonshemmede, Statens helsetilsyn, Nordland fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommuneog Lyngdal kommune. Enkelte av dem uttaler subsidiært at dersom det skal opprettes fagenheter, bør det skje regionalt.

Argumentene som disse høringsinstansene mener taler mot en sentral fagenhet, faller langt på vei sammen med de hensynene høringsinstansene som går inn for en regional løsning/flere fagenheter, framhever. Noen peker på at det behovet kommunen måtte ha for faglig kompetanse, kan dekkes av den fylkeskommunale habiliteringstjenesten, som i så fall bør styrkes.

Statens helsetilsyn gikk sterkt imot forslaget i Ot.prp. nr. 60 (1995-96) om kommunalt ansvar for særreaksjonsdømte utilregnelige psykisk utviklingshemmete, men mener at forutsetningene nå er endret. Høringsinstansen uttaler:

«Helsetilsynets uttalelser i 1995 uttrykte skepsis for i hvilken grad kommunene kunne være i stand til å tilby denne gruppen tilstrekkelig omsorg og behandling. Man gikk den gangen inn for en oppbygging av spesialinstitusjoner på fylkeskommunalt eller regionalt nivå. Erfaringer de siste fem år som Helsetilsynet har fått gjennom kontakt med fagmiljøene og de kommunene som har psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, viser at situasjonen nå er annerledes. Erfaringene fra enkelte av de kommunene som har hatt sikringsdømte, viser at dersom det stilles tilstrekkelige økonomiske og faglige ressurser til rådighet på en slik måte at man kan lage adekvate behandlings- og omsorgstilbud, vil man kunne ivareta både samfunnets behov for beskyttelse, den enkeltes behov for adferdskorrigerende tiltak, meningsfull aktivitet og etablering av en totalsituasjon som i størst mulig grad ivaretar den enkeltes integritet.»

Lyngdal kommune uttaler:

«Vi stiller spørsmål ved om det er riktig å samle psykisk utviklingshemmede, på tvungen omsorg, i en sentral fagenhet. Erfaringsmessig har det ikke vist seg fornuftig å samle personer med avvikende atferd dersom en ønsker å oppnå resultater. En sentral enhet vil medføre at psykisk utviklingshemmede vil plasseres vekk fra familie, venner og det sosiale nettverk de en gang kanskje skal tilbake til.»

Blant de høringsinstansene som har uttalt seg om fagenhetens organisatoriske tilknytning, støtter fem forslaget om å knytte fagenheten til en regional sikkerhetsavdeling. Disse er: Sosial- og helsedepartementet, Troms fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, fylkeslegen i Vest-Agderog Arbeidsutvalg for voksenhabilitering. Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A mener at eventuelle fagenheter bør knyttes enten til regionale enheter i det psykiske helsevernet eller habiliteringstjenesten.

Fem høringsinstanser ønsker å supplere eller erstatte tilknytningen til det psykiske helsevernet med kompetanse fra den fylkekommunale habiliteringstjenesten. Disse er: Buskerud fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Lyngdal kommune, Nøtterøy kommuneog Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere. Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere sier det slik:

«Tjenester for psykisk utviklingshemmede har vært lite utviklet innen psykiatritjenesten. Psykiatritjenesten har, slik vi ser det, på langt nær kunnet gi psykisk utviklingshemmede med psykiske lidelser nødvendig hjelp. Det er behov for kompetanseutvikling på dette feltet ut over psykiatritjenestens kompetanse om sikkerhetsavdelinger før psykiatritjenesten vil kunne gi optimal hjelp. Den kompetanse som er utviklet innenfor eksisterende hjelpetjenester i kommune og fylkeskommune (habiliteringstjenesten) vil være nyttige bidrag i utviklingen av særreaksjonen tvungen omsorg.»

Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdommener kriminalomsorgen og habiliteringstjenesten har den nødvendige fagkompetansen, og foreslår at kriminalomsorgen kan være tilknytningspunktet for fagenheten. Nordland fylkeskommune går inn for at det psykiske helsevern, habiliteringstjeneste, påtalemyndighet, domstol og kriminalomsorg i frihet samarbeider i lokale fagenheter.

Akershus fylkeskommune etterlyser en nærmere presisering av hvilket behandlingsnivå fagenheten skal legges til.

Et flertall av høringsinstansene - enten de går inn for én eller flere fagenheter - er generelt positive til forslaget om at den som er idømt tvungen omsorg kan utholde en del av særreaksjonen utenfor fagenheten. Departementet legger også til grunn at høringsinstanser som ikke har tatt uttrykkelig standpunkt til en slik avtaleadgang, men er generelt positive til forslagene i høringsbrevet, støtter en slik løsning. I tillegg kommer de høringsinstansene som går inn for at hele særreaksjonen skal gjennomføres i kommunen.

Hensynet til den domfeltes rehabilitering er det argumentet som anføres til fordel for en adgang til å gjennomføre en del av særreaksjonen utenfor fagenheten.

Høringsinstansene har delte meninger om i hvilken utstrekning og på hvilke vilkår tvungen omsorg bør gjennomføres utenfor fagenheten. Fem høringsinstanser uttaler at kommunalt forankrete tiltak bør være «normalløsningen» for tvungen omsorg. Disse er: Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A, Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, Autismeforeningen i Norge, Norsk Forbund for Utviklingshemmedeog Norsk Psykologforening. Noen av disse mener at kommunene bør ha en plikt til å ta i mot psykisk utviklingshemmete som er idømt tvungen omsorg, og enkelte mener det må settes en tidsbegrensing for oppholdet i fagenheten (se nærmere om disse spørsmålene nedenfor). Buskerud fylkeskommune mener på sin side at tvungen omsorg bare bør gjennomføres dersom et tilbud utenfor fagenheten klart vil være det beste for den domfelte, og er et ledd i utskrivingsprosessen. Tønsberg kommune mener tvungen omsorg kan gjennomføres i kommuner dersom det er liten eller ingen gjentakelsesfare.

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget i høringsbrevet om at gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten skal skje etter avtale. Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A, Nordland fylkeskommune, Arbeidsutvalg for voksenhabiliteringog Norsk Forbund for Utviklingshemmede går imidlertid inn for at kommunene skal ha en plikt til å ta imot den domfelte i slike tilfeller. I tillegg kommer de (øvrige) høringsinstansene som mener at tvungen omsorg i sin helhet bør gjennomføres i kommunen. Nordland fylkeskommune begrunner ønsket om en mottaksplikt slik:

«Vi kan ikke se at en uttalt målsetting om et liv i frihet for dem dette gjelder, kan fungere uten at hjemkommunen kan ta imot som et ledd i gjennomføringen av særreaksjonen. Kommunene gis her for stor makt. Konsekvensene av at kommuner skulle vegre seg mot å legge til rette for et liv i frihet, vil være at dem det gjelder blir kommuneløse eller at utfordringene ved løslatelse må håndteres av vertskommunene for særreaksjonstiltakene. Uten en pålagt plikt for hjemkommunene til å ta ansvar i gjennomføring av særreaksjonen, vil vi oppleve en betydelig forskjellsbehandling fra kommune til kommune. Vi tror at uten aktiv medvirkning fra kommunenes side, så vil vi få et langt større antall personer i en påtenkt sentral fagenhet enn forutsatt.»

Seks høringsinstanser går inn for at perioden i fagenheten skal være tidsbegrenset. Dette gjelder: Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap 6A, Lyngdal kommune, Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Forbund for Utviklingshemmedeog Norsk Psykologforening. Norsk Psykologforening mener et opphold på «noen måneders tid» er passende, andre høringsinstanser mener at oppholdet i en fagenhet ikke bør overstige ett år. Noen høringsinstanser mener et tidsbegrenset opphold i fagenheten forutsetter en mottaksplikt for kommunene. For eksempel uttaler Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A:

«For å motvirke en uheldig utvikling av minifengsler for utviklingshemmede, bør det lovfestes en maksimal oppholdstid på ett år i fagenhet for særreaksjonens oppstart. Innen denne tidsrammen bør det være foretatt tilfredsstillende utredning, diagnostisering, og utprøving av endel tiltak som kommunene kan følge opp under veiledning fra fagenheten. Denne maksimaltiden må på den annen side kombineres med en kommunal mottaksplikt når oppholdet i fagenheten skal avsluttes. Fagenhetenes oppfølgingsansvar under gjennomføringen av særreaksjonen, bør lovfestes.»

Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom støtter langt på vei forslaget om at fagenheten kan inngå avtale med andre enn kommuner, og uttaler:

«En støtter departementets syn på at det kan være aktuelt å bruke andre avtalepartnere enn kommuner. Det bør likevel være unntaksmessig, der hjemkommunen nekter å inngå samarbeid. Før eller siden i forbindelse med opphør av særreaksjonen vil det være aktuelt å overføre den særreaksjonsdømte til det ordinære omsorgsapparatet. Den prosessen kan bli betydelig vanskeligere hvis den særreaksjonsdømte har vært plassert i et tiltak utenfor det vanlige kommunale omsorgsapparatet. Hvis en i enkelte tilfeller velger å bruke andre avtalepartnere forutsetter vi at det stilles samme krav til dem i forhold til bemanning og faglig kompetanse som til kommunalt drevne opplegg. Vår erfaring er at det kan være nødvendig for en kommune å bruke en del tid for å innstille seg på at de skal arbeide i forhold til særreaksjonsdømte.»

3.4.4 Departementets syn nå

Departementet fastholder i hovedtrekk forslaget i høringsbrevet. Særreaksjonen for utilregnelige psykisk utviklingshemmete kalles «tvungen omsorg», og reglene om særreaksjonen gis dels i straffeloven, dels i forskrifter. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot dette.

Særreaksjonen tvungen omsorg skal være et statlig ansvar, og særreaksjonen bør som hovedregel gjennomføres i en fagenhet. Departementet viderefører også forslaget om at gjennomføring av særreaksjonen utenfor fagenheten bare kan skje etter avtale. Departementet viser til justiskomiteens klare føringer om disse spørsmålene (se Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 3-5 og punkt 3.2 ovenfor).

Departementet legger også vekt på at det er en ikke ubetydelig støtte blant høringsinstansene til disse hovedspørsmålene: Nesten alle høringsinstansene er enige i at ansvaret for særreaksjonen tvungen omsorg skal være statlig. At særreaksjonen skal gjennomføres i en sentral fagenhet, er dessuten det forslaget flest høringsinstanser slutter opp om. Departementet har merket seg at et knapt flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om en sentral fagenhet, er kritiske til at særreaksjonen skal gjennomføres der. Høringsinstansene går i stedet inn for en regional løsning, eller at særreaksjonen helt eller delvis skal gjennomføres i kommunen. Departementet har spesielt lagt merke til at ingen fylkesleger eller interesseorganisasjoner og offentlige organer som arbeider med spørsmål knyttet til psykisk utviklingshemmete, støtter forslaget om at særreaksjonen skal gjennomføres i en sentral fagenhet. På den annen side er det ingen enstemmig oppfatning blant kommuner som i dag har omsorg for sikringsdømte psykisk utviklingshemmete: Tønsberg kommune støtter forslaget om en sentral fagenhet, Drammen kommuneog Nøtterøy kommune ønsker flere enheter, mens Lyngdal kommune mener at tvungen omsorg bør gjennomføres i kommunen.

Departementet er enig i at det kan hefte enkelte ulemper ved å samle dem som er idømt tvungen omsorg i én fagenhet. Departementet legger særlig vekt på at avstanden til den sentrale enheten kan vanskeliggjøre oppfølgingen i de tilfellene der en del av særreaksjonen gjennomføres utenfor fagenheten.

Departementet har vurdert om forslaget i høringsbrevet kan endres noe, slik at svakhetene ved en sentral fagenhet kan avhjelpes, men slik at forslaget samtidig ligger innenfor justiskomiteens føringer. Departementet vil på denne bakgrunn for det første understreke at det kan være aktuelt å etablere flere fagenheter. Sosial- og helsedepartementet vil innlede forhandlinger med flere fylkeskommuner med sikte på å opprette ytterligere enheter.

Etter departementets vurdering må imidlertid spørsmålet om det skal være én eller flere fagenheter også ses i lys av hvor mange som vil bli idømt særreaksjonen tvungen omsorg. Et anslag går ut på at 15 personer vil oppholde seg i fagenheten. (Se punkt 7.3 nedenfor om hvordan departementet har kommet fram til dette anslaget.)

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at antallet vil bli høyere fordi et statlig ansvar for særreaksjonen tvungen omsorg kan lede til at kommuner i større utstrekning enn i dag, vil anmelde lovbrudd begått av psykisk utviklingshemmete i høy grad. Departementet har ikke grunnlag for å si at forslagene i proposisjonen her vil føre til at flere høygradig psykisk utviklingshemmete vil bli anmeldt og senere idømt tvungen omsorg, men antar at en slik konsekvens ikke kan utelukkes.

Siden det er usikkert hvor mange personer som vil bli idømt særreaksjonen tvungen omsorg, foreslår departementet at det i alle fall i første omgang bare etableres én enhet. Både hensynet til å bygge opp spesialkompetanse og ressurshensyn taler for en slik løsning. Hvis det oppstår behov for flere enn 15 plasser, men også om en evaluering av ordningen tilsier at funksjonen av andre grunner bør spres på flere enheter, kan det imidlertid gjøres relativt raskt: Departementet har utformet forslaget til lovtekst slik at det ikke kreves lovendring for å etablere flere fagenheter.

Et annet forhold som kan redusere ulempene ved å ha én fagenhet, er å trekke inn den fylkeskommunale tjenesten.

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser har etterlyst en omtale av habiliteringstjenesten. De fleste av disse ønsker at den kompetansen som habiliteringstjenesten innehar om psykisk utviklingshemmete generelt, bør få en plass også ved gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg. Noen mener at hele eller deler av særreaksjonen bør gjennomføres i regi av denne fylkeskommunale tjenesten.

Departementet er enig i at det kan være aktuelt å dra nytte av den generelle kompetansen habiliteringstjenesten besitter om psykisk utviklingshemmete også ved utformingen av en strafferettslig særreaksjon for utilregnelige psykisk utviklingshemmete. Departementet legger for det første til grunn at fagenheten kan innhente råd blant annet fra den fylkeskommunale habiliteringstjenesten.

Departementet finner det også formålstjenlig at habiliteringstjenesten får en rolle når særreaksjonen gjennomføres utenfor fagenheten. Slik kan man redusere ulempen ved at det kan være stor geografisk avstand mellom fagenheten og kommunen/avtaleparten. Departementet foreslår derfor at den avtalen som skal inngås mellom fagenheten og avtaleparten, også bør inneholde et punkt om bistand fra den fylkeskommunale habiliteringstjenesten. Dette bør reguleres nærmere i forskriften om gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg. Departementet presiserer at et slikt forslag ikke rokker ved ansvarsforholdene - det er fremdeles fagenheten som har ansvaret også for tiltakene som settes i verk under gjennomføringen utenfor fagenheten.

Departementet viderefører forslaget i høringsbrevet om at fagenheten - i alle fall i første omgang - organisatorisk bør knyttes til en regional sikkerhetsavdeling ved en institusjon innen spesialisthelsetjenesten som er innrettet for formålet. En slik tilknytning støttes også av en del høringsinstanser. Enkelte høringsinstanser er kritiske til tilknytningen til det psykiske helsevernet, dels fordi det psykiske helsevernet etter deres syn ikke bør pålegges oppgaver utenfor sitt primære arbeidsområde, dels fordi psykisk utviklingshemmete ikke har en sinnslidelse og derfor ikke bør kobles til denne spesialisthelsetjenesten. Departementet vil bemerke at fagenheten må knyttes til en større institusjon som kan gi administrativ og faglig støtte, og som har erfaring med kontroll av personer som kan være farlige. Ettersom det ikke finnes en slik institusjon for psykisk utviklingshemmete, bør fagenheten knyttes til et psykiatrisk sykehus med sterkavdeling. Slike sykehus har etter departementets vurdering relevant faglig kompetanse også om psykisk utviklingshemmete som kan bli idømt tvungen omsorg, blant annet fordi en del av disse i tillegg kan ha psykiske lidelser. Det er likevel ikke slik at en tilknytning til det psykiske helsevernet innebærer at man anser alle personer idømt tvungen omsorg for å ha en sinnslidelse. Departementet vil presisere at fagenheten må ha sin egen faglige identitet med basis i tverrfaglig habiliteringsarbeid. Det faglige ansvaret må ligge hos fagenhetens ledelse.

Departementet viderefører forslaget om at fagenheten kan inngå avtale med en kommune om at en del av særreaksjonen kan gjennomføres der når hensynet til den domfelte tilsier det, og sikkerhetshensyn ikke taler mot. Departementet legger vekt på at de fleste høringsinstansene er positive til forslaget.

