4 Endringer i utlendingsloven

4.1 § 6 annet ledd - tillatelser til arbeid og opphold

4.1.1 Bakgrunn

Det fremgår i dag av loven at utlending som akter å ta opphold i riket utover 3 måneder uten å ta arbeid, må ha oppholdstillatelse. Opphold i annet nordisk land likestilles i denne sammenheng med opphold i riket.

Schengenkonvensjonen artikkel 20 slår fast at utlending som ikke er underlagt visumplikt, og som oppfyller de alminnelige innreisebetingelsene (jf. artikkel 5 nr. 1), fritt kan ferdes på Schengen-landenes territorium i høyst tre måneder. En lovendring er derfor nødvendig.

4.1.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet foreslo i høringsbrevet at § 6 annet ledd annet punktum endres slik at opphold i annet land som deltar i Schengensamarbeidet likestilles med opphold i riket.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Asker og Bærum politidistrikt uttaler at det kunne være ønskelig med en henvisning til EØS-reglene i utlendingslovens kapittel 8 i § 6.

Oslo politidistrikt peker på at endringen i § 6 forutsetter gode rutiner for inn- og utstempling ved passering av Schengens yttergrenser for å skape notoritet om den reelle oppholdstiden.

Oslo biskop, med tilslutning av Bjørgvin biskop, uttaler:

«Dette er ett skritt i retning av at herboende tredjelandsborgere likestilles med øvrige borgere når det gjelder bevegelsesfrihet i Europa».

Juss-Buss uttaler at regelen innebærer

«en innskrenkning av tredjelandsborgeres bevegelsesfrihet, da de etter dette kun kan oppholde seg på Schengen-området i tre måneder. I dag kan denne gruppa i teorien oppholde seg i hvert enkelt Schengen-land i tre måneder, med unntak av Norden som er en enhet. En regelendring er med på å bidra til inntrykket av Schengen som et Festung- Europasamarbeid».

4.1.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Til uttalelsen fra Juss-Buss bemerkes at det ikke er riktig at tredjelandsborgere i dag kan oppholde seg i hvert enkelt Schengen-land i tre måneder. Forslaget innebærer imidlertid at mens tredjelandsborgere i dag kan oppholde seg tre måneder samlet i de ikke-nordiske Schengen-land og deretter tre måneder i Norden, blir oppholdstiden nå begrenset til tre måneder totalt.

Som nevnt ovenfor, følger bestemmelsen av Schengenkonvensjonen artikkel 20 nr.1. På samme måte som dagens bestemmelse i § 6 (om at opphold i annet nordisk land skal likestilles med opphold i riket) er en følge av at de nordiske land utgjør et felles passkontrollområde, er regelen i artikkel 20 nr. 1 en følge av at landene som deltar i Schengensamarbeidet utgjør et reisefrihetsområde uten kontroll på indre grenser.

Departementet antar for øvrig at adgangen til å oppholde seg innenfor Schengen-området i tre måneder vil dekke behovet for de fleste turister, forretningsreisende og andre besøkende.

Schengenkonvensjonen artikkel 20 nr. 2 åpner imidlertid for at en konvensjonspart, i henhold til bestemmelser i en bilateral avtale inngått før konvensjonen trådte i kraft, har rett til å forlenge en utlendings tillatelse til opphold på sitt territorium ut over tre måneder. Dette er en lempning i forhold til artikkel 20 nr. 1, og innebærer at enhver konvensjonspart står fritt til å videreføre tidligere inngåtte visumfrihetsavtaler. Departementet ønsker å holde muligheten åpen for fortsatt å kunne gi opphold på norsk territorium ut over de tre måneders opphold som gis for Schengen-territoriet i sin helhet, og foreslår derfor å ta inn en hjemmel i § 6 annet ledd til at Kongen i forskrift kan gi nærmere regler om opphold ut over tre måneder der dette følger av internasjonal avtale.

Til uttalelsen fra Asker og Bærum politidistrikt bemerkes at en henvisning i § 6 til EØS-reglene i utlendingslovens kapittel 8 vil være i strid med utlendingslovens system og derfor kunne skape misforståelser.

Til Oslo politidistrikts uttalelse bemerkes at Schengensamarbeidet omfatter rutiner for bruk av inn- og utreisestempel ved passering av Schengens ytre grenser.

4.2 § 17 - Rett til asyl (fristed) mv

4.2.1 Bakgrunn

Schengenkonvensjonen del II kapittel 7 inneholder regler om ansvarsforhold ved behandling av asylsøknader. Kapittel 7 er fra 1. september 1997 erstattet av konvensjon av 15. juni 1990 om fastsettelse av hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som inngis i en av EUs medlemsstater, den såkalte Dublinkonvensjonen. Norges tilknytning til denne konvensjonen er et fremtidig forhandlingsspørsmål og spørsmålet om hvilken institusjonell form en slik tilknytning vil få er i dag ikke avklart. Artikkel 7 i avtalen mellom Norge, Island og EU om Schengen forutsetter at det skal avtales en ordning om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandling av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat i Den europeiske union, i Norge eller på Island, jf. St.prp. nr. 50 (1998-99).

I henhold til Dublinkonvensjonen artikkel 3 nr. 2 behandles en asylsøknad «af en enkelt medlemsstat der bestemmes efter kriteriene i denne konvention.» I dette ligger at prinsippet om at bare én stat skal være ansvarlig skal gjelde også i tilfeller der asylsøkeren har mottatt et endelig avslag i den ansvarlige stat. Dublinkonvensjonen oppstiller imidlertid unntaksbestemmelser både fra dette prinsippet og fra de alminnelige kriteriene for hvilken stat som skal være ansvarlig for å behandle en asylsøknad, noe som vil bli nærmere kommentert nedenfor.

Etter dagens bestemmelse i utlendingsloven § 17 første ledd har flyktning som befinner seg i riket eller på norsk grense rett til asyl i Norge. Bestemmelsens annet punktum oppstiller visse unntak fra denne retten, bl. a. i de tilfeller der søkeren har reist til riket av eget tiltak etter å ha oppnådd beskyttelse i et annet land eller etter å ha hatt opphold i stat eller område hvor flyktningen ikke var forfulgt og heller ikke hadde grunn til å frykte tilbakesendelse til sitt hjemland, jf. bokstav c. En anvendelse av disse bestemmelsene innebærer at søkeren blir tilbakeført til det aktuelle førstelandet uten at det foretas noen realitetsprøving av asylsøknaden. I henhold til § 17 annet ledd skal adgangen til å returnere asylsøkeren etter første ledd bokstavene c og d ikke benyttes dersom søkeren har en tilknytning til riket som gjør at Norge er nærmest til å gi beskyttelse. I slike tilfeller blir asylsøknaden å realitetsbehandle her.

Bestemmelsen i § 17 første ledd bokstav c er i praksis blitt anvendt også i tilfeller der søkeren har fått avslag i førsteinstans på sin asylsøknad i førstelandet dersom klageadgang gjenstår. Har søkeren derimot fått et endelig avslag på sin asylsøknad i førstelandet oppstiller ikke gjeldende regelverk noe unntak fra plikten til å ta søknaden under realitetsbehandling.

4.2.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet foreslo i høringsbrevet to endringer i § 17. For det første ble det foreslått en tilføyelse (bokstav e) som innebærer at unntaksregelen i første ledd annet punktum også omfatter flyktning som kan kreves mottatt av annet land som deltar i samarbeidet i henhold til Dublinkonvensjonen. For det annet ble det foreslått å ta med den nye regelen i første ledd bokstav e i oppregningen i annet ledd, i tillegg til første ledd bokstav c og d.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Første ledd

Oslo politidistrikt, Asker og Bærum politidistriktog Utlendingsdirektoratet slutter seg til forslaget om endring av § 17 første ledd.

Juss-Buss uttaler:

«Dette er en endring Norge ikke er forpliktet til å innføre etter Schengenkonvensjonen. Dette, sammen med de konsekvensene lovendringen innebærer for flyktningers muligheter til å søke om asyl i Norge, gjør at Juss-Buss stiller seg sterkt kritisk til en slik lovendring.

Juss-Buss mener en innføring av en slik regel om ansvarsforhold ved behandlingen av en asylsøknad er med på å forsterke det strenge regelverket om asyl i dagens utlendingslov. Innføring av at prinsippet om at bare en stat skal være ansvarlig, ikke bare i de tilfellene der det gjenstår en administrativ klageadgang, men også der asylsøkeren har mottatt et endelig avslag, er veldig betenkelig. Dette vil medføre at en asylsøker i utgangspunktet ikke har mulighet til å få sin søknad realitetsbehandlet mer enn en gang.»

Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskop uttaler:

«I det forelagte endringsforslaget frasier Norge seg her den retten et hvert land har, i følge Flyktningekonvensjonen, til å vurdere forfølgelsesgrunnlaget og til å gi en søknad en selvstendig substansiell realitetsbehandling uansett om en person har fått avslag i et annet land, eller at ansvaret for behandling av saken i utgangspunktet påhviler et annet land....

Dublinkonvensjonen har unntaksbestemmelser som gjør at Norge kan opprettholde sin rett til en selvstendig behandling. Vi ber herved om at denne retten opprettholdes, og er derved uenig i foreslåtte endringsforslag til loven.»

Antirasistisk Senter og MiRA-Senteret mener at Norge

«frasier seg retten til å vurdere forfølgelsesgrunnlaget til en person som har fått avslag i et annet Schengen-land. ARS/MiRA mener at denne bestemmelsen er klart uheldig, siden både nye momenter i en sak og nektelsen av asyl i det tidligere landet kan ha vært fattet på et begrenset grunnlag.»

Mellomkirkelig råd, KIM, Flyktningerådet/NOAS, Amnesty International Norge og Oslo biskop fremhever som positivt at Dublinkonvensjonen bidrar til en samordning av statenes ansvar for asylsøkere. Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskop uttaler:

«Det er positivt at konvensjonen vil prøve å sikre at en søknad skal behandles av et Schengen-land. Dette vil redusere fenomenet «refugees in orbit».

I praksis har det imidlertid vist seg at landene har vanskeligheter med å komme til enighet om hvem som skal behandle en søknad. Ingen bør returneres til et annet land med mindre dette landet har sagt seg villig til å påta seg ansvaret for å behandle en asylsøknad.»

Oslo biskop, med tilslutning fra Bjørgvin biskop uttaler videre:

«Søkere bør gis reell ankerett og oppsettende virkning inntil saken er ferdigprøvd.»

Flere høringsinstanser har påpekt at medlemslandenes asylpolitikk varierer, både når det gjelder vurderingen av den enkeltes beskyttelsesbehov og vurderingen av trygge førsteland utenfor samarbeidsområdet. Det er også påpekt at landene har ulike prosedyreregler for asylsaksbehandlingen.

Amnesty International Norge er

«generelt meget kritisk til at en asylsøker automatisk skal kunne sendes tilbake til en annen Schengen-stat, særlig så lenge det ikke foreligger noen felles praksis i forhold til flyktningkonvensjonen. En felles europeisk asylpraksis var en forutsetning for Schengenkonvensjonen.»

Amnesty uttaler også at

«Schengenkonvensjonens hovedprinsipp er at en asylsøknad kun skal behandles i ett land. Dette er i utgangspunktet i strid med en nasjonalstats forpliktelse til å underlegge asylsøknader en konkret behandling. Retten til å få sin asylsøknad behandlet er kommet til uttrykk i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter og er dessuten ansett for å være internasjonal sedvanerett.»

Den Norske Advokatforening viser til muligheten for å ta en søknad under behandling også i tilfeller der en annen stat er ansvarlig:

«Lovutvalget håper departementet vil åpne for i størst mulig grad at dette unntaket blir benyttet og at det blir regulert i norsk lov at dette snarere vil være en praktiserende hovedregel. I motsatt fall risikerer vi at det Schengen-land med den mest restriktive praksis for innvilgelse av asyl og med de mest restriktive alternative løsninger for personer på flukt vil bestemme innholdet av norsk flyktninge- og asylpolitikk.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) mener

«at det er behov for å rydde opp i den europeiske håndtering av asylspørsmål i retning av større likhet i behandlingen fra land til land. Schengenkonvensjonen legger et grunnlag for et ryddigere ansvarsforhold når det gjelder behandling av asylsøknader, men gir ingen garantier om at partslandene behandler søknader om asyl på samme måte. KIM noterer at etter initiativ fra det norske Flyktningeråd har Norge fått Europarådets tilslutning til å innlede arbeidet med å få etablert en europeisk flyktningkonvensjon, og mener at Norge bør fortsette å arbeide for dette målet.»

Flyktningerådet/NOAS viser til Dublinkonvensjonens artikkel 3 punkt 5

«hvor det kommer til uttrykk at statene beholder retten til å returnere til trygt første land utenfor Dublin området. Således undergraves også en av de mest positive intensjonene ved Dublinkonvensjonen; at en av Dublin statene skal ta ansvaret for en asylsøkers søknad. Det er i dag en svært ulik praksis hva angår trygt førsteland og vurderingen rundt dette. Vi forutsetter at norsk praksis på området vil forbli uforandret, samt at kommende norsk praktisering av Dublinkonvensjonen vil være i tråd med det som kommer til uttrykk i den innledende paragraf 4 i konvensjonen. For at «non-refoulement»-prinsippet skal respekteres også i forhold til andre beskyttelsestrengende enn de som omfattes av Flyktningekonvensjonen av 1951, er det en svakhet at Dublinkonvensjonens artikkel 3 pkt 5 ikke henviser til Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen.»

Flyktningrådet/NOAS uttaler også:

«Videre må tilfredsstillende ankemuligheter etableres (inklusive oppsettende virkning), i forhold til saker som behandles under Dublin/Schengen regelverket.»

Flyktningrådet/NOAS uttaler videre:

«Det er videre viktig å foreta nødvendig opplæring og utdanning av grensepersonell, slik at disse vet å overføre saken til kompetente myndigheter. Dette vil sikre at det gis adgang til asylprosedyrer på forsvarlig måte, og at respekten for «non-refoulement» prinsippet sikres.»

Norsk forening for kriminalreform (KROM) er generelt kritisk i sitt høringssvar. Det etterlyses også en redegjørelse for forholdet mellom Schengen- og Eurodac-konvensjonen.

Annet ledd

Barne og familiedepartementet

«forutsetter at de foreslåtte endringene i utlendingsloven § 17 ikke vil medføre en svekkelse av hensynet til familiegjenforening.»

Barneombudet forventer

«at Norge, som sammen med de andre Schengen-landene har ratifisert FNs Barnekonvensjon, bidrar til å sette barnets beste i sentrum, også i de sakene som omfattes av Schengen samarbeidet. Her er det særlig barnets plass i behandlingen av asylsaker som krever en aktiv pådriverrolle fra norsk side.»

Amnesty International Norge er, under forutsetning av at ny § 17 første ledd e blir implementert,

«positive til utvidelsen i andre ledd. Vi vil imidlertid bemerke at tilknytningskravet bør tolkes vidt.»

Juss-Buss mener at

«den foreslåtte tilføyelsen i annet ledd innebærer en fare for at den etter ordlyden positive unntaksregelen kan bli praktisert for strengt. Vi mener at det ikke bare må tas hensyn til de aller nærmeste slektningene ved vurderingen av flyktningens tilknytning til riket.»

4.2.4 Departementets vurdering

Første ledd

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Det understrekes at Dublinkonvensjonen åpner for å gjøre unntak fra prinsippet om at bare en stat skal være ansvarlig. I artikkel 3 nr. 4 heter det:

«Hver medlemsstat har ret til at behandle en asylansøgning, som den får forelagt af en udlænding, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriteriene i denne konvention, såfremt asylansøgeren samtykker heri.»

Som påpekt i høringsbrevet kan det fremtre som noe usikkert om det ville være i strid med konvensjonen å anvende unntaket i artikkel 3 nr. 4 i alle tilfeller der det foreligger et endelig avslag i det ansvarlige førstelandet. Et av hovedformålene bak konvensjonen er på den annen side å forhindre at en asylsøker fremsetter søknader om asyl i flere land. Det er derfor lite ønskelig at Norge blir stående med en nasjonal lovgivning som ikke gir hjemmel for å avskjære realitetsbehandling og tilbakeføring av søkeren til ansvarlig førsteland i slike tilfeller. I en slik situasjon vil Norge dessuten kunne påregne en uforholdsmessig stor tilstrømning av asylsøkere med endelig avslag i annen stat innenfor det området der Dublinkonvensjonen anvendes.

