2 Erfaringer med sosialtjenesteloven kapittel 6A

2.1 Rapporter fra Fylkesmennene

Departementet har innhentet årsrapporter fra Fylkesmennene om praktiseringen av regelverket. Rapportene består av tallmateriale og skriftlig vurdering av praktiseringen av regelverket i det enkelte fylke. I tabell 2.1 følger nøkkeltall fordelt på kategori vedtak og per år.

Statistikken viser en sterk økning i antall godkjente vedtak om bruk av tvang og makt fra 1999 til 2001. Ut fra tilbakemeldingene for 2002 ser det ut til at denne økningen er i ferd med å avta. Departementet understreker at tallmaterialet ikke gir uttrykk for utviklingen av faktisk bruk av tvang og makt i perioden, men må suppleres av Fylkesmennenes skriftlige tilbakemeldinger. Det følger av disse tilbakemeldingene at det tok lang tid før kommunene innrettet seg etter loven. Økningen av antall vedtak er derfor ikke uttrykk for at den reelle tvangsbruken er økt, men at nødvendig tvangsbruk, etter at andre løsninger er prøvd, i større grad utføres i kontrollerte former. Dette inntrykket bekreftes av Rådet, jf. punkt 2.2 og Ot. prp. nr. 62 (2000-2001) om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m. v.

Det er fattet få atferdsendrende tiltak i forhold til antall omsorgstiltak. Dette harmonerer ikke med lovens system, der atferdsendrende tiltak skal prøves før omsorgstiltak iverksettes. Fylkesmennene viser til at dette kan skyldes at mange av tjenestemottakerne er kjent fra før, slik at atferdsendrende tiltak ikke er hensiktsmessig. En annen forklaring kan være at skillet mellom atferdsendrende tiltak og omsorgstiltak ikke alltid er klart. I mange tilfeller velger kommunene å fatte vedtak om omsorgstiltak istedenfor de mer omstridte atferdsendrende tiltakene. Dette er nærmere omtalt under punkt 7.6.1.

Antall vedtak som ikke er godkjent av Fylkesmennene er redusert fra 82 i 1999 til 25 i 2002.

Kategorien «meldinger» er beslutninger om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller, jf. § 6A-4 annet ledd bokstav a. Kommunen skal sende melding til Fylkesmannen om slike tiltak, jf. § 6A-6 tredje ledd. Antall meldinger som er sendt Fylkesmennene, har variert mye. Antall personer som dette gjelder, har imidlertid vært relativt stabilt. Fra 2000 til 2002 har antall personer dette gjelder vært om lag 900 per år.

Etter Fylkesmennenes syn har regelverket bidratt til å sette fokus på andre tiltak enn bruk av tvang eller makt. Mange kommuner som i utgangspunktet har arbeidet med å fatte vedtak etter kapittel 6A, har kommet fram til andre løsninger enn tvangsbruk. Dette har de dels kommet fram til selv, og dels i samarbeid med spesialisthelsetjenesten.

Fylkesmennene ble også bedt om å gi et anslag over bruk av tvang som ikke er hjemlet i kapittel 6A. Omfanget av slik tvangsbruk er vanskelig å anslå, men Fylkesmennene rapporterer om at det forekommer. Det er flere Fylkesmenn som viser til kommuner der det bor personer med utfordrende atferd, uten at arbeidet med tiltak etter kapittel 6A er kommet i gang. Den uregistrerte bruken av tvang er redusert siden 1999, men det rapporteres også for 2002 om at det forekommer slik tvangsbruk. Det må derfor forventes at antall vedtak vil kunne komme til å øke også i 2003 i takt med at flere kommuner innretter seg etter regelverket.

Fylkesmennene rapporterer om at de har brukt mye tid til å informere kommunene om regelverket, særlig gjelder dette 1999 og første halvdel av 2000. Det synes klart at Fylkesmennene har hatt en pådriverrolle i arbeidet med iverksettingen av loven, og bidratt til at kommunene har innrettet seg etter den. Dette gjelder både ved rådgivning ved utarbeidelse av vedtak og arbeid med andre løsninger enn tvangstiltak.

Tallmaterialet viser at tiltak etter sosialtjenesteloven kapittel 6A ble anvendt overfor om lag 1200 personer i 2002. Fylkesmennene godkjente vedtak for 337 personer.

Det er videre gitt mange dispensasjoner fra utdanningskravene som loven stiller.

