5 Ikraftsetting av lov 17. januar 1997 nr. 11 om endringer i straffeloven mv. (strafferettslige utilregnelighetsregler og særreaksjoner) og av reglene om særreaksjonen tvungen omsorg

5.1 Innledning

I kapitlet her redegjøres det for forutsetninger for ikraftsetting av lov 17. januar 1997 nr. 11. Det blir foreslått enkelte endringer og tilpasninger. Spørsmål om prinsipielle endringer av særreaksjonsreglene slik de ble vedtatt i lov 17. januar 1997 nr. 11, er gjennomgått i kapittel 4 ovenfor. (Forslaget om en utvidet prøveløslatelsesordning for enkelte forvaringsdømte, jf. punkt 5.5.4.4 nedenfor, er prinsipielt viktig, men var ikke vurdert i forbindelse med lov 17. januar 1997 nr. 11. Derfor behandles spørsmålet her.)

5.2 Forutsetninger for ikraftsetting av de nye reglene om utilregnelighet og straffnedsettelse mv.

De nye reglene om strafferettslig utilregnelighet og om straffnedsettelse mv. (jf. endringene i straffeloven §§ 40, 42, 44, 56 og 78, lov 2. juni 1978 nr. 37 om godtroerverv av løsøre § 2 nr. 1, straffeprosessloven §§ 84, 94, 96 sjette ledd, 157, 216 a, 409 og 459) krever ingen forberedelser for å settes i kraft. Det er imidlertid et spørsmål om alle bør settes i kraft, eller om det er inntruffet omstendigheter som medfører at noen av dem bør oppheves eller endres.

Ved lov 11. juni 1999 nr. 39 om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (inndragning av utbytte) ble straffeloven § 36 tredje ledd opphevet. Endringen som ble vedtatt i denne bestemmelsen i lov 17. januar 1997 nr. 11 del I nr. 1 ble uttrykkelig opphevet ved lov 11. juni 1999 nr. 39. Lov 11. juni 1999 nr. 39 foranlediger derfor ingen endringer nå i lov 17. januar 1997 nr. 11.

Endringene som ved lov 17. januar 1997 nr. 11 ble vedtatt i godtroervervsloven § 2 og straffeprosessloven §§ 157, 196 og 216 a, ble foreslått som en konsekvens av den foreslåtte fakultative straffritaksregelen i straffeloven § 45 (se Ot.prp. nr. 87 (1993-94) side 96). I og med at den ikke ble vedtatt, var disse endringene strengt tatt ikke nødvendige. Det er senere ved lov 3. desember 1999 nr. 82 vedtatt å endre straffeprosessloven § 216 a med utgangspunkt i den opprinnelige ordlyden. For å unngå eventuelle komplikasjoner - og fordi endringen som ble gjort i denne bestemmelsen ved lov 17. januar 1997 nr. 11 ikke var nødvendig - har departementet funnet det hensiktsmessig å foreslå å oppheve denne endringen. En naturlig konsekvens er da å oppheve de tilsvarende endringene i godtroervervsloven § 2 og straffeprosessloven §§ 157 og 196.

Fra Den rettsmedisinske kommisjon ved overlege Randi Rosenqvist er departementet i brev 1. november 1999 blitt oppfordret til å presisere hvordan straffeloven § 56 bokstav c, slik den lyder etter endringen vedtatt ved lov 17. januar 1997 nr. 11, skal forstås. Straffeloven § 56 bokstav c gir adgang til å nedsette straffen under det lavmål som er bestemt og til en mildere straffart når lovbryteren på handlingstiden hadde en alvorlig psykisk lidelse med en betydelig svekket evne til realistisk vurdering av sitt forhold til omverden, men ikke var psykotisk, jf. § 44, eller var lettere psykisk utviklingshemmet eller handlet under en sterk bevissthetsforstyrrelse som ikke var følge av selvforskyldt rus. Rosenqvist skriver blant annet:

«Det er min oppfatning at departementet og Stortinget bør gå klart ut og påpeke at det skal fortsatt dreie seg om de som kunne vært oppfattet som utilregnelige på grunn av sitt funksjonsnivå, men som ikke oppfyller de formelle kravene i § 44. Det vil i tilfellet ikke dreie seg om flere enn noen få personer i året. Hvis man mener noe annet, må det utarbeides klare bemerkninger i proposisjonen om hvorledes begrepene skal forstås. Hvis ikke dette blir presisert, mener jeg at vi vil få svært mange saker som prosederes fra forsvarerhold som omfattet av denne særbestemmelsen.»

Departementet viser til Ot.prp. nr. 87 (1993-94), se særlig side 35, hvor det framgår at bestemmelsen er ment å gjelde lovbrytere med psykiske avvikstilstander som var omfattet av den fakultative straffritaksregelen som ble foreslått i proposisjonen. Bestemmelsen måtte omformuleres fordi den fakultative straffritaksregelen ikke ble vedtatt, men dette innebærer ingen endring i innholdet, se Innst. O. nr. 34 (1996-97) side 7-8. I Ot.prp. nr. 87 (1993-94) framgår at det er tale om følgende tilstander (side 35):

«Alvorlig psykisk lidelse kan være behandlet schizofreni, paranoia, vrangtenking hos lettere psykisk utviklingshemmete, stemningslidelser (særlig hypomane tilstander), tilstander som skyldes organisk hjerneskade og sløvhetstilstand (demens). Departementet er enig med Særreaksjonsutvalget i at det bør være et tilleggsvilkår at lovbryteren hadde betydelig svekket evne til realistisk vurdering av sitt forhold til omverden. Nevrotiske lidelser, karakteravvik og borderline-tilstander faller derimot utenfor bestemmelsen.

Med psykisk utviklingshemming i lettere grad sikter departementet til en utviklingshemming hvor IQ er i området 56-75. [...]

Uttrykket sterk bevissthetsforstyrrelse er noe videre enn uttrykket bevisstløs i gjeldende § 44 i straffeloven. Det omfatter foruten absolutt bevisstløshet (koma) også f eks søvngjengertilstander, hypnotiske transetilstander, feberdelirier, søvndrukkenhet, epileptiske tåketilstander, bevissthetsforstyrrelser etter hjernerystelse, hysterisk anfall, patologisk alkoholrus, abstinensreaksjoner og affektutbrudd hos karakteravvikere.»

5.3 Forutsetninger for ikraftsetting av reglene om dom på overføring til tvungent psykisk helsevern

5.3.1 Innledning

Reglene om særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern er ved lov 17. januar 1997 nr. 11 dels tatt inn i straffeloven §§ 39 og 39 b og dels i lov 28. april 1961 nr. 2 om psykisk helsevern kapittel IV a. I tillegg ble det foretatt en del konsekvensendringer rundt om i lovverket (straffeloven § 132 annet og tredje ledd, riksborgarrettsloven § 10, fengselsloven §§ 10 og 13, folketrygdloven 17. juni 1966 nr. 12 §§ 3-20, 5A-6, 5B-12 og 11-1, strafferegistreringsloven §§ 1 og 6, straffeprosessloven §§ 2, 96 femte ledd, 147 a, 165, 166, 167, 169, 171, 248, 251 og 391 nr. 3, utlendingsloven §§ 29 og 58 og lov om overføring av domfelte § 5).

Siden vedtakelsen av lov 17. januar 1997 nr. 11 er det skjedd en del lovendringer av betydning for ikraftsettingen av de endringer som ble gjort ved lov 17. januar 1999 nr. 11. Det vises til de spesielle merknadene i kapittel 10 nedenfor.

For øvrig er det den praktiske tilretteleggingen som er sentral for spørsmålet om når særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern kan settes i kraft.

5.3.2 Kort om psykisk helsevernloven

Psykisk helsevernloven opererer med to hovedformer for tvungent psykisk helsevern; tvungent psykisk helsevern ved døgnopphold i institusjon og tvungent psykisk helsevern uten slikt døgnopphold. Loven åpner for et fleksibelt og mangfoldig tilbud for å gi psykisk helsevern i den form pasienten har behov for.

Institusjonstilbudet er variert: I enkelte fylker har en videreført psykiatriske sykehus, i andre fylker er tjenesten lagt til de vanlige sykehusene. Innen det enkelte sykehuset er det en rekke forskjellige avdelinger og poster, som akuttposter, intermediærposter og sikkerhetsavdelinger. Distriktspsykiatriske sentre (DPS) er selvstendige faglige enheter som ofte har både poliklinikk, dagtilbud og døgntilbud.

Tvungent psykisk helsevern uten døgnopphold kan være aktuelt dersom vernet kan ivaretas bedre når pasienten bor hjemme enn i institusjon. Det er utarbeidet en egen forskrift om dette alternativet.

