4 Lotteritilsynet og Lotterinemnda

4.1 Innledning

I Ot.prp.nr. 84 (1998-99) ble det forslått at det ble opprettet et lotteritilsyn som sentral forvaltningsmyndighet overfor private lotterier og sentral tilsynsmyndighet overfor både private og statlige lotterier samt en lotterinemnd som klageinstans for vedtak truffet av Lotteritilsynet, jf. proposisjonen punkt 4 der det redegjøres for tilsynets og nemndas oppgaver og organisering. Justiskomiteen sluttet seg i Innst.O.nr. 33 (1999-2000) i hovedsak til disse forslagene, og på bakgrunn av Stortingets vedtak 21. desember 1999, jf. under punkt 2.1 ovenfor, har departementet arbeidet med sikte på at Lotteritilsynet og Lotterinemnda skal være opprettet til 1. januar 2001. Etter en vurdering av rekrutteringsmuligheter, kommunikasjonsforhold og distriktspolitiske hensyn besluttet departementet 24. februar 2000 at tilsynet og nemnda skal legges til Førde i Sogn og Fjordane. Tilsettingen av nøkkelpersonell er påbegynt og tilbudsforespørsel om lokaler er utlyst. Registerenheten i Brønnøysund er i ferd med å tilrettelegge lotteriregisteret, og Statens Innkrevingssentral er i ferd med å tilrettelegge innkrevingsrutiner for de gebyrene og avgiftene som skal finansiere tilsynet og nemnda.

4.2 Lotteritilsynet og Lotterinemndas oppgaver og organisering

Lotteritilsynet og Lotterinemndas oppgaver og organisering er beskrevet i punkt 4 i Ot.prp.nr. 84 (1998-99).

De generelle forvaltningsoppgavene for Lotteritilsynet vil bl.a. omfatte behandling av søknader om godkjenning av organisasjoner. Tilsynet vil også få ansvar for autorisasjon av entreprenører, mens politiet vil ha ansvar for autorisering av lokalinnehavere. Behandling av klager over politiets vedtak i lotterisaker vil også ligge til tilsynet. Tilsynet skal gi uttalelser om generelle juridiske spørsmål i tilknytning til lotterilovgivningen, fungere som rådgivende organ for det ansvarlige departement i lotterispørsmål samt utarbeide forslag til nødvendige endringer i forskriftsverket. Lotteritilsynet skal «ha en plikt til informasjonsvirksomhet» og «inneha en rolle som serviceorgan overfor de som betjenes», jf. Innst.O.nr. 33 (1999-2000) side 8.

Tilsynet vil sammen med politiet ha ansvar for føring av opplysninger i lotteriregisteret, som skal inneholde oversikt over alle godkjente organisasjoner og autoriserte entreprenører og lokalinnehavere, samt oversikt over de største tillatte lotterier og alle oppstilte gevinst- og underholdningsautomater. Registreringen skal foretas på saksbehandlingsnivå i politiet og i Lotteritilsynet i forbindelse med godkjenning, autorisasjon og utstedelse av lotteritillatelser og oppstillingstillatelser.

Lotteritilsynet vil ha det overordnede ansvaret for tilsyn og kontroll i forhold til alle typer lotterier og i forhold til produksjonslokaler og spillesteder. Tilsynet og politiet vil ha hjemmel til å kalle tilbake tillatelser, godkjenninger og autorisasjoner, og kan fastsette administrative reaksjoner. Tilsynet skal forestå regnskapskontroll overfor organisasjoner, entreprenører og lokalinnehavere i den grad disse har regnskapsplikt.

Som forvaltningsorgan for lotteriområdet vil tilsynet ha et ansvar for oppfølging av negative virkninger ved lotterivirksomheten, bl.a. gjennom å stimulere til forskning, gi informasjon og utarbeide forslag til nødvendige tiltak.

Lotterinemnda skal behandle klager over Lotteritilsynets vedtak. Nemnda vil bestå av tre medlemmer med personlige varamedlemmer oppnevnt av Kongen for fire år. Nemnda kan ikke instrueres av departementet i enkeltsaker.