Det er på den annen side klart at den nevnte unntaksbestemmelsen gir landene stor frihet til likevel å ta asylsøknaden under behandling i disse tilfellene. Den foreslåtte lovbestemmelsen vil gi hjemmel for en tilbakeføring av søkere til det ansvarlige førstelandet, uten at Norge dermed kan sies å frasi seg retten til å avgjøre i hvilken utstrekning hjemmelen skal benyttes, slik de siterte høringsuttalelsene synes å forutsette. Den foreslåtte nye bestemmelsen står sånn sett i samme stilling som de regler om tilbakeføring til første asylland som alt finnes i dagens regelverk, jf. utlendingsloven § 17 bokstavene b, c og d.

Dublinkonvensjonen gir utførlige kriterier når det gjelder spørsmålet om hvilken stat som skal være ansvarlig (artiklene 4 til 8). Den har også regler for hvilke prosedyrer som skal følges der en stat anmoder en annen om tilbaketakelse av asylsøker i medhold av disse kriteriene. Dette innebærer at problemet med «refugee in orbit», det vil si tilfeller der ingen stat påtar seg ansvaret for asylsøkeren, minimaliseres i forhold til i de sammenhenger der man mangler en slik avtalemessig overbygning.

I henhold til artikkel 2 i Dublinkonvensjonen bekrefter statene sine forpliktelser etter FNs flyktningkonvensjon. Statene er også enkeltvis forpliktet etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og andre internasjonale regler om menneskerettigheter, selv om disse ikke er uttrykkelig nevnt i Dublinkonvensjonen. Det forhold at en asylsøker tilbakeføres til et trygt førsteland innenfor eller utenfor samarbeidsområdet innebærer ikke i seg selv noe brudd mot Dublinkonvensjonen artikkel 3 nr. 2 eller andre internasjonale forpliktelser.

Innenfor rammen av disse forpliktelsene vil det imidlertid være rom for variasjoner i statenes asyl- og flyktningpolitikk. Dublinkonvensjonen har i artikkel 14 bestemmelser om utveksling av generelle opplysninger men overlater ellers til statene å behandle asylsøknader i overensstemmelse med sin nasjonale lovgivning og internasjonale forpliktelser. En viss harmonisering har funnet sted blant EU-landene innen rammen av EU, en prosess som ventelig vil fortsette.

Høringsuttalelsene vedrørende en europeisk flyktningkonvensjon har vært forelagt Utenriksdepartementet. Forslaget om at Europarådet burde utarbeide en europeisk flyktningkonvensjon ble opprinnelig satt frem av Parlamentarikerforsamlingen, hvorpå Norge fremmet forslaget under forberedelsene til Europarådets andre toppmøte i 1997.

Utenriksdepartementet opplyser at konsultasjoner forut for møtet viste at flere land ville motsette seg utarbeidelse av en slik konvensjon. De fleste sa seg riktignok innforstått med at man innarbeidet prinsippet om en felles tilnærming vedrørende asylsøker- og flyktningeproblematikken i slutterklæringen fra møtet, hvilket ble resultatet. Erfaringene fra arbeidet med toppmøtets slutterklæring peker i retning av at det vil være vanskelig å få vedtatt en regional konvensjon i Europarådet som går lenger i å gi beskyttelse til flyktninger og asylsøkere enn det FN-konvensjonen fra 1951 gjør. Da saken ble lagt frem for UNHCR av en delegasjon fra Utenriksdepartementet og Justisdepartementet i mars 1998 kom det klart frem at UNHCR deler denne oppfatningen.

Fra norsk side ønsker man fortsatt å arbeide aktivt for en bedre beskyttelse av flyktninger på ulike måter og i ulike fora, ikke minst i UNHCR, men for tiden vurderes det som formålstjenlig å la spørsmålet om en egen europeisk flyktningkonvensjon ligge i bero. Imidlertid holder man løpende kontakt med sentrale land med sikte på å eventuelt ta opp spørsmålet igjen når situasjonen ligger til rette for det.

Høringsinstansenes uttalelser om harmonisering av statenes asylpolitikk knytter seg til Dublin-samarbeidet som sådant og har følgelig aktualitet langt utover den foreslåtte lovendringen. Som tidligere påpekt gir Dublinkonvensjonen statene rett til å behandle en asylsøknad selv om ansvaret i utgangspunktet påhviler en annen medlemsstat. Statenes nasjonale lovgivning og praksis vil kunne variere innenfor de rammer som følger av deres internasjonale forpliktelser. Slike avvik vil være relevante momenter ved vurderingen av hvorvidt Norge i det enkelte tilfelle skal benytte retten etter konvensjonens artikkel 3 nr. 4. De nærmere enkelthetene ligger imidlertid etter departementets vurdering etter sin art ikke til rette for lovgivning, men regulering gjennom forskrift eller på annen måte. Dette vil også være i samsvar med det systemet gjeldende utlendingslovgivning bygger på.

Et vedtak om tilbakeføring til ansvarlig førstestat vil på vanlig måte være gjenstand for klagerett. I henhold til utlendingsloven § 40 første ledd skal klage over avslag i asylsaker som hovedregel gis oppsettende virkning, med den følge at utsendelse ikke finner sted før vedtaket er blitt endelig. Bestemmelsen oppstiller imidlertid flere unntak, bl. a. i saker hvor utlendingen har søknad om asyl til behandling i annet land eller har fått avslag på slik søknad der. I slike tilfeller dreier det seg relativt ofte om klare avslagssaker. Departementet kan ikke se at en lovendring som foreslått i seg selv skulle begrunne en endring av gjeldende klageregler. Hver sak skal vurderes individuelt og gjeldende regelverk gir myndighetene skjønnsfrihet til å gi klagen oppsettende virkning i det enkelte tilfellet også i denne type saker.

Departementet er enig i høringsinstansenes uttalelser om at nødvendig opplæring og informasjon må gis til de instanser som vil få ansvar for å håndheve reglene.

Til uttalelsen fra KROM vil departementet bemerke at Eurodac-konvensjonen om registrering av asylsøkeres fingeravtrykk i dag kun foreligger som et konvensjonsutkast. Det videre arbeidet med utkastet er pr. i dag stoppet opp. Eurodac-konvensjonen er ikke en del av gjeldende Schengen-regelverk.

Annet ledd

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet.

Begrunnelsen for tilføyelsen er at det bør være samme begrensning i adgangen til å returnere etter bestemmelsen i ny bokstav e som etter bestemmelsene i bokstav c og bokstav d. Forslaget innebærer med andre ord ingen endring med hensyn til hvilken grad av familietilknytning til Norge som skal kreves for å gjøre unntak fra lovens hovedregel om tilbakeføring til trygt førsteland. Etter gjeldende retningslinjer omfatter dette en klart videre krets av familiemedlemmer enn de man etter Dublinkonvensjonen artikkel 4 er forpliktet til å overta ansvaret for, idet både ektefelle, samboer, barn, foreldre og søsken av herboende på nærmere angitte vilkår faller inn under retningslinjene. Det er samtidig på det rene at konvensjonen artikkel 9 gir oss full frihet til å opprettholde en slik regel.

§ 17 annet ledd regulerer de tilfeller der asylsøkeren befinner seg i riket eller på norsk grense. Bestemmelsen innebærer at de personer som omfattes ikke vil bli begjært tilbakeført til annet samarbeidsland, men får sin asylsøknad realitetsbehandlet i Norge. Den gir i seg selv ingen rett til familiegjenforening dersom asylsøknaden avslås. Spørsmålet om familiegjenforening reguleres av andre bestemmelser i utlendingslovgivningen.

4.3 § 23 - grensepassering og grensekontroll

4.3.1 Bakgrunn

I dag praktiseres det i Norge som hovedregel ikke utreisekontroll. Utlendingsloven § 23 tredje ledd gir hjemmel til å gi forskrift om inn- og utreisekontroll. I utlendingsforskriften § 87 annet ledd er det bestemt at utreisekontroll kan foretas etter behov. Med hjemmel i denne bestemmelsen gjennomføres utreisekontroll ved bestemte anledninger og som stikkprøver.

Schengenkonvensjonen artikkel 6 pålegger landene å gjennomføre utreisekontroll på ytre Schengengrenser. Etter departementets vurdering bør prinsippet om fast utreisekontroll fremgå av utlendingsloven.

Det følger av dagens § 23 annet ledd første punktum at inn- og utreise skal skje over godkjente grenseovergangssteder, dersom ikke annet er bestemt.

Etter Schengenkonvensjonen artikkel 2 nr. 1 skal imidlertid indre grenser kunne passeres hvor som helst, uten personkontroll. Uttrykket «indre grense» er nærmere definert i Schengenkonvensjonen artikkel 1 og omfatter grovt gjengitt felles landegrense mellom to Schengen-land (for Norge vil dette gjelde grensen mot Sverige og Finland) og direkte flyginger og fergeforbindelser mellom Schengen-landene.

En endring av utlendingsloven som følge av artikkel 2 nr. 1 synes ikke strengt nødvendig, siden dagens krav om at grensepassering skal skje over godkjente grenseovergangssteder bare gjelder «dersom ikke annet er bestemt». Det ryddigste vil imidlertid etter departementets vurdering være at Schengenkonvensjonens utgangspunkt fremgår tydelig av loven.

Norge og EU vil, uavhengig av norsk Schengen-tilknytning, være to separate tollområder. Varekontrollen skal bestå. Det gjelder i dag restriksjoner mht. grensepassering som følge av tollovgivningen. Dagens tollovgivning innebærer at reisende fra Sverige og Finland som medbringer toll- og avgiftspliktige varer eller varer belagt med restriksjoner som for eksempel dyr, legemidler eller våpen, bare kan passere norskegrensen på steder der tollvesenet er stasjonert og innenfor den fastsatte ekspedisjonstid. Reisende som ikke medbringer slike varer, kan benytte en av de mellom 60 og 70 mellomriksveiene som krysser den norsk-svenske og den norsk-finske grensen. Det legges til grunn at Schengen-reglene om passering av indre grenser ikke er til hinder for at dagens ordning opprettholdes.

Schengenkonvensjonen artikkel 2 nr. 1 bestemmer som nevnt at indre Schengen-grenser skal kunne passeres hvor som helst, uten personkontroll. Fra denne regelen gjøres det imidlertid unntak i konvensjonens artikkel 2 nr. 2. Her slås det fast at når hensynet til offentlig orden eller statens sikkerhet krever det, kan en konvensjonspart etter samråd med de øvrige konvensjonsparter beslutte at det for et begrenset tidsrom og tilpasset situasjonen skal foretas nasjonale grensekontroller på de indre grenser.

Som eksempel på en situasjon hvor det ble aktuelt å anvende bestemmelsen i Schengenkonvensjonen artikkel 2 nr. 2 kan nevnes at Frankrike under fotball-VM innførte innreisekontroll på indre Schengen-grense. Dette for å hindre at uønskede fotballpøbler reiste inn i landet.

Et annet eksempel på anvendelse av bestemmelsen er Tysklands gjeninnføring av kontroll på grensen mot Østerrike natten 23 desember i fjor. Kontrollen ble gjeninnført som ledd i opprulling av en straffesak (utpressing).

4.3.2 Forslaget i høringsbrevet.

I § 23 første ledd foreslo departementet et nytt annet punktum med følgende ordlyd:

Enhver som reiser fra riket, er underlagt utreisekontroll, og skal ved utreisen melde seg for passkontrollen eller nærmeste politimyndighet.

I § 23 annet ledd foreslo departementet et nytt tredje punktum med følgende ordlyd:

Indre Schengen-grense kan passeres hvor som helst, med de begrensninger som følger av annen lovgivning.

I § 23 tredje ledd første punktum foreslo departementet en tilføyelse:

Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om inn- og utreisekontroll og om unntak fra bestemmelsene i første og annet ledd om passering av indre Schengen-grense.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Første ledd

Fiskeridepartementet uttaler at det er av vesentlig betydning at den praktiske gjennomføringen av Schengen-regelverket ikke legger hindringer i veien for fiskerinæringen og sjøtransport av varer. Departementet ser det derfor som svært viktig at man også i fremtiden har hjemmel i utlendingsloven til å fastsette de nærmere bestemmelser som vil kunne være nødvendige i denne anledning. Det pekes på at dette synes ivaretatt ved at dagens lovhjemmel for å kunne fastsette unntak fra meldeplikten opprettholdes i forslaget.

Asker og Bærum politidistrikt uttaler at

«utreisekontroll vil medføre mer arbeid for politiet, men vurderes likevel positivt, blant annet på grunn av den økte muligheten til å kontrollere reisevirksomheten til utlendinger med oppholdstillatelse i riket. Det vises her til at utreisekontroll gir mulighet til å kontrollere lengden på opphold i hjemlandet. Det gir også økte muligheter til å fange opp falske reisedokumenter, mv.».

Også Oslo politidistriktser positivt på at det skal foretas kontroll ved utreise fra Schengen-området, da

«dette vil sikre notoritet omkring den enkelte utlendings samlede opphold i Schengen-området».

Amnesty International uttaler at

«konsekvensene av unnlatt melding for utreisekontroll er ikke omtalt i høringsbrevet. AI forutsetter at slik unnlatelse ikke gis konsekvenser som kan være til hinder for senere nødvendig beskyttelse for vedkommende, f.eks. registrering i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise».

Juss-Buss er kritiske til innføring av utreisekontroll da dette etter organisasjonens syn er en unødvendig byråkratisering av utreisen.

Annet ledd

Asker og Bærum politidistrikt uttaler:

«Når det gjelder Schengen-borgere stilles det imidlertid spørsmål ved muligheten til å kontrollere disse. Ved opphevelse av innreisekontrollen ved indre Schengen-grenser, synes det ikke å foreligge noen mulighet til å kontrollere hvorvidt en Schengen-borger oppholder seg i riket utover det lovlige tidsrom i lovens kapittel 8.»

Oslo politidistrikt uttaler at man

«ser problemer i forhold til at det etter Schengenavtalen ikke lenger vil være grensekontroll mellom Norge og andre land i Schengen. Det vil etter dette være vanskelig å kontrollere at de som ankommer riket har gyldige reisedokumenter, at deres lovlige oppholdstid i Schengen (totalt tre måneder) ikke er oversittet, videre at disse har et visum som dekker også Norge.....I forhold til asylsøkere som i dag ankommer riket antas det at langt de fleste har kommet via det som i fremtiden vil være Schengen-land. Uten mulighet for noen form for grensekontroll vil førsteasyllandsregelen bli vanskelig å praktisere idet man i liten grad vil ha den type dokumentasjon som kreves for at andre lands myndigheter skal akseptere tilbaketagelse av søkeren dersom vedkommende ikke tidligere har søkt asyl i et Schengen-land.

Også i forhold til saker som omfatter menneskesmugling vil mangel på grensekontroll bli et problem. De fleste tilfeller av avsløringer i disse sakene er gjort ved grensepassering mellom Norge og Schengen-land, eller ved stikkprøvekontroll etter den nordiske passkontrolloverenskomsten.

Skal politiet kunne utøve utlendingskontroll på en effektiv måte, er det viktig at det utarbeides regler for nye kontrollrutiner som ikke kommer i konflikt med Schengenavtalen, men likevel gir politiet anledning til kontroll i henhold til utlendingsloven.»

Både Oslo biskop, med tilslutning fra Bjørgvin biskop, og MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter uttaler at bosatte innvandrere på lik linje med Schengen-statsborgere må unntas for krav om utreisekontroll for reiser innen området.

Fire av høringsinstansene, Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskop, Juss-Bussog Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheter,gir uttrykk for frykt for at kontrollen på indre grenser vil erstattes av økte kontroller andre steder inne i Schengen-området. Flere av de nevnte høringsinstansene viser til at flere Schengen-land har mobile enheter som foretar stikkprøvekontroller på eget territorium inntil ca. 3 kilometer fra indre grense. Høringsinstansene frykter også at det vil foretas flere stikkprøvekontroller også ellers i landet. Det gis uttrykk for at grensekontroll er å foretrekke fremfor stikkprøvekontroll andre steder, bl.a. fordi stikkprøvekontroll lettere kan oppleves som krenkende og trakasserende, særlig for mørkhudede.