Det er den faglig ansvarlige som etter en obligatorisk observasjonstid på tre uker bestemmer hvordan dom på overføring til tvungent psykisk helsevern til enhver tid skal gjennomføres, jf. psykisk helsevernloven § 5-3 annet ledd første punktum. I prinsippet kan alle former for vern være aktuelle, men Sosial- og helsedepartementet har i St.meld. nr. 25 (1996-97) Åpenhet og helhet. Om psykiske lidelser og tjenestetilbudene på side 106 lagt til grunn at de fleste som vil bli dømt til overføring til tvungent psykisk helsevern, trenger plass ved regional sikkerhetsavdeling også utover de tre ukene. Og selv om det ikke går uttrykkelig fram av forskriften om tvungent psykisk helsevern uten døgnopphold, vil ikke denne formen for tvungent vern være aktuelt for pasienter som vurderes som farlige for seg selv og andre. Denne typen psykisk helsevern vil først være aktuell i avslutningen av et behandlingsforløp, eller der pasienten kan fungere adekvat utenfor en institusjon under forutsetning av fortsatt behandling.

På denne bakgrunn antar departementet at den nye psykisk helsevernloven åpner for mer bredspektrete tiltak enn tidligere lov om psykisk helsevern, også slike som kan gi bedre sikring av og tilsyn med de særreaksjonsdømte. Dessuten heter det i St.meld. nr. 25 (1996-97) Åpenhet og helhet. Om psykiske lidelser og tjenestetilbudene på side 106 at den psykiatriske spesialisthelsetjenesten får et utvidet ansvar for oppfølging etter utskriving for de som dømmes til særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern. For så vidt gjelder personer idømt tvungent psykisk helsevern, imøtekommer dette etter departementets syn justiskomiteens anmodninger om å sikre oppfølging av sikringsdømte som slippes fri, og om å gi dem et differensiert og individuelt tilpasset sikringstilbud (Budsjettinnst. S. nr. 4 (2000-2001) på s. 12 og 19).

Sosial- og helsedepartementet vil vurdere å gi egne forskrifter i medhold av psykisk helsevernloven § 5-9 om gjennomføringen av særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern (se punkt 5.3.5.2 nedenfor).

5.3.3 Praktisk tilrettelegging innen det psykiske helsevernet

I St.meld. nr. 25 (1996-97) Åpenhet og helhet. Om psykiske lidelser og tjenestetilbudene uttalte Sosial- og helsedepartementet at det ut fra faglige og menneskelige hensyn verken er behov for eller ønskelig å etablere en landsdekkende behandlings- og sikringsinstitusjon for sinnslidende med voldelig og kriminell atferd (side 104-105). Det ble lagt til grunn at de fleste som vil bli dømt til overføring til tvungent psykisk helsevern, vil kunne karakteriseres som vanskelige eller farlige sinnslidende, og vil måtte skaffes plass ved regional sikkerhetsavdeling. I tillegg ble det vurdert som nødvendig med en viss økning i den polikliniske kapasiteten.

Sosial- og helsedepartementet uttalte også at det blant annet som følge av domstolenes adgang til å dømme lovbrytere til overføring til tvungent psykisk helsevern, er nødvendig med styrket kompetanse i det psykiske helsevern når det gjelder behandling av voldelige og farlige sinnslidende. Departementet gikk inn for at de regionale sikkerhetsavdelingene i Oslo og Bergen utvikles til kompetansesentre slik som i Trondheim, med ansvar for forskning, fagutvikling og undervisning innenfor dette området.

I Innst. S. nr. 258 (1996-97) sa sosialkomiteens flertall seg enig i at det er riktig å bygge videre på den desentraliserte modellen som er valgt. Komiteen understreket imidlertid at tilbudene til sinnslidende med voldelig og kriminell atferd hele tiden må evalueres, og at det må sørges for at kapasiteten er tilstrekkelig (side 25). Komiteen støttet også at de regionale sikkerhetsavdelingene i Oslo og Bergen utvikles til kompetansesentre med ansvar for forskning, fagutvikling og undervisning (side 26).

I St.prp. nr. 63 (1997-98) Om opptrappingsplanen for psykisk helse drøftet Sosial- og helsedepartementet behovet for styrking av psykisk helsevern som følge av særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern. På basis av antall sikringsdommer ble det anslått at inntil 20 personer vil bli dømt til overføring til tvungent psykisk helsevern pr. år. Det er i beregningene antatt at hver person som blir dømt, vil motta behandling i en periode på minst 8 år. Sosial- og helsedepartementet har derfor lagt til grunn et behov for økt behandlingskapasitet tilsvarende 20 nye plasser i psykiatriske sykehusavdelinger pr. år fra og med år 2000 og ut planperioden. Det er lagt inn en økning av driftsmidlene med 196 millioner kroner og investeringsmidlene med 346 millioner kroner til denne kapasitetsøkningen i opptrappingsperioden.

Videre er det satt av 20 millioner kroner til utbygging av kompetansesentre ved de regionale sikkerhetsavdelingene.

Stortinget vedtok 17. juni 1997 enstemmig å gi sin tilslutning til at det gjennomføres en opptrappingsplan for styrking av tilbudet til mennesker med psykiske lidelser i tråd med hovedlinjene i St. prp. nr. 63 (1997-98).

Det opprettes nå regionale kompetansesentre i Oslo og Bergen for helseregionene I-II og III i tillegg til det nåværende i Trondheim for helseregion IV og V. Kompetansesentrene får ansvar for kompetanseoppbygging som omfatter:

• voldelige alvorlig sinnslidende

• seksuelle overgripere

• innsatte med psykiske lidelser

• fagutvikling og kvalitetssikring av rettspsykiatrisk og rettspsykologisk virksomhet.

Behandlingstilbudet til personer som dømmes til tvungent psykisk helsevern, vil også bli påvirket av den generelle omstrukturering og utbygging av psykisk helsevern som nå skjer. Siktemålet er å hindre ubalanse mellom de ulike deler av behandlingssystemet, slik at man får en effektiv ressursutnytting.

I forbindelse med gjennomføringen av opptrappingsplanen er det etablert et særskilt sekretariat som skal bistå fylkeskommunene i utformingen av planene for omstrukturering og styrking av tjenestetilbudet. Sekretariatet vil gå gjennom situasjonen i psykisk helsevern i alle landets fylkeskommuner. Problemstillinger knyttet til sikkerhetsplasser og andre tilbud til personer som dømmes til behandling, vil bli fulgt opp gjennom hele oppfølgingsarbeidet med opptrappingsplanen.

5.3.4 Praktisk tilrettelegging innen kriminalomsorgen

Psykisk helsevernloven § 5-6 fastsetter at personer som er dømt til overføring til tvungent psykisk helsevern, på visse vilkår kan overføres til anstalt under fengselsvesenet. Muligheten er tenkt brukt bare unntaksvis - i de tilfellene opphold på psykiatrisk institusjon ikke lenger er riktig for den domfelte, samtidig som gjentakelsesfaren anses for å være for stor til at særreaksjonen kan opphøre. Justisdepartementet har i brev til justiskomiteen 29. februar 1996 vurdert regelen i forhold til menneskerettighetene, se vedlegg til Innst. O. nr. 34 (1996-97). Det understrekes i brevet at anstalten eller avdelingen vedkommende overføres til, må være spesielt tilpasset denne gruppen lovbrytere. Det er antatt at det kan oppstå problemer i forhold til den europeiske menneskerettskonvensjon hvis vedkommende undergis samme behandling som soningsfanger.

Departementet antar at menneskerettskonvensjonene ikke kan tolkes slik at det er utelukket å plassere denne typen domfelte i ressursavdelinger eller særlig anstalt sammen med straffedømte, forutsatt at de tilbys forhold som er spesielt tilpasset deres situasjon. Dette er også forutsatt i fengselsloven § 10, slik den lyder etter endringen ved lov 17. januar 1997 nr. 11, og i forslaget til endring av denne bestemmelsen i proposisjonen her. Forslagene er videreført i utkastet til ny straffegjennomføringslov. Det vises til merknaden til endringen i endringen i fengselsloven § 10 for en mer utførlig gjennomgåelse av forholdet til utkastet til ny straffegjennomføringslov.

Det tas sikte på å tilpasse den nåværende Ila sikringsanstalt slik at den er egnet til å motta også særreaksjonsdømte som unntaksvis måtte bli overført fra det psykiske helsevern. Den prosjekterte ressursavdelingen i Trondheim kretsfengsel antas dessuten å være et godt alternativ for personer i denne gruppen. (Se kapittel 5.5.3 nedenfor for en nærmere omtale av disse institusjonene.)

Det bør også, hvis den særreaksjonsdømte samtykker, være adgang til å overføre ham eller henne til en annen anstalt under fengselsvesenet som måtte anses som mer egnet - f. eks. fordi den har et lavere (men likevel forsvarlig) sikkerhetsnivå. I fengselsloven § 10, slik den lyder etter endringen ved lov 17. januar 1997 nr. 11, synes det imidlertid forutsatt at personer i denne gruppen bare skal kunne tas inn i særlig anstalt. Det foreslås derfor en endring av fengselsloven (eller straffegjennomføringsloven) på dette punkt i proposisjonen her.

