8 Nærmere om Norsk pasientregister

8.1 Opplysninger i registeret

8.1.1 Opplysninger i dagens avidentifiserte NPR

Dagens avidentifiserte Norsk pasientregister inneholder opplysninger om innleggelser og polikliniske konsultasjoner i spesialisthelsetjenesten. Registeret er etablert for i hovedsak å ivareta behovet for datagrunnlag ved administrasjon, styring og finansiering (ISF) av spesialisthelsetjenesten, og har i dag administrative, kliniske, demografiske og sosiale data om den enkelte registrerte.

Administrative data er opplysninger om behandlende institusjon, omsorgsnivå (dagopphold, døgnopphold eller poliklinikk), datoer i behandlingsforløpet, trygdenasjon, henvisning, inn- og utskriving, hvorvidt pasienten har samtykkekompetanse, om det er fattet tvangsvedtak (kun for psykisk helsevern) m.v. Kliniske data er opplysninger om fagområde, diagnosekoder (ICD-10), kirurgiske prosedyrekoder (NCSP), polikliniske takstkoder m.v. Demografiske data er opplysninger om fødselsår, kjønn, bostedskommune m.v. Sosiale data er opplysninger om hovedinntektskilde, familiesituasjon, etnisk bakgrunn m.v.

De opplysningene om pasient/hendelse som registreres i NPR er i register­sammen­heng et relativt lite datasett. Det er i hovedsak opplysninger som er nødvendige for at registeret skal kunne benyttes til administrasjon og styring, herunder til innsatsstyrt finansiering. I tillegg har registeret noen såkalte sosiale opplysninger, for eksempel opplysninger om språk, omsorgssituasjon og psykososiale forhold. Sosial- og helse­direktoratet foreslo i sin rapport at disse opplysningene skal utgå når NPR etableres som et personidentifiserbart register.

8.1.2 Forslaget i høringen

Departementet forutsatte i høringsnotatet at et personidentifiserbart NPR fortsatt skal ha et lite datasett. Som en del av denne forutsetningen ble det lagt til grunn at de opplysningene som ligger i dagens NPR som omhandler annet enn pasientens forhold til spesialist­helse­tjenesten, dvs. opplysningene om språk, omsorgssituasjon m.v. skulle tas ut. Enkelte statistikker og analyser som gjøres på bakgrunn av dagens NPR baseres på disse opplysningene. Departementet foreslo i høringsnotatet å fjerne de sosiale dataene fra registeret, blant annet med begrunnelse at med et personidentifiserbart NPR vil det være mulig å sammenstille NPR med andre registre, for eksempel registre med sosio­økonomiske opplysninger, og at dette gjøres i de tilfellene det er behov for denne type data.

Høringsnotatet og forskriftsutkastet la videre til grunn at administrasjon, styring, finansiering og kvalitetssikring av spesialisthelse­tjenester skal være hovedformål for NPR. Hovedformålet vil være styrende for hvilke opplysninger registeret kan inneholde.

I høringsnotatet fremkom det også at det arbeides videre med å utvide dagens avidentifiserte register til å gjelde skade- og ulykkesstatistikk slik at registeret i forbindelse med skader kan inneholde data om kontaktårsak/skademekanisme, aktivitet på skadetids­punktet og skadested. Datatilsynet har avslått en søknad om utvidelse av dagens konsesjon, og saken er nå brakt inn for Personvernnemnda. Departementet foreslår at skade- og ulykkesdata innlemmes i et personidentifiserbart NPR.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser uttaler seg om hvilke opplysninger et personidentifiserbart NPR skal inneholde. Mange instanser støtter forslaget om å ta ut de sosiale opplysningene fra registeret ut fra personvernhensyn. Dette gjelder blant annet LHL, FFO, Forskningsrådet, Legeforeningen og NEM .