Videre uttales det at man med hjemmel i utlendingsloven § 44 har hatt en praksis med gatekontroller som har vært uheldig, og det fremheves at det er viktig at myndighetene arbeider for å øke beskyttelsen mot krenkende kontroller på åpen gate.

En av høringsinstansene, Juss-Buss, frykter dessuten at den manglende personkontrollen ved grensene vil bli forsøkt kompensert med økt tollkontroll.

Finansdepartementet uttaler at det ville være hensiktsmessig ut fra et informasjonshensyn om det av bestemmelsen fremgår hvilke begrensninger (i adgangen til å passere indre Schengen-grense hvor som helst) det siktes til. Dersom det ikke er begrensninger andre steder enn i tollovgivningen, bør uttrykket «annen lovgivning» byttes ut med «tollovgivningen». Departementet forutsetter at en slik formulering sikrer at dagens varekontroll ved grensepassering videreføres etter at Norge innlemmes i Schengensamarbeidet.

Toll- og avgiftsdirektoratet har enkelte kommentarer som gjelder passering av Schengens yttergrenser. Direktoratet uttaler bl.a. at Justisdepartementets godkjenning av grenseovergangssteder ikke må komme i konflikt med det som følger av tollovgivningen. Direktoratet uttaler videre at når det gjelder passering av de indre grenser, har forslaget til ny lovtekst fått en tilfredsstillende utforming.

Juss-Bussmener det bør gå tydeligere fram av loven hvilke begrensninger i adgangen til å passere grensen hvor som helst, som følger av andre lover. På denne bakgrunn foreslås følgende formulering: «Indre Schengen-grense kan passeres hvor som helst, med de begrensninger som følger av tollovgivning og annen lovgivning.»

Tredje ledd

Toll- og avgiftsdirektoratetuttaler at

«vi forutsetter at denne myndighet ikke kan rokke ved det som måtte følge av tolloven og reglene om hvor vareførsel skal skje».

Sør-Varanger politidistrikt uttaler at

«å iverksette kontrolltiltak ved grensepasseringsstedene er i praksis den eneste måte å kunne kanalisere kontrollressursene slik at kontrollen blir tilstrekkelig effektiv». Dette vil bl.a. «gjelde der politiet i ekstraordinære situasjoner vil gjennomføre personkontroll på grensen mellom Schengen-land». Etter politidistriktets vurdering «må man således opprettholde en straffesanksjonert adgang til å kreve at trafikken skal gå over godkjent grenseovergangssted». På denne bakgrunn vil politidistriktet «fremheve at det er nødvendig med en forskriftshjemmel som foreslått i § 23 tredje ledd første punktum slik at man i spesielle situasjoner kan gjeninnføre nasjonal grensekontroll».

Juss-Bussviser til de betenkeligheter organisasjonen ser ved opphør av kontroll på indre grenser, som er gjengitt ovenfor. Organisasjonen uttaler videre:

«Under forutsetning av at Stortinget på tross av disse betenkelighetene velger å fjerne dagens ordning med kontroll på grensene, vil vi støtte innføringen av denne unntaksbestemmelsen, slik at grensekontroll i alle fall kan bli brukt i en del situasjoner. Vi vil likevel bemerke at vi mener en slik situasjonsbestemt grensekontroll kan slå uheldig ut ved at den kan brukes til å hindre innreise ikke bare for fotballpøbler, men også for personer som vil delta i demonstrasjoner og politiske markeringer. I en slik sammenheng kan en slik situasjonsbestemt grensekontroll kanskje komme i konflikt med mål om ytringsfrihet og organisasjonsfrihet.»

4.3.4 Departementets vurdering

Første ledd

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Til uttalelsen fra Amnesty International bemerkes at departementet ikke kan se at unnlatelse av å melde seg for passkontrollen eller nærmeste politimyndighet ved utreise kan være til hinder for senere nødvendig beskyttelse for vedkommende. Det vil heller ikke være aktuelt å melde en person i SIS utelukkende på grunnlag av en slik unnlatelse.

Annet ledd

Til uttalelsen fra Oslo biskop, med tilslutning fra Bjørgvin biskop, og MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter om at bosatte innvandrere på lik linje med Schengen-statsborgere må unntas for krav om utreisekontroll for reiser innen Schengen-området, bemerkes at prinsippet om opphør av kontroll på indre grenser gjelder alle, både Schengen-borgere og tredjelandsborgere.

Til de øvrige uttalelsene bemerkes at prinsippet om bortfall av kontroll på indre grenser er selve grunnideen i Schengensamarbeidet. Den nordiske passunionen bygger på den samme grunnidé, som altså ikke er ny. Hvert år passerer flere millioner mennesker den norske grensen. Bare et fåtall gjennomgår passkontroll. Dette kan illustreres ved tall fra Halden politidistrikt. Det reiser inn ca. 6 millioner mennesker over grenseovergangsstedene i Halden politidistrikt pr. år. Av disse blir ca. 15.000 ikke-nordiske borgere gjenstand for passkontroll (siden ikke-nordiske borgere ikke kjører i egen fil, må ca. 1 million nordiske borgere stoppes før 15.000 ikke-nordiske borgere er kontrollert). Kontrollnivået har sammenheng med reglene i Den nordiske passkontrolloverenskomsten, som fastsetter at det bare skal foretas stikkprøver ved grensepasseringer mellom de nordiske land.

Videre bemerkes at departementet er enig i at man i størst mulig grad må forsøke å unngå kontroller som oppleves som krenkende og trakasserende av de berørte.

Departementet vil gi nærmere retningslinjer til politiet om i hvilket omfang og på hvilken måte kontroller skal finne sted.

Til uttalelsen fra Toll- og avgiftsdirektoratet bemerkes at lovendringsforslaget bare omfatter kontroll på indre Schengen-grenser. Schengen-reglene nødvendiggjør ikke noen tilsvarende endring av utlendingsloven for så vidt gjelder ytre grenser.

Departementet er kommet til, delvis på bakgrunn av de innkomne høringsuttalelsene, at lovforslaget er noe uklart og at ordlyden bør endres. Slik lovforslaget er formulert, er det for det første ikke klart hvorvidt passering av indre grense i strid med annen lovgivning enn utlendingslovgivningen også er i strid med utlendingsloven. For det andre er det på det rene at for så vidt gjelder lovgivning vedrørende vareførsel, er det bare tollovgivningen som inneholder bestemmelser om grensepassering. Det bør derfor vises spesifikt til tollovgivningen i lovforslaget.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at § 23 annet ledd nytt tredje og fjerde punktum gis følgende utforming:

«Uten hinder av denne lov kan indre Schengen-grense passeres hvor som helst. Tollovgivningen gjelder ved passering av indre grense».

Tredje ledd

Ingen av høringsinstansene har gått i mot forslaget, som opprettholdes.

4.4 § 25 - Visum

4.4.1 Bakgrunn

En utlending må ha visum for å kunne reise inn i riket, med mindre det er gjort unntak fra visumplikten. Nærmere regler om dette gis i utlendingsloven § 25.

Schengenkonvensjonen artikkel 10 nr. 1 slår fast at det innføres et visum som er gyldig på territoriet til samtlige konvensjonsparter. Visumpliktige utlendinger som innehar slikt visum utstedt av myndighetene i andre Schengen-land vil altså ikke behøve noe særlig «norsk» visum for å kunne reise inn i Norge.

I noen tilfeller vil imidlertid et visum utstedt av et Schengen-land være begrenset til dette landets eget territorium, eller til flere, men ikke samtlige Schengen-lands territorier (det siste vil være tilfelle der visuminnehaveren benytter et reisedokument som ikke er gyldig i alle Schengen-landene).

Uavhengig av hva slags type visum som utstedes, skal et felles visummerke benyttes (EUs felles visummerke). Ved utfylling av visummerket skal utstederen angi hvilket tidsrom visumet er gyldig for. Videre skal det angis hvilke(t) Schengen-land visumet gjelder for. Som nevnt vil visumet normalt være gyldig for alle Schengen-land. Dette vil fremgå av visumet ved at «Schengen-landene» fylles inn. Der visumet har begrenset territoriell gyldighet, skal de (det) enkelte land visumet gjelder for angis.

Schengen-regelverket omfatter flere bestemmelser om lufthavntransittvisum. Konsulær fellesinstruks definerer i del I, punkt 2.1.1 visum for lufthavntransitt som «visum som gir en utlending underlagt slikt særlig krav om visum adgang til å passere en lufthavns internasjonale transittsone under mellomlanding eller bytte av fly mellom to etapper i en internasjonal flyging, uten at han har adgang til vedkommende stats nasjonale territorium». Pr. 30.03.98 var borgere av 12 tredjeland underlagt krav om lufthavntransittvisum i samtlige Schengen-land (Schengen-landene har senere besluttet å gjøre unntak fra plikten til å ha lufthavntransittvisum for innehavere av oppholdstillatelse i et EØS-land, og visse oppholdsbevis utstedt av Andorra, Japan, Canada, Monaco, San-Marino, Sveits, Vatikanstaten og USA).

Utlendingsloven § 25 første ledd slår i dag fast at utlending må ha visum for å reise inn i riket. «Reise inn i riket» skal i denne sammenheng tolkes som å passere passkontrollen. Innføring av lufthavntransittvisum krever lovendring. Det antas imidlertid at de nærmere reglene om visumplikten bør gis i utlendingsforskriften.

I dag omfatter utenrikstjenestens myndighet til å avgjøre visumsøknader kun besøksvisum. Ettersom Norge plikter å innføre en ordning med lufthavntransittvisum som følge av Schengen-reglene, er det naturlig at også myndighet til å avgjøre søknader om lufthavntransittvisum legges til utenrikstjenesten.

Schengen-regelverket omfatter bestemmelser om at Schengen-landene kan representere hverandre ved utstedelse av visum. Nærmere regler om dette er gitt i Konsulær fellesinstruks del II punkt 1, 1.2. Det tenkes her i første rekke på tilfeller hvor et Schengen-land ikke har konsulær eller diplomatisk stasjon i et tredjeland, men etter avtale med et annet Schengen-land lar dette Schengen-landets stasjon i tredjelandet utstede visum til førstnevnte land.

4.4.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet foreslo departementet et nytt annet ledd i § 25 med følgende ordlyd:

Visum utstedt av land som deltar i Schengensamarbeidet er gyldig for innreise og opphold i riket i den angitte tidsperiode, når dette fremgår av visumet.

Departementet foreslo videre et nytt tredje ledd med følgende ordlyd:

Kongen kan ved forskrift gi regler om at det skal gjelde plikt til å ha lufthavntransittvisum.

Departementet foreslo å endre nåværende fjerde ledd (som blir sjette ledd) til følgende:

Søknad om visum avgjøres av Utlendingsdirektoratet. Myndighet til å avgjøre søknad om besøksvisum og lufthavntransittvisum kan også legges til utenrikstjenesten. Myndighet til å utstede visum kan legges til diplomatisk eller konsulær representasjon for land som deltar i Schengensamarbeidet. Kongen kan gi nærmere regler ved forskrift.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Nytt annet ledd

Utlendingsdirektoratetuttaler at direktoratet

«er enig i forslaget. Vi mener samtidig at det er ønskelig med en nærmere regulering i forskriften om hvilke forhold som kan og skal medføre begrensninger i visumet, jf Schengenkonvensjonen art 10 nr 3 og art 16 jf art 5.»

Asker og Bærum politidistriktuttaler at

«visum med gyldighet til samtlige Schengen-land reiser spørsmålet om når og hvordan man skal kunne reservere seg mot uønskede innreisende».

Det uttales videre at det vil kunne være behov for å stoppe uønskede innreisende ved å avslå visumsøknad i forkant, og det stilles spørsmål ved hvordan dette skal kunne gjennomføres.

Oslo politidistriktuttaler

«Når det gjelder det enkelte Schengen-lands mulighet til å utstede visum, forutsettes det at alle visumsøkere sjekkes i forhold til oppføring i SIS-systemet. Videre forutsetter dette at det innføres rutiner fra Utlendingsdirektoratet som ivaretar registreringen på SIS-systemet av personer som ikke har innreiseadgang i riket. .... Det forutsettes at ambassadene utenfor Schengen-området får dekket sitt økte ressursbehov i denne sammenheng.»

Amnesty Internationaluttaler at det er positivt at det gis visum for hele Schengen-territoriet, men konsekvensene av ikke å få visum blir mer omfattende enn i dag. Det stilles spørsmål om hvem som skal avgjøre hvilke land vi skal ha visumplikt og visumfrihet med, og hvorvidt hvert land selv kan gi visum etter egne regler.

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter uttaler :

«Lyspunkter innen avtalen er likevel en forenkling av visumbestemmelsene, slik at tredjelandsborgere kan reise på ett visum innen Schengen-området. I noen tilfeller vil imidlertid et visum utstedt av et Schengen-land være begrenset til dette landets (eller flere andre Schengen-lands) territorium. På samme måte innebærer en nektelse av visum til et land også at innreise blir umulig til de andre landene.

Bosatte innvandrere vil også gjennom Schengenkonvensjonens art 21, få anledning til å reise fritt i området i en tre måneders periode uten å inneha visum til de enkelte land. Dette er en stor lettelse i forhold til dagens upraktiske og diskriminerende regler. ARS/MiRA foreslår imidlertid at denne ordningen fremgår av lovteksten, og ikke bare blir gjenstand for en forskriftsbestemmelse.»

Nytt tredje ledd

Oslo biskop, med tilslutning av Bjørgvin biskop,uttaler:

«Oslo biskop mener at dette visumkravet, slik det fremgår av høringsbrevet, blir nærliggende å tolke dit hen at det får den konsekvens at det fungerer diskriminerende i forhold til mennesker fra fattige land.»

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senteruttaler:

«Ordningen med lufthavntransittvisum er etter vår mening nok en måte å komplisere internasjonale reiser for tredjelandsborgere. Denne regelen er unødvendig, siden personene likevel ikke kan reise inn på de enkelte lands territorium uten visum.»

Den Norske Advokatforeninguttaler:

«Lovutvalget er videre bekymret for den begrensning i reisemuligheter som ligger for visumpliktige utlendinger i forbindelse med forslaget om såkalt «lufthavntransittvisum». Dette innebærer et unødig byråkrati og en unødig kontroll av utlendinger som ikke skal annet i Norge enn å skifte fly. På grunn av Norges geografiske beliggenhet antas dette likevel ikke å bli noe sentralt spørsmål, da transitt i Norge for tiden ikke er det mest naturlige for personer i denne gruppen, med unntak av personer fra det nordlige Russland.»

Juss-Bussmener at

«krav om lufthavnstransittvisum vil kunne være en unødvendig kompliserende faktor for folk som skal reise, ettersom de må skaffe ett ekstra visum. Vi frykter at kravet om lufthavnstransittvisum i realiteten vil fungere som nok en hindring for utlendinger fra ikke-vestlige land.»

Amnesty International uttaler:

«AI antar at formålet med regelen er å forhindre at utlendinger søker asyl i landet der de er i transitt ... AI [er] svært kritisk til den. Begrunnelsen er den samme som for vår generelle kritikk av visuminstituttet; visum innebærer et praktisk innhugg i retten til å søke asyl.»

Sjette ledd (nåværende fjerde ledd)

Utlendingsdirektoratetuttaler at det med Schengen blir innført flere nye begreper: standard-, nasjonal-, reise-, transitt-, lufthavntransitt- og gruppevisum, som indikerer ulik rett til innreise og opphold. For å unngå misforståelser foreslås en endring av ordlyden i nytt femte og sjette ledd slik at ordet «besøksvisum» i dagens lovtekst erstattes med uttrykket «visum».

Norges Rederiforbunduttaler at det ved av- og påmønstring i Norge vanligvis har vært godtatt at sjøfolk fra visumpliktige land ikke har gyldig visum, såfremt det sørges for at opphold i Norge ikke er av lengre varighet enn det som er nødvendig for å ordne reise fra ankomststed i Norge til avreisested fra Norge (normalt reise mellom skipet og flyplass). Problemer vil særlig kunne oppstå i forbindelse med avmønstring der den ansatte pga. gjeldende foreldelsesfrister for visum eller fordi det kan ha vært uklart hvor avmønstring vil kunne skje, ikke har hatt mulighet for å søke om visum på forhånd. Det vil være hensiktsmessig at det i tilknytning til forskrifter gis klare regler som tar vare på de behov som kan oppstå med transitt av sjøfolk fra tredjeland.