Departementet kan ikke se at innvendinger fra høringsinstansene vil få betydning for utformingen av vilkårene for en gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten:

Noen av de høringsinstansene som går inn for at tvungen omsorg normalt bør gjennomføres utenfor fagenheten etter en tid, mener samtidig at kommunen bør ha en plikt til å motta disse særreaksjonsdømte. For det første er en slik løsning langt på vei den samme som departementet foreslo i Ot. prp. nr. 60 (1995-96), og som ble forkastet av justiskomiteen, og er altså i strid med de føringene komiteen ga i Innst. O. nr. 33 (1996-97). For det annet er det bare et fåtall av høringsinstansene som mener at kommunene bør ha en slik plikt. Departementet fastholder på denne bakgrunn forslaget om at en gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten bare kan skje etter avtale.

Enkelte høringsinstanser ønsker å tidsbegrense varigheten av oppholdet i fagenheten. Noen av disse foreslår samtidig at kommunen skal ha plikt til å motta særreaksjonsdømte etter denne tiden. Departementet er enig med de høringsinstansene som peker på at oppholdet i fagenheten kan bli langvarig. Justiskomiteen uttalte imidlertid i Innst. O. nr. 33 (1996-97) på side 5 at det ikke skulle settes en normaltid for oppholdet i fagenheten. Etter departementets vurdering kan en slik fast tidsbegrensing dessuten vanskelig gjennomføres uten at kommunen (eller en annen instans) samtidig er forpliktet til å motta den domfelte etter denne tiden.

På denne bakgrunn finner departementet at en tidsbegrensing av oppholdet i fagenheten ikke er forenlig med justiskomiteens føringer.

Departementet er ikke enig i at det bør gjelde et kvalifisert krav om at hensynet til den domfelte skal tilsi en gjennomføring utenfor fagenheten, slik Buskerud fylkeskommuneforeslår. Et slikt krav vil kunne åpne for vanskelige vurderinger, og i verste fall lede til at færre enn det som er ønskelig, utholder noe av særreaksjonen utenfor fagenheten. Departementet mener det må være tilstrekkelig at hensynet til den domfelte tilsier en slik gjennomføring, og at sikkerhetshensyn ikke taler mot det.

Ved gjennomføringen av særreaksjonen vil det ikke være tale om en «utskrivingsprosess», slik Buskerud fylkeskommune uttaler. Det skal foretas en løpende farlighetsvurdering, og den domfelte kan kreve at domstolen årlig vurderer om særreaksjonen skal opphøre. På den annen side antar departementet at det i normaltilfellene antakelig først vil bli aktuelt med en gjennomføring utenfor fagenheten etter at den domfelte har hatt et opphold av en viss varighet i fagenheten. Det vil nok også regelmessig være slik at en gjennomføring utenfor fagenheten i praksis kan fungere som en overgang til et liv i frihet. Etter departementets syn kan det likevel ikke innarbeides et vilkår om at tvungen omsorg bare skal gjennomføres i slike situasjoner. Både det forhold at det skal foretas en løpende farlighetsvurdering, slik at et opphørstidspunkt ikke er fastsatt på forhånd, og hensynet til den enkelte domfelte som kanskje må utholde tvungen omsorg i lang tid, og derfor bør få muligheten til å utholde noe av særreaksjonen utenfor fagenheten når sikkerhetshensyn ikke taler mot det, taler mot en slik ordning.

Departementet finner heller ikke å kunne slutte seg til forslaget fra Tønsberg kommuneom at tvungen omsorg bare skal kunne gjennomføres utenfor fagenheten når det er liten eller ingen gjentakelsesfare. I slike tilfeller vil det etter departementets syn sjelden være grunnlag for å opprettholde særreaksjonen, jf. vilkåret om at tvungen omsorg bare skal opprettholdes når det er nødvendig av hensyn til beskyttelsen av samfunnet (strl. § 39 b første ledd). Men etter departementets syn vil det være slik at jo større gjentakelsesfaren er, desto strengere krav må det stilles til sikkerhetstiltakene utenfor fagenheten. Kravet om en slik vurdering ligger etter departementets syn allerede i vilkåret om at sikkerhetshensyn ikke må tale mot en gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten.

Departementet viderefører også forslaget om at fagenheten kan inngå avtale med andre enn den domfeltes hjemkommune. Departementet vil ikke foreslå at dette bare skal skje unntaksvis, slik Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom mener. Departementet er likevel enig med denne høringsinstansen i at det normale bør være å søke å få til en avtale med hjemkommunen. Dersom dette blir vanskelig, eller hvis en annen kommune har særlig kompetanse, kan det være hensiktsmessig å inngå avtale med den. Også institusjoner som eventuelt blir etablert interkommunalt eller fylkeskommunalt, kan være aktuelle. Departementet vil heller ikke utelukke at et privatdrevet botilbud kan være avtalepart. Et slikt tilbud må oppfylle samme krav til sikkerhet og faglig kompetanse som kommunalt drevne opplegg for å komme i betraktning som avtalepart.

Det er en utbredt oppfatning blant høringsinstansene - uansett hvilken utforming de primært ønsker at særreaksjonen tvungen omsorg skal ha - at den domfelte til en viss grad bør utholde tvungen omsorg utenfor fagenheten. Departementet er langt på vei enig i at det etter en tid i fagenheten kan være gunstig om den særreaksjonsdømte utholder tvungen omsorg utenfor fagenheten - så lenge vilkårene for dette er oppfylt. På denne bakgrunn har departementet vurdert om det kan gjøres endringer i forslaget i høringsbrevet for å lette en slik gjennomføring.

Departementet har gjennomgått vilkårene for gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten ovenfor, og begrunnet hvorfor det ikke foreslås endringer i dem.

Departementet har imidlertid kommet til at det kan gjøres enkelte andre endringer i forslaget i høringsbrevet for å legge til rette for at tvungen omsorg gjennomføres utenfor fagenheten. For det første vil departementet foreslå nedfelt en aktivitetsplikt for fagenheten til å forsøke å få i stand en avtale når vilkårene for gjennomføring utenfor fagenheten foreligger. En slik bestemmelse passer best inn i forskriften om gjennomføringen av tvungen omsorg. For det annet vil departementet foreslå en hjemmel for å la bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 6A gjelde tilsvarende ved gjennomføring av tvungen omsorg. Dette kan bidra til at den særreaksjonsdømte kan få opphold av lengre varighet utenfor fagenheten (se punkt 3.6 nedenfor). For det tredje tror departementet at økonomiske virkemidler er viktige, og vil understreke at utgiftene ved en gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten, dekkes av staten.

Departementet vil avslutningsvis bemerke at kriminalomsorgen i samarbeid med kommunene har lykkes i å få etablert 29 frisikringstiltak i kommunal regi. I alle fall noen av disse sikringsdømte må antas å være utilregnelige som kan kvalifisere for tvungen omsorg. Departementet forventer på denne bakgrunn at også fagenheten vil klare å få inngått noen slike avtaler. Departementet vil også presiere at i hvilken grad tvungen omsorg faktisk blir gjennomført utenfor fagenheten når vilkårene for dette er oppfylt, vil være et punkt i den evalueringen av ordningen som må finne sted etter en tid (se kapittel 8).

3.5 Gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg i fagenheten

3.5.1 Forslaget i høringsbrevet

Departementet foreslo at fagenheten skulle ha ansvaret for å sette i verk den tvungne omsorgen straks påtalemyndigheten har gitt melding om at dommen er rettskraftig. Departementet la til grunn at den domfelte ofte allerede vil oppholde seg i fagenheten.

Departementet foreslo i høringsbrevet at bestemmelsene i lov 2. juli 1999 nr. 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernloven) kapittel 1 (alminnelige bestemmelser), kapittel 4 (gjennomføring av psykisk helsevern) og kapittel 6 (kontroll og etterprøving) med forskrifter bør gjelde så langt de passer under oppholdet i fagenheten, hvis ikke annet følger av de lov- eller forskriftsbestemmelsene som spesielt omhandler særreaksjonen tvungen omsorg. Departementet begrunnet forslaget slik (høringsbrevet side 13):

«Blant annet får man et regelverk om adgangen til bruk av tvang, jf. kapittel 4 om ulike tvangsmidler, med tilhørende rettssikkerhetsgarantier.»