Nasjonalt folkehelseinstitutt, NTNU, Medisinsk fakultet og SINTEF Helse støtter i hovedsak forslaget, men påpeker at dersom det skal utarbeides løpende eller hyppige statistikk basert på sosio­økonomiske grupperinger, må registeret inneholde denne type data. Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten mener de sosiale opplysningene må beholdes. Kunnskapssenteret mener videre at når formålene for registeret utvides til å omfatte forskning og datagrunnlag for sykdoms- og kvalitetsregistre, må man gjennomgå de opplysningene som registreres på ny og tilpasse datasettet også til disse formålene. Datatilsynet mener det er noe uklart hva som menes med hovedformål i høringsnotatet. Tilsynet er bekymret for at en formålsutvidelse vil innebære at antallet variabler i registeret med tiden vil bli mye større enn det er i dag.

Enkelte høringsinstanser, blant annet Arbeids- og sosialdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet, Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) og Stiftelsen Bergens­klinikkene påpeker at sosiale data er avgjørende for rusfeltet på grunn av de sammensatte problemstillingene særlig denne pasientgruppen står overfor. Videre vil det være av avgjørende betydning at enkelte av disse opplysningene beholdes i NPR for at Norge kan overholde sine internasjonale forpliktelser om rapportering til European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA).

Når det gjelder ulykkes- og skaderegistrering som en del av NPR, er de fleste av hørings­instansene som uttaler seg til dette forslaget positive til at registeret tilføres data om ulykker og skader. Dette gjelder blant annet Arbeids- og sosialdepartementet og Skadeforebyggende forum . Helse Øst RHF uttaler at ulykker er et stort folkehelseproblem og resulterer i mange skadede og drepte pr. år. Med en bedre skade- og ulykkes­statistikk vil man kunne forebygge dette på en bedre måte. NEM er imidlertid skeptisk til innlemmelse av ulykkes- og skadedata og mener disse opplysningene heller bør registreres som et eget kvalitetsregister. Datatilsynet har i høringen og under behandlingen av konsesjonssaken uttrykt bekymring for at ulykkes- og skade­registrering innlemmes i NPR uten at saken gjennomgår en demokratisk prosess eller tilstrekkelig god avveiing av interesser.

8.1.4 Departementets vurdering

Om hovedformål

Dagens avidentifiserte NPR har et datasett som er lite sett i forhold til opplysninger i øvrige helseregistre. Et personidentifiserbart NPR vil imidlertid kunne bli et omfattende register for de pasienter som har mye kontakt med spesialisthelsetjenesten, hvilket gjør at det er særlig viktig å sørge for en god ivaretakelse av personvernet.

I utgangspunktet bør registre inneholde de opplysninger som er relevante og nødvendige for å ivareta sine formål. Departementet mener imidlertid at innholdet i NPR ikke skal defineres ut fra hvilke opplysninger som er mest nyttig for forsk­ningsformål, da dette kan medføre at registeret får et datasett som blir mye større enn i dagens register. Dagens datasett er bygget opp for å gi helsemyndighetene og helsetjenesten de styringsdata som er nødvendige. Dette samme datasettet vil også være svært nyttig for forskere fordi det inneholder en del kjernedata som vil gi et unikt utgangspunkt for både epidemiologisk og klinisk forskning. Opplysningene vil imidlertid sjelden være tilstrekkelige for forskning, men når datasettet gjøres personidentifiserbart åpner dette for å kunne sammenstille opplysninger med andre kilder.

Departementet mener derfor at administrasjon, styring og kvalitetssikring av helsetjenester skal være et hovedformål for et personidentifiserbart register. Dette var også forslaget i forskriftsutkastet som var på høring. Når dette defineres som et hovedformål innebærer det at det i utgangs­punktet skal være bestemmende for hvilke sensitive opplysninger som kan registreres i registeret. Konstruksjonen med hovedformål vil innebære en juridisk skranke for at registeret eser ut slik Datatilsynet er bekymret for.

Om sosiale opplysninger

Dagens avidentifiserte NPR inneholder enkelte sosiale opplysninger. Noen sosiale opplysninger vil ha betydning for utvikling av sykdoms- og behandlingsforløp og behandling. Dette gjelder særlig for diagnoser knyttet til tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbrukere og behandling av pasienter innen psykisk helse­vern. Registrering av enkelte sosiale variabler i NPR vil derfor være nødvendig for å oppnå hovedformålet med registeret, nemlig å sikre relevante data for administrasjon, styring og kvalitetssikring av tjenestene.