4.4.4 Departementets vurdering

Nytt annet ledd og tilføyelse i første ledd

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet til nytt annet ledd.

Til uttalelsen fra Utlendingsdirektoratet bemerkes at man er enig i at dette spørsmålet må reguleres nærmere, i forskrift eller på annen måte.

Til uttalelsen fra Asker og Bærum politidistrikt bemerkes at enhver visumsøknad er gjenstand for individuell vurdering, og man vil fortsatt kunne avslå visumsøknader slik man gjør i henhold til dagens regelverk. Videre følger det av Schengenkonvensjonen artikkel 15 at visum med gyldighet for hele Schengen-territoriet bare kan utstedes dersom søkeren ikke er innmeldt av noe Schengen-land i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise. Er søkeren innmeldt i SIS kan et Schengen-land bare utstede visum dersom det anses nødvendig ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, og visumet skal begrenses til utstederlandets territorium, jf. artikkel 16. Etter Schengenkonvensjonen artikkel 17 nr. 2 og Konsulærinstruksen kan for øvrig hvert Schengen-land også melde fra om tilfeller der det ønsker å bli konsultert før et annet Schengen-land utsteder visum.

Til uttalelsen fra Oslo politidistrikt bemerkes at departementet er enig i at det må innføres rutiner for innmelding i SIS av personer med forbud mot innreise i riket. Den nærmere regulering av disse forhold er under utarbeiding.

Til uttalelsen fra Amnesty International bemerkes at spørsmålet om visumplikt og visumfrihet ligger utenfor høringsforslaget. Det vises for øvrig til at etter Schengenkonvensjonen artikkel 16 kan hvert Schengen-land, dersom det finner det nødvendig ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, utstede visum begrenset til eget territorium til søker som ikke tilfredsstiller alle vilkårene for visum.

Til uttalelsen fra MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter bemerkes at Schengenkonvensjonen artikkel 21 nr.1 slår fast at utlendinger som har gyldig oppholdstillatelse utstedt av ett Schengen-land, samt gyldig reisedokument, fritt kan ferdes på de øvrige Schengen-lands territorium i høyst tre måneder. Det er imidlertid en forutsetning at de fyller de alminnelige innreisevilkårene etter artikkel 5, bortsett fra kravet om visum, og at de ikke er oppført på vedkommende Schengen-lands nasjonale liste av meldinger over personer som skal nektes innreise. Artikkel 1 definerer oppholdstillatelse som tillatelse av en hvilken som helst art som er utstedt av et Schengen-land, og som gir rett til opphold på dette lands territorium. Definisjonen omfatter ikke midlertidig tillatelse til opphold på et Schengen-lands territorium med sikte på behandling av en søknad om asyl eller oppholdstillatelse.

Artikkel 21 nr. 2 slår imidlertid fast at nr. 1 også får anvendelse på utlendinger som har en midlertidig oppholdstillatelse utstedt av et av Schengen-landene og et reisedokument utstedt av vedkommende land.

På bakgrunn av høringsuttalelsen fra MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter om at retten etter artikkel 21 til innreise uten visum bør fremgå av lovteksten, fremmer departementet følgende forslag til første ledd nytt annet, tredje og fjerde punktum:

Utlending som har oppholdstillatelse utstedt av et land som deltar i Schengensamarbeidet er unntatt fra visumplikt. Med oppholdstillatelse menes her tillatelse av en hvilken som helst art som gir rett til opphold på utstederlandets territorium. Utlending som har midlertidig oppholdstillatelse utstedt av et land som deltar i Schengensamarbeidet med sikte på behandling av en søknad om asyl eller opphold, må for å være unntatt fra visumplikten i tillegg ha reisedokument utstedt av det land som har utstedt oppholdstillatelsen.

Nytt tredje ledd

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Norge plikter å innføre en ordning med lufthavntransittvisum. Ordningen antas imidlertid ikke å få stor praktisk betydning. Som nevnt ovenfor er borgere fra kun et fåtall tredjeland underlagt dette kravet i samtlige Schengen-land, og det er gjort unntak for borgere hvor kravet om transittvisum ville vært av særlig stor praktisk betydning som følge av deres tilknytning til land innen Schengensamarbeidet, bl.a. innehavere av oppholdstillatelse i et EØS-land.

Sjette ledd (nåværende fjerde ledd)

Departementet kan ikke se at lovendringsforslaget medfører fare for misforståelser. Til Utlendingsdirektoratets forslag bemerkes at nettopp fordi Schengen-regelverket omfatter ulike typer visum, frykter departementet at det kan oppstå misforståelser ved bare å benytte begrepet «visum». Alle typer visum gir ikke samme rettighet. Lufthavntransittvisum gir for eksempel ikke rett til opphold i riket, slik besøksvisum gir.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg mot forslaget om delegering av utstedelsesmyndighet til diplomatisk eller konsulær representasjon for annet Schengen-land (forslaget tredje punktum). Departementet er imidlertid etter en nærmere vurdering kommet til at en slik bestemmelse vil være overflødig. Det vises til at etter utlendingsforskriften § 110 kan Utenriksdepartementet med Utlendingsdirektoratets godkjenning i dag bestemme at også andre lands utenriksstasjoner skal ha adgang til å utstede norsk visum. Forslaget opprettholdes derfor ikke.

Uttalelsene fra Norges Rederiforbund er ikke direkte relatert til de nevnte lovendringsforslag og vil derfor ikke bli nærmere behandlet i denne omgang. Departementet vil imidlertid vurdere ulike spørsmål vedrørende sjøfolks adgang til innreise og forhold til visumplikten i forbindelse med utforming av nye bestemmelser i utlendingsforskriften.

4.5 § 27 - bortvisning ved innreise

4.5.1 Bakgrunn

Det følger av utlendingsloven § 27 at der det foreligger slike omstendigheter som nevnt i paragrafens første ledd bokstav a til i (etter endringer vedtatt i vårsesjonen 1999), kan det treffes vedtak om å bortvise utlending ved innreise eller innen 7 dager etter innreise. Det er behov for flere endringer i paragrafen. Bakgrunnen for forslagene er Schengenkonvensjonen artikkel 5, som oppstiller en rekke vilkår for at utlendinger skal kunne reise inn og oppholde seg på Schengen-landenes territorium i inntil tre måneder.

4.5.2 § 27 som «kan»-bestemmelse

4.5.2.1 Forslaget i høringsbrevet

Mange av vilkårene tilsvarer de norske innreisevilkårene, slik disse indirekte fremgår av bortvisningsreglene i utlendingsloven § 27. Men mens man etter § 27 kan bortvise personer som mangler tilstrekkelige midler, kan skade rikets sikkerhet osv. følger det av Schengenkonvensjonen artikkel 5 at man i utgangspunktet skal bortvise i disse tilfellene. Dette utgangspunktet er imidlertid vesentlig modifisert ved at den enkelte stat kan tillate innreise på sitt territorium selv om innreisevilkårene ikke er oppfylt hvis staten mener det er nødvendig av humanitære eller nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser, jf. artikkel 5 punkt 2. Innholdet i dette unntaket skiller seg etter departementets vurdering ikke vesentlig fra det spillerommet som allerede i dag ligger i «kan»- skjønnet etter § 27. Endringsforslagene i høringsbrevet tok derfor utgangspunkt i at § 27 fremdeles skal være en «kan»- bestemmelse.

4.5.2.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen uttaler at

«Lovutvalget er ikke fornøyd med at Schengenkonvensjonen vil medføre en innstramming av mulighetene til bortvisning etter utlendingslovens § 27. I dag er bestemmelsen fakultativ («kan») mens den etter implementering av Schengen-konvensjonen vil være obligatorisk («skal»). Lovutvalget legger vekt på å støtte departementet i at praktiseringen av regelen skal bli som før til tross for tilpasningen av lovtekst etter Schengenkonvensjonen.»

Juss-Buss uttaler at

«Schengen-reglene på dette punktet innebærer en lite ønsket innskrenking av utlendingers adgang til Norge. Selv om praktiseringen av bortvisningsreglene nok også i dag er streng, mener vi at Schengen-reglene innsnevrer «kan»-skjønnet. Vi mener at et unntak som gir statene myndighet til å tillate innreise på sitt territorium bare «hvis staten mener det er nødvendig...», viser at det skal enda mindre til for å bortvise utlendinger enn etter dagens § 27. Bortvisning er et alvorlig inngrep. Vi vil også bemerke at en «unødvendig» bortvisning også kan hindre seinere innreiser, fordi det at en person er bortvist vil bli (kan bli) registrert i SIS og kan gi grunn til å nekte seinere innreise. Vi er derfor også på dette punkt kritiske til de endringer av rettstilstanden som tilslutning til Schengen vil innebære for utlendinger. Vi mener også konsekvensene av endringene på dette punkt er større enn det Justisdepartementet hevder.»

Oslo biskoper

«positiv til at denne paragrafen beholder «kan» formuleringene.»

4.5.2.3 Departementets vurdering

Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor, skal § 27 fremdeles være en «kan»- bestemmelse. De hensyn som man i henhold til Schengenkonvensjonen artikkel 5 nr. 2 kan legge vekt på for å tillate en innreise i strid med de ordinære innreisebetingelsene vil etter departementets oppfatning normalt være sammenfallende med de hensyn man etter gjeldende § 27 legger vekt på når man unnlater å bortvise til tross for at en bortvisningsgrunn foreligger. Det tas ikke sikte på noen endring av praksis på dette punkt.

Til uttalelsen fra Juss-Buss om at bortviste personer kan eller vil bli innmeldt i SIS, bemerkes at bortvisning i seg selv ikke vil være tilstrekkelig for innmelding i SIS. Det vises til forslaget til lov om Schengen informasjonssystem (SIS) i kapittel 6.

4.5.3 Krav om sannsynliggjøring av formålet med opphold

4.5.3.1 Forslaget i høringsbrevet

Etter Schengenkonvensjonen artikkel 5 punkt 1 bokstav c er det et vilkår for innreise at «vedkommende skal kunne legge frem bevis for oppholdets formål og vilkår». Vilkåret er modifisert i det øvrige Schengen-regelverket. I Felleshåndboken sies det at vedkommende skal kunne fremlegge dokumentasjon eller annet som kan sannsynliggjøre de grunner som angis for innreise, og det fremgår dessuten at dersom det foreligger tvil kan kontrollørene kreve dokumentasjon som kan bekrefte eller bestyrke de grunner som er angitt for innreise.

Schengen-landene har ingen ensartet forståelse av de nevnte bestemmelsene. Hovedinnholdet antas imidlertid dekket av § 27 bokstav c i gjeldende utlendingslov, som bestemmer at en utlending som har til hensikt å arbeide her eller ta opphold utover den oppholdsfrie perioden kan bortvises. Departementet foreslo i høringsbrevet en endring av bokstav c med sikte på en ytterligere tydeliggjøring av Schengen-reglenes intensjoner:

c) som mangler slik tillatelse som er nødvendig etter kapittel 2 eller ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet,

4.5.3.2 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektorateter i utgangspunktet enig i forslaget, men uttaler at man

«er noe i tvil om bestemmelsen gir tilstrekkelig hjemmel til å kreve dokumentasjon fremlagt.»

Asker og Bærum politidistrikt uttaler at

«Det nye kravet til «sannsynliggjøring av det oppgitte formålet med oppholdet» antas ikke å innebære noen realitetsendring i forhold til gjeldende regler på området. Det kontrolleres jo allerede hvorvidt utlendingen antas å være oppholdssøkende, om vedkommende har tilstrekkelige midler, osv.»

Oslo politidistrikter enig i forslaget og uttaler videre at

«Det vises imidlertid til at dette ikke innebærer noen realitetsendring hva gjelder praktiseringen av regelen, og forslaget således fremstår som en kodifisering av gjeldende praksis.»

Også Sør-Varanger politidistrikter enig i forslaget og uttaler:

«Vi antar at dette vil kunne ha stor praktisk nytte når det gjelder f eks russiske turister som gir opplysninger om sitt opphold i Norge som er særdeles usannsynlige, men uten at de mangler midler eller man har en konkret begrunnet mistanke om straffbart forhold eller andre av de någjeldende bortvisningsgrunner».

Advokatforeningener

«bekymret for den endring i bevisbyrdebetraktning som blir en konsekvens av lovens § 27 bokstav c som foreslås. Etter endring vil utlendingen ha bevisbyrden for at formålet med innreise er i tråd med de vilkår som oppstilles. I dag er det motsatt, dog slik at det i mange tilfeller fattes vedtak basert på antagelser om at vilkår for innreise ikke er oppfylt. Der bortvisning så finner sted har det ofte liten betydning om utlendingen i ettertid får medhold i klage. En endret ordlyd i loven vil likevel øke faren for at utlending med god grunn til innreise lettere vil bli bortvist.»

Mellomkirkelig Rådmed tilslutning fra Tunsberg Bispedømme

«ser på slike bestemmelser som så vide at de kan brukes til å forsvare en vilkårlig behandling av asylsøkere, særlig dersom de ikke har tilstrekkelig dokumentasjon med.»

Oslo biskopmed tilslutning fra Bjørgvin biskop

«har sett hvor tilfeldig kravet om tilstrekkelige midler blir praktisert og er derfor bekymret for den foreslåtte innstrammingen.

Når det gjelder troverdighetskriteriet, er vi redd for at «erfaringer» med personer fra en nasjonalgruppe eller fra den tredje verden skal bli til skade for en enkelt person under disse bestemmelsene. Har vedkommende fått visum, må det være kontroll god nok.»

Antirasistisk Senter og MiRA-Senteret er svært bekymret over den foreslåtte innstrammingen og gir uttrykk for de samme synspunktene som Oslo biskop. Videre foreslås det

«at bestemmelsen endres slik at myndighetene må ha klare bevis for at vedkommende har andre motiv enn de oppgitte før bortvisning foretas.»

Juss-Buss

«vil påpeke at kravene til dokumentasjon av formålet med oppholdet ikke må bli så strenge at de reelt sett blir uoverstigelige hindringer for innreise. Vi frykter at det ved praktiseringen av denne regelen ikke vil bli tatt tilstrekkelig hensyn til at den enkelte utlendings mulighet til å bevise eller sannsynliggjøre formålet med oppholdet innen 7 dager etter innreise kan variere.»

4.5.3.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Til uttalelsen fra Mellomkirkelig råd med tilslutning fra Tunsberg bispedømme bemerkes at en asylsøker ikke vil kunne bortvises etter den foreslåtte bestemmelsen uten at dette skjer enten til et trygt første asylland etter gjeldende lov, til et land som deltar i samarbeidet i henhold til Dublinkonvensjonen (se nærmere om de foreslåtte endringene i § 17 under punkt 4.2) eller etter at asylsøknaden er avslått etter realitetsbehandling.

Til Utlendingsdirektoratets uttalelse der det uttrykkes tvil om bestemmelsen gir tilstrekkelig hjemmel til å kreve dokumentasjon fremlagt, bemerkes at det er utlendingen selv som har plikt til å sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet. Dersom dette ikke blir brakt på det rene gjennom muntlig eksaminasjon, kan kontrollørene kreve fremlagt dokumentasjon for å tillate innreise.

Oslo biskop, Antirasistisk Senter og MiRA-Senteret frykter som nevnt for at det ved praktiseringen av den foreslåtte bestemmelsen vil legges vekt på eventuelt negative erfaringer med nasjonalitetsgrupper. Departementet vil imidlertid understreke at det må foretas en individuell vurdering der det ikke er nok å konstatere at opprinnelsesland, kjønn og alder er indikasjoner på at utlendingen kan ha til hensikt å ta ulovlig opphold eller arbeid i Norge.

Til de øvrige høringsuttalelsene bemerkes at det også etter någjeldende bestemmelser vil være en forutsetning for tillatelse til innreise at utlendingen medvirker til å klargjøre formålet med oppholdet dersom det oppstår tvil om dette i grensekontrollen.

4.5.4 Bortvisning når det er sannsynlig at utlendingen vil reise inn i et annet land som deltar i Schengensamarbeidet

4.5.4.1 Forslaget i høringsbrevet

Det følger av någjeldende § 27 første ledd bokstav f at en utlending kan bortvises når det er sannsynlig at vedkommende vil reise inn i et annet nordisk land og trolig vil bli bortvist der fordi pass eller visum mangler eller det for øvrig foreligger bortvisningsgrunn.