Stillingsbehovet ved Lotteritilsynet anslås til 35 heltidsstillinger til den sentrale administrasjonen, inklusiv sekretariatet for Lotterinemnda. I tillegg kommer stillingene knyttet til den eksisterende kontrollen med de statlige spillene og et nytt inspektørkorps, hovedsakelig i deltidsengasjementer, til å forestå den stedlige kontrollen av spill og lotterier. Statskontrollen ved Norsk Tipping AS, Statens kontrollkomite ved Norsk Rikstoto og Statens inspektører ved baner som kjører løp med totalisator skal integreres som deler av Lotteritilsynet. Statskontrollen ved Norsk Tipping AS opprettholdes som en egen avdeling av Lotteritilsynet på Hamar. Lotteritilsynet skal ledes av en direktør som oppnevnes av Kongen.

4.3 Høringsinstansenes syn

Nesten samtlige høringsinstanser har uttalt seg positivt til at det etableres et eget statlig lotteritilsyn. Med unntak av Tønsberg Foreningsbingo BA, som ikke ser behov for et kostnadskrevende lotteritilsyn, har ingen av høringsinstansene uttalt seg negativt.

Den Norske Kreftforening, Nasjonalforeningen for Folkehelsen, Norges Blindeforbund, Norges Skiforbund, Norsk Folkehjelp, Norsk Revmatikerforbund og Norges Døveforbundhar spesielt kommentert organiseringen av Lotteritilsynet og Lotterinemndas sammensetning. Disse uttaler at medlemmene av nemnda må representere miljøer som er uavhengige av lotteriforvaltningen for å sikre betryggende demokratisk kontroll. Disse organisasjonene mener at forslaget i høringsbrevet 29. februar 2000 ikke fulgte opp Justiskomiteens uttalelse i Innst.O.nr. 33 (1999- 2000) side 9 om at det er «viktig at det blir ført en overordnet kontroll med at de overordnede politiske mål følges opp» og at «Stortinget skal utforme regelverket og at Lotteritilsynet skal komme med innspill og håndheve regelverket».

Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA)er et samarbeidsorgan for Norges Røde Kors, Redningsselskapet og Norges Handicapforbund, som selv eier og driver automatvirksomhet til inntekts ervervelse . SUNHAog Norsk Lotteridrift ASA mener det bør opprettes et styre for Lotteritilsynet. SUNHA mener styret bør settes sammen slik at organisasjonenes og formålenes interesser blir representert, for å fremme demokratiet i tilsynet samt styrke markedets tillit til Lotteritilsynet. Norsk Lotteridrift ASA foreslår at det etableres et rådgivende organ sammensatt av representanter for organisasjonene og bransjen for øvrig, som skal ha løpende kontakt angående spørsmål av vesentlig betydning for forvaltningen av lotterimarkedet.

Høringsinstansene, spesielt organisasjonene og foreningene, har stilt seg positivt til at det etableres godkjenningsordninger for organisasjoner og foreninger som skal operere i lotterimarkedet. Det vil bl.a. kunne sikre en enhetlig praksis med hvilke formål som anses som lotteriverdige.

Den Norske Kreftforening, Nasjonalforeningen for Folkehelsen, Norges Blindeforbund, Norges Skiforbund, Norsk Folkehjelp, Norsk Revmatikerforbund og Norges Døveforbund som har gitt en felles uttalelse, stiller seg positive til at det etableres en autorisasjonsordning for entreprenører og lokalinnehavere. Disse organisasjonene ber departementet om å etablere stramme vilkår for å oppnå autorisasjon som entreprenør, bl.a. ønsker de at det stilles krav om «økonomiske garantier av betydelig størrelse fra fremtidige entreprenører, uavhengig av entreprenørens drift ... da de beløp som håndteres av entreprenørene representerer betydelige verdier tilhørende formålene».

Norsk Lotteridrift ASA mener at kravet om autorisasjon for å drive som entreprenør også bør gjelde for organisasjoner og lokaleiere som driver egen virksomhet som entreprenør eller utfører enkelte entreprenøroppgaver, og mener at det bør kreves garantistillelse for å sikre at midlene tilfaller formålet.

Norsk Automatbransjeforening (NOAF) er også positive til autorisasjon av entreprenører, men er mer skeptiske til for stort regelverk rundt godkjenning av lokalinnehavere.

Hordaland politidistriktuttaler at autorisasjonsordningen bør gjelde for hele styret i firmaet, og ikke bare for styreleder/daglig leder, for å unngå at eventuelt useriøse personer fortsatt kan operere som bakmenn.

Oslo politidistriktsynes det er uklart i hvilket omfang politiet fremdeles skal ha lotterimyndighet.