Psykisk helsevernloven § 4-4 (behandling uten eget samtykke) reiste etter departementets syn særskilte spørsmål, siden bestemmelsen tar sikte på behandling av alvorlig sinnslidelse. Om denne bestemmelsen uttalte departementet i høringsbrevet (se side 13):

«Psykisk utviklingshemming er ikke en sinnslidelse. Heller ikke alvorlige atferdsproblemer trenger å være utslag av en sinnslidelse. Spesielt problematisk er tvangsbehandling med medikamenter, særlig psykofarmaka. Psykisk utviklingshemmete personer må være vernet mot slike tiltak så lenge de ikke har en alvorlig sinnslidelse, og det bør derfor gjøres uttrykkelig unntak fra psykisk helsevernloven § 4-4 annet ledd annet punktum. Det vil være mindre betenkelig å anvende andre former for behandling uten samtykke for å søke å endre farlig atferd. Psykisk helsevernloven hjemler blant annet mildere atferdspåvirkende tiltak, miljøterapi og individuell terapi. Det bør antakelig utarbeides en egen forskrift om behandling av personer i fagenheten, jf. § 4-4 siste ledd.»

Departementet antok i høringsbrevet at det burde gjøres unntak fra psykisk helsevernloven § 4-5 annet ledd om adgang til å gripe inn i retten til å kommunisere med omverdenen, siden bestemmelsen er motivert ut fra spesielle problemer som kan følge med en alvorlig sinnslidelse. På den annen side foreslo departementet at § 4-8 (bruk av tvangsmidler i institusjon for døgnopphold) i utgangspunktet burde komme til anvendelse. Departementet mente at det trolig burde utarbeides en egen forskrift om bruk av tvangsmidler i fagenheten, jf. § 4-8 siste ledd (høringsbrevet side 13).

Departementet foreslo videre å gjøre unntak fra reglene i §§ 4-9 til 4-10, og begrunnet forslaget med at innlegging og utskriving vil være regulert av straffeloven §§ 39 a og 39 b, og eventuelt av forskrifter gitt i medhold av straffeloven (høringsbrevet side 14).

Departementet la i høringsbrevet til grunn at den domfelte må kunne holdes tilbake mot sin vilje og hentes tilbake ved unnvikelse, om nødvendig med tvang. Etter departementets syn burde dette framgå uttrykkelig av straffelovens bestemmelse om tvungen omsorg. Departementet viste til at en tilsvarende bestemmelse finnes i psykisk helsevernloven § 3-1 første ledd annet punktum (høringsbrevet side 14).

Departementet foreslo i høringsbrevet at den faglig ansvarlige ved fagenheten, jf. psykisk helsevernloven § 1-4, skulle bestemme hvordan omsorgen til enhver tid skal gjennomføres. Om innholdet i den tvungne omsorgen uttalte departementet videre (høringsbrevet side 14):

«Det skal legges stor vekt på sikkerheten. Men den domfelte skal også gis opplæring og trening slik at faren for nye alvorlige lovbrudd reduseres. Både for den domfelte og for samfunnet er det viktig at det arbeides aktivt for at særreaksjonen skal kunne opphøre innen overskuelig framtid. For øvrig skal det legges vekt på at den domfelte gis en mest mulig meningsfull tilværelse, jf. psykisk helsevernloven § 4-2.

Tvungen omsorg må innebære et tilbud som omfatter de vanlige elementene innen omsorg, dvs. en verdig bosituasjon, organisering av meningsfylte aktiviteter/fritidssysler og et tilrettelagt sosialt fellesskap. I tillegg kreves det særskilt pedagogisk, psykologisk og i en del tilfelle psykiatrisk kunnskap. Menneskerettskonvensjonene legger føringer mht. utformingen av tilbudet. Hele konseptet innebærer etableringen av en totalsituasjon, hvor mennesker skal bo og leve sitt liv innenfor rammen av tvang. Den fysiske utformingen av tiltaket må ta utgangspunkt i at tiltaket skal være et hjem for dem det gjelder.»

3.5.2 Høringsinstansenes syn

Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A, Tønsberg kommune og Den Norske Advokatforening er generelt positive til at psykisk helsevernloven kapittel 1, kapittel 4 og kapittel 6 skal gjelde under oppholdet i fagenheten. Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6Amener at denne lovtilknytningen muliggjør en bredspektret behandling dersom man finner grunnlag for slike tiltak.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Viktig i denne forbindelse er at tvungen omsorg etter forslaget nå bare skal kunne benyttes overfor høygradig åndssvake, at ansvaret for slik omsorg skal ligge til en statlig sentral enhet under spesialhelsetjenesten og at bestemmelser i lov om psykisk helsevern som sikrer pasientenes rettssikkerhet, skal ha tilsvarende anvendelse for dem som er under tvungen omsorg. Advokatforeningen ser positivt på disse endringene i den foreslåtte ordningen.»

Nordland fylkeskommune, Fylkeslegen i Vest-Agder, Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, Arbeidsutvalg for voksenhabilitering, Autismeforeningen i Norgeog Norsk Forbund for Utviklingshemmede mener det må foretas en avklaring mellom forslaget om anvendelse av psykisk helsevernlov «så langt den passer» og eksisterende regler i sosialtjenesteloven kapittel 6A om bruk av tvang overfor psykisk utviklingshemmete.

Statens råd for funksjonshemmede, Statens helsetilsyn, Vest-Agder fylkeskommune og Norsk Forbund for Utviklingshemmede går imot at psykisk helsevernlov skal gjelde for utilregnelige psykisk utviklingshemmete som begår lovbrudd. Også Fylkeslegen i Akershus virker generelt negativ til å la psykisk helsevernlov gjelde, selv om denne instansen bare uttaler seg uttrykkelig om forholdet til psykisk helsevernloven kapittel 4 (se nedenfor). Disse høringsintansene mener sosialtjenesteloven kapittel 6A passer bedre. Vest-Agder fylkeskommune skriver:

«Vest-Agder fylkeskommune er ikke enig i at denne gruppen pasienter skal ivaretas etter lov om psykisk helsevern. Denne loven ivaretar psykiatriske pasienter/sinnslidende pasienter generelt, og passer dårlig til den gruppen det her er tale om. Å knytte psykisk helsevernlovgivning opp til 'behandling' av psykisk utviklingshemmede kan få en til å tro at psykisk utviklingshemming kan behandles bort.»

Fire høringsinstanser har synspunkter på anvendelsen av psykisk helsevernlov kapittel 4. Dette er: Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A, Statens helsetilsyn, Vest-Agder fylkeskommune og Fylkeslegen i Akershus. (Noen av disse instansene er for at psykisk helsevernloven skal gjelde, og noen er imot.) Fylkeslegen i Akershus mener at sosialtjenesteloven kapittel 6A bør gjelde i stedet for psykisk helsevernlov kapittel 4. Høringsinstansen uttaler:

«I forhold til referansen til lov om psykisk helsevern kap. 4 finner fylkeslegen grunn til å bemerke at denne loven er laget og vedtatt for behandling av pasienter med psykiatrisk sykdom, og hjemler bruk av tvangsmidler som har vært ansett nødvendige for det formålet. Slik fylkeslegen ser det er problemstillingen omkring bruk av tvang vesensforskjellig fra det som gjelder for psykisk utviklingshemming. Som en konsekvens av dette, og nettopp på grunn av de uheldige erfaringer en har hatt med felles regelverk, har Stortinget vedtatt lov om sosiale tjenester kap. 6A, som regulerer bruk av tvang ovenfor mennesker med psykisk utviklingshemming. Slik fylkeslegen ser det er det ingen grunn til å behandle ikke-psykotiske 'psykisk utviklingshemmede i høy grad' - som er ansett som ikke strafferettslig ansvarlige - etter et annet regelverk enn sosialtjenesteloven når det gjelder tvangstiltak.»

Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap 6A og Statens helsetilsyn støtter ikke forslaget om at det skal gjøres unntak fra psykisk helsevernlov § 4-4 annet ledd annet punktum om tvangsbehandling ved bruk av medikamenter. Etter disse høringsinstansenes syn kan utilregnelige psykisk utviklingshemmete ha nytte av slike tiltak. Vest-Agder fylkeskommune mener det bør gis egne forskrifter om alle former for tvangsbruk og uttaler videre:

«En rekke psykiatriske lidelser som denne gruppen kan ha i tillegg til sin psykiske utviklingshemming, vil kreve at denne pasientgruppen får tilbud om adekvat psykiatrisk behandling med bl.a. medikamenter - om nødvendig med tvang.»

Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A og Statens helsetilsyn er kritiske til anvendelsen av psykisk helsevernlov § 4-8 om mekaniske tvangsmidler. Etter disse høringsinstansenes syn kan bruk av slike tvangsmidler overfor psykisk utvikingshemmete være uhensiktsmessig og skadelig.