Det kan ikke utledes noen direkte forpliktelse av Schengen-regelverket til å utvide bortvisningsgrunnlaget til å omfatte også tilfeller der det er sannsynlig at utlendingen vil reise inn i annet land som deltar i Schengensamarbeidet og bli bortvist der. Konvensjonen antas imidlertid å forutsette at ett Schengen-land ikke skal benyttes for urettmessig innreise i et annet Schengen-land. På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsbrevet en tilføyelse i § 27 om adgang til bortvisning når det er sannsynlig at utlendingen vil reise inn i et annet land som deltar i Schengensamarbeidet.

4.5.4.2 Høringsinstansenes syn

Stavanger politidistriktog Sør-Varanger politidistrikt er enige i forslaget.

Kommunal- og regionaldepartementet uttaler at

«Dersom det ikke følger som en direkte forpliktelse av Schengenavtalen (at) avtalepartene skal bortvise personer som sannsynligvis kommer til å reise inn i et annet Schengen-land, bør dette ikke innføres som en bortvisningsgrunn i norsk lov»

Også Juss-Buss går i mot forslaget, og mener

«at Norge ikke bør endre lovhjemler i større grad enn vi er nødt til dersom vi tilslutter oss Schengen. En endring av dette leddet innebærer en betydelig øket adgang til bortvisning, fordi det blir mange flere land utlendingen ikke har pass eller visum for å reise inn i, eller der det foreligger bortvisningsgrunn for utlendingen.»

4.5.4.3 Departementets vurdering

Forslaget i høringsbrevet opprettholdes ikke. Det legges vekt på uttalelsene fra Kommunal- og regionaldepartementet og Juss-Buss som begge går imot forslaget, og at forslaget ikke følger av en direkte forpliktelse etter Schengen-regelverket.

4.5.5 Utlending innmeldt i Schengen informasjonssystem (SIS)

4.5.5.1 Forslaget i høringsbrevet

Schengenkonvensjonen artikkel 5 punkt 1 bokstav d stiller som innreisevilkår at utlendingen ikke er innmeldt i Schengen informasjonssystem med henblikk på ikke å tillate innreise. Utlendingsloven inneholder i dag ingen slik bestemmelse. Departementet foreslo derfor en slik bestemmelse inntatt i § 27 første ledd som ny bokstav i.

4.5.5.2 Høringsinstansenes syn

Stavanger politidistrikt er enig i forslaget.

Sør-Varanger politidistriktantar at

«dette i praksis bl a vil dekke de tilfeller hvor en person er utvist fra et annet Schengen land. Det savnes en nærmere redegjørelse for forholdet til den nordiske passkonvensjon [passkontrolloverenskomst] hvor det i artikkel 9 forutsettes at utvisning fra et nordisk land skal tillegges virkning i de øvrige.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) uttaler at

«KIM noterer seg at nye problemstillinger i forbindelse med denne bestemmelsen knytter seg til håndteringen av SIS registeret.»

Mellomkirkelig råd med tilslutning fra Tunsberg Bispedømme

«finner det vanskelig å ta generell stilling til denne bestemmelsen når vi ikke har tilgang på relevant informasjon for å kunne redegjøre for hva som skal kvalifisere for å bli innmeldt i SIS. Heller ikke er det som er omtalt om forholdet mellom SIS og SIRENE tilstrekkelig for å kunne gjøre opp en god nok mening om denne bestemmelsen. KISP og MKR/AU registrerer imidlertid at det foreslås en unntaksbestemmelse som kan åpne opp for en viss oppmykning.»

Advokatforeningenmener forslaget

«vil kunne virke uheldig og vilkårlig, selv om unntak kan skje på et humanitært grunnlag. Som eksempel kan nevnes Stephanie Wills fra New Zealand som ble stoppet på Schipol lufthavn ved Amsterdam sist sommer. Hun skulle delta på et møte om atombombeprøver i India og Pakistan. Schengen informasjonssystem (SIS) viste at hun var registrert som uønsket til Frankrike. Den franske registrering var tatt som følge av at hun var registrert som deltaker i en kampanje mot de franske atombombesprengninger ved Mururoa i 1995. Resultatet ble at Stephanie Wills ble avvist fra Nederland fordi hun i Frankrike var ansett for å være «en fare for den offentlige orden og sikkerhet». Da bare Frankrike kan slette en registrering som franske myndigheter har lagt inn i SIS vil en slik avgjørelse i praksis kunne utelukke personer som Stephanie Wills fra hele Schengen-området. Dette bekymrer lovutvalget, da personer som protesterer mot sider ved ett Schengen-lands politikk kan bli straffet med utelukkelse fra hele området, kanskje på livstid. Å tiltre slike virkemidler står langt fra de demokratiske tradisjoner som vi i Norge liker å bekjenne oss til.»

Juss-Bussmener

«denne tilføyelsen er svært negativ. Vi er bekymret for at bortvisninger vil bli foretatt på galt grunnlag, fordi det ikke vil være tilfredsstillende kontroll med de opplysningene som registreres i SIS. Vi er også svært kritiske til at skjellig grunn til mistanke for å ha begått alvorlige straffbare handlinger, skal være nok til bortvisning. I dagens utlendingslov er, såvidt vi kan se, ikke mistanke om å ha begått alvorlige straffbare handlinger, nok til bortvisning. Begåtte forhold må være straffet før de gir grunnlag for bortvisning. Vi ber også om en presisering av hva Justisdepartementet mener ligger i begrepene «fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller for statens sikkerhet», ettersom vi mener dette er begreper som det er fare for at de som skal fatte avgjørelser i slike saker vil tolke vidt. Vi lurer også på hva som omfattes av begrepet «tilbakesendt» i konvensjonens artikkel 96 nr 3, da det bekymrer oss at dette kommer som et alternativt vilkår til tidligere bortvist eller utvist som vilkår for registrering i SIS.»

Amnesty International Norgereiser spørsmål om politiets vedtakskompetanse i saker der det blir påberopt beskyttelsesbehov, og

«forutsetter at plikten til å forelegge spørsmålet om bortvisning for Utlendingsdirektoratet som følger av utlendingsloven § 27 tredje ledd, vil gjelde uinnskrenket også i tilfeller der utlendingen er registrert i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise.»

4.5.5.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Til uttalelsen fra Sør-Varanger politidistrikt vedrørende forholdet til Den nordiske passkontrolloverenskomsten artikkel 9 bemerkes at samtlige nordiske land vil delta i Schengensamarbeidet. Det vil da være naturlig at i den grad et nordisk land ønsker at et utvisningsvedtak skal tillegges virkning i andre land, vil utlendingen innmeldes i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise på Schengen-territoriet.

Mellomkirkelig råd med tilslutning fra Tunsberg bispedømme, Advokatforeningen og Juss-Buss tar opp ulike problemstillinger knyttet til grunnlaget for innmelding i SIS og kontroll av registrerte opplysninger. For så vidt gjelder disse spørsmålene vises det til forslaget til lov om Schengen informasjonssystem (SIS), se nærmere under punkt 6. Departementet vil imidlertid understreke at norske myndigheter kan gi tillatelse til innreise begrenset til norsk territorium til tross for at en utlending er innmeldt i SIS.

Til uttalelsen fra Amnesty International Norge bemerkes at § 27 tredje ledd vil gjelde uinnskrenket også i forhold til den her foreslåtte bestemmelse. Slike saker skal oversendes Utlendingsdirektoratet til avgjørelse.

4.5.6 Hensyn til nasjonal sikkerhet, offentlige orden eller internasjonale forbindelser

4.5.6.1 Forslaget i høringsbrevet

Schengenkonvensjonen artikkel 5 punkt 1 bokstav e stiller som innreisevilkår at utlendingen ikke må anses å kunne skade konvensjonspartenes offentlige orden, nasjonale sikkerhet eller deres internasjonale forbindelser. Utlendingsloven inneholder i dag ingen slik bestemmelse. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at nåværende bokstav i blir ny bokstav j med følgende ordlyd:

j) når det er nødvendig av hensyn til Norges eller annet Schengen-lands nasjonale sikkerhet, offentlige orden eller internasjonale forbindelser.

Begrepet «offentlig orden» er relativt vidtfavnende, og forslaget til bokstav j vil dekke enkelte av de forhold som omfattes av andre bokstaver i § 27 første ledd. Dette gjelder i første rekke forhold som faller inn under bokstav e («...særlig grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i annet nordisk land vil begå straffbar handling som kan føre til fengselsstraff i mer enn 3 måneder»). Det kan reises spørsmål om ikke bokstav e blir overflødig ved siden av bokstav j. Departementet ønsker imidlertid å beholde bokstav e og andre mer utfyllende bestemmelser av pedagogiske grunner. Det er også sett hen til reglene om vedtaksmyndighet (se nærmere under punkt 1.6 nedenfor). Det synes hensiktsmessig å skille ut en del av de tilfellene som faller inn under begrepet «offentlig orden» og fortsatt gi politiet vedtaksmyndighet her, mens vedtak i andre tilfeller bør treffes av Utlendingsdirektoratet.

4.5.6.2 Høringsinstansenes syn

Stavanger politidistrikt er enig i bestemmelsen, men ønsker en annen oppdeling slik at politiet kan gis kompetanse til å fatte bortvisningsvedtak av hensyn til offentlig orden.

Juss-Bussuttaler

«Dette er etter vår mening en stor utvidelse av bortvisningsadgangen i forhold til den tidligere bestemmelsen. Vi mener det er uheldig å knytte bortvisningsadgangen til et så vidt begrep som «offentlig orden». Vi er også svært kritiske til at det skal være bortvisningsadgang av hensyn til «internasjonale forbindelser», og kritiske til at departementet ikke har skrevet noe om hva som vil falle inn under denne delen av bestemmelsen. Vi er på denne bakgrunn svært kritiske til denne endringen.»

Antirasistisk Senter og MiRA-Sentereter

«skeptiske til formuleringen om at bortvisning kan skje dersom det er nødvendig av hensyn til landenes nasjonale sikkerhet, offentlige orden og internasjonale forbindelser. Hva ligger i begrepet «internasjonale forbindelser»? Vi er bekymret for at dette først og fremst vil ramme asylsøkere.»

Oslo biskopmed tilslutning fra Bjørgvin Bispedømmeer

«skeptiske til den nye formuleringen om at bortvisning kan skje dersom det er nødvendig av hensyn til landenes nasjonale sikkerhet, offentlige orden og «internasjonale forbindelser». Dette er i utgangspunktet vage og omfangsrike begreper, som innebærer utøvelse av skjønn. Det er ikke tilstrekkelig redegjort for begrunnelsen for tilføyelsen.»

4.5.6.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet.

Til uttalelsen fra Stavanger politidistrikt bemerkes at politiet vil beholde den vedtakskompetanse man har i dag i tilfeller som faller inn under begrepet «offentlig orden», siden § 27 bokstav e ikke foreslås endret. For så vidt gjelder de øvrige tilfeller som omfattes av lovforslaget, er det departementets syn at vedtak bør treffes av Utlendingsdirektoratet. Det vises for øvrig til hva som er nevnt nedenfor i forbindelse med forslaget til endring av § 31.

Til uttalelsen fra MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter vedrørende konsekvensene av forslaget i forhold til asylsøkere, bemerkes at en asylsøker etter utlendingsloven § 15 om vern mot forfølgelse og § 17 om rett til asyl ikke vil kunne bortvises etter den foreslåtte bestemmelsen uten at dette skjer enten til et trygt første asylland etter gjeldende lov, til et land som deltar i samarbeidet i henhold til Dublinkonvensjonen (se nærmere om de foreslåtte endringene i § 17 under punkt 4.2) eller etter at asylsøknaden er avslått etter realitetsbehandling.

4.5.7 Unntak for innehaver av visum eller oppholdstillatelse utstedt av land som deltar i Schengensamarbeidet.

4.5.7.1 Forslaget i høringsbrevet

Det følger av Schengenkonvensjonen artikkel 5 punkt 3 at utlending med oppholdstillatelse og/eller visum for tilbakereise utstedt av et Schengen-land, skal gis tillatelse til innreise for transitt, med mindre vedkommende er oppført på den nasjonale listen av meldinger i det Schengen-land på hvis yttergrense han henvender seg. Regelen innebærer et absolutt unntak fra innreisevilkårene i artikkel 5. En slik nasjonal liste over meldinger som det refereres til i artikkel 5 nr. 3, har vi ikke noe direkte motstykke til i Norge i dag. Det eksisterer imidlertid et samarbeid mellom de nordiske land på dette området iht Den nordiske passkontrolloverenskomsten.

Et annet unntak fra innreisevilkårene følger av Schengenkonvensjonen artikkel 18. Denne bestemmelsen slår fast at utlendinger med visum utstedt av et Schengen-land for opphold av mer enn tre måneders varighet, skal ha rett til å reise gjennom andre Schengen-lands territorier til utstederlandet selv om de ikke tilfredsstiller innreisevilkårene etter artikkel 5 nr. 1 bokstav b (gyldig visum dersom visum kreves) og c (tilstrekkelige midler og bevis for oppholdets formål og vilkår). Det er imidlertid et vilkår at de ikke står oppført på transittlandets nasjonale liste av meldinger.

Departementet antok i høringsbrevet at de nærmere reglene om disse spesielle unntakene fra innreisevilkårene i artikkel 5 bør fremgå av utlendingsforskriften. Departementet foreslo derfor en ren hjemmelsbestemmelse i utlendingsloven.

4.5.7.2 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss, MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter og Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskoper alle positive til innholdet av bestemmelsen. Disse høringsinstansene mener imidlertid unntakene bør fremgå direkte av loven, under henvisning til at det er vesentlig at utlendingers rettigheter fremgår direkte av loven.

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senterog Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskop,viser også til Schengenkonvensjonen artikkel 21 som de anser som en vesentlig bestemmelse i denne sammenheng.

4.5.7.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. De høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget mener unntakene bør fremgå direkte av loven. Til dette bemerkes at den foreslåtte bestemmelsen er tenkt å hjemle forskrifter for de tilfeller der en utlending skal reise i transitt for å nå frem til bestemmelseslandet innenfor Schengen-territoriet. Bestemmelsen er derfor av begrenset praktisk betydning. Det vises i denne forbindelse til at Norge ligger i ytterkanten av Schengen-territoriet og ikke er særlig aktuell som transittstat i denne sammenheng. Den nærmere reguleringen av disse forholdene hører etter departementets oppfatning naturlig hjemme i forskriften.

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter og Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskop viser også til bestemmelsen i Schengenkonvensjonen artikkel 21 nr. 1. Det vises her til drøftelsen under punkt 4.4.4.

Departementet er etter en nærmere vurdering kommet til at det er hensiktsmessig å klargjøre begrepet «oppholdstillatelse» i forslaget til § 27, 4.ledd. Begrepet skal forstås slik det defineres i Schengenkonvensjonen artikkel 1. Definisjonen er gjengitt i forslaget til ny § 34a første ledd. Det foreslås derfor inntatt en henvisning til denne bestemmelsen i forslaget til § 27 fjerde ledd.

4.5.8 Blindpassasjerer

Norges Rederiforbunder opptatt av at det må være mulig etter § 27 å ta blindpassasjerer i land for bortvisning.

Departementet bemerker til dette at lovendringsforslagene ikke innebærer noen endring i forhold til dagens lov for så vidt gjelder adgangen til å ta blindpassasjerer i land for bortvisning.

4.6 § 31 - vedtaksmyndighet i bort- og utvisningssaker

4.6.1 Forslaget i høringsbrevet

§ 31 må endres som følge av at oppregningen i § 27 første ledd suppleres. Forslaget i høringsbrevet innebærer at vedtaksmyndigheten tilligger politiet i samtlige tilfeller der bortvisning etter § 27 første ledd er aktuelt, bortsett fra de tilfeller som faller inn under § 27 første ledd ny bokstav j. Her skal vedtak treffes av Utlendingsdirektoratet. Dette er i samsvar med dagens ordning (vedtak etter § 27 første ledd bokstav i treffes i dag av Utlendingsdirektoratet).

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Oslo biskopmed tilslutning fra Bjørgvin biskop uttaler at

«Politiet har pr. i dag vedtaksmyndighet på flere punkter etter § 27 innen 7 dager etter innreise. Etter denne tidsfristen ligger vedtaksmyndigheten hos UDI. Endringsforslaget går ut på at politiet gis vedtaksmyndighet uavhengig av 7-dagersfristen. Vi er uenige i det fremsatte endringskravet. Vi mener at UDI bør være vedtaksmyndighet i alle disse sakene. Siden forvaltningens skjønn vil være avgjørende, kan rettssikkerheten trygges bedre ved at vedtaket må gå gjennom to instanser.»