Behandling av klagesaker og behandling ved domstolene

Sosialtjenesteloven kapittel 6A gir tjenestemottaker, verge/hjelpeverge og pårørende adgang til å klage i flere tilfeller. Etter § 6A-8 første ledd kan kommunens beslutning om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller påklages til Fylkesmannen. Vedtak om atferds- og omsorgstiltak og tekniske innretninger som er overprøvd av Fylkesmannen, kan påklages til fylkesnemnda for sosiale saker, jf. § 6A-8 tredje ledd. Videre kan det klages til fylkesnemnda på gjennomføringen av vedtak, jf. § 6A-8 tredje ledd. Slik klage skal etter forskriften til kapittel 6A § 5-7 først behandles av Fylkesmannen. Fylkesmannens vedtak kan deretter påklages til fylkesnemnda.

Fylkesmennene har rapportert om 6 klagesaker som har vært behandlet av fylkesnemnda for sosiale saker i perioden 1999 til og med 2002. I tillegg er noen klager trukket tilbake før saken ble fremmet for nemnda. Fylkesnemndene behandlet 3 klagesaker i 2000, 2 saker i 2001 og 1 sak i 2002. To av disse sakene gjaldt klage på at vedtak om bruk av tvang og makt ble godkjent. De andre sakene gjaldt klage på at Fylkesmannen ikke hadde godkjent vedtaket. Fylkesmennenes vedtak ble stadfestet i alle sakene.

Det er rapportert om 11 klager til Fylkesmannen om kommunens beslutning om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller. 7 av disse klagene ble behandlet i 1999, mens det ble behandlet en klage i henholdsvis 2000 og 2001. Det ble behandlet 2 klager i 2002.

Fylkesmennene har rapportert at de behandlet 2 klager på gjennomføring av vedtak i 2001 og 3 slike klager i 2002. Det er ikke rapportert om slike saker i 1999 og 2000. Det er heller ikke rapportert om klager til fylkesnemnda i slike saker.

I St. meld. nr. 26 (1997-1998) Begrensning og kontroll med bruk av tvang i tjenesteyting antok departementet at om lag 10 prosent av sakene ville bli påklaget til fylkesnemnda. Fra 1999 til og med 2002 behandlet Fylkesmannen 1297 vedtak (godkjente og ikke-godkjente vedtak). Dette innebærer at bare 0,5 prosent av vedtakene som Fylkesmannen behandlet i denne perioden ble påklaget til fylkesnemnda.

Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for tingretten etter nærmere regler i lovens § 6A-9, jf. reglene i tvistemålsloven kapittel 33 om overprøving av administrative vedtak om frihetstap og andre tvangsinngrep. Bare en sak har hittil blitt behandlet av domstolene. Fylkesnemndas vedtak i saken ble opprettholdt.

2.2 Rådgivende gruppe

Rådets virksomhet og sluttrapport

I forbindelse med iverksettingen av sosialtjenesteloven kapittel 6A ble det oppnevnt en rådgivende gruppe (Rådet) som skulle følge med i hvordan loven ble praktisert og vurdere praksis i forhold til rettssikkerhetsspørsmål og den faglige utviklingen i den midlertidige virketiden, jf. sosialtjenesteloven § 6A-14. Rådet ble sammensatt med tanke på å samle representanter for ulike ressurs- og brukerorganer. Det har vært i virksomhet fra 01.01.99 til 30.06.02 og har hatt følgende medlemmer:

• Aslak Syse, professor i offentlig rett, Universitetet i Oslo (leder)

• Anne Bakke, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere

• Sidsel Grasli, Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU)

• Olav Linaker, psykiater, Trondheim

• Greta Rypdal, Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende (LUPE)

• Elin Rønningen, Autismeforeningen i Norge

• Johans Sandvin, Statens råd for funksjonshemmede

• Jan Skjerve, sjefpsykolog, Bergen

• Leif Hugo Stubrud, sjefpsykolog, Fredrikstad

• Gro Hillestad Thune, advokat, Institutt for menneskerettigheter

Ole Tom Røed var ansatt som Rådets sekretær fra 01.01.99 til 31.12.01. I 2002 ble sekretariatsfunksjonen utført av advokatfirmaet Ole Tom Røed as.