Statens helsetilsyn og Vest-Agder fylkeskommune støtter forslaget om at det bør utarbeides forskrifter om bruk av tvangsmidler. Vest-Agder fylkeskommune mener forskriftene må foreligge når loven trer i kraft, og peker på at helsevernet for psykisk utviklingshemmete (HVPU) i sin tid fikk sterk kritikk for sin ukritiske bruk av slike tvangsmidler. Lyngdal kommunemener at en forskrift om behandling av personer i fagenheten innholdsmessig bør være mest mulig i tråd med sosialtjenesteloven kapittel 6A.

Ingen høringsinstanser har innvendinger mot høringsbrevets forslag til hva slags innhold den tvungne omsorgen i fagenheten skal ha. Enkelte har tilleggsmerknader til forslaget eller mener at visse forutsetninger må foreligge: Barne- og familiedepartementet mener at tiltak som iverksettes overfor lovbrytere under 18 år, må tilpasses barnas særlige behov. Barne- og familiedepartementet peker her for eksempel på viktigheten av å opprettholde kontakt med familie eller hjemmemiljø, tilrettelegging av behandlingstilbudet, opplæring og fritidsaktiviteter. Fylkeslegen i Buskerud uttaler:

«Det er en forutsetning at den 'fagenhet' som er omtalt i bl.a. forskriftsutkastet, samt de botilbud og det personell som skal ta hånd om personer som idømmes tvungen omsorg har nødvendig faglig kompetanse, samt tilstrekkelig med ressurser.»

Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom og Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere påpeker betydningen av tverrfaglig personale for å ivareta behandlingsaspektet ved gjennomføringen av tvungen omsorg.

3.5.3 Departementets syn nå

Departementet viderefører i hovedtrekk forslaget i høringsbrevet om den nærmere gjennomføringen av tvungen omsorg i fagenheten.

Fagenheten bør ha ansvaret for at den tvungne omsorgen settes i verk straks påtalemyndigheten har gitt melding om at dommen er rettskraftig.

Departementet opprettholder også forslaget om at psykisk helsevernloven kapittel 1, kapittel 4 og kapittel 6 bør gjelde tilsvarende så langt de passer i fagenheten. Kapittel 1 (Alminnelige bestemmelser) gir blant annet regler om hvem som skal regnes som pårørende og hvem som skal anses for å være faglig ansvarlig. Kapittel 4 (Gjennomføring av psykisk helsevern) inneholder bestemmelser om ulike tiltak, herunder behandling uten eget samtykke, som kan iverksettes under gjennomføringen. Kapittel 6 (Kontroll og etterprøving) gir regler om kontrollkommisjonens sammensetning og virksomhet. Det bør antakelig etableres en særlig kontrollkommisjon for fagenheten. Nedenfor redegjøres det særlig for kapittel 4. For øvrig vises det til de spesielle merknadene til § 39 a.

En del høringsinstanser etterlyser en avklaring mellom psykisk helsevernloven og sosialtjenesteloven kapittel 6A (Rettigheter for og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt mv. overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming), og noen mener det sistnevnte regelsettet bør gjelde i stedet for psykisk helsevernloven. Departementet har merket seg at mange av de høringsinstansene som går imot at psykisk helsevernloven skal gjelde, også er prinsipielt imot at særreaksjonen skal gjennomføres i en fagenhet.

Departementet legger til grunn at sosialtjenesteloven kapittel 6A ikke gjelder direkte når tvungen omsorg gjennomføres i fagenheten. Kapittel 6A gjelder etter § 6A-1 ved utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven. Reglene kan anvendes uavhengig av om brukeren bor i egen bolig eller i botilbud hjemlet i sosialtjenesteloven eller kommunehelsetjenesteloven (jf. Ot.prp. nr. 58 (1994-95) side 19 annen spalte). Det går imidlertid fram av saksbehandlingsreglene at det er tenkt på tjenester som utføres av kommunen. Særreaksjonen tvungen omsorg er en fullt ut statlig ordning og faller etter en naturlig forståelse utenfor anvendelsesområdet for kapittel 6A.

Departementet har vurdert om sosialtjenesteloven kapittel 6A bør gjelde i stedet forpsykisk helsevernloven kapittel 4, slik enkelte høringsinstanser går inn for. Det som taler for en slik løsning, er at sosialtjenesteloven kapittel 6A er utformet spesielt med sikte på begrensing og bruk av tvang overfor psykisk utviklingshemmete. Departementet har funnet tilknytningen til psykisk helsevernloven mer naturlig siden fagenheten foreslås knyttet til en eksisterende sterkavdeling innenfor det psykiske helsevernet. Departementet har også lagt vekt på at noen av dem som blir idømt tvungen omsorg kan ha nytte av tiltak som kan settes i verk i medhold av psykisk helsevernloven kapittel 4, og på at det bør gis regler om bl. a. definisjoner og kontroll. Departementet viser også til at noen høringsinstanser støtter at psykisk helsevernloven skal gjelde.

Departementet har forståelse for synspunktet framført av enkelte høringsinstanser om at psykisk helsevernloven ikke passer så godt på psykisk utviklingshemmete, siden loven er utformet med sikte på sinnslidende. Departementet finner grunn til å presisere at en tilsvarende anvendelse ikke innebærer at psykisk utviklingshemmete anses som sinnslidende. Psykisk helsevernloven skal bare gjelde så langt den passer. Departementet vil videre understreke at fagenheten skal ha sitt eget faglige ståsted til tross for tilknytningen til psykisk helsevernlov og det psykiske helsevernet, jf. punkt 3.4.4 ovenfor.

Departementet har også vurdert om bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 6A bør gis anvendelse så langt de passer i tillegg tilbestemmelsene i psykisk helsevernloven. Departementet er noe usikker på om det vil være et behov for slike regler i fagenheten, men vil ikke utelukke det. Forskriftshjemmelen departementet foreslår i § 39 a, jf. nærmere punkt 3.6.3 nedenfor og merknaden til bestemmelsen, bør derfor åpne for at kapittel 6A også kan gis tilsvarende anvendelse når tvungen omsorg gjennomføres i fagenheten. Utkastet til § 39 a inneholder også en hjemmel til å gi egne saksbehandlingsregler dersom sosialtjenesteloven kapittel 6A skal gjelde tilsvarende. Departementet antar at det vil være aktuelt dersom bestemmelsene gis anvendelse i fagenheten.

Departementet legger til grunn at lovtilknytningen i fagenheten er ett av de punktene som bør evalueres etter en tid.

Departementet har i samråd med Sosial- og helsedepartementet kommet til at det likevel ikke bør gjøres unntak for psykisk helsevernloven § 4-4 annet ledd annet punktum. Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at tvangsmedisinering i enkelte tilfeller kan være en adekvat behandlingsform for psykisk utviklingshemmete. Det kan da være hensiktsmessig - ikke minst av hensyn til den særreaksjonsdømte - å slippe å måtte overføre vedkommende fra fagenheten til en psykiatrisk institusjon. Etter departementets vurdering må det etableres forsvarlige rammer rundt tiltaket: Det må sikres at pasienten er vurdert i forhold til psykisk helsevernloven §§ 3-3 og 4-4. Vedtaket må treffes av spesialist i psykiatri. Kvalifisert personell må være tilgjengelig for fagenheten under hele behandlingsforløpet. For å sikre at disse hensynene blir ivaretatt, foreslår departementet at det går fram av lovteksten at de nærmere vilkårene for en slik behandling skal fastsettes i forskrift.

Departementet viderefører forslaget om at psykisk helsevernloven § 4-8 om mekaniske tvangsmidler bør gjelde. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser er kritiske til bruken av tvangsmidler, blant annet under henvisning til at det tidligere helsevernet for psykisk utviklingshemmete (HVPU) ble kritisert for slik bruk. Departementet vil på denne bakgrunn presisere at det bør gis forskrifter om bruk av tvangsmidler i fagenheten, jf. § 4-8 siste ledd. Departementet tar sikte på å ha utarbeidet forskriftene til loven trer i kraft. Dette er likevel ingen betingelse for ikraftsettingen.

Departementet opprettholder forslaget om at den domfelte må kunne holdes og hentes tilbake, og viser til forslaget i høringsbrevet. Ingen høringsinstanser har gått imot forslaget om en slik uttrykkelig regel.

Forslaget om at den faglig ansvarlige ved fagenheten skal bestemme hvordan omsorgen til enhver tid skal gjennomføres, videreføres. Ingen høringsinstanser har gått imot forslaget. Høringsinstansene har vært gjennomgående positive til forslaget til hvilket innhold den tvungne omsorgen skal ha. Departementet vil presisere at det er en forutsetning at fagenhetens personell har nødvendig faglig kompetanse. Den tvungne omsorgen skal søkes tilpasset den enkelte, herunder midreårige, lovbryterens behov.