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter er også av den oppfatning at UDI bør ha vedtaksmyndighet i alle bortvisningssaker.

Sør-Varanger politidistriktog Stavanger politidistriktmener politiet bør ha kompetanse til å bortvise av hensyn til «den offentlige orden» i henhold til den foreslåtte bestemmelse i § 27 første ledd bokstav j. Begge politidistriktene viser i denne forbindelse til at politiet har kompetanse til å bortvise av hensyn til offentlig orden etter utlendingsloven § 57 første ledd bokstav c, jf. utlendingsforskriften § 182. Sør-Varanger politidistriktviser også til at

«selv om man ser hen til bestemmelsen i bokstav e vil det være tilfeller hvor det kan være praktisk at politiet gis myndighet til å bortvise av hensyn til den offentlige orden. Frykt for opptøyer i forbindelse med fotballkamper kan være et eksempel.»

Oslo politidistrikthar ingen innvendinger til endringen, men bemerker generelt i forhold til politiets vedtaksmyndighet etter § 31 at

«delegasjonsbestemmelsen ikke angir hvem politimesteren kan delegere til. Ved Oslo politidistrikt er kompetansen til å fatte bortvisningsvedtak etter politimesterens ordre begrenset til politifullmektiger, politiadjutanter og politiinspektører med juridisk embetseksamen. Det antas at dette bidrar til å kvalitetssikre vedtakene på en hensiktsmessig måte.»

Oslo politidistrikt får her tilslutning fra Sør-Varanger politidistrikt,som har samme ordning og ønsker at lovgivningen blir klarere på dette punkt.

4.6.3 Departementet vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Til uttalelsen fra Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskop og MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter bemerkes at § 31 ved lovendring av 10. januar 1997 ble endret slik at kompetanse til å bortvise etter § 28 kunne delegeres til politiet ved forskrift. De foreslåtte lovendringene innebærer følgelig bare at politiets kompetanse blir utvidet til også å omfatte bortvisning etter den foreslåtte bokstav i (der utlendingen er innmeldt med henblikk på å ikke tillate innreise).

Til uttalelsen fra Sør-Varanger politidistrikt og Stavanger politidistrikt vedrørende politiets kompetanse til å bortvise av hensyn til «den offentlige orden» bemerkes at den foreslåtte lovbestemmelsen er ment for de mer ekstraordinære situasjoner. Normale situasjoner antas å allerede være dekket av bokstav e, hvor politiet har vedtakskompetanse.

Til uttalelsen fra Oslo politidistrikt og Sør-Varanger politidistrikt vedrørende delegering av vedtaksmyndighet bemerkes at det her ikke er foreslått noen lovendring. Departementet anser det ikke aktuelt å vurdere dette spørsmålet nærmere i denne sammenheng.

4.7 Ny § 34a - Oversending av opplysninger

4.7.1 Bakgrunn

Departementet foreslår å innføre en ny § 34a om oversending av opplysninger til myndighetene i de land som deltar i samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonen.

Forslaget er fremmet på bakgrunn av at Schengen- og Dublin-regelverket omfatter enkelte bestemmelser om utveksling av opplysninger vedrørende enkeltpersoner mellom landene, som ledd i eller til bruk ved behandling av saker vedrørende visum, asyl eller tillatelse som gir rett til opphold. Dette gjelder følgende bestemmelser:

1. Schengenkonvensjonen artikkel 16 omhandler det tilfelle at et Schengen-land ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser velger å utstede nasjonalt visum til en person som ikke oppfyller de ordinære innreisebetingelsene etter artikkel 5 nr. 1. I slike situasjoner skal de øvrige Schengen-land underrettes. Følgende opplysninger skal oversendes:

• Visuminnehaverens etternavn, fornavn og fødselsdato

• Visuminnehaverens nasjonalitet

• Dato og sted for visumutstedelsen

• Grunner for utstedelse av visum med begrenset territorial gyldighet:

  • humanitære grunner

  • nasjonale interesser

  • internasjonale forpliktelser

  • utstedelse av visum for andre gang på seks måneder

  • hastesak der det ikke er gjennomført samråd med de sentrale myndigheter

  • en sentral myndighet har reist innvendinger i forbindelse med samråd

2. Vedlegg 14 til Konsulær fellesinstruks fastslår at de øvrige Schengen-land skal underrettes ved annullering og inndragning av standardvisum og ved reduksjon av visumets gyldighetstid. Underretningen skal inneholde følgende opplysninger:

• Visuminnehaverens etternavn, fornavn, fødselsdato og nasjonalitet

• Reisedokumentets art og nummer

• Visummerkets nummer

• Visumkategori

• Dato og sted for visumutstedelsen

• Dato og grunner for annulleringen/ inndragningen/ reduksjon av gyldighetstid

3. Schengenkonvensjonen artikkel 17 nr. 2 nevner samråd mellom Schengen-land før visum utstedes. De ulike Schengen-landene har oppgitt hvilke nasjonaliteter de ønsker konsultasjon om før visum utstedes av et annet Schengen-land. Konsulær fellesinstruks slår fast at følgende punkter skal utgjøre grunnlaget for de opplysninger som skal sendes innen rammen av samrådet:

• Angivelse av den diplomatiske eller konsulære stasjon søknaden er fremlagt for

• Søkerens eller søkernes etternavn, fornavn, fødested og fødselsdato, samt foreldres navn dersom det er kjent

• Søkerens eller søkernes statsborgerskap og, dersom det er kjent, tidligere statsborgerskap

• Type og nummer på det eller de reisedokumenter som er fremlagt, samt utstedelsesdato og gyldighet

• Det planlagte oppholdets varighet og formål

• Planlagte datoer for reisen

• Søkerens bosted, yrke og arbeidsgiver

• Opplysninger fra andre konvensjonsparter, særlig om tidligere søknader til eller opphold på en konvensjonsparts territorium

• Angivelse av den grensen søkeren har til hensikt å passere ved innreise til Schengen-territoriet

• Andre etternavn

• Andre opplysninger som er nyttige for de konsulære stasjoner, f.eks. om ektefelle og mindreårige barn som reiser sammen med søkeren, visa tidligere utstedt til søkeren eller visumsøknader knyttet til samme bestemmelsessted.

4. Etter Schengenkonvensjonen artikkel 25 nr. 1 skal en konvensjonspart som vurderer å utstede oppholdstillatelse til en person som er innmeldt i Schengen informasjonssystem (SIS) med henblikk på ikke å tillate innreise, først rådføre seg med det land som har innmeldt vedkommende. Rådføringen vil omfatte oversendelse av enkelte opplysninger vedrørende søkeren. Hvilke opplysninger dette er fremgår av SIRENE-håndboken og vedlegg 5 til denne. Opplysningene gjelder i hovedsak beslutningstype, hvilken myndighet som har utstedt beslutningen, dato for beslutning, dato for forkynnelse, iverksettelsesdato og beslutningens varighet eller dato for utløp av beslutningen. I tillegg skal det kunne oversendes opplysninger relatert til personalia og årsak til at personen er uønsket på den innmeldende parts territorium.

5. Schengenkonvensjonen artikkel 25 nr. 2 regulerer det tilfelle at det viser seg at en utlending som har gyldig oppholdstillatelse utstedt av en av konvensjonspartene, er innmeldt i Schengen informasjonssystem (SIS) med henblikk på ikke å tillate innreise. Den innmeldende part skal rådføre seg med den part som har utstedt oppholdstillatelsen for å få fastslått om det er tilstrekkelig grunn til å trekke oppholdstillatelsen tilbake. Denne rådføringen vil omfatte oversendelse av enkelte opplysninger vedrørende søkeren. Opplysningene som skal kunne oversendes er de samme som ved rådføring etter Schengenkonvensjonen artikkel 25 nr. 1; dvs. beslutningstype, hvilken myndighet som har utstedt beslutningen, dato for beslutning, dato for forkynnelse, iverksettelsesdato og beslutningens varighet eller dato for utløp av beslutningen. I tillegg skal det kunne oversendes opplysninger relatert til personalia og årsak til at personen er uønsket på den innmeldende parts territorium. Dette fremgår av SIRENE-håndboken og vedlegg 5 til denne.

6. Schengenkonvensjonen artikkel 38 nr. 1 og 2 (Dublinkonvensjonen artikkel 15 nr. 1 og 2) pålegger hver konvensjonspart på anmodning fra andre konvensjonsparter å oversende de opplysninger den er i besittelse av angående en asylsøker. Det er en forutsetning at disse opplysningene enten er nødvendige for å kunne avgjøre hvilken konvensjonspart som skal ha ansvaret for behandlingen av asylsøknaden, for å kunne behandle søknaden, eller for å kunne oppfylle andre forpliktelser som følger av konvensjonens asylbestemmelser. Opplysningene kan utelukkende omhandle:

• Identitet (asylsøkerens og eventuelle familiemedlemmers etternavn og fornavn, eventuelle tidligere navn, pseudonym, fødselsdato og fødested, nåværende og tidligere nasjonalitet)

• Legitimasjons- og reisedokumenter (referansenummer, utløpsdato, utstedelsesdato og -sted, utstedende myndighet osv.)

• Andre opplysninger som er nødvendige for å kunne fastslå asylsøkerens identitet

• Oppholdssteder og reiseruter

• Oppholdstillatelser eller visa utstedt av en konvensjonspart

• Stedet der asylsøknaden er levert

• Eventuell dato for tidligere asylsøknad, dato for framsetting av foreliggende asylsøknad, opplysning om hvor langt saksbehandlingen er kommet, innholdet av det vedtak som er gjort.

7. Det følger av artikkel 38 nr. 3 (Dublinkonvensjonen artikkel 15 nr. 3) at en konvensjonspart kan anmode en annen konvensjonspart om å få meddelt de grunner asylsøkeren har anført i søknaden, samt eventuelt begrunnelsen for et vedtak i saken. Den konvensjonspart som mottar anmodningen, skal vurdere om den kan etterkommes. De nevnte opplysningene kan uansett bare oversendes med asylsøkerens samtykke.

Etter en grundig gjennomgang av alt Schengen-regelverk anser departementet oppregningen i punktene 1 til 7 ovenfor for å være uttømmende med hensyn til i hvilke tilfeller Norge vil kunne være forpliktet etter gjeldende regelverk til å oversende opplysninger vedrørende enkeltpersoner til andre Schengen-land på de saksområder som faller inn under utlendingsloven (det ses i denne sammenheng bort fra informasjon som formidles via SIS, jf. kapittel 6). Det kan imidlertid ikke fullstendig utelukkes at plikt til å oversende opplysninger kan foreligge i andre tilfeller enn de som her er gjennomgått. Departementet presiserer imidlertid at dette ikke har noen betydning i forhold til utformingen av ny § 34a. Slik denne er foreslått utformet vil den dekke alle de tilfeller hvor det i en utlendingssak vil kunne foreligge en forpliktelse i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonen til å oversende opplysninger om enkeltpersoner i de i paragrafen nærmere angitte tilfeller.

Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 plikter enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det vedkommende i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold. I mange tilfeller vil oversending av opplysninger som beskrevet i punkt 1-6 ovenfor ikke være i strid med regelen om taushetsplikt, fordi det det opplyses om ikke er å anse som «personlige forhold». I andre tilfeller vil det kunne gjøres unntak fra taushetsplikten med hjemmel i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 («at opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for»). I situasjonene som er beskrevet under punkt 1-6 ovenfor vil en imidlertid etter alt å dømme stå igjen med tilfeller der oversending av opplysninger, slik Schengen-reglene forutsetter, vil kunne være i strid med taushetsplikten.

På denne bakgrunn foreslår departementet inntatt i utlendingsloven kapittel 6 («Saksbehandlingsregler og rettshjelp») en egen lovhjemmel for oversending av opplysninger. Det er lagt vekt på å utforme bestemmelsen slik at det ikke åpnes for oversending av opplysninger i større utstrekning enn det som er nødvendig etter de aktuelle reglene. Dette er bakgrunnen for at utlendingsmyndighetene etter forslaget bare gis adgang til å oversende opplysninger i den utstrekning Norge er forpliktet etter samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonene. Videre forutsetter departementet at det i utlendingsforskriften gis nærmere regler om hvilke forhold det kan opplyses om og vilkår som må være oppfylt før oversending kan finne sted.

Oversending av informasjon som nevnt under punkt 7 ovenfor vil neppe være i strid med reglene om taushetsplikt, siden det her er en forutsetning etter Schengen- og Dublinkonvensjonene at asylsøkeren gir sitt samtykke (jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1, som gjør unntak fra taushetsplikten etter § 13 i den utstrekning den som har krav på taushet samtykker). Departementet ser det imidlertid som hensiktsmessig at også disse tilfellene reguleres i utlendingslovgivningen.

4.7.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet foreslo i høringsbrevet en ny § 34a med følgende ordlyd:

§ 34a Oversending av opplysninger

I den utstrekning Norge er forpliktet til det som deltaker i samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonen, kan utlendingsmyndighetene oversende opplysninger om enkeltpersoner til myndighetene i land som deltar i slikt samarbeid, som ledd i eller til bruk ved behandling av sak om visum, asyl, oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse.

Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om hvilke forhold det kan opplyses om og vilkår som må være oppfylt før oversending kan finne sted.

4.7.3 Forvaltningens skjønn. Lovfesting av forpliktelsen til å oversende opplysninger

4.7.3.1 Høringsinstansenes syn

Oslo politidistrikt

«er enig i at det inntas en ny § 34a i utlendingsloven. Imidlertid pekes det på at forslaget til ny bestemmelse er utformet som en «kan»-regel, samtidig som det fremgår at en evt. oversendelse av informasjon følger av en konvensjonsforpliktelse (med unntak av artikkel 38 nr. 3). Ut fra ordlyden i forslaget til ny § 34a, synes forholdet mellom konvensjonsforpliktelsen og nasjonal rett på dette punkt uklart. Ordlyden bør ikke åpne for at forvaltningen har en fakultativ adgang til å oppfylle noe som Norge som stat er forpliktet til.»

Juss-Buss er generelt

«skeptisk til at vi gjennom i lovs form sier oss forpliktet til å oversende opplysninger i den utstrekning vi er forpliktet etter Schengen- og Dublinkonvensjonen. Disse konvensjonene er ikke statiske, og kan endres etter EUs forgodtbefinnende, uten vår deltagelse og medbestemmelse. Vi synes det er feil signal å gi gjennom en lovtekst at vi reservasjonsløst føyer oss etter det som til enhver tid er innholdet av disse konvensjonene.»

4.7.3.2 Departementets vurdering

Forslaget til ny § 34a er begrunnet i å gi forvaltningen en hjemmel i norsk lov for oversendelse av informasjon, ikke for å regulere i hvilken grad forvaltningen skal oversende slike opplysninger. At Norge er forpliktet til å oversende de nevnte opplysninger i de tilfeller som er redegjort for følger av vår tilslutning til Schengensamarbeidet, ikke ny § 34a. Dette fremgår av ordlyden i forslaget til ny § 34a første ledd, hvor det heter: «I den utstrekning Norge er forpliktet til det som deltaker i samarbeidet..., kan utlendingsmyndighetene oversende opplysninger...». Innføringen av § 34a endrer ikke noe på det som vil være vår forpliktelse i forhold til samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonen.

4.7.4 Taushetsplikt

4.7.4.1 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet

«oppfatter forslaget til ny bestemmelse som et unntak fra regelen om taushetsplikt, slik at «kan» i bestemmelsens begge ledd egentlig må leses som «kan, uten hinder av taushetsplikt». Dette bør gjøres tydeligere ved at det eksplisitt tas inn i ordlyden. En slik løsning finnes blant annet i lov om barneverntjenester § 6-4. Vi mener at dette vil gjøre bestemmelsen mer forståelig og mer tilgjengelig for leseren. En vil da også unngå at bestemmelsen feilaktig blir oppfattet som en ren regulering av utlendingsforvaltningens rett eller plikt etter Schengen- og Dublinkonvensjonen til å oversende opplysninger.»