5.3.5 Forskrifter mv.

5.3.5.1 Høringsbrevet

Justisdepartementet uttalte i høringsbrevet dette om behovet for å gi forskrifter om særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern:

«I psykisk helsevernloven § 5-9 (jf. lov 28. april 1961 nr. 2 om psykisk helsevern § 13 i) gis Kongen myndighet til å gi forskrifter om gjennomføringen av dom på overføring til tvungent psykisk helsevern. I Ot.prp. nr. 87 (1993-94) side 119 heter det at det blant annet vil bli gitt regler om kontakten mellom den faglig ansvarlige og de sakkyndige, jf. psykisk helsevernloven § 5-3. Det heter videre at det må gis enkelte saksbehandlingsregler, blant annet om varsling av de berørte parter ved tilbakeføring fra anstalt under fengselsvesenet til det psykiske helsevernet, jf. psykisk helsevernloven § 5-8. Det nevnes at det også kan gis nærmere regler for fylkeshelsesjefens oppgaver, jf. psykisk helsevernloven § 5-2.

Det hører under Sosial- og helsedepartementet å utarbeide slike forskrifter. Sosial- og helsedepartementet har vurdert det slik at det ikke er nødvendig for å sette loven i kraft at slike forskrifter er gitt, og at det kan være hensiktsmessig å vinne noe erfaring før man utarbeider forskrifter. Det er derfor ikke utarbeidet forskrifter ennå.

I psykisk helsevernloven § 5-2 fastsettes det at fylkeshelsesjefen i domfeltes bostedsfylke skal avgjøre hvilken institusjon som skal ha behandlingsansvar for den domfelte. Justiskomiteens flertall forutsetter at det opprettes et utvalg som har medisinsk kompetanse til å gi råd om plasseringen (Innst. O. nr. 34 (1996-97) side 13). Sosial- og helsedepartementet har imidlertid påpekt at dette er en oppgave hvor den enkelte fylkeskommune selv står nærmest til å finne hensiktsmessige løsninger. Det vil også være mest i samsvar med kommunelovens prinsipper å la fylkeskommunen selv avgjøre hvordan den ønsker å organisere prosessen med å finne et godt behandlingstilbud til den enkelte. Sosial- og helsedepartementet vil i tilknytning til opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006 følge opp i forhold til fylkeskommunene og deres ansvar for å finne et forsvarlig og adekvat behandlingstilbud basert på en individuell vurdering. Etter Sosial- og helsedepartementets syn vil dette ivareta de hensyn som ble vektlagt da man foreslo opprettelsen av et medisinsk råd.»

5.3.5.2 Høringsinstansenes syn og departementets syn nå

Vest-Agder fylkeskommune mener det kan være behov for forskrifter om gjennomføringen av dom på overføring til tvungent psykisk helsevern fordi det i dag er noe ulik praksis når det gjelder de forhold forskriften skal regulere. Troms fylkeskommune uttaler at slike forskrifter må foreligge når loven trer i kraft.

Også Utenriksdepartementet har synspunkter på om forskrifter bør foreligge. Denne høringsinstansen mener det bør foreligge forskrifter om tvangsbehandling for å unngå at domfelte som på behandlingstiden ikke oppfyller kravet til alvorlig sinnslidelse, likevel utsettes for behandling uten eget samtykke, jf. psykisk helsevernlov § 4-4.

Departementet er enig med de høringsinstansene som uttaler at det bør gis forskrifter om gjennomføringen av dom på overføring til tvungent psykisk helsevern, blant annet for å sikre lik praksis. Sosial- og helsedepartementet tar sikte på å ha utarbeidet forskrifter til loven trer i kraft. Slike forskrifter er likevel ingen betingelse for ikraftsettingen.

Etter departementets vurdering er det ikke strengt nødvendig å gi en forskrift som Utenriksdepartementet etterlyser. Det er riktig at det unntaksvis kan tenkes at det psykiske helsevernet gjennom særreaksjonsreglene får ansvaret for personer som ikke til enhver tid oppfyller kravet til «alvorlig sinnslidelse» i psykisk helsevernloven § 3-3 (denne bestemmelsen gjelder heller ikke ved dom på overføring til tvungent psykisk helsevern, jf. § 5-1 første ledd). Det er ikke gjort unntak i § 5-1 første ledd for § 4-4 om behandling uten eget samtykke. Departementet legger til grunn at vilkårene for slik behandling derfor gjelder fullt ut også for særreaksjonsdømte, herunder at det må foreligge en alvorlig sinnslidelse. Forholdet kan eventuelt omtales i forskriften som skal gis i medhold av psykisk helsevernloven § 5-9.

5.4 Forutsetninger for ikraftsetting av reglene om tvungen omsorg

5.4.1 Etablering av fagenheten

Forutsetningen for at lovbestemmelsene om særreaksjonen tvungen omsorg skal kunne tre i kraft, er først og fremst at det eksisterer en fagenhet som er i stand til å motta de domfelte som måtte bli idømt tvungen omsorg. Etablering av fagenheten forutsetter avtaleinngåelse med en fylkeskommune, prosjektering, bygging/ombygging og etablering av et fagmiljø. Sosial- og helsedepartementet vil ta kontakt med utvalgte fylkeskommuner med sikte på å finne den mest hensiktsmessige plassering av fagenheten. I den første perioden etter ikrafttredelsen tas det sikte på å finne en midlertidig løsning, ved at staten kjøper tjenester i form av institusjonsplass fra en eller flere fylkeskommuner.

5.4.2 Forskrifter

Det er også en forutsetning for ikrafttredelse av lovreglene om tvungen omsorg at de nødvendige forskrifter er vedtatt. Departementet har utarbeidet utkast til forskrift om gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg. Forskriftsutkastet har vært på høring. Høringsinstansenes merknader til forskriftsutkastet vil bli innarbeidet, og forskriften vil bli vedtatt etter at Stortinget har behandlet forslagene i proposisjonen her.

I punkt 3.5.3 er det pekt på at det kan være hensiktsmessig å lage særlige forskrifter i tilknytning til enkelte av de bestemmelsene i psykisk helsevernloven som skal gjelde tilsvarende under tvungen omsorg. Troms fylkeskommune mener at alle forskrifter om tvungen omsorg bør foreligge når reglene om tvungen omsorg trer i kraft. Departementet tar sikte på utarbeide alle forskriftene om tvungen omsorg raskt, men anser det bare påkrevd at forskriften om gjennomføring av tvungen omsorg foreligger før reglene om tvungen omsorg trer i kraft.

5.5 Forutsetninger for ikraftsetting av reglene om forvaring

5.5.1 Innledning

Da Særreaksjonsutvalget avga NOU 1990: 5 Strafferettslige utilregnelighetsregler og særreaksjoner, var det planlagt å etablere en spesialinstitusjon, den såkalte gråsoneanstalten, for særlig farlige eller vanskelige lovbrytere (se NOU 1990: 5 side 29). For Særreaksjonsutvalget var denne institusjonen et sentralt element i den foreslåtte forvaringsordningen (NOU 1990: 5 side 112). I Ot.prp. nr. 87 (1993-94) ble det antatt at det ville være naturlig å plassere i alle fall en del av de forvaringsdømte i gråsoneanstalten, se Ot.prp. nr. 87 (1993-94) side 103.

Det er senere blitt besluttet ikke å etablere en slik spesialinstitusjon.

Et komitéflertall bestående av alle unntatt Senterpartiet og Fremskrittspartiet, uttalte i Innst. O. nr. 34 (1996-97) på side 19 at det avventet nødvendige forslag til alternative løsninger til gråsoneanstalten, som ville komme i den bebudede kriminalomsorgsmeldingen. Senterpartiet ville vurdere etableringen av et eget fengsel for straffedømte med store atferdsavvik i forbindelse med kriminalomsorgsmeldingen. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet understreket at den tidsubestemte straffen må ha et annet innhold enn ordinær straff: «Det må være et mål at ekspertise fra flere fagområder er med på å gjøre den dømte mindre farlig. Med individuelle soningsplaner er dette et element som også vil komme inn i den ordinære soningen, men disse medlemmer mener at dette må få en helt spesiell plass i soningen til de særlig farlige lovbryterne». Komitémedlemmet fra SV etterlyste en mer gjennomarbeidet planlegging av soningstilbudet for de forvaringsdømte. I lys av satsingen på differensierte soningsformer, kunne denne representanten ikke se hva et kvalitativt annerledes innhold for forvaringsdømte ville inneholde (side 20).

I lys av disse merknadene vil det nedenfor, under punkt 5.5.2 og 5.5.3, bli redegjort nærmere for de planlagte soningsforholdene for de forvaringsdømte.

Flertallet i justiskomiteen uttaler i Innst. O. nr. 34 (1996-97) på side 22 at det må være adgang til innsetting i varetekt dersom brudd på vilkår for prøveløslatelse igjen kan aktualisere faren for nye alvorlige straffbare handlinger av den art som begrunnet særreaksjonen. Departementet tar opp dette spørsmålet under punkt 5.5.4 nedenfor. I den sammenheng drøftes også spørsmålet om den prøveløslattes rett til forsvarer.