Rådet har utført et grundig arbeid. For å vurdere praktiseringen av regelverket har Rådet besøkt 9 fylker og 16 kommuner. Tjenestetilbudet til 37 personer med psykisk utviklingshemning og utfordrende atferd har blitt vurdert gjennom hjemmebesøk og intervjuer med pårørende/hjelpeverge og aktuelle tjenesteytere. Rådet har vurdert konkrete enkeltsaker, og sekretariatet har gjennomgått alle vedtakene fattet i de fylkene som er besøkt. I tillegg har Rådet gjennomgått alle vedtak etter § 6A-4 annet ledd bokstav b (atferdsendrende tiltak) som har blitt behandlet av Fylkesmennene fram til 01.12.01, samt enkelte vedtak hjemlet i § 6A-4 annet ledd bokstav c (omsorgstiltak).

Rådet har invitert forskere og ressurspersoner til sine møter for å belyse og diskutere ulike faglige, etiske og juridiske spørsmål knyttet til praktiseringen av regelverket. Rådets medlemmer og sekretariat har hatt en utadvendt aktivitet gjennom foredragsvirksomhet på ulike møter og konferanser.

Rådet har gjennomført studieturer i mindre grupper til øvrige nordiske land og til Europarådet, samt deltatt på internasjonale konferanser der sosialtjenesteloven kapittel 6A er blitt presentert. Rådet har utarbeidet årsrapporter for 1999 og 2000.

Rådet avga sluttrapport 11. juni 2002. Denne ble vedlagt høringsnotatet sammen med Rådets utkast til regelverk. I rapporten uttaler Rådet:

«Det er Rådets klare oppfatning at loven har bidratt til å redusere bruken av tvang og makt. Dette inntrykket er basert på våre møter med forvaltningen og kontrollorganer, og på samtaler med tjenesteytere. Dette kan forklares ved den økte oppmerksomheten om bruk av tvang og makt, med tilhørende refleksjoner og holdningsendringer. Siden loven representerer store utfordringer for tjenesten, både vedrørende faglige utredninger og utprøvinger, og med de saksbehandlingsreglene som skal følges, vil det enkleste være å avslutte bruk av tvang som framstår som unødvendig eller vanskelig å forsvare/forklare. I tillegg innebærer loven skjerpete kompetanse- og personellkrav som skal følges i tjenesteytingen i tvangssituasjoner, noe som også kan ha virket inn på å begrense bruken av tvang og makt.

Det er videre Rådets inntrykk at det synes å ha foregått en endring i tvangsbruken, slik at det nå gjennomgående skjer en mer lempelig og mindre inngripende bruk av tvang og makt enn tidligere. Dette er i tråd med forutsetningen i kapittel 6A om at minste inngreps prinsipp skal følges. Loven og lovgivningsprosessen synes også å ha hatt relativt stor betydning når det gjelder å bidra til endrede holdninger til bruk av tvang og makt hos tjenesteytere. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste hvor store endringene i bruk av tvang og makt har vært.»

Rådet har konkludert med at loven har bidratt til:

• bedret kontroll med bruk av tvang og makt under tjenesteutøvelsen

• høyere erkjennelse av tjenestemottakeres rett til respekt for sin integritet og selvbestemmelsesrett

• bruken av tvang i tjenesteutøvelsen er redusert gjennom de årene loven har vært virksom.

Rådet har vist til at den særlige rettssikkerhetsgarantien som følger av at kommunale vedtak automatisk skal overprøves av Fylkesmannen, synes å ha vært av stor betydning for en lojal praktisering av regelverket.

Rådet har tilrådd at et nytt regelverk bør etterfølge sosialtjenesteloven kapittel 6A. I sluttrapporten har Rådet gjort rede for premisser for et nytt lovverk og utarbeidet et regelutkast som bygger på disse premissene. Dette vil bli nærmere omtalt i kapittel 7.

Erfaringskonferanse

Under behandlingen av St. meld. nr. 26 (1997-1998) Begrensning og kontroll med bruk av tvang i tjenesteyting fattet Stortinget vedtak om at Regjeringen skulle ta et initiativ i forhold til de øvrige nordiske land om utprøving av alternative metoder til bruk av tvang i tjenesteyting, jf. punkt 1.1.