På bakgrunn av dette foreslår Utlendingsdirektoratet at ordlyden i ny § 34a første ledd endres til:

«I den utstrekning Norge er forpliktet til det som deltaker i samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonen, kan utlendingsmyndighetene uten hinder av taushetsplikt oversende opplysninger om enkeltpersoner til myndighetene i land som deltar i slikt samarbeid, som ledd i eller til bruk ved behandling av sak om visum, asyl, oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse.»

Asker og Bærum politidistrikt antar at en vid adgang til å utveksle opplysninger vil være positivt for å fremme og forenkle arbeidet med utlendingssaker, men at adgangen imidlertid må begrenses av hensynet til taushetsplikten.

Oslo politidistrikt er

«enig i at oversendelse av visse typer informasjon vil være omfattet av taushetsplikt. Fritaksbestemmelsene i fvl. § 13b nr. 2 vil bare gjelde opplysninger som oversendes med formål å tjene norske interesser - ikke evt. andre Schengen-land. Videre er utenlandske forvaltningsmyndigheter ikke omfattet av fvl. § 13b nr. 6. En egen bestemmelse om unntak fra taushetsplikt i utlendingsloven synes derfor påkrevet. Det er imidlertid ikke bare opplysninger vedr. s.k. «personlige forhold» som er aktuelle å unnta fra taushetsplikt. En annen problemstilling som kan oppstå er ikke omhandlet i forslaget: I henhold til politilovens § 24, 2. ledd er bl.a. også opplysninger om politioperative og polititaktiske opplysninger undergitt taushetsplikt - med andre ord en generell taushetsplikt for politiets virksomhet. Enkelte typer opplysninger det kan bli aktuelt å oversende til andre Schengen-land i henhold til konvensjonen, vil ofte stamme fra politiet, og vil kunne avsløre opplysninger som nevnt i politilovens § 24. Etter politiets oppfatning bør det foretas en omformulering av lovteksten i utl. § 34a, slik at det ikke er tvil om at den er en slik bestemmelse som fvl. § 13 f, 2. ledd omhandler. Det bør med andre ord fremgå uttrykkelig av ny § 34a at opplysninger som omfattes av bestemmelsen kan videreformidles uten hinder av lovbestemt taushetsplikt.»

Oslo biskop, med tilslutning fra Bjørgvin biskop, uttaler:

«Taushetsplikten i forvaltningsloven kan settes ut av spill. Det legges opp til bruk av skjønn, mer enn klare forpliktende regler. Praktiseringen av taushetsplikten bør være klart forankret i forvaltningsloven, også når det gjelder forvaltning av Utlendingsloven og SIS.»

Juss-Buss uttaler:

«Departementet tar opp problematikken med taushetsplikt og forholdet til forvaltningsloven i forbindelse med oversending av opplysninger om hvilke grunner som er anført i asylsøknaden, jf art 38 nr 3. Vi merker oss at departementet anser dette problemet som løst i og med at man krever asylsøkerens samtykke før disse opplysningene kan oversendes til annen konvensjonspart. Juss-Buss stiller seg positiv til at asylsøker må gi samtykke i disse sakene, men vi stiller oss skeptiske til hvilken realitet dette personvernet vil ha da en asylsøker som nekter å gi samtykke antageligvis vil bli møtt med at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst uten nevnte opplysninger. Resultatet kan være et negativt utfall for saken.»

4.7.4.2 Departementets vurdering

Til uttalelsen fra Utlendingsdirektoratet, der det foreslås å ta inn formuleringen «uten hinder av taushetsplikt» i ny § 34a første ledd, og uttalelsen fra Oslo politidistrikt bemerkes at oversendelse av opplysninger etter bestemmelsene i Schengen- og Dublin-regelverket i noen tilfeller vil kunne være i strid med taushetsplikten. Det er på denne bakgrunn at departementet foreslår en egen lovhjemmel om oversendelse av opplysninger. Ved å ta inn denne i utlendingsloven, vil oversendelse av opplysninger ikke være i strid med forvaltningslovens taushetspliktsregler, jf. forvaltningsloven § 13 f andre ledd som sier at bestemmelse i annen lov om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre vedkommende bestemmelse fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal gjelde. Departementet mener at forslaget til ny § 34a første ledd allerede inneholder denne klare forutsetningen. Ved å ta inn den foreslåtte formuleringen blir imidlertid forutsetningen tydeliggjort. På bakgrunn av dette slutter departementet seg til Utlendingsdirektoratets forslag om å ta inn «uten hinder av taushetsplikt» i ny § 34a første ledd.

Når det gjelder uttalelsene fra de øvrige høringsinstansene vises det til departementets ovennevnte bemerkninger til uttalelsene fra Utlendingsdirektoratet og Oslo politidistrikt, hvor det fremgår at adgangen til å utveksle opplysninger ikke begrenses av hensynet til taushetsplikten.

4.7.5 I hvilke tilfeller oversendelse av opplysninger kan finne sted

4.7.5.1 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet uttaler:

«Forutsatt at oppregningen i forslagets første ledd siste komma er ment å være uttømmende, kan det stilles spørsmål om oppregningen er dekkende nok. Bestemmelsens ordlyd i så tilfelle vil være til hinder for at det gjennomføres samråd i forbindelse med bort-, utvisnings-, bosettingstillatelses-, og statsborgersaker. Særlig i utvisningssaker kan det være behov for samråd, f.eks. der utlendingen blir utvist fra Norge for et alvorlig straffbart forhold, samtidig som vedkommende har oppholdstillatelse i en annen Schengen-stat. Jfr at det er uforenlig å ha oppholdstillatelse samtidig som man er registrert i SIS.»

4.7.5.2 Departementets vurdering

Det klare utgangspunktet for departementets forslag til ny § 34a er at det ikke skal gis hjemmel for forvaltningen til å utveksle opplysninger i større grad enn det Norge er forpliktet til i henhold til Schengen- og Dublin-regelverket. Dette standpunkt opprettholdes.

Departementet ser imidlertid behov for en presisering av første ledd siste komma. Da det er Schengen- og Dublin-regelverket som fastsetter i hvilken grad vi er forpliktet til å utveksle opplysninger er det naturlig å bruke Schengenkonvensjonens definisjon av begrepet «oppholdstillatelse» også i den nasjonale lovteksten. På denne måten sikrer man seg at lovteksten dekker alle de situasjoner hvor vi er forpliktet på bakgrunn av samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinregelverket til å utveksle opplysninger, samtidig som man ikke åpner for å gi forvaltningen hjemmel til å utveksle opplysninger i tilfeller der vi ikke er forpliktet til det. Definisjonen av oppholdstillatelse finnes i Schengenkonvensjonen artikkel 1, og lyder som følger:

«tillatelse av en hvilken som helst art som er utstedt av en konvensjonspart, og som gir rett til opphold på dens territorium. Denne definisjonen omfatter ikke midlertidig tillatelse til opphold på en konvensjonsparts territorium med sikte på behandling av en asylsøknad eller en søknad om oppholdstillatelse».

Som det fremgår, er definisjonen noe videre enn det norske begrepet «oppholdstillatelse». Schengenkonvensjonens begrep vil også omfatte bosettingstillatelse og arbeidstillatelse etter det norske regelverket. Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordlyden i ny § 34a første ledd siste komma endres til:

«som ledd i eller til bruk ved behandling av sak om visum, asyl eller oppholdstillatelse. Med oppholdstillatelse menes i denne paragrafen tillatelse av en hvilken som helst art som er utstedt av et land som deltar i Schengensamarbeidet og som gir rett til opphold på dets territorium. Midlertidig tillatelse til opphold med sikte på behandling av en søknad om asyl eller oppholdstillatelse omfattes likevel ikke.»

Til Utlendingsdirektoratets uttalelse om at det kan være behov for samråd i utvisningssaker der vedkommende har oppholdstillatelse i et annet Schengen-land bemerkes at slike tilfeller vil være dekket av lovforslaget. Informasjonsutvekslingen etter Schengenkonvensjonen artikkel 25 nr. 2 vil finne sted «som ledd i eller til bruk ved behandling av sak om oppholdstillatelse» (i et annet Schengen-land).

4.7.6 Rettssikkerhet, personvern, samtykke til overføring av opplysninger og innsynsrett

4.7.6.1 Høringsinstansenes syn

Mellomkirkelig råd, med tilslutning fra Tunsberg Bispedømme, uttaler:

«Det er imidlertid viktig å uttrykke langt klarere reservasjon om farene som ligger i å spre disse opplysningene på ulike databanker enn hva som blir anført i dokumentet. I Norge skal KRIPOS ha ansvaret for oppfølgningen av slik informasjonsutveksling, men det er betydelige farer for rettssikkerheten knyttet til denne utvekslingen.»

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter

«mener, som myndighetene også anfører, at det må være en forutsetning at den det gjelder gir sitt samtykke til en slik overføring. Denne bestemmelsen bør fremgå direkte av lovteksten. Samtidig må personen det gjelder få vite hvilke opplysninger som oversendes, og dermed gis mulighet for å imøtegå eventuelle uriktige påstander.

ARS/MiRA er for øvrig svært betenkt over disse oversendelsesmulighetene særlig i forhold til asylsøkere og andre oppholdssøkere, som ikke primært har et alvorlig kriminelt rulleblad. Personene det gjelder gis ikke et reelt valg til å hindre overføring av opplysninger, dersom de ønsker å få behandlet sin søknad. Innsynsretten vil være begrenset, noe som da gir få muligheter til å rette opp uriktige opplysninger, følsomme opplysninger kan komme på avveie i et så stort registreringssystem og vurderinger som ikke er bekreftet kan bli stående. Vi ser rettssikkerhetsargumentene som altfor tungtveiende i forhold til myndighetenes behov for å effektivisere sine systemer.»

Oslo biskop gir uttrykk for de samme synspunktene som MiRA-Senteret og Antirasistisk Senter med hensyn til personvern, rettssikkerhet, innsynsrett og samtykke.

Den Norske Advokatforening

«er også bekymret for den informasjonsutveksling som det etter den nye § 34a i utlendingsloven legges opp til. Betenkeligheten knytter seg til hensynet til personvernet. Det kan bli vanskelig for en utlending å sikre seg om at opplysninger som er registrert og som ikke nødvendigvis er interessante i Norge blir brukt til andre formål, f.eks. ved bortvisning i annet land som har ratifisert Schengenkonvensjonen.»

Juss-Buss uttaler:

«Vi merker oss imidlertid at taushetsplikt og personvern ikke er tatt opp som et mulig problem i forbindelse med oversending av opplysninger etter art. 38 nr 1 og 2, som skal avklare hvilket land som skal behandle asylsøknaden, opplysninger som er nødvendige for å kunne behandle søknaden, samt andre forpliktelser som følger av konvensjonens asylbestemmelser. Riktignok er de opplysningene man kan oversende ramset opp i art. 38 nr 2. Juss-Buss synes flere av kategoriene er temmelig vide i sin form; punkt c «Andre opplysninger som er nødvendige for å kunne fastslå asylsøkerens identitet.», er etter vårt skjønn en meget upresis bestemmelse som kan romme svært mange opplysninger om en person. Det burde oppta departementet i større grad hvilket misbruk dette kan føre til. Videre at det under dette punktet ikke er noe krav at asylsøkeren samtykker i oversendinga av disse opplysningene. Etter Juss-Buss mening er asylsøkeres personvern her dårlig ivaretatt; man har ingen garanti for at man her begrenser seg til det som må antas å være opplysninger som er nødvendige for å avgjøre forhold under nr 1. Det er heller ikke noe krav om at statene selv vurderer om anmodninga skal etterkommes, slik det er under nr. 3. Vi stiller oss videre kritiske til at alle opplysningene ramset opp under nr. 2 er nødvendige for avklare forhold under nr 1. Hva slags behov kan et land ha for opplysninger om hvilket oppholdssted en asylsøker har hatt, når man på samme tid skal opplyse om reiserute, jf nr. 2, c)? Vi undres over hva som kan ligge bak behovet for en slik opplysning, og er generelt kritiske til å gå lenger ved oversending av opplysninger enn hva som strengt tatt synes nødvendig.»

Kristiansand politidistrikt uttaler:

«Et samarbeid og nytten av det vil bli vesentlig begrenset dersom dette krav om asylsøkerens samtykke skal opprettholdes også på dette området.»

4.7.6.2 Departementets vurdering

Til uttalelsen fra Mellomkirkelig råd bemerkes at det ikke medfører riktighet at det er KRIPOS som skal ha ansvaret for den informasjonsutveksling ny § 34a omhandler. KRIPOS vil ha ansvaret for informasjonsutveksling i henhold til lov om Schengen informasjonssystem (SIS). For den informasjonsutveksling som vil finne sted med hjemmel i ny § 34a i utlendingsloven er det utlendingsforvaltningen som vil ha ansvaret.

Flere av høringsinstansene uttrykker bekymring for rettssikkerheten og personvernet. Når det gjelder den nasjonale saksbehandlingen i forbindelse med vurdering av oversendelse, og utveksling av opplysninger i ny § 34a, vil forvaltningen på vanlig måte være bundet av de bestemmelser i utlendingsloven og forvaltningsloven som skal ivareta hensynet til rettssikkerheten i den enkelte sak. Departementet vil i denne sammenheng også bemerke at de land som deltar i samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonen deler det verdigrunnlag som følger av grunnleggende konvensjoner som Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og Genève-konvensjonen om flyktningers rettsstilling.

Departementet viser videre til at det fremgår uttrykkelig av Schengen- og Dublinkonvensjonene at de opplysninger som oversendes fra et land til et annet bare skal benyttes til de formål de er sendt for. Hva disse formålene kan gå ut på er nærmere angitt. Departementet er derfor av den oppfatning at de grunnleggende rettssikkerhetshensyn i forbindelse med utveksling av opplysninger etter ny § 34a må anses å være tilstrekkelig ivaretatt.

Når det gjelder personvernhensynet viser departementet til Schengenkonvensjonen del VI (artikkel 126 - 130) og Dublinkonvensjonen artikkel 15, som omhandler vern av personopplysninger. For EU-landene vil også EUs personverndirektiv, som trådte i kraft 24 oktober 1998, være relevant. Personverndirektivet er også EØS-relevant. Forhandlingene om innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen er ennå ikke avsluttet. Det er uklart når beslutning om innlemmelse kan behandles i EØS-komiteen.

Schengenkonvensjonen artikkel 126 nr. 1 jf. artikkel 127 nr. 1 og 2 fastsetter at alle konvensjonsparter forplikter seg til å treffe de nasjonale tiltak som er nødvendige for å sikre et vern av personopplysninger på minst samme nivå som det som følger av prinsippene i Europarådets konvensjon av 28. januar 1981 om personvern i forbindelse med elektronisk behandling av personopplysninger (denne konvensjonen er Norge tilsluttet). Dette gjelder både overføring fra og innleggelse av opplysninger i elektroniske og ikke-elektroniske registre, samt overføring av opplysninger som ikke skal registreres. Det fremgår videre at personopplysninger bare kan overføres i henhold til Schengenkonvensjonen dersom bestemmelsene om vern av personopplysninger er trådt i kraft på territoriet til de konvensjonsparter som opplysningene overføres til. Dessuten kan overføring av personopplysninger i henhold til Schengenkonvensjonen ikke finne sted før de berørte konvensjonsparter har pålagt en nasjonal kontrollmyndighet å føre en uavhengig kontroll med overholdelsen av bestemmelsene om behandling av personopplysningene i registrene.

Artikkel 126 nr. 3 (jf. artikkel 126 nr. 1 og artikkel 127 nr. 1 og 2) oppstiller nærmere regler for overføring og behandling av personopplysninger. Det fastslås at den part som mottar opplysninger bare kan bruke disse for de formål som de kan overføres for i henhold til konvensjonen, og at opplysningene bare kan brukes av judisielle myndigheter, kontorer og instanser som ivaretar oppgaver eller utøver funksjoner i forbindelse med de formål opplysningene kan overføres for. Videre skal den konvensjonspart som overfører opplysningene påse at disse er riktige. Dersom konvensjonsparten enten selv, eller etter å ha mottatt en anmodning fra den berørte person, fastslår at opplysningene er uriktige eller ikke burde ha vært overført, skal den uten opphold underrette den eller de konvensjonspart(er) som har mottatt opplysningene, om dette. Den eller de konvensjonspart(er) som har mottatt opplysningene skal så rette eller tilintetgjøre opplysningene eller påføre en merknad om at de er uriktige eller ikke burde ha vært overført. Artikkel 126 nr. 3 slår videre fast at en konvensjonspart, ved å påberope seg at en annen konvensjonspart har videreført uriktige opplysninger, ikke kan fritas for det ansvar den har i henhold til nasjonal rett overfor en skadelidt person.