Det har under arbeidet med å forberede ikraftsettingen av forvaringsordningen vist seg at det er ønskelig med enkelte endringer og presiseringer i fengselsloven. Dette blir tatt opp i punkt 5.5.2. Det har også oppstått spørsmål om det i forbindelse med forvaringsdommer kan være aktuelt å videreføre dagens ordning med å la enkelte psykisk utviklingshemmete med sikringsdom bo i kommuner i stedet for i sikringsanstalt (se nærmere nedenfor). I den sammenheng drøftes også hvilke regler som skal gjelde for opphør av slike prøveløslatelsestiltak, og om den prøveløslattes rett til forsvarer. Spørsmålene behandles i punkt 5.5.4.

I punkt 5.5.5 omtales behovet for forskrifter.

5.5.2 Innholdet i forvaringen

5.5.2.1 Forslaget i høringsbrevet

Departementet uttalte dette om innholdet i forvaringen (høringsbrevet side 25-26):

«De forvaringsdømte vil ha til felles at retten har vurdert det som nødvendig å dømme dem til en tidsubestemt straff på grunn av gjentakelsesfare. Utover dette vil de forvaringsdømte utgjøre en sammensatt gruppe. Gruppen vil bestå av alt fra personer som på en del områder er svært ressurssterke, til lettere psykisk utviklingshemmete personer (personer med IQ over 55). Noen kan fungere bra i en soningssituasjon, mens andre kan ha problemer med å fungere i et normalt fellesskap, ha en svært utagerende atferd eller være manipulerende i forhold til innsatte og/eller ansatte.

Det følger av fengselsloven § 10 slik den lyder etter lovendringen 17. januar 1997 nr. 11, at en forvaringsdømt skal innsettes i særlig anstalt for så vidt det ikke av særlige grunner finnes nødvendig å anbringe vedkommende i fengsel. I og med at bakgrunnen for forvaringsdommen er gjentakelsesfaren, må i hvert fall deler av den særlige anstalten ha et høyt sikkerhetsnivå. Samtidig må man, innenfor de rammene hensynet til sikkerheten setter, arbeide aktivt med den enkelte for å redusere gjentakelsesfaren.

Innholdet i forvaringen skal bygge videre på den prosessen som allerede er satt i gang i kriminalomsorgen. Tiltakene skal tilpasses den enkeltes individuelle behov. Det vil være viktig å kartlegge den enkeltes forutsetninger og utarbeide systematiske soningsplaner. Etaten vil satse på å ha kontaktbetjenter som følger opp de forvaringsdømte og motiverer den enkelte innsatte til atferdsendring. Det blir dessuten en viktig oppgave å motivere den enkelte innsatte til å ta imot tilbud om behandling, herunder bruke psykiatriske eller psykologiske tjenester i eller utenfor anstalten.

Utviklingen innenfor kriminalomsorgen av mer differensierte soningsmuligheter, soningsplanlegging og etableringen av ulike programmer, gjør at ikke bare den særlige anstalten, men også ressursavdelinger i fengsler og etter omstendighetene også andre fengselsavdelinger kan være egnede soningssteder for forvaringsdømte. For å få til den mest hensiktsmessige soningssituasjon for den enkelte og få en glidende overgang mot å bli løslatt på prøve, vil det som regel være hensiktsmessig å kunne spille på de ulike tilbudene som landets anstalter i sin helhet kan tilby. Unntaksvis vil det allerede ved starten av soningen være andre anstalter enn den særlige anstalten som kan tilby den mest egnede soningen.»

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsbrevet at fengselsloven § 10 skulle endres slik at det i større grad kunne åpnes for å ta i bruk andre anstalter enn den særlige anstalten for de forvaringsdømte. Om situasjonen ved rusproblemer for denne gruppen innsatte het det videre i høringsbrevet (side 26-27):

«Etter dagens regler vil sikringsdømte som har et rusproblem, kunne utholde sikring i en behandlingsinstitusjon, jf. straffeloven § 39 første ledd bokstav e. Overføring til en slik institusjon kan avgjøres administrativt, jf. straffeloven § 39 nr. 4 annet ledd. Etter de vedtatte reglene om forvaring, vil forvaringsdømte med rusproblemer måtte sone i anstalt under fengselsvesenet fram til de blir løslatt på prøve. Adgangen til å overføre innsatte til behandlingsinstitusjon mv. i medhold av fengselsloven § 12, omfatter ikke de forvaringsdømte.

Det er grunn til å tro at mange forvaringsdømte har rusproblemer eller andre problemer som kunne tilsi institusjonsopphold utenfor fengselsvesenet. En kartlegging som ble foretatt høsten 1997 av sikringsdømte som man antok ville oppfylt vilkårene for forvaring i straffeloven (ny) § 39 b, viste at over halvparten hadde vært innlagt i institusjon eller vært underlagt et institusjonsliknende opplegg utenfor fengselsvesenet. For en del av disse skyldtes institusjonsoppholdet rusproblemer. Forutsatt at hensynet til sikkerhet blir tilstrekkelig ivaretatt (se nedenfor), er det derfor etter departementets oppfatning ønskelig at også de forvaringsdømte skal kunne overføres til institusjon av den typen som er omfattet av fengselsloven § 12.

Departementet forutsetter at det foretas en streng vurdering av om institusjonen tilfredsstiller de sikkerhetsmessige behov. Mange institusjoner vil ikke være egnet som soningssted for forvaringsdømte. Det vil derfor i praksis bare være snakk om overføring til et begrenset antall institusjoner, fortrinnsvis slike som allerede har adgang til å begrense friheten til beboerne.

I denne forbindelse oppstår spørsmålet om det bør gis en uttrykkelig adgang i loven til å begrense den domfeltes mulighet til å forlate institusjonen, i og med at det er gjentakelsesfaren som er begrunnelsen for forvaringsdommen. Etter mønster av blant annet psykisk helsevernloven § 3-1 første ledd annet punktum kunne det gis hjemmel for å holde forvaringsdømte personer som overføres til institusjon etter § 12 tilbake i institusjonen, og å hente dem om de forlater den, om nødvendig med makt. Fordelen med en slik bestemmelse vil være at den domfelte ikke på grunn av gjentakelsesfaren hindres i å få det tilbud som anses som mest adekvat. Ulempen er at det kan skape uklare ansvarsforhold om det forventes at personalet i pleieinstitusjoner også skal ivareta hensynet til sikkerheten. Dette siste problemet antas imidlertid å kunne håndteres ved klare forutsetninger før overføringen om hvilket ansvar personalet skal ha. Departementet foreslår på denne bakgrunn en uttrykkelig hjemmel for å kunne holde den forvaringsdømte tilbake og eventuelt hente ham eller henne ved unnvikelse. Departementet understreker at institusjoner ikke kan pålegges å påta seg et slikt ansvar.

I St.meld. nr. 27 (1997-98) Om kriminalomsorgen side 43 er det foreslått å endre fengselsloven § 12 slik at den kan brukes ikke bare under avslutningen av soningen, men også tidligere, slik at vedkommende kan tilbakeføres til fengsel etter opphold i institusjon som omfattes av § 12. Begrunnelsen er at behovet for bruk av § 12 kan være til stede på ethvert tidspunkt under fullbyrdelsen. Eksempelvis kan en tenke seg at en domfelt etter ett år i fengselsanstalt overføres til behandlingsinstitusjon for rusmisbrukere hvor han er ett år, for deretter å tilbakeføres til fengselsanstalt. Det vil være større mulighet for at skoletilbud eller arbeidstrening i fengselet vil lykkes, hvis man først har arbeidet med rusproblemet. I Innst. S. nr. 6 (1998-99) punkt 4.5 støtter Justiskomiteen forslaget. Endringsforslaget er tatt inn i proposisjonen her. Forslaget gjelder alle innsatte, ikke bare forvaringsdømte».

5.5.2.2 Høringsinstansenes syn og departementets syn nå

Utenriksdepartementet og Troms fylkeskommune støtter uttrykkelig at tiltakene skal tilpasses de enkelte forvaringsdømtes behov. Fylkeslegen i Vest-Agder uttaler at en reduksjon av gjentakelsesfaren krever tverrfaglig tilnærming. Sosial- og helsedepartementet mener det bør gjøres en egen vurdering av psykisk utviklingshemmetes behov og innholdet i forvaringen for denne gruppen forvaringsdømte. Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom foreslår at forvaringsdømte psykisk utviklingshemmete plasseres i en egen seksjon i forvaringsanstalten. Denne høringsinstansen skriver videre:

«I det daglige arbeidet med lettere utviklingshemmede forvaringsdømte bør en inkludere personale med miljøterapeut kompetanse i tillegg til fengselsbetjenter. Videre bør det inngå i en forvaringsanstalt å ha personer med behandlingskompetanse for denne gruppen. For at en behandling skal kunne få effekt må den som er behandlingsansvarlig kunne påvirke hvordan den forvaringsdømtes hverdag blir utformet. Dagens ordning med å importere tjenester, ser en som mindre hensiktsmessig for denne gruppen forvaringsdømte.»