Rådet arrangerte høsten 2001 en konferanse med fokus på erfaringer fra Norge og andre nordiske land. Ulike studier og forskningsprosjekter som gjaldt lovens praktisering, ble presentert og drøftet. Sammen med annen informasjon har denne konferansen gitt Rådet god kunnskap om situasjonen for personer med utviklingshemning med utfordrende atferd i de nordiske land, herunder alternative metoder til bruk av tvang og makt. Rådets erfaringer med de andre nordiske lands regelverk og praktisering av dette, er nærmere kommentert i Rådets sluttrapport.

2.3 Forskningsprosjekter

Tvang, makt og ambivalens

I debatten før iverksettelsen av sosialtjenesteloven kapittel 6A var det ulike forestillinger om hva slags innslag i omsorgssituasjonen som øker og minsker forekomsten av tvang og makt. Det ble igangsatt forskning for å få mer kunnskap om dette.

Norges forskningsråd har finansiert prosjektet Tvang, makt og ambivalens. Det foreligger en rapport fra den kvantitative delen av prosjektet: Tina Luther Handegård, Tvangens strukturelle og ideologiske betingelser - i boenheter for utviklingshemmede. NF-rapport nr 3 -2002. Prosjektet er blitt forsinket. Sluttrapport fra den kvalitative delen vil først foreligge sommeren 2003.

Resultatene fra to spørreundersøkelser er sammenliknet i den foreliggende delrapporten, spørreundersøkelse til:

1. et representativt utvalg boenheter («boliger generelt») med data om status i 1998, dvs. før sosialtjenesteloven kapittel 6A ble iverksatt,

2. et utvalg boenheter der det i løpet av 1999 var sendt inn melding om bruk av tvang eller makt i skadeavverging eller vedtak om tvang («boliger med innslag av tvang»).

Rapporten fra den kvantitative delen viser at

• Tjenestemottakerne i boliger med innslag av tvang er yngre og mer utagerende

• Boliger med innslag av tvang har oftere bokollektiv som boform i den forstand at tjenestemottakerne bare har egne soverom og felles stue og kjøkken

• Boliger med innslag av tvang har yngre personale og flere menn i personalgruppen

• I boliger med innslag av tvang er det langt flere av personalet som deltar på seminarer, konferanser, formelle utdanninger enn i boliger uten tvang. Kompetansen som etterspørres, er særlig på områdene konfliktdemping, atferdsterapeutisk behandling og psykiatrisk diagnostisering

• I boliger med innslag av tvang er personalet mer opptatt av beskyttelse som en viktig verdi i omsorgen

• Personalet i boliger med innslag av tvang er mindre ambivalent til det arbeidet de gjør

• Personalet i boliger med innslag av tvang utformer tjenestene til beboerne mer ut fra en individuell vurdering, mens personalet i boliger generelt tenker mer kollektivt

Analyser i denne studien så langt bekrefter bare i svært liten grad hypoteser om at bruk av tvang blir mindre ved økt personaltetthet, høyere utdanning eller bestemt type utdanning. Funnene vil bli utfylt med data fra den kvalitative delen av prosjektet og drøftet i delrapport fra denne studien.

Atferdsproblemer blant mennesker med psykisk utviklingshemning sett i forhold til miljø og samhandlingsmessige forhold - kunnskapsstatus

På oppdrag fra departementet har Norges forskningsråd finansiert en studie som oppsummerer, sammenstiller og vurderer metoder og resultater fra forskningslitteraturen når det gjelder sammenheng mellom atferdsproblemer hos mennesker med utviklingshemning og miljø- og samhandlingsmessige forhold. Studien er gjennomført av professor Stephen von Tetzchner ved Psykologisk institutt, Universitetet i Oslo.

Rapporten har fått tittelen: Utfordrende adferd hos mennesker med lærehemning: Betydningen av boforhold, tjenester og kommunikasjon. Den vil bli bearbeidet og utgitt som fagbok i mai 2003. Studien er en oppfølging av vedtak som Stortinget fattet under behandlingen av St.meld. nr. 26 (1997-98), jf. punkt 1.2.

Tetzchner peker på at det ikke eksisterer en allment akseptert definisjon på «utfordrende atferd». Videre opererer forskningslitteraturen også med ulike utvalg og datainnsamlingsmetoder. Dette fører til vanskeligheter når en skal sammenligne forskjellige studier. Det gjør det også vanskelig å fastslå omfanget og alvorlighetsgraden av denne typen atferd med sikkerhet. Nyere studier tyder imidlertid på at ut fra størrelsen på befolkningen vil det i Norge være ca. 19 000 personer med «administrativ» lærehemning. Det er en betegnelse på mennesker med vansker av et slikt omfang at de trenger støtte fra det offentlige for å mestre dagliglivet. I denne gruppen vil om lag 2 400 personer vise utfordrende atferd, hvorav omtrent 1 200 personer vil vise «mer krevende utfordrende atferd».