NOAF og Norsk Forbund For Svaksynte benyttet anledningen til å uttrykke skepsis til at Regjeringen hadde besluttet at Lotteritilsynet skulle plasseres i Førde. Det ble anført at det ville gjøre det daglige samarbeidet og kontakten med tilsynet vanskeligere og dyrere enn nødvendig for aktørene i markedet.

4.4 Departementets vurdering

Lotteriloven vil gi rammen for Lotteritilsynets og Lotterinemndas virksomhet. Innenfor denne rammen vil tilsynets og nemndas virksomhet bli styrt gjennom generelle styringssignaler fra Stortinget, Regjeringen og departementet og gjennom forskrifter gitt av Kongen eller departementet. På denne måten sikres kontrollen med at tilsynet og nemnda følger opp de overordnede politiske mål på lotteriområdet.

I Innst.O.nr. 33 (1999-2000) side 9 uttaler Justiskomiteen at den «er enig i at Lotteritilsynet skal ledes av en direktør som Kongen oppnevner», og at den «har merket seg at Regjeringen ikke vil foreslå et eget styre for tilsynet, men en egen klagenemnd for enkeltsaker». På bakgrunn av at Lotteritilsynet i det vesentlige skal fungere som et forvaltnings- og kontrollorgan, vil det etter departementets mening være best i samsvar med praksis og sammenlignbare direktorater- og kontrollinstanser at tilsynet ledes av en direktør uten et styre. En slik styringsmodell vil også bedre understreke underordningsforholdet i forhold til Stortinget, Regjeringen og departementet når det gjelder overordnede politiske mål og generelle retningslinjer for virksomheten.

Ved opprettelsen av Lotteritilsynet vil det forvaltningsmessige kontrollansvar i stor grad overføres fra politiet til tilsynet. Politiet vil imidlertid fortsatt ha kontrollansvar etter forvaltningslovens regler om saksforberedelse i forbindelse med autorisering av lokalinnehavere og utferdigelse av tillatelse til lokale lotterier, bl.a. i forbindelse med oppstilling av gevinst- og underholdningsautomater. Politiet vil i disse sakene også få ansvar for registrering i Lotteriregisteret. Den etterfølgende forvaltningskontroll ute på spillestedene vil i det vesentlige kunne utføres av Lotteritilsynets kontrollører.

Det vil være behov for nært samarbeid mellom politiet og Lotteritilsynet. Rent administrativt vil Lotteritilsynet være overordnet instans for klager over politiets enkeltvedtak på lotteriområdet. I tillegg vil politiet få kjennskap til forhold ved driften på ulike spillesteder gjennom sin alminnelige ordenstjeneste. Politiet vil også innen rammen av påtaleinstruksen kunne gjøre tilsynet kjent med opplysninger som politiet får tilgang til gjennom sin straffesaksbehandling. Politiet pålegges bistandsplikt overfor Lotteritilsynet, bl.a. i forbindelse med forvaltningsmessig beslag av lotteriinnretninger.

Oppgavefordelingen mellom Lotteritilsynet og politiet vil ikke bli berørt av overføringen av det overordnede ansvaret for lotteriloven og lotteriforvaltningen fra Justisdepartementet til Kulturdepartementet 1. januar 2001. Også på andre områder er politiet fortrolig med et slikt tverretatlig samarbeid, bl.a. i forbindelse med fylkesskattekontorenes kontrollarbeid og kontroller gjennom Fiskeridirektoratets kontrollverk.

Overføringen av de oppgaver som skal overføres fra politiet til Lotteritilsynet, vil måtte skje noe gradvis. Overføringen vil trolig tidligst kunne være gjennomført fullt ut ved utgangen av tilsynets første driftsår. Den nærmere gjennomføringen vil bli regulert i overgangsbestemmelser til endringene i lotteriloven og i forskrifter m.v. På sikt bør man vurdere om det er hensiktsmessig at enda flere oppgaver blir overført fra politiet til tilsynet.

Mulige ulemper for enkelte aktører av at Lotteritilsynet plasseres i Førde, avdempes av at Lotteritilsynet skal ha et informasjons- og saksbehandlingssystem basert på internetteknologi, IT-basert kontroll av omsetningene i gevinstautomater og muligheter for å avholde fjernmøter.

De mer detaljerte spørsmål som enkelte høringsinstanser har tatt opp og som ikke er kommentert ovenfor, angår forhold som en må komme tilbake til under utarbeidelsen av forskrifter til lotteriloven eller etter at Lotteritilsynet har vært i drift i noen tid.