Også Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere mener at anstalter der det er forvaringsdømte psykisk utviklingshemmete må ha miljøterapeutisk kompetanse.

Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom støtter forslaget til endring i fengselsloven § 10.

Sosial- og helsedepartementet, Oslo politidistrikt og Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom støtter forslaget til endring i fengselsloven § 12 annet ledd om at forvaringsdømte skal kunne overføres til behandlingsinstitusjon. Sosial- og helsedepartementetog Oslo politidistrikt forutsetter at sikkerheten ivaretas. Sosial- og helsedepartementet og Oslo politidistrikt støtter også at det gis en hjemmel for å holde den forvaringsdømte tilbake mot sin vilje, og hente vedkommende tilbake ved bruk av makt.

Sosial- og helsedepartementet støtter forslaget om at overføring til slik institusjon skal kunne skje under hele soningen.

Departementet viderefører forslagene i høringsbrevet om innholdet i forvaringen, og viser til at ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot dem: Tiltakene under soningen av forvaringen skal være tilpasset den enkeltes behov, og egne kontaktbetjenter skal følge opp de forvaringsdømte. Tverrfaglig kompetanse og samarbeid, som mange høringsinstanser er opptatt av, er nødvendig. Det må også ses hen til enkelte gruppers særlige behov. Disse spørsmålene omtales nærmere i punkt 5.5.4 nedenfor.

For å få en mest mulig fleksibel og hensiktsmessig soningssituasjon for den enkelte forvaringsdømte, opprettholder departementet forslaget om å endre fengselsloven § 10 slik at andre anstalter enn den særlige anstalten kan tas i bruk. Også forslaget til endringer i fengselsloven § 12videreføres, og det vises til begrunnelsen i høringsbrevet. Det vises til merknadene til bestemmelsene for en redegjørelse av hvilke endringer som bør foreslås i forhold til utkastet til ny straffegjennomføringslov.

5.5.3 Praktisk tilrettelegging innen kriminalomsorgen

Det er besluttet at den særlige anstalten, jf. fengselsloven § 10 (jf. utkastet til straffegjennomføringslov § 10 annet ledd), skal legges til det som nå er Ila landsfengsel og sikringsanstalt. Belegget skal reduseres og det skal bli bedre bemanning pr. innsatt. De forvaringsdømte skal i utgangspunktet ikke plasseres sammen med andre innsatte. Men også andre anstalter kan være aktuelle, jf. punkt 5.5.2.2 ovenfor, der forslaget til endring av fengselsloven § 10 er omtalt. Og forvaringsavdelingene på Ila må av og til kunne ta imot enkelte andre domfelte. Andre domfelte kan imidlertid ikke fortrenge de forvaringsdømte: De forvaringsdømte skal til enhver tid ha prioritet på Ila. Andre domfelte kan bare plasseres i forvaringsanstalten dersom de har tilsvarende behov som de forvaringsdømte.

Anstalten skal bygges om, slik at det gradvis etableres flere avdelinger, herunder etter hvert en kvinneavdeling. I løpet av 2001 vil etter planene to til tre av avdelingene stå klare. Samtidig planlegger man å oppføre et nytt aktivitetsbygg med arealer til ulike aktiviteter. Ved en slik gradvis ombygging vil det være mulig å trekke på erfaringer underveis, samtidig som kapasiteten kan økes etter hvert som behovet for plasser melder seg.

Det kan forventes et svært lavt antall kvinnelige forvaringsdømte den første perioden etter overgangen til nye særreaksjoner. Forvaringsdømte kvinner får derfor i første omgang et eget tilbud på Bredtveit. Dette vil etter departementets syn også være den beste løsningen for de forvaringsdømte inntil de utgjør et antall som gjør det hensiktsmessig med en kvinneavdeling på Ila.

Det tas sikte på å gi de forvaringsdømte på Ila et helhetlig døgntilbud hvor atferdstrening, arbeidstrening, lovbruddsrelatert og annen programvirksomhet, undervisning og ulike fritidsaktiviteter er viktige elementer. Det tas også sikte på å videreutvikle programmer som har som målsetting å gi de domfelte bedre selvinnsikt og evne til å mestre tilværelsen. Man ønsker å kunne arbeide med rusmiddelmisbruk og tilby behandling. Hovedstammen blant personalet i forvaringsavdelingene vil være fengselstjenestemenn.

Det er videre prosjektert en ressursavdeling ved Trondheim kretsfengsel med 10 plasser fordelt på to enheter og en bemanningsfaktor på 1:3. Avdelingen er ment å gi et soningstilbud til forvaringsdømte og andre innsatte som i særlig grad soner tungt og har behov for større areal. Den vil ha høyere personaltetthet og et mer systematisk tilbud på innholdssiden enn en vanlig fengselsavdeling kan gi.

I forbindelse med etableringen av soningsplasser for forvaringsdømte vil samarbeid med etater utenfor kriminalomsorgen være svært viktig. De forvaringsdømte vil trolig ha større behov for helsetjenester enn andre innsatte. Det er derfor nødvendig med et utstrakt samarbeid med etater utenfor kriminalomsorgen for å dekke de innsattes behov for somatisk medisin, psykiatrisk eller psykologisk hjelp, atferdstrening m.m. I tillegg må det samarbeides med skoleetaten slik at undervisningstilbudene blir adekvate. Det må også etableres andre tjenestetilbud. Justisdepartementet har tatt kontakt med de berørte parter for å kunne etablere et hensiktsmessig tjenestetilbud.

Justisdepartementet har satt ned en tverrfaglig arbeidsgruppe til å utarbeide forslag til innhold i forvaringen.

5.5.4 Prøveløslatelse

5.5.4.1 Innledning

Det følger av straffeloven § 39 f (slik den lyder etter endringen ved lov 17. januar 1997 nr. 11) at løslatelse av den forvaringsdømte skal skje på prøve med en prøvetid som kan være fra ett til fem år. I forbindelse med prøveløslatelse kan retten sette vilkår som nevnt i straffeloven § 53 nr. 2 til 5, jf. straffeloven (ny) § 39 g første ledd første punktum.

Hvis det er kriminalomsorgen som bestemmer prøveløslatelse, er adgangen til å sette vilkår snevrere, jf. straffeloven (ny) § 39 g første ledd annet punktum, i utkastet her flyttet til annet ledd. Kriminalomsorgen kan sette vilkår som nevnt i straffeloven § 53 nr. 2, nr. 3 bokstav a til f (i utkastet her endret til bokstav g, se nærmere merknaden til bestemmelsen), nr. 4 og nr. 5.

Justiskomiteen ba i Budsjettinnst. S. nr. 4 (2000-2001) på side 12 om tilbakemelding fra Justisdepartementet på hva som gjøres for å sørge for at sikringsdømte som slippes fri, ikke bryter sikringsvilkårene. Hvorvidt forvaringsdømte skal løslates på prøve og eventuelt hvilke vilkår som settes, må vurderes konkret i forhold til hva som vil være forsvarlig. Nedenfor foreslås det at det kan settes som vilkår at kriminalomsorgen skal følge opp forvaringsdømte som løslates på prøve. Dette vil innebære en sterkere kontroll av prøveløslatte forvaringsdømte sammenliknet med andre lovbrytere som løslates på prøve.

5.5.4.2 Fengsling ved vilkårsbrudd

Departementet uttalte dette om en adgang til å varetektsfengsle ved vilkårsbrudd (høringsbrevet side 28-29):

«Flertallet i Justiskomiteen uttrykte i Innst. O. nr. 34 (1996-97) på side 22 at det må være adgang til innsettelse i varetekt dersom brudd på vilkår for prøveløslatelse igjen kan aktualisere faren for nye alvorlige straffbare handlinger av den art som begrunnet særreaksjonen.

Etter departementets syn er det mest naturlig å sørge for dette ved å innta en henvisning i straffeloven § 39 g til kapittel 14 i straffeprosessloven, slik man har gjort i straffeloven § 54 nr. 2 første ledd siste punktum. Bestemmelsen vil innebære at varetektsfengsling kan finne sted der det foreligger skjellig grunn til mistanke om vilkårsbrudd, og ett av de spesielle fengslingsvilkår i strpl. § 171 første ledd er oppfylt.»

Oslo politidistriktstøtter uttrykkelig den foreslåtte framgangsmåten. Departementet viderefører forslaget.

5.5.4.3 Rett til forsvarer

Om prøveløslattes rett til forsvarer het det i høringsbrevet (side 29):

«Spørsmålet om den prøveløslattes rett til forsvarer under en sak om gjeninnsettelse er ikke uttrykkelig regulert. I Ot.prp. nr. 87 (1993-94) heter det at den løslatte i sak om gjeninnsettelse har krav på forsvarer etter straffeprosessloven § 96 andre ledd. (Det må være § 96 første ledd man her har ment.)