3.6 Gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg utenfor fagenheten

3.6.1 Forslaget i høringsbrevet

Departementet gikk i høringsbrevet inn for at det bør være adgang til å holde den domfelte tilbake i boenheten, og sikre at han eller hun ikke forlater denne uten tillatelse. Dette skulle etter forslaget gjelde også når den domfelte utholder særreaksjonen utenfor fagenheten.

Justisdepartementet foreslo, i samråd med Sosial- og helsedepartementet, at reglene i psykisk helsevernloven kapittel 1 og kapittel 6 skulle gjelde tilsvarende så langt de passer også når den domfelte bor utenfor fagenheten. Derimot skulle bestemmelsene i kapittel 4, som i hovedsak regulerer bruk av tvang, ikke gjelde. Om dette uttalte departementet i høringsbrevet (side 15):

«Disse bestemmelsene er tenkt å virke i institusjoner, ikke i små boenheter som det her vil være tale om. Hvis det er behov for tvang utover det å sikre at den domfelte ikke uten samtykke forlater boligen, antar departementet at det vil være mer naturlig at den domfelte fortsetter å oppholde seg i fagenheten fremfor i en kommune. Fagenheten skal beholde ansvaret for sikkerheten selv om den domfelte ikke oppholder seg i fagenheten.»

Et flertall i justiskomiteen ville gi påtalemyndigheten en adgang til å kreve rettslig prøving av vedtak om å overføre den særreaksjonsdømte fra fagenheten til en kommune (Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 8 annen spalte). En slik ordning har ingen parallell i de nye reglene om særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern (hvor det også åpnes for at den domfelte kan utholde særreaksjonen uten å ha døgnopphold i psykiatrisk institusjon). Departementet uttalte i høringsbrevet at det for sin del var usikker på om en slik ordning vil være hensiktsmessig.

Om utgiftene ved gjennomføringen av særreaksjonen utenfor fagenheten heter det i høringsbrevet (side 16):

«Utgiftene ved gjennomføringen av særreaksjonen utenfor fagenheten skal dekkes av staten via fagenheten. Departementet bør kunne gi nærmere regler om utgiftsdekning.»

3.6.2 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet, Tønsberg kommune og Den Norske Advokatforeningen er generelt positive til forslaget i høringsbrevet om at reglene i psykisk helsevernloven kapittel 1 og kapittel 6 skal gjelde for tvungen omsorg utenfor fagenheten. Utenriksdepartementetstøtter uttrykkelig at kapittel 4 om bruk av tvang ikke skal gjelde, og legger vekt på at psykisk helsevernlov forutsetter kvalifisert personale og spesielt utrustete enheter.

En rekke høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om anvendelse av sosialtjenesteloven kapittel 6A (Rettigheter og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt mv. overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming). Disse er: Statens helsetilsyn, Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6A, Statens råd for funksjonshemmede, Fylkeslegen i Vest-Agder, Arbeidsutvalg for voksenhabilitering, Autismeforeningen i Norge, Lyngdal kommune, Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiereog Norsk Forbund for Utviklingshemmede. Noen av disse etterlyser en vurdering av om sosialtjenesteloven kapittel 6A skal gjelde, mens de fleste uttrykkelig går inn for at dette regelsettet bør gjelde ved opphold utenfor fagenheten. Et argument som anføres for at sosialtjenesteloven kapittel 6A bør gjelde, er at det kan oppstå behov for bruk av tvang. Dersom det skal gis regler om tvang, mener mange at dette regelsettet i så fall er mer anvendelig enn psykisk helsevernloven kapittel 4. Andre som går inn for at sosialtjenesteloven kapittel 6A skal gjelde, er prinsipielt imot forslaget om en sentral fagenhet, og ser tilknytningen til sosialtjenesteloven som et alternativ til den foreslåtte ordningen. Statens helsetilsyn uttaler:

«Helsetilsynet vil peke på at gjeldende regelverk etter sosialtjenesteloven kap. 6 A trolig vil være fullt ut anvendbart, og passe bedre på den aktuelle gruppen som er dømt til tvungen omsorg. Dette vil særlig gjelde i forhold til gjennomføringen av tvungen omsorg utenfor den sentrale fagenheten. Psykisk helsevernloven har som sitt hovedfokus den institusjonsbaserte behandlingen, og tvang ved behandling kan ikke anvendes utenfor institusjon.»

Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kap. 6Auttaler:

«Rådet mener således at de kommunale tiltakene normalt skal ligge under sosialtjenesteloven eller kommunehelsetjenesteloven (avhengig av behovet i det enkelte tilfellet), og at de prosedyrer og krav som er etablert gjennom kap. 6A, gir et bedre grunnlag for særreaksjonen, og i betydelig grad forbedrer rettssikkerheten, enn det psykisk helsevernloven gir.»

Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdomuttaler:

«Når det gjelder spørsmålet om anvendelse av tvang i forhold til domfelte som oppholder seg i boenhet så savner en grenseoppgang i forhold til Lov Om Sosiale tjenesters kap. 6 A som trådte i kraft fra 01.01.1999. Etter vår vurdering fremstår det som naturlig at de samme bestemmelsene gjelder også for psykisk utviklingshemmede som får tvungen omsorg i (eller som prøveløslates til) kommunen. Dette vil sikre rettssikkerheten og gjøre det mulig å drive behandling ut over det å holde vedkommende tilbake i boligen også ute i kommunale omsorgstiltak.»

Norsk Forbund for Utviklingshemmedeuttaler:

«En annen klar svakhet ved det foreliggende forslaget er den manglende drøftingen i forhold til Sosialtjenestelovens kap. 6 A, og rundskriv I-41/1998/99- «Rettigheter for og begrensning og kontroll med makt og tvang overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming».

I flere av de forholdene NFU kjenner til, kunne vold og overgrep fra personer med utviklingshemming vært unngått dersom den det gjelder hadde mottatt tilstrekkelige tjenester. Flere av de forholdene kunne også vært unngått dersom en tidligere hadde hatt et lovverk som gir hjemmel for bruk av makt og tvang, og derved forebygget overgrep. Med kap. 6 A i Sosialtjenesteloven har et slikt lovverk kommet, og NFU er svært overrasket over at forholdet mellom kap. 6 A og særreaksjoner ikke er nevnt i Justisdepartementets forslag. Vi mener at reglene virker som et forebyggende inngrep før overgrep har funnet sted, og for «å hindre vesentlig skade» under overgrepet, og etter et overgrep og en dom, hindrer de samme reglene gjentakelse. Også under selve soningen har kap. 6 A relevans.»

To høringsinstanser har uttalt seg om påtalemyndigheten bør ha adgang til å kreve rettslig prøving av vedtak om å overføre den særreaksjonsdømte fra fagenheten til en kommune. Riksadvokaten uttaler:

«Etter riksadvokatens oppfatning er det ikke saklig grunn til å gi påtalemyndigheten ulik adgang til å bringe endringer i oppholdssted inn for retten (etter ikke å ha fått medhold i klage til kontrollkommisjonen) i de to regelverkene for særreaksjonene. Det er grunnleggende i de nye særreaksjonene at den faglig ansvarlige står relativt fritt med hensyn til gjennomføringen av reaksjonen og riksadvokaten har ikke innvendinger mot at påtalemyndigheten bare har klageadgang til kontrollkommisjonen. Man bør være varsom med å pålegge påtalemyndigheten en form for løpende oppfølgingsansvar for så vidt gjelder sikkerheten ved gjennomføringen av særreaksjonen. Det ansvaret er, og bør være, hos den faglig ansvarlige. Skulle det vise seg i praksis at dette er utilfredsstillende, kan spørsmålet eventuelt vurderes på ny, men da for begge særreaksjoner.»

Oslo politidistrikt mener at påtalemyndigheten bør ha adgang til å kreve rettslig prøving av vedtak om å overføre den særreaksjonsdømte fra fagenheten til en kommune.