Atferdsanalytisk forskning dominerer faglitteraturen om utfordrende atferd. Tetzchner drøfter derfor særlig de forklaringsprinsippene som denne tradisjonen legger til grunn i sine studier av utfordrende atferd. Han mener atferdsanalytiske studier har gitt et viktig bidrag ved å vise at utfordrende atferd lar seg påvirke av de sosiale omgivelsene, men peker samtidig på at det er behov for mer kunnskap enn det som er frambragt gjennom atferdsanalytiske studier og utredninger. Det er bl.a. et problem at langtidseffektene av atferdsanalytiske tiltak enten ikke er dokumentert eller har vist seg å være begrensede. Begrensede langtidseffekter kan ha sammenheng med at det teoretiske grunnlaget for de atferdsanalytiske studiene er for enkelt. Det mangler blant annet et utviklingsmessig perspektiv. Tiltak innenfor denne tradisjonen retter seg i liten grad mot de ulike underliggende forholdene som kan bidra til at mennesker med utviklingshemning blir mer sårbare for å utvikle utfordrende atferd enn mennesker som ikke er utviklingshemmet. Spesielt viktig er det at et utviklingsperspektiv og kunnskap om de prosessene som ligger til grunn når mennesker med utviklingshemning viser utfordrende atferd, er en forutsetning for å kunne legge til rette tiltak som kan forebygge denne formen for atferd. Ifølge Tetzchner er det derfor behov for modeller som kan utvide og supplere de eksisterende teoretiske forklaringene som blir lagt til grunn i praktisk bistand og opplæring til mennesker med psykisk utviklingshemning, særlig personer med utfordrende atferd.

For ikke å få en fasttømret praksis vil det være viktig at det foregår systematisk forskning med utprøving av ulike former for kartlegging av individ og omgivelser, og av ulike former for tiltak rettet mot personen og mot omgivelsene, og at det finnes rutiner som sikrer at ny kunnskap når ut til lokalmiljøene.

Se også punkt 3.3 om organisering av tjenestene.

Kartlegging av fagplaner m.m. i vernepleierutdanningen

Høsten 1999 ble det innført nye rammeplaner for høgskoleutdanning, bl.a. i vernepleierutdanningen. Rammeplanen er en nasjonal plan som setter rammer og standard for utdanningen. Den gir likevel muligheter for den enkelte høgskole til å prege utdanningen når den utformer sine fagplaner og sin undervisning.

Fordi vernepleierne har vært, og er, en viktig yrkesgruppe i tjenestene til personer med psykisk utviklingshemning, ønsket departementet informasjon om hvordan reglene i kapittel 6A ble ivaretatt i de ulike høgskolenes fagplaner for vernepleierutdanningen. På oppdrag fra departementet har Nordlandsforskning foretatt en kartlegging og evaluert disse fagplanene til de ulike høgskolene, Lichtwarck Willy og Lichtwarck Beathe Nilsen: Evaluering av fagplanene i vernepleierutdanningen, Nordlandsforskning Rapport nr 8 - 2001.

Kartleggingen viste at i fagplanene blir forståelsen av brukeren i større grad satt inn i en kontekst, mot at det tidligere var større vekt på forståelsen av individet. Forskning og vitenskapsteori har fått større plass. Høgskolene varierer en del når det gjelder hvor eksplisitt de nevner tvangsproblematikk og krav til praksisperiode tilknyttet personer med utviklingshemning.

Et annet studium som Nordlandsforskning utfører på oppdrag fra Norges forskningsråd, Lichtwarck, Willy Kunnskapsgrunnlaget i omsorgen for utviklingshemmede, ser bl.a. nærmere på pensumvalget ved de enkelte vernepleierutdanningene og sammenligner pensumvalget før og etter HVPU-reformen. Hensikten med dette prosjektet er å se på hvilke forestillinger om utviklingshemmede som preger ulike felt; ulike universitetsdisipliner, i brukerorganisasjoner, i spesialisthelsetjenesten og i det kommunale hjelpeapparatet. Studien forventes avsluttet i løpet av 2004.