Departementet har etter en fornyet vurdering funnet det hensiktsmessig at forsvarerspørsmålet reguleres uttrykkelig i loven, slik det er gjort i forhold til domfelte som har en betinget dom, jf. straffeloven § 54 nr. 2. Regelen bør være at den domfelte har et ubetinget krav på forsvarer, noe som er i samsvar med forutsetningene i Ot.prp. nr. 87 (1993-94). Forvaringsdømte vil da ha større rett til forsvarer i en sak om gjeninnsettelse enn andre lovbrytere som er prøveløslatt eller som har en betinget dom, jf. straffeloven § 54 nr. 2. Dette lar seg imidlertid forsvare. Gjeninnsettelse vil for den forvaringsdømte være et spesielt sterkt inngrep på grunn av forvaringens tidsubestemthet. Det er også dette som er bakgrunnen for at spørsmålet skal avgjøres av by- eller herredsretten, jf. straffeloven § 39 g siste ledd og ikke forhørsretten, slik ordningen er for lovbrytere som har betinget dom eller som er prøveløslatt etter fengselslovens regler.»

Oslo politidistrikt og Den Norske Advokatforening støtter uttrykkelig at prøveløslatte forvaringsdømtes rett til forsvarer lovfestes. Departementet viderefører forslaget.

Departementet foreslår i proposisjonen at forvaringsdømte som prøveløslates med vilkår om å ta opphold i en boenhet i en kommune eller i en institusjon, gis en rett til årlig å kreve at retten vurderer vilkåret (se punkt 5.5.4.4.3 nedenfor). Departementet foreslår at den prøveløslatte gis en lovfestet rett til forsvarer også i slike saker.

5.5.4.4 Løslatelse med vilkår om begrensninger i bevegelsesfriheten og mulighet for å bli holdt og hentet tilbake

5.5.4.4.1 Forslaget i høringsbrevet

Departementet uttalte dette om bakgrunnen for å vurdere en bestemmelse om prøveløslatelse med vilkår om begrensninger i bevegelsesfriheten (høringsbrevet side 29-30):

«I dag bor 26 sikringsdømte psykisk utviklingshemmete lovbrytere i boenheter i hjemkommunen. De gis et omfattende tjenestetilbud, holdes om nødvendig under kontinuerlig oppsyn av personalet og får ikke adgang til fritt å forlate boligen når det ikke anses som sikkert. Ordningen er basert på en avtale mellom kommunen og kriminalomsorgen. Kriminalomsorg i frihet har det overordnete ansvaret for sikkerheten. Kommunens utgifter dekkes av staten. Den domfelte og/eller vergen må samtykke i ordningen. Alternativet for den domfelte ville vært å være i fengsel eller sikringsanstalt.

Det har hersket en del usikkerhet med hensyn til om denne eller beslektede ordninger kan og bør opprettholdes når sikringsinstituttet erstattes med de nye særreaksjonene.

Når det gjelder utilregnelige psykisk utviklingshemmete, (...) vil det kunne etableres beslektede ordninger basert på avtale mellom fagenheten og den domfeltes hjemkommune.

Når det gjelder de tilregnelige domfelte, måtte slike ordninger eventuelt etableres som ledd i en prøveløslatelse. Spørsmålet blir da om det er adgang til å sette vilkår om at den som prøveløslates, skal ta opphold på en institusjon eller i en boenhet i kommunen og at han eller hun i så tilfelle skal kunne hindres i fritt å forlate boligen og bryte eventuelle andre vilkår.»

Om straffeloven § 53 nr. 3s rekkevidde het det i høringsbrevet (side 30):

«Straffeloven § 53 nr. 3 angir hvilke vilkår som kan settes av retten, jf. innledningen til bestemmelsen. Etter straffeloven § 53 nr. 3 bokstav g kan retten sette som vilkår at den domfelte for inntil ett år tar opphold i heim eller institusjon. Derimot står det intet om adgang til tilbakeholding hvis lovbryteren skulle prøve å bryte dette vilkåret. Det er også klart at ett-årsfristen i de fleste tilfeller det her kan være tale om, vil være for kort. Oppregningen i § 53 nr. 3 er ikke uttømmende, og i Ot.prp. nr. 87 (1993-94) heter det at retten kan sette et hvilket som helst saklig begrunnet vilkår (side 113). Det er imidlertid grenser, og det er diskutabelt om retten i medhold av straffeloven § 53 nr. 3 kan sette et så inngripende vilkår som det her er tale om uten uttrykkelig hjemmel. Etter departementets oppfatning er det viktig at hjemmelen er klar dersom det skal åpnes for ordninger av denne typen.»

Om behovet for å kunne sette et slikt vilkår, sa departementet i høringsbrevet (side 30):

«Normalt vil det ikke være aktuelt å prøveløslate en domfelt hvis man anser det nødvendig at noen fører konstant tilsyn med at vedkommende ikke beveger seg utenfor boligen uten følge og griper inn, om nødvendig med makt, hvis den domfelte prøver å forlate boligen. For enkelte domfelte, kanskje særlig enkelte psykisk utviklingshemmete, vil imidlertid en prøveløslatelse under slike betingelser være den eneste måten de kan oppnå et liv utenfor fengselsvesenets anstalter. Det vil trolig også være den beste måten å få til en gradvis overgang til et liv i frihet.»

På denne bakgrunn gikk departementet inn for at slike prøveløslatelsesopplegg unntaksvis skulle kunne etableres for forvaringsdømte (høringsbrevet side 30). Departementet foreslo derfor en endring av straffeloven § 39 g som gjør det klart at slike ordninger kan etableres. Departementet understreket at en slik ordning bare kunne skje når kommunen samtykket, og mente at det kunne inngås avtaler som er beslektet med dem som ble foreslått ved gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten. Om avtalen med kommunen het det videre i høringsbrevet (side 30-31):

«En slik avtale bør inneholde bestemmelser om den forvaringsdømtes boforhold, den bistand kommunen skal yte, den bistand kriminalomsorg i frihet skal yte, sikkerhetstiltak, tilsyn og kontroll og utgiftsdekning jf. vedlagte utkast til forskrift om gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg § 5. Avtalen vil være mellom kriminalomsorgen og kommunen. Kriminalomsorg i frihet bør fortsatt spille en sentral rolle i forbindelse med slike ordninger. Forskrifter om slike avtaler kan eventuelt gis i medhold av fengselsloven § 56.»

Departementet viste til at forhørsretten i prøvetiden kan endre de fastsatte vilkårene, jf. straffeloven § 39 g jf. § 54 nr. 1. Departementet forutsatte at den domfelte med jevne mellomrom kan be forhørsretten vurdere om vilkåret skal opprettholdes. Bare om det var gått kortere tid enn ett år siden siste prøving, burde en slik begjæring kunne avvises, antok departementet, og viste til § 39 f siste ledd (høringsbrevet side 47).

5.5.4.4.2 Høringsinstansenes syn

Sosial- og helsedepartementet, Oslo politidistrikt, Lyngdal kommune, Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdomog Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleierestøtter forslaget om en ordning med prøveløslatelse på betingelse av at den domfelte tar opphold i en institusjon eller kommunal boenhet. Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdomuttaler:

«Fagnettverket er uenig i at prøveløslatelse til kommunal bolig med tilsyn kun unntaksvis skal kunne etableres. Etter Fagnettverkets vurdering bør en tilstrebe at slike opplegg etableres der det er mulig, og så tidlig i soningen som det er sikkerhetsmessig forsvarlig. (...) I de tilfeller der hjemkommunen er negativ til å etablere slik bolig, bør det være mulighet for å etablere et slikt boopplegg hos private institusjoner/andre avtaleparter forutsatt at de kan tilby et likeverdig tilbud i forhold til sikkerhet, bemanning og høy faglig kompetanse».

Oslo politidistrikt, Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom og Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere støtter forslaget om at oppholdet i en boenhet eller institusjon ikke begrenses til ett år.

Kommunal- og regionaldepartementetog Sosial- og helsedepartementet støtter forslaget om at prøveløslatelse til kommuner ikke kan skje uten kommunens samtykke. Sosial- og helsedepartementet og Kommunenes Sentralforbundmener vilkåret om frivillighet må gå klart fram av lovteksten. Kommunal- og regionaldepartementetmener det bør presiseres at statlige myndigheter fremdeles skal ha ansvaret for den domfelte ved prøveløslatelse i forbindelse med kommunale ordninger. Kommunal- og regionaldepartementet og Lyngdal kommune forutsetter at ordningen er statlig finansiert.

Oslo politidistrikt og Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom støtter at det gis uttrykkelig hjemmel for at den domfelte kan holdes tilbake i boenheten/institusjonen mot sin vilje og hentes tilbake med makt ved unnvikelse. Sosial- og helsedepartementet og Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom etterlyser en nærmere vurdering av forholdet til sosialtjenesteloven kapittel 6A.

Sosial- og helsedepartementet etterlyser nærmere regler ved endringer i soningsforholdene, og uttaler:

«Hva skjer hvis vedkommende ønsker endringer i soningsforholdene, f.eks. tilbakeføring til kriminalomsorgens anstalt? I tilfeller av reell prøveløslatelse er det ikke grunn til å ta stilling til dette, men i de tilfellene vi snakker om her, kan man ikke på forhånd utelukke at enkelte - etter å ha prøvd en tid på begge steder - faktisk vil foretrekke en anstalt under kriminalomsorgen framfor opplegget i kommunen. Tilsvarende oppstår det et spørsmål dersom kommunen ikke makter å oppfylle de sikkerhetsmessige tiltakene og derfor ønsker å tilbakeføre vedkommende. Kan den domfelte i så fall klage på dette i tilfelle han gjerne vil bli hvor han er?