4.5 Særlig om godkjenning av organisasjoner og vilkår for lotteritillatelse

Lotteritilsynet vil ha et samlet ansvar for godkjenning av alle organisasjoner og foreninger som søker om lotteritillatelse. I dag ligger dette ansvaret dels hos politiet og dels hos departementet. Ved at godkjenningsansvaret samles hos en sentral instans, oppnås en mer samordnet og enhetlig praksis enn i dag, hvor godkjenningspraksis kan variere mellom ulike politidistrikter.

Godkjenning kan bare gis til organisasjoner som ivaretar humanitære eller samfunnsnyttige formål, jf. lotteriloven § 6 jf. § 5. I tilknytning til forståelsen av disse begrepene uttalte Justiskomiteen i Innst.O.nr. 33 (1999-2000) side 9-10:

« Komiteen peker på at rekkevidden av begrepet samfunnsnyttige og humanitære formål kan være uklar, og har merket seg at det kan være grunn til å vurdere å få en klarere definisjon av hva som skal anses som et samfunnsnyttig og dermed lotteriverdig formål, og ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av dette.

Økt konkurranse i markedet bør etter komiteens syn ikke resultere i en strengere praksis når det gjelder vurderingen av hvem som skal ha adgang til lotterimarkedet enn det som eksisterer i dag uten at dette først har blitt forelagt Stortinget.

Forholdene må legges til rette for at idrettslag, foreninger, klubber og frivillige organisasjoner kan fortsette sine viktige funksjoner, spesielt lokalt i de ulike distrikter, ved at lotterivirksomheten kan videreføres enten det er snakk om smålotterier eller gevinstautomater.

Komiteen er enig med departementet i at det i større grad bør klargjøres hvilke kriterier som skal legges til grunn for adgangen til de ulike lotterimarkedene. Endrede kriterier for hvem som skal anses som lotteriverdige, må behandles i Stortinget. Komiteen mener kriteriene må være slik at de sikrer likebehandling av store og små aktører.

Komiteen har ingen merknader til at mindre lotterier med en omsetningsramme på kr 100 000 blir unntatt fra kravet om tillatelse, men pålegges meldeplikt til politiet. En forutsetning er at det ikke blir benyttet profesjonell hjelp eller entreprenør. Det bør utarbeides forskrifter for ordningen. Kravet om at midlene skal gå til samfunnsnyttig eller humanitære formål står også ved lag for disse smålotteriene.

Komiteen mener at en organisasjon skal kunne ansees som lotteriverdig selv om den mottar offentlig støtte.»

Justiskomiteen fremholder videre at Lotteritilsynet ikke skal «fastsette omfanget av lotterivirksomheten i forhold til organisasjonenes og andre frivillige formåls andel av markedet, før Stortinget har lagt rammene for og fastsatt omfanget av lotterimarkedet», og at den ikke ønsker «en innskrenking av det totale lotterimarkedet uten at dette skjer som følge av politiske retningslinjer fra Stortinget», jf. Innst.O.nr. 33 (1999-2000) side 11. På den annen side fremholder flertallet i komiteen at «det er viktig å vurdere trongen for midlar til dei enkelte organisasjonane» og at det er enig i at «Lotteritilsynet i godkjenningsvedtak av lotteriverdige føremål fastset særlege vilkår som øvre grense for kor mange lotteri som ein organisasjon kan gjennomføre, og kor mange automater som kan stillast opp», og på den måten «føre kontroll med fordelinga av organisasjonane sine samla marknadsandelar», jf. innstillingen side 12.

Om den samlede gjennomgangen av statlige og private spill og lotterier vises til punkt 3.3 ovenfor. Inntil kriteriet «humanitært eller samfunnsnyttig formål» blir nærmere avklart i den forbindelse, eller det blir trukket opp nye retningslinjer for fordelingen av lotterimarkedet mellom de forskjellige interessentene, vil lotterilovens skjønnspregede regler om godkjenning av organisasjoner og vilkår for lotteritillatelse bli praktisert i samsvar med Justiskomiteens merknader i Innst.O.nr. 33 (1999-2000).

Unntaket fra kravet om lotteritillatelse for smålotterier med en omsetningsramme på 100 000 kroner tar departementet sikte på å fastsette i forskrift samtidig som det fastsettes meldeplikt for slike lotterier. I tillegg tas det sikte på at det fortsatt skal være politiet som godkjenner organisasjoner som vil drive enkeltstående bingoarrangement i egen regi.