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om utgiftsdekning, er generelt positive til at utgiftene ved gjennomføringen av særreaksjonen utenfor fagenheten skal dekkes av staten via fagenheten. Enkelte høringsinstanser knytter forutsetninger til eller har innvendinger mot forslaget. For eksempel uttaler Autismeforeningen i Norge:

«Autismeforeningen ser også uheldige sider ved den foreslåtte finansieringsordningen. Vi mener at dersom systemet blir etablert fullt ut som foreslått vil trolig ingen kommune ta imot (ta tilbake) en person dømt til tvungen omsorg uten at utgiftene dekkes av for eksempel staten som foreslått. På den andre siden kan en slik ordning som foreslått medvirke til at økonomisk hardt pressede kommuner «ser seg tvungne» til å gi et dårligere tjenestetilbud enn brukerne trenger. Konsekvenser av et dårlig tilrettelagt tjenestetilbud kan for eksempel være at personer med psykisk utviklingshemming utvikler atferdsproblemer som blant annet kan resultere i straffbare handlinger. En slik mangel på omfang og kvalitet på tilbudene kan med andre ord medvirke til at disse personene kan utføre handlinger som gjør at de dømmes til tvungen omsorg og «flyttes» ut av kommunens budsjett. Vi mener det her, som for andre ressurskrevende brukere, vil være en nødvendig løsning å etablere en finansieringsordning med kommunalt basisbeløp og en øremerket statlig toppfinansiering for det overskytende.»

Kommunenes Sentralforbund uttaler:

«Etter Kommunenes Sentralforbunds syn må de strafferettslige særreaksjonene som utkastet til lovproposisjon beskriver, ha statlig fullfinansiering av tiltakene som klar forutsetning.»

Tønsberg kommune forutsetter at driftskostnadene i sin helhet dekkes av staten. Nøtterøy kommune uttaler:

«Forslaget innebærer at staten skal dekke utgiftene til gjennomføring av tvungen omsorg, også utgiftene ved plassering utenfor institusjon. For kommunen vil det derfor være viktig at det blir lagt opp til en utgiftsdekning som er reell slik at kommunen ikke påføres ytterligere utgifter i forbindelse med en plassering. Det foreslås også at lovfestet helsehjelp skal dekkes av kommunen som for andre innbyggere. Dette vil muligens i enkelte tilfeller med sterkt belastede domfelte, kunne medføre at en kommune ikke vil inngå avtale vedrørende denne bestemte domfelte.»

Akershus fylkeskommune mener finansieringen bør følge den enkelte domfelte «øremerket» for å sikre et adekvat faglig og sikkerhetsmessig tilbud.

Vestfold fylkeskommune uttaler:

«Gjennomføringen av forslaget til strafferettslige særreaksjoner er avhengig av at det skjer en betydelig statlig overføring av ressurser, kompetanseutvikling og fysisk tilrettelegging. Under enhver omstendighet forutsettes overveiende statlig finansiering av strafferettslige særreaksjoner som kommuner og fylkeskommuner blir pålagt å ha ansvaret for.»

3.6.3 Departementets syn nå

Departementet viderefører i hovedsak forslaget i høringsbrevet om gjennomføringen av tvungen omsorg utenfor fagenheten. Det bør gå fram av lovteksten at den domfelte kan holdes tilbake i boenheten og hentes tilbake ved unnvikelse.

Departementet følger opp forslaget i høringsbrevet om at psykisk helsevernloven kapittel 1 og kapittel 6 bør gjelde tilsvarende så langt de passer ved gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten. Departementet går videre inn for at psykisk helsevernloven kapittel 4 om tvang, ikke bør gjelde, siden disse bestemmelsene er ment å virke i institusjoner.

Kapittel 1 (Alminnelige bestemmelser) inneholder blant annet definisjoner av hvem som regnes som pårørende og hvem som anses som faglig ansvarlig. Departementet legger til grunn at disse reglene også bør gjelde utenfor fagenheten: Angivelsen av kretsen som anses som pårørende bør være lik, og den faglig ansvarlige for vedtak i fagenheten skal også være ansvarlig for vedtak utenfor fagenheten. Kapittel 6 (Kontroll og etterprøving) gir regler om kontrollkommisjonen, herunder om dens sammensetning og om saksbehandlingen. Siden ikke kapittel 4 foreslås å gjelde utenfor fagenheten, vil ikke kommisjonen være kontrollinstans for slike vedtak. Departementet mener det likevel vil være behov for en kontrollkommisjon: Det vil bli foreslått i forskriften om tvungen omsorg at enkelte avgjørelser i forbindelse med opphold utenfor fagenheten skal kunne påklages til kontrollkommisjonen.

Mange høringsinstanser mener at sosialtjenesteloven generelt, og sosialtjenesteloven kapittel 6A (Rettigheter for og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt mv. overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming) spesielt, bør gjelde når tvungen omsorg gjennomføres utenfor fagenheten. Høringsuttalelsene reiser dels et spørsmål om hvilke regler som etter forslaget gjelder utenfor fagenheten. Departementet har derfor funnet grunn til å presisere hvilken regeltilknytning den foreslåtte organiseringen av særreaksjonen tvungen omsorg bygger på.

Departementet antar at en særreaksjonsdømt kan ha behov for mange ulike tjenester mens han eller hun utholder tvungen omsorg utenfor fagenheten, også tjenester som normalt ytes i medhold av sosialtjenesteloven. Men kommunens ansvar er etter sosialtjenesteloven § 2-1 begrenset til oppgaver som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig organ. Gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg er et fullt ut statlig ansvar: Tjenestene inne i fagenheten gis ikke i medhold av sosialtjenesteloven, og også avtaleperioden utenfor er en del av den statlige ordningen. Departementet antar derfor, i samråd med Sosial- og helsedepartementet, at sosialtjenestelovens regler om kommunale tjenester ikke gjelder. Tjenestene må i stedet reguleres i avtalen. Departementet vil tydeliggjøre dette i forskriften om gjennomføring av tvungen omsorg. At sosialtjenesteloven ikke gjelder, medfører at heller ikke reglene i lovens kapittel 6A får direkte anvendelse.

Det neste spørsmålet er om sosialtjenesteloven kapittel 6A bør få tilsvarende anvendelse. Departementet har på bakgrunn av innspillene fra høringsinstansene vurdert dette. For å foreta en slik vurdering, bør det først klargjøres hva slags tvang sosialtjenesteloven hjemler. Den tvang som er nødvendig for å sikre at den domfelte ikke forlater boligen uten samtykke, følger av særreaksjonsreglene. Sosialtjenesteloven § 6A - 4 annet ledd hjemler på visse vilkår bruk av tvang i form av a) skadeavvergende tiltak, b) atferdsendrende tiltak og c) omsorgstiltak.

Etter departementets syn taler noen hensyn for og noen mot en tilsvarende anvendelse. Et argument for at bestemmelsene bør gjelde tilsvarende, er at det kan være et like stort behov for at reglene skal gjelde disse domfelte som andre psykisk utviklingshemmete som bor i kommunen. Siden kommunen kan begjære den domfelte overført til fagenheten, kan det riktig nok hevdes at behovet for reglene er mindre. Kommunen blir ikke henvist til å anvende ulovlig tvang. På den annen side ser ikke departementet bort fra at det nettopp i forhold til lovbrytere kan være et større reelt behov for slike regler enn ellers. Fravær av tvangsregler kan derfor medføre at den særreaksjonsdømte blir tilbakeført til fagenheten raskere enn vedkommende ville blitt med et slikt regelsett.

Departementet har også merket seg at noen høringsinstanser mener kommunen ikke kan tilby behandling av den domfelte utover å holde vedkommende tilbake, hvis det ikke gis regler tilsvarende sosialtjenesteloven kapittel 6A. Departementet ser derfor ikke bort fra at et forslag uten en slik begrenset tvangsadgang kan føre til at det kan bli vanskeligere å få til avtaler om at en særreaksjonsdømt skal utholde en del av den tvungne omsorgen utenfor fagenheten.

Et annet viktig hensyn som etter departementets syn taler for at sosialtjenesteloven kapittel 6A gis tilsvarende anvendelse, er at reglene skal beskytte den særreaksjonsdømte mot ulovlig bruk av tvang og makt.

Av mothensyn kan for det første hevdes at dersom en domfelt utviser en slik problematferd at tvangstiltak regelmessig må benyttes, kan det være best for alle parter at særreaksjonen gjennomføres i fagenheten.

Det kan også anføres administrative og formelle hensyn mot å gi sosialtjenesteloven kapittel 6A tilsvarende anvendelse. For det første kan det sies at saksbehandlingsreglene i kapittel 6A, der kommunen fatter vedtak, fylkesmannen overprøver og fylkesnemnda for sosiale saker er klageinstans, ikke passer godt inn i en ordning som ellers er knyttet til psykisk helsevernloven. En slik løsning er heller ikke fullt ut i samsvar med føringen fra justiskomiteen om at fagenheten skal være faglig ansvarlig for gjennomføringen av tvungen omsorg også utenfor fagenheten.