(...)

Endelig savnes en mer utfyllende redegjørelse for hvem som skal omfattes av denne ordningen. Departementet vil anta at dette ikke bare skal gjelde tilregnelige psykisk utviklingshemmete. Formuleringen er heller ikke begrenset til denne gruppen. Det bør derfor omtales nærmere hvilke andre Justisdepartementet tenker seg kan være aktuelle.»

5.5.4.4.3 Departementets syn nå

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet om å endre straffeloven § 39 g slik at retten ved prøveløslatelse kan sette som vilkår at den forvaringsdømte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet utover ettårsfristen i straffeloven § 53 nr. 3 bokstav g. Forslaget får støtte av de høringsinstansene som har uttalt seg.

Med hjemmel i sosialtjenesteloven § 7-12 er det gitt forskrift om boliger med heldøgns omsorgstjenester (jf. forskrift 4. desember 1992 nr. 915). Slike boliger er i dag boliger for barn og eldre, og er neppe så aktuelle her. Det vil bli vurdert om forskriften skal endres slik at også boliger som vil være aktuelle for andre prøveløslatte forvaringsdømte, blir omfattet. Inntil det gjøres, er det slik at de prøveløslatte forvaringsdømte mottar et tjenestetilbud. Det er ikke avgjørende for om et prøveløslatelsesopplegg utover ettårsfristen kan etableres at enheten er omfattet av den nevnte forskriften, eller går under betegnelsen institusjon. Det må imidlertid være slik at personale kan holde vedkommende under oppsikt på heldøgns basis. Også private tilbud kan være aktuelle.

Departementet viderefører også forslaget om at den domfelte om nødvendig skal kunne holdes tilbake i boenheten eller institusjonen mot sin vilje og hentes tilbake ved unnvikelse. Departementet viser til begrunnelsen i høringsbrevet. Ingen høringsinstanser har gått imot forslaget.

En kommune eller institusjon kan ikke uten hjemmel pålegges å ta imot forvaringsdømte som løslates til et slikt opplegg. Prinsippet om frivillighet lå også til grunn for forslaget i høringsbrevet. Departementet har merket seg at Sosial- og helsedepartementet og Kommunenes Sentralforbund går inn for at vilkåret om frivillighet skal gå fram av lovteksten. Departementet har ikke innvendinger mot det, og foreslår at det går uttrykkelig fram av lovteksten at institusjonen eller kommunen må ha samtykket til et slikt prøveløslatelsesopplegg før retten fastsetter det. Siden kravet om samtykke foreslås å gå utrykkelig fram av loven, bør det etter departementets syn også gis en regel for situasjonen når samtykket trekkes tilbake. Departementet legger til grunn at en endret situasjon for institusjonen eller kommunen kan føre til at et etablert prøveløslatelsesopplegg må opphøre. I en slik situasjon bør den prøveløslatte gjeninnsettes. Siden et samtykke fra en institusjon eller en kommune er en forutsetning for ordningen, er det etter departementets vurdering ikke naturlig at en gjeninnsettelse på dette grunnlaget behandles av retten. Det er slik departementet ser det, heller ikke naturlig å gi den prøveløslatte en adgang til å klage på en slik gjeninnsettelse, slik Sosial- og helsedepartementet reiser spørsmål om.

Det bør inngås en avtale mellom kriminalomsorgen og institusjonen eller kommunen om prøveløslatelsesordningen. Det kan etter departementets syn være aktuelt å inngå avtaler som er beslektet med dem som foreslås ved gjennomføringen av særreaksjonen tvungen omsorg. Avtalen bør inneholde bestemmelser om den forvaringsdømtes boforhold, den bistand kriminalomsorg i frihet skal yte, sikkerhetstiltak, opphør av ordningen, tilsyn og kontroll og utgiftsdekning. Forskrifter om slike avtaler kan gis i medhold av straffeloven § 39 h eller fengselsloven § 56 (jf. utkastet til ny straffegjennomføringslov § 5 fjerde ledd).

Utgiftene til slike prøveløslatelsesopplegg dekkes av staten v/Sosial- og helsedepartementet. Kriminalomsorgen har ansvaret for sikkerheten.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om sosialtjenesteloven kapittel 6A skal gjelde under slike prøveløslatelsesordninger. Prøveløslatelse er en overgang til et liv i frihet, og de reglene som generelt gjelder, må også få anvendelse på prøveløslatte, med mindre noe annet er bestemt. Etter departementets vurdering gjelder derfor sosialtjenesteloven, herunder kapittel 6A, for prøveløslatte forvaringsdømte.

Departementet finner det vanskelig på forhånd å gi en uttømmende oppregning av hvilke forvaringsdømte som kan omfattes av prøveløslatelsesordningen, slik Sosial- og helsedepartementet etterlyser. Men departementet antar at institusjonsopphold kan være aktuelt for andre prøveløslatte enn de lettere psykisk utviklingshemmete. For eksempel kan forvaringsdømte med rusmisbruk eller lettere psykiske lidelser være aktuelle for prøveløslatelse med et slikt vilkår. Det kan også tenkes at det i framtiden etableres tilbud som kan være aktuelle for andre grupper forvaringsdømte. Departementet viderefører derfor forslaget om at endringen i straffeloven § 39 g skal gjelde alle forvaringsdømte.

Departementet opprettholder også forslaget om at prøveløslatelse i institusjon eller kommunal boenhet utover ettårsfristen bare kan settes som vilkår når særlige grunner tilsier det, og viser til at vilkåret er inngripende. Departementet viser langt på vei til forslaget i høringsbrevet om når en slik prøveløslatelse kan være aktuell. Særlige grunner vil blant annet foreligge der en prøveløslatelse under slike betingelser anses som det beste middelet for at den forvaringsdømte skal kunne oppnå et liv utenfor kriminalomsorgens anstalter. Departementet vil likevel tilføye at det må foreligge en reell mulighet for at den forvaringsdømte i løpet av prøvetiden kan mestre et liv i frihet for at et slikt prøveløslatelsesopplegg kan være aktuelt.

Til uttalelsen fra Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdom om at vilkåret ikke bare må settes unntaksvis, vil departementet bemerke at «særlige grunner» antakelig vil foreligge hyppigere for lettere psykisk utviklingshemmete enn for andre forvaringsdømte. For denne gruppen vil derfor slike prøveløslatelsesopplegg i praksis kunne etableres relativt ofte.

Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdomtar til orde for at slike prøveløslatelsesopplegg bør etableres så tidlig i soningen som det er sikkerhetsmessig forsvarlig. Departementet vil bemerke at det ikke kan begjæres prøveløslatelse før minstetiden for forvaringen er utløpt. Slik § 39 e annet ledd lyder etter lov 17. januar 1997 nr. 11, skal det som hovedregel fastsettes en minstetid. Departementet legger til grunn at slike prøveløslatelsesopplegg som er beskrevet ovenfor, ofte kan igangsettes tidligere enn annen prøveløslatelse på grunn av muligheten til å holde den løslatte under kontinuerlig oppsikt. Departementet ser derfor ikke bort fra at retten allerede ved vurderingen av om det skal fastsettes en minstetid, og av hvilken varighet minstetiden skal ha, legger noe vekt på om lovbryteren etter en tid bør løslates på slike vilkår det er redegjort for ovenfor. På den annen side er det en forutsetning for prøveløslatelse på slike vilkår at det lages et opplegg for progresjon for den prøveløslatte. Innen prøvetidens slutt må den løslatte ha hatt mulighet til å bevege seg fritt. Det må også settes andre vilkår enn selve oppholdet i institusjonen/boenheten, slik at det kan kontrolleres at den prøveløslatte er tilstrekkelig forberedt til et liv i frihet når prøvetiden løper ut.

Den domfelte skal få adgang til å uttale seg om vilkårene på forhånd, jf. lovutkastet § 39 g tredje ledd første punktum (tidligere første ledd tredje punktum). Sosial- og helsedepartementetetterlyser i tillegg en adgang for den forvaringsdømte (som er prøveløslatt etter § 39 g første ledd annet punktum) til å klage, både over vilkårene for prøveløslatelsen, og over et eventuelt opphør av prøveløslatelsesopplegget i boenheten/institusjonen. Departementet har vurdert disse spørsmålene nærmere. Hensynet til å ha mest mulig like regler for prøveløslatte lovbrytere taler mot å gi slike særregler: Prøveløslatte generelt har ikke slike rettigheter. Det at vilkåret er så inngripende, tilsier at det likevel kan la seg forsvare å foreslå utvidete prøvingsmuligheter for disse prøveløslatte forvaringsdømte. Det kan også være relevant å se hen til hvilke regler som gjelder for gjennomføringen av særreaksjonene overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det bør gis enkelte særregler, og legger spesielt vekt på at selve ordningen - både i innhold og varighet - avviker fra øvrige prøveløslatelser.