De regionale helseforetakene er ved rusformen blant annet gitt ansvar for å sørge for tverrfaglig spesialisert behandling. Dette krever at behandlingen må ivareta både de medisinske og sosiale aspektene. NPR må gi de data som skal til for styring av alle aspekter av de regionale helseforetakenes ansvarsfelt. NPR må derfor være tilpasset ulike sykdomsforløp, noe som innebærer at enkelte sosiale variabler må legges inn i registeret. Hvilke sosiale opplysninger det er behov for, vil måtte avgjøres etter en konkret vurdering av hva som er nødvendige opplysninger for å ivareta behovene beskrevet ovenfor. I valget mellom ulike variabler som kan ivareta samme formål, bør hensynet til de internasjonale forpliktelsene Norge har knyttet til å levere statistikk til EUs overvåkningsorgan for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA) også spille inn. Det er kun opplysninger som er nødvendige for å ivareta hovedformålet som skal kunne registreres i registeret.

Om skader og ulykker

Forslaget om å inkludere skade- og ulykkesdata som en del av NPR er basert på at dette i hovedsak er samme type data som samles inn i dag. Den største forskjellen er at datamaterialet systematiseres på en ny måte for å forenkle registreringen og bedre kvaliteten. De opplysningene som kommer i tillegg til det datasettet som i dag registreres i NPR vil i hovedsak være opplysninger av ikke-sensitiv karakter. Gode data om skader og ulykker er av stor betydning for det forebyggende arbeidet, og i Sosial- og helsedirektoratets strategiplan for forebygging av skader og ulykker er derfor en samordnet skade- og ulykkesstatistikk løftet fram som ett av fire fokusområder. I strategiplanen heter det at:

«Utvikling av riktige og gode registrerings- og analysemetoder er en sentral faktor for å kunne lykkes i det skadeforebyggende arbeid. Helsevesenet er ved sin registrering av behandlede skader etter ulykker en viktig kilde for statistikkmateriale for en lang rekke brukere. Eksempelvis har sentrale og regionale vegmyndigheter, produktkontrollmyndighetene forebyggende kommuner og forskere behov for detaljert kunnskap fra løpende basisstatistikk, og helsevesenets registrering kan være et godt utgangspunkt for studier rundt årsaksforholdene til de registrerte skader.»

Etablering av en nasjonal skade- og ulykkesstatistikk kan også ivaretas gjennom at det etableres et separat skaderegister slik NEM foreslår. Departementet legger imidlertid vekt på at det er snakk om et lite antall nye opplysninger som i hovedsak er av ikke-sensitiv karakter, og går inn for at skade- og ulykkesregistreringen i tråd med Sosial- og helsedirektoratets anbefaling inngår som en del av NPR.

8.2 Organisering og ansvar for Norsk pasientregister

Helse- og omsorgsdepartementet er i dag databehandlingsansvarlig for NPR. SINTEF Helse har siden opprettelsen av Norsk pasientregister i 1997 driftet registeret på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet.

Det er besluttet at NPR fra og med 2007 skal driftes innenfor den statlige helse­forvaltningen. Endringen blir gjort blant annet på grunn av betydelige endringer i spesialisthelsetjenestens organisatoriske, juridiske og økonomiske rammebetingelser de siste årene. Videre vil endring av registerform til et sentralt personidentifiserbart helseregister og lov- og forskriftsfesting av registeret, tale for at databehandlings­ansvaret for NPR, på lik linje med seks av de syv andre slike registre, blir lagt til en institusjon under Helse- og omsorgs­departementet. Departementet går inn for at Sosial- og helsedirektoratet blir databehandlingsansvarlig for NPR. Dette vil klart fremkomme av forskriften.

Ved omleggingen av disse oppgavene fra SINTEF Helse til sentral helseforvaltning vil arbeidsmiljølovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse bli lagt til grunn, slik at det ikke vil være nødvendig å bygge opp ny kompetanse.