For det annet gjelder sosialtjenesteloven kapittel 6A direkte for tjenester som ytes i regi av kommunen. Dersom bestemmelsene i kapittelet gis tilsvarende anvendelse, kan det derfor reises spørsmål om slike tiltak også kan settes i verk av private avtaleparter.

For det tredje er sosialtjenesteloven kapittel 6A gitt en tidsavgrenset varighet, jf. sosialtjenesteloven § 6A-16. Reglene gjelder til 1. januar 2002. Sosial- og helsedepartementet har sendt på høring et forslag om å forlenge virkeperioden med to år, men det er usikkert om reglene vil bli opprettholdt slik de nå lyder. Reglene er under evaluering.

Departementet har, i samråd med Sosial- og helsedepartementet, etter en helhetsvurdering kommet til at det ikke nå bør tas inn i loven en bestemmelse om at sosialtjenesteloven kapittel 6A skal gjelde tilsvarende. Departementet har særlig lagt vekt på at reglene er midlertidige, og at det kan være behov for tilpasninger i forhold til saksbehandlingsreglene som ikke lovteksten bør utvides med. Departementet foreslår at det i stedet gis en bestemmelse om at Kongen i forskrift kan fastsette at bestemmelser i sosialtjenesteloven kap 6A skal gjelde tilsvarende. Hvis det er behov for å gi egne saksbehandlingsregler, bør også de kunne gis i forskriften. Forutsetningen er selvsagt at saksbehandlingsreglene gitt i forskriften er like betryggende som dem som følger av kapittel 6A. Det må vurderes nærmere om en slik forskrift kan gjelde i forhold til andre avtaleparter enn kommunen.

Så lenge sosialtjenesteloven kapittel 6A gjelder midlertidig, vil også den tilsvarende anvendelsen ha en midlertidig varighet. Dersom sosialtjenesteloven kapittel 6A erstattes av andre og/eller permanente bestemmelser, må det vurderes om de nye reglene skal gjelde for dem som utholder tvungen omsorg.

Ved at det gis en forskriftshjemmel kan behovet for regulering dekkes raskt. Departementet vil presisere at en forskrift om en adgang til bruk av tvang og makt utenfor fagenheten, ikke innebærer at kommuner plikter å ta hånd om den særreaksjonsdømte i større utstrekning enn dersom forskriftshjemmelen ikke benyttes.

Justiskomiteen ber på s. 12 i Budsjettinnst. S. nr. 4 (2000-2001) om tilbakemelding fra Justisdepartementet på hvordan sikringsvilkår skal følges opp når den sikringsdømte slippes fri. Det vil etter særreaksjonsreformen ikke være tale om fastsetting av vilkår for utilregnelige svarende til dagens sikringsvilkår. Disse lovbryterne blir fullt ut helsemyndighetenes ansvar. Departementet forutsetter at domfelte som utholder tvungen omsorg utenfor fagenheten tas hånd om på en sikkerhetsmessig tilfredsstillende måte der. Avtaleparten kan holde den domfelte tilbake i boenheten mot sin vilje og hente vedkommende tilbake ved unnvikelse, jf. forslaget til straffeloven § 39 a tredje ledd første punktum. Fagenheten skal så lenge særreaksjonen varer, ha det overordnete ansvaret, jf. samme ledds annet punktum.

Departementet uttrykte i høringsbrevet tvil om påtalemydigheten burde gis adgang til å kreve rettslig prøving av vedtak om å overføre særreaksjonsdømte fra fagenheten til en kommune.Departementet har kommet til at en slik adgang ikke bør innføres, og legger avgjørende vekt på at riksadvokaten selv ikke går inn for en slik ordning. Departementet slutter seg til riksadvokatens begrunnelse.

Departementet legger til grunn at staten via fagenheten skal dekke utgifteneved gjennomføringen av særreaksjonen utenfor fagenheten. Dette innebærer at staten skal dekke avtalepartens totale kostnader til gjennomføring av tvungen omsorg. Det skal ikke være et kommunalt basisbeløp, slik Autismeforeningen i Norge foreslår. Departementet kan ikke slutte seg til denne høringsinstansens antakelse om at kommuner vil gi et dårligere tjenestetilbud til høygradig psykisk utviklingshemmete med sikte på at de skal begå alvorlige lovbrudd og komme inn under en statlig finansiert særreaksjon.

Etter departementets syn kan også det at de totale kostnadene dekkes av staten, stimulere til flere avtaleinngåelser om gjennomføringen av tvungen omsorg utenfor fagenheten når vilkårene for det foreligger.

Nærmere regler om utgiftsdekningen vil bli gitt av Sosial- og helsedepartementet.

3.7 Opphør av særreaksjonen tvungen omsorg

3.7.1 Forslaget i høringsbrevet

Departementet la til grunn at straffeloven § 39 b skulle gi felles regler om opphør av særreaksjonene for utilregnelige lovbrytere. Felles opphørsregler ble også foreslått i Ot.prp. nr. 87 (1993-94) og i Ot.prp. nr. 60 (1995-96).

Tvungen omsorg kunne etter forslaget bare opprettholdes når vilkåret om gjentakelsesfare i § 39 nr. 1 eller nr. 2 fortsatt var oppfylt. Den domfelte og de andre klageberettigete skulle årlig kunne få domstolsprøvd spørsmålet om opphør av særreaksjonen. Og hvert tredje år skulle spørsmålet om opphør vurderes av retten. Påtalemyndigheten kunne til enhver tid beslutte opphør av reaksjonen.

3.7.2 Høringsinstansenes syn

Statens råd for funksjonshemmede, Arbeidsutvalg for voksenhabilitering, Autismeforeningen i Norge, Rådet for vurdering av praksis etter sosialtjenesteloven kap 6A, Gro Hillestad Thune i sin særuttalelseog Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere mener særreaksjonen tvungen omsorg bør gjøres tidsbegrenset. Arbeidsutvalg for voksenhabilitering uttaler:

«Av rettssikkerhetsmessige grunner stiller vi oss tvilende til prinsippet om tidsubestemt reaksjon. Vi mener at spørsmål om opphør av særreaksjonen tvungen omsorg i forslaget i for stor grad blir basert på en hjelpevergeordning som vi av erfaring vet er svært sårbar; dernest at det er noe den enkelte må gjøre seg berettiget til. Prinsipielt mener vi at det motsatte burde gjelde i kraft av at domstolen hver gang måtte begrunne en evt. forlengelse av særreaksjonen.»

Rådet for vurdering av praksis etter sosialtjenesteloven kap 6A mener særreaksjonen tvungen omsorg bør ha en lengstetid på fem år med mulighet for forlengelse med to år om gangen.

3.7.3 Departementets syn nå

De fleste høringsinstansene som foreslår en tidsbegrensing, går samtidig inn for at det må være mulig for domstolen å beslutte forlengelse av reaksjonen.

Reglene i § 39 b om opphør og jevnlig domstolsprøving sikrer at grunnlaget for særreaksjonen blir tilstrekkelig grundig og hyppig vurdert: Særreaksjonen skal bare opprettholdes så lenge det er behov for den. Etter departementets syn bør disse reglene gjelde ved opphør av tvungen omsorg. Siden vilkårene for å idømme særreaksjoner for utilregnelige er felles, jf. Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 2 og 3, er det dessuten en naturlig konsekvens at også reglene om opphør er like.

Departementet har vurdert om det er spesielle forhold ved utilregnelige psykisk utviklingshemmete lovbrytere som gjør at særreaksjonen for dem bør tidsbegrenses. Det kan for det første være en fare for at oppholdet i en fagenhet kan bli langvarig. Etter departementets syn gir ikke en slik mulighet en tilstrekkelig begrunnelse for at det skal gjelde andre regler for dem som er idømt tvungen omsorg enn for dem som er idømt overføring til tvungent psykisk helsevern. For det annet er det ikke som for den psykotiske mulig å «behandle» utilregnelighetsgrunnlaget bort. Imidlertid taler begrunnelsen for særreaksjonen, hensynet til samfunnsvernet, at reaksjonen er tidsubestemt. Departementet viser også til at justiskomiteens flertall fullt ut støttet at særreaksjoner for utilregnelige skal være tidsubestemte (jf. Innst. O. nr. 34 (1996-97) side 16 første spalte og Innst. O. nr. 33 (1996-97) side 3 annen spalte). Departementet viderefører på denne bakgrunn forslaget om at reglene om opphør av særreaksjonen tvungen omsorg skal være de samme som for overføring til tvungent psykisk helsevern.