For det første vil departementet foreslå at det gis en uttrykkelig regel om at den prøveløslatte årlig kan kreve at forhørsretten vurderer om vilkåret skal oppheves eller endres, jf. lovutkastet § 39 g tredje ledd tredje punktum. En slik ordning var forutsatt, men ikke foreslått lovfestet, i høringsbrevet. En uttrykkelig rett for den prøveløslatte til å kreve at forhørsretten vurderer spørsmålet, bør etter departementets syn bare gjelde når det er fastsatt at den domfelte skal ha opphold i institusjon eller boenhet i medhold av § 39 g første ledd annet punktum. Forhørsretten avgjør spørsmålet ved kjennelse, med vanlig adgang til kjæremål. Departementet foreslår videre at den prøveløslatte forvaringsdømte gis rett til forsvarer i slike saker (se punkt 5.5.4.3 ovenfor). Til sammenlikning har lovbrytere som idømmes overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg rett til advokat i saker som behandles etter tvistemålsloven kapittel 33. Dette gjelder klage over vedtak om at den særreaksjonsdømte skal overføres henholdsvis til døgnopphold i institusjon (jf. psykisk helsevernloven § 7-1 i.f.) eller til en fagenhet (jf. utkast til forskrift om gjennomføringen av tvungen omsorg). Parallelle avgjørelser om forvaringsdømte i dette spesielle prøveløslatelsesopplegget, vil være gjeninnsettelse i anstalt. Som nevnt ovenfor, anses det ikke hensiktsmessig med en adgang til å klage over en gjeninnsettelse som skyldes at forutsetningen for ordningen - nemlig institusjonens eller kommunens samtykke - brister. (Nedenfor foreslås det imidlertid en adgang til rettslig prøving når gjeninnsettelsen skyldes andre forhold.)

Når det foreslås en adgang til å begjære det særlige vilkåret for prøveløslatelsen opphevet eller endret, får den prøveløslatte altså en rett som ikke andre straffedømte har. Heller ikke de utilregnelige særreaksjonsdømte har en tilsvarende rett. På den annen side har disse en administrativ adgang til å klage på vedtak under gjennomføringen av særreaksjonen. Under hensvisning til at vilkåret er inngripende, mener departementet det lar seg forsvare at forvaringsdømte som prøveløslates til et slikt omfattende tiltak får en slik lovfestet rettighet.

Departementet har også vurdert spørsmålet fra Sosial- og helsedepartementet om den prøveløslatte bør gis adgang til å begjære seg tilbakeført til forvaringsanstalten. Departementet er i tvil om det bør foreslås en slik adgang. En prøveløslatelse etter § 39 g første ledd annet punktum skal etter departementets syn tjene to formål: For det første skal den kunne være et alternativ til forvaringsanstalten for personer der et slikt opplegg anses bedre egnet, og for det annet skal prøveløslatelsesopplegget bidra til en gradvis overgang til et liv i frihet. Det siste formålet vil kunne vanskeliggjøres dersom den løslatte selv kan begjære seg gjeninnsatt. På den annen side vil departementet ikke utelukke at det kan være behov for en slik regel i akkurat disse sakene. Det kan også vises til at lovbrytere som er idømt overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg, har anledning til å begjære endringer i gjennomføringen, herunder overføring til institusjon/fagenhet. Departementet har etter en helhetsvurdering, der det særlig er lagt vekt på at det kan være likhetstrekk mellom dem som er idømt tvungen omsorg og en del forvaringsdømte som er prøveløslatt etter § 39 g første ledd annet punktum, kommet til at en prøveløslatt forvaringsdømt også bør gis en viss adgang til å begjære seg tilbakeført til anstalt i kriminalomsorgen. Departementet vil imidlertid ikke gi den prøveløslatte en ubetinget rett til å få dette spørsmålet vurdert av retten. I stedet foreslår departementet en endring i § 39 g fjerde ledd første punktum som også får betydning for den prøveløslattes adgang til å få spørsmålet om gjeninnsettelse vurdert. Bakgrunnen for endringsforslaget er at også spørsmålet om særlige grunner fremdeles tilsier prøveløslatelse etter første ledd annet punktum, etter departementets syn bør kunne prøves for retten med jevne mellomrom. Departementet foreslår at gjeninnsettelse på dette grunnlaget behandles etter de samme reglene som gjelder for brudd på vilkår. Det er påtalemyndigheten som fremmer sak om gjeninnsettelse. I «særlige grunner» ligger blant annet om ordningen er bedre for den domfelte enn et opphold i anstalt. Departementet vil foreslå at det i de forskriftene som må gis om denne prøveløslatelsesordningen, gis en bestemmelse om at den domfelte og kriminalomsorgen med jevne mellomrom kan begjære at påtalemyndigheten vurderer å kreve gjeninnsettelse fordi særlige grunner ikke lenger tilsier prøveløslatelse, etter mønster av psykisk helsevernloven § 5-5 og utkastet til forskrift om tvungen omsorg. Dersom kriminalomsorgen samtykker og påtalemyndigheten er enig, bør gjeninnsettelse kunne skje uten dom i de tilfellene der det er den forvaringsdømte som har begjært gjeninnsettelse.

Det kan også tenkes andre situasjoner der «særlige grunner» ikke lenger tilsier at prøveløslatelse etter § 39 g første ledd annet punktum opprettholdes. For eksempel kan sikkerhetshensyn i det konkrete tilfellet tale mot at den prøveløslatte innen prøvetidens slutt får bevege seg fritt slik det var forutsatt. Det bør da være adgang til gjeninnsettelse selv om den prøveløslatte ikke har brutt fastsatte vilkår.

Det vises for øvrig til de spesielle merknadene til § 39 g.

5.5.5 Forskrifter

Straffeloven § 39 h gir Kongen fullmakt til å gi forskrifter om gjennomføringen av særreaksjonen forvaring. I Ot.prp. nr. 87 (1993-94) på side 114 heter det at man har i tankene regler om anstaltoppholdet, for eksempel hvilken anstalt forvaringen skal skje i og om overføring mellom anstalter. Bestemmelsen er også ment å skulle hjemle nærmere regler om situasjonen når den forvaringsdømte er løslatt på prøve. Justisdepartementet tar sikte på å gi slike forskrifter før lovendringene trer i kraft. Det bør gis forskrift om den særlige prøveløslatelsesordningen etter straffeloven § 39 g første ledd annet punktum.

I Ot.prp. nr. 87 (1993-94) på side 89 gjengis en del høringsinstansers uttalelser om behov for nærmere regulering av innholdet i personundersøkelsen som skal foretas av personer som vurderes som aktuelle for forvaringsdom. Departementet opplyser samme sted at påtaleinstruksens regler om personundersøkelse vil bli vurdert nærmere. Etter departementets syn er det ønskelig at påtaleinstruksen kapittel 14 og rundskrivet G-180/86 om personundersøkelse med senere endringer tilpasses den nye særreaksjonen forvaring. Det er imidlertid ikke noe vilkår for at forvaringsinstituttet kan tre i kraft at det skjer endringer i disse reglene. Departementet tar sikte på å gjennomgå reglene før eller kort tid etter at forvaringsordningen er trådt i kraft.

5.6 Tidspunktet for ikraftsetting

5.6.1 Forslaget i høringsbrevet

Departementet uttalte om tidspunktet for ikraftsetting (høringsbrevet side 31):

«Det er ønskelig at reformen settes i kraft så snart som mulig, først og fremst av hensyn til de som er aktuelle for en særreaksjonsdom, men også fordi det skaper usikkerhet og praktiske problemer at en reform som denne er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Det er en forutsetning for at reglene skal tre i kraft at forholdene er tilrettelagt for at reformen gjennomføres. Videre er det en fordel om reformen ikke trer i kraft før den nye psykisk helsevernloven trer i kraft, siden det er et nært samspill mellom de to regelsettene. På denne bakgrunn foreslås det at reformen trer i kraft 1. januar/1. juli 2001.»

5.6.2 Høringsinstansenes syn og departementets syn nå

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om tidpunktet for ikraftsetting, har støttet departementets vurderinger i høringsbrevet. Bare Vest-Agder fylkeskommune mener at tvungen omsorg ikke bør iverksettes før fagenheten begynner å ta form som beskrevet i høringsbrevet - etter denne høringsinstansens syn etter 2-3 år. Dessuten mener Fagnettverksprosjektet for kommuner med psykisk utviklingshemmede med sikringsdomat særreaksjonsreformen ikke bør settes i verk før dagens sikringsprosjekter er evaluert.

Departementeter ikke enig i at dagens sikringsprosjekter må evalueres før de kan erstattes av de nye reglene. En evaluering av de nye særreaksjonsreglene bør imidlertid gjennomføres etter noen tid (se kapittel 8 nedenfor). Det foreslås at reformen trer i kraft 1. januar 2002.