Når det gjelder opplysninger som overføres mellom elektroniske eller ikke-elektroniske registre skal overføring og mottak av personopplysninger være registrert i det registeret hvor de kommer fra og i det registeret hvor de tas inn. For så vidt gjelder personopplysninger som ikke overføres fra eller til et register fremgår det av artikkel 127 nr. 2 a at overføring og mottak av personopplysninger skal registreres skriftlig. Denne plikten gjelder imidlertid ikke når det ikke er nødvendig å registrere opplysningene for å bruke dem, særlig dersom opplysningene ikke brukes eller bare brukes i et kort tidsrom. Videre skal den part som mottar opplysningene sikre minst samme beskyttelsesnivå for bruk av de opplysninger som overføres, som for bruk av tilsvarende opplysninger i henhold til nasjonal rett.

De regler for vern av personopplysninger som her er gjennomgått gjelder imidlertid ikke for overføring av personopplysninger i forbindelse med fastleggelse av ansvarsforhold ved behandling av asylsaker. Dublinkonvensjonen artikkel 15 fastsetter egne regler for vern av personopplysninger i disse tilfellene. Oversendelse av opplysninger etter artikkel 15 kan bare skje for å kunne avgjøre hvilken konvensjonspart som skal ha ansvaret for behandlingen av en asylsøknad, for å kunne behandle en asylsøknad og for å kunne oppfylle de forpliktelser som følger av bestemmelsene om ansvarsforhold ved behandling av asylsøknader i Dublinkonvensjonen. Videre kan utvekslingen bare skje mellom de myndigheter som hver konvensjonspart har utpekt og meddelt det såkalte «artikkel 18-utvalget» (et utvalg bestående av en regjeringsrepresentant fra hvert av landene). Det fremgår at opplysningene bare kan benyttes til de formål som de kan oversendes for, og at oversendelse bare kan skje til myndigheter og domstoler som har til oppgave å fastslå hvilken konvensjonspart som har ansvar for å behandle asylsøknaden, eller å oppfylle forpliktelsene etter Dublinkonvensjonen.

Artikkel 15 fastsetter videre at den konvensjonspart som oversender opplysningene skal påse at de er korrekte og oppdaterte, og dersom det viser seg at denne konvensjonsparten har gitt uriktige opplysninger eller opplysninger som ikke burde vært oversendt, skal konvensjonspartene som har mottatt dem, uten opphold underrettes om dette. Disse har så plikt til å korrigere eller tilintetgjøre opplysningene. De opplysninger som oversendes, skal bare oppbevares så lenge som det er nødvendig for det formål som lå til grunn for utvekslingen, og skal i alle tilfeller sikres med minst samme beskyttelse som den beskyttelse som mottakerpartens lovgivning gir for opplysninger av tilsvarende art.

Endelig oppstiller artikkel 15 krav om at dersom opplysningene ikke behandles elektronisk, men på annen måte, skal hver konvensjonspart treffe nødvendige tiltak for å sikre overholdelse av bestemmelsene i artikkelen ved hjelp av en effektiv kontroll. Dersom en eller flere konvensjonsparter ønsker å behandle elektronisk alle eller enkelte opplysninger som nevnt i artikkel 15, skal dette bare tillates dersom vedkommende konvensjonsparter har vedtatt en lovgivning om slik behandling som følger av prinsippene i Europarådskonvensjonen av 28. januar 1981 om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger, og dersom de har gitt et egnet nasjonalt organ i oppgave å føre uavhengig kontroll med behandling og bruk av opplysninger som er oversendt i samsvar med Dublinkonvensjonen.

På denne bakgrunn er departementet av den oppfatning at hensynet til personvernet må anses å være tilstrekkelig ivaretatt.

Både MiRA-Senteret, Antirasistisk Senter og Oslo Biskop ønsker at kravet om samtykke skal fremgå direkte av lovteksten. Departementet opprettholder sitt forslag. Det presiserer for ordens skyld at et slikt krav om samtykke bare skal gjelde i asylsaker ved oversendelse av de grunner en asylsøker har anført i søknaden og eventuelt begrunnelse for et vedtak i saken. Departementet mener at det ikke er nødvendig at dette kravet fremgår direkte av lovteksten. Det fremgår av forslaget til ny § 34a annet ledd at Kongen ved forskrift kan gi nærmere regler om hvilke «vilkår som må være oppfylt før oversending kan finne sted». Departementet ser det som naturlig at den nærmere reguleringen av dette spørsmålet skjer i forskrift.

Flere av høringsinstansene har pekt på at den person det gjelder må ha innsynsrett i de opplysninger som oversendes om ham. Dette bl.a. for at personen skal gis mulighet til å imøtegå eventuelle uriktige påstander. Det følger av Dublinkonvensjonen artikkel 15 nr. 7 at en asylsøker på anmodning har rett til å få oversendt de opplysninger som er utvekslet om ham, så lenge disse er tilgjengelig. Dersom asylsøkeren finner at opplysningene er uriktige eller ikke burde vært oversendt, har han rett til å kreve at de korrigeres eller tilintetgjøres. Videre slår artikkel 127 nr. 2 c fast at spørsmålet om innsyn i overførte opplysninger og vilkår for dette bestemmes av den nasjonale rett i den konvensjonspart der den berørte personen anmoder om innsyn. For de personer som begjærer innsyn i Norge vil forvaltningsloven §§ 18 og 19 om en parts adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter gjelde, jf. også utlendingsloven § 32 som slår fast at forvaltningsloven gjelder når ikke annet følger av utlendingslovens bestemmelser. De samme regler vil m.a.o. gjelde her som på forvaltningens øvrige område.

4.7.7 Avgrensning mht. hvilke opplysninger som kan oversendes. Registrering og sletting av opplysninger

4.7.7.1 Høringsinstansenes syn

Oslo biskop uttaler:

«Klare avgrensninger på hvilke opplysninger som kan oversendes bør nedfelles i lovs form. De opplysningene som norske myndigheter oversender har vi et nasjonalt, moralsk ansvar for.»

Oslo biskop stiller videre spørsmål om hvilke garantier som gis om sletting av overførte opplysninger, og uttaler at rettssikkerhetsargumentene i denne sammenheng ikke har blitt gitt noen vekt i forhold til myndighetenes behov for effektive kontrollsystemer.

Juss-Buss uttaler:

«Vi merker oss at art. 16 omhandler ei liste med opplysninger som skal oversendes i det tilfelle et land innvilger en person nasjonalt visum til tross for at personen ikke oppfyller de ordinære innreisebetingelsene. Juss-Buss ser tanken bak føring av et slikt register, da vedkommende ikke har et Schengen-visum, og dermed skal utelukkes inntreden i et annet Schengen-land. Vi ser imidlertid ikke behovet for en egen registrering her, da opplysninger om at vedkommende ikke skal gis innreisetillatelse til Schengen allerede framkommer av SIS. Det synes igjen som om Schengen går lenger enn det som er nødvendig for å sikre de formål de har satt seg.»

4.7.7.2 Departementets vurdering

Til uttalelsen fra Oslo biskop der det ønskes klare avgrensninger på hvilke opplysninger som kan oversendes nedfelt i lovs form, bemerkes at den foreslåtte bestemmelsen følger dagens system i utlendingslovgivningen der utfyllende regler gis i form av forskrift. Departementet bemerker videre at Schengen- og Dublin-regelverket stiller opp klare regler for hvilke opplysninger en stat som deltar i samarbeidet er forpliktet til å oversende, jf. redegjørelsen som er gitt under punkt 4.7.1, og at forslaget til ny § 34a viser til disse forpliktelsene. Forslaget angir dermed gjennom henvisningen en avgrensning mht. hvilke opplysninger som kan oversendes.

Oslo biskop etterlyser også garantier for sletting av overførte opplysninger. Når det gjelder opplysninger overført i forbindelse med behandlingen av en asylsak fastsetter Dublinkonvensjonen artikkel 15 nr. 9 at de oversendte opplysningene bare skal oppbevares så lenge som det er nødvendig for det formål som lå til grunn for utvekslingen. Vedkommende konvensjonspart skal på et passende tidspunkt vurdere nødvendigheten av å oppbevare opplysningene.

Til Juss-Buss' uttalelse bemerkes at det synes å foreligge en misforståelse. Juss-Buss viser til Schengenkonvensjonen artikkel 16, som omhandler de tilfeller hvor et land ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser velger å utstede et nasjonalt visum til en person som ikke fyller de ordinære innreisebestemmelsene i artikkel 5 nr. 1. I slike tilfeller skal de øvrige Schengen-land underrettes. Juss-Buss uttaler at man «ser tanken bak føring av et slikt register», men ikke behovet. Departementet gjør oppmerksom på at det i utgangspunktet ikke er snakk om føring av et register men en underretning av øvrige Schengen-land, som omfatter visuminnehaverens etternavn, fornavn, fødselsdato og nasjonalitet, dato og sted for visumutstedelsen og begrunnelsen for utstedelse av visum med begrenset territorial gyldighet.

4.7.8 Forskriftsregulering

4.7.8.1 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet uttaler:

«Forskriftsregulering bør gjøres både med hensyn til hvilke opplysninger utlendingsforvaltningen er forpliktet til å oversende og hvilke opplysninger utlendingsforvaltningen med asylsøkers samtykke har rett til å oversende. Det er også nødvendig med utfyllende forskriftsregler med hensyn til skjønnsutøvelsen som skal foretas i de tilfeller hvor utlendingsforvaltningen ikke er forpliktet til å oversende opplysninger. Det er i tillegg ønskelig med saksbehandlingsregler for innhenting av samtykke fra asylsøker og for selve oversendingen av opplysningene. Utlendingsdirektoratet mener på bakgrunn av dette at forslagets andre ledd er lite dekkende og foreslår derfor at oppregningen av hvilke forhold det kan gis forskriftsregler om strykes.

Også begrensningene med hensyn til videreutlevering av opplysninger som er mottatt som ledd i samarbeidet, bør reguleres i forskrift. Det vises til Schengenkonvensjonen art. 38 nr. 5 (Dublinkonvensjonen artikkel 15 nr. 5), som inneholder en begrensning med hensyn til videreutlevering av personopplysninger. Opplysninger som medlemsstatene har fått oversendt fra samarbeidsland, kan kun utleveres til de instanser som er oppregnet i konvensjonens art. 38 nr. 5 (Dublinkonvensjonen art. 15 nr. 5). I medhold av offentlighetsloven § 11 er det ved kgl. res. av 14 februar 1986 bestemt at utlendingssaker er unntatt fra offentlighet, jf. forskriften punkt V nr. 8. Etter vår vurdering er konvensjonenes forbud mot videreutlevering tilstrekkelig ivaretatt ved at utlendingssaker er unntatt fra offentlighet og at utlendingsforvaltningen derfor aldri har plikt til å utlevere opplysningene. Opplysningene som er innhentet, kan imidlertid være gjenstand for meroffentlighet både i de tilfeller hvor opplysningene ikke er omfattet av regelen om taushetsplikt og i de tilfeller hvor det kan gjøres unntak fra taushetsplikten i medhold av unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven. Utlendingsdirektoratet antar at praktisering av meroffentlighet vedrørende opplysninger som er innhentet etter Schengenkonvensjonens art. 38 (Dublinkonvensjonen art. 15) vil være konvensjonsstridig.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)

«vil bemerke at det er bestemmelsene i forskriftene som sikrer den praktiske ivaretakelse av personvern- og rettssikkerhetshensyn. KIM ber om å få disse til høring når utkast til forskrifter foreligger.»

4.7.8.2 Departementets vurdering

Til Utlendingsdirektoratets uttalelse bemerkes at departementet har ønsket å gi en bestemmelse som ikke favner videre enn strengt tatt nødvendig. Regler for skjønnsutøvelsen som skal foretas i de tilfeller hvor utlendingsforvaltningen ikke er forpliktet til å oversende opplysninger faller derfor utenfor det som er tenkt regulert av § 34a og forskrifter gitt i medhold av denne.

For så vidt gjelder regler for selve saksbehandlingen, kan disse gis i medhold av den alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet. Hjemmel i lov er ikke påkrevd. Videre er det etter departementets vurdering ikke behov for å gi forskriftsbestemmelser vedrørende de begrensninger med hensyn til videreutlevering av personopplysninger som følger av Dublinkonvensjonen artikkel 15 nr. 5. Dette kan forvaltningen informeres om på annen måte.

De øvrige områder hvor Utlendingsdirektoratet ønsker forskriftsregulering er etter departementets vurdering allerede dekket av departementets forslag til annet ledd, hvor det heter at det ved forskrift kan gis nærmere regler om «hvilke forhold det kan opplyses om og vilkår som må være oppfylt før oversending kan finne sted».

4.8 § 45 - plikt til å gi melding

Felleshåndboken inneholder bestemmelser om kontroll av fartøyer som passerer ytre Schengen-grenser. Bestemmelsene innebærer en plikt for skipsfører eller skipsagent til å oversende liste over besetningsmedlemmer og om mulig over eventuelle passasjerer til de myndigheter som har ansvaret for innreisekontroll. Kontroll av listen vil danne grunnlag for vurderingen av i hvilken grad det skal foretas en mer gjennomgående personkontroll.

Departementet har i punkt 9.2.2.3 i proposisjonen redegjort for rapporten fra utvalget som har vurdert antall og lokalisering av godkjente grenseovergangssteder i Norge etter tilslutning til Schengensamarbeidet (Grenseovergangsutvalget). Utvalgets rapport følger som vedlegg til proposisjonen. I utvalget er det enighet om at det kan innføres meldeplikt for fartøyer som ikke er unntatt fra meldeplikten iht. nasjonal lovgivning. Av dette følger at det ikke bare er utenlandske fartøyer som skal melde før anløp til norsk havn, men også norske fartøyer som skal innpassere over norsk yttergrense.

Kombinasjonen meldeplikt og administrativ kontroll anses å være et relativt lite kontrollinngrep. Gjennom slik meldeplikt og administrativ kontroll kan kontrollmyndigheten planlegge og prioritere de fysiske kontrollene på en mer ressurseffektiv måte.

Det følger i dag av utlendingsloven § 45 om plikt til å gi melding, første ledd bokstav b, at Kongen kan gi bestemmelser om «at føreren av skip eller luftfartøy som kommer fra eller går til utlandet, skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap».

Som det fremgår, gjelder bestemmelsen fører av skip eller luftfartøy som kommer fra eller går til utlandet. At et skip går ut i eller kommer fra internasjonalt farvann er alene ikke tilstrekkelig. For å gjennomføre kontroll i tråd med Schengen-regelverket vil det imidlertid være nødvendig at meldeplikten omfatter også disse tilfellene. På denne bakgrunn foreslår departementet at det i § 45 første ledd tas inn en ny bokstav c om at føreren av skip som passerer grensen på vei til eller fra norsk havn, skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap.

4.9 § 46 - ansvar for utgifter m.v.

4.9.1 Bakgrunn

Utlendingsloven § 46 regulerer i dag ansvar for utgifter i forbindelse med uttransportering av utlending som blir bortvist etter utlendingsloven §§ 27 og 28.

Schengenkonvensjonen artikkel 26 pålegger konvensjonspartene å innarbeide regler i sin lovgivning om plikt for transportør som luftveien, sjøveien eller over land har fraktet en utlending til ytre Schengen-grense, til uten opphold å påta seg ansvaret for vedkommende dersom vedkommende nektes innreise. På anmodning fra grensekontroll-myndighetene skal transportøren bringe utlendingen tilbake til den tredjestat der reisen tok til, til den tredjestat som utstedte reisedokumentet, eller til enhver annen tredjestat der vedkommende er sikret innreise. I artikkel 1 defineres transportør som fysisk eller juridisk person som utfører yrkesmessig transport av personer.

Utlendingsloven § 46 annet ledd inneholder i dag en tilsvarende forpliktelse for fartøyets eier eller leier der utlending som er kommet med skip eller luftfartøy blir bortvist etter §§ 27 og 28. Bestemmelsen begrenser ikke plikten til bare å gjelde for luft- og sjøtransportører som utfører yrkesmessig transport av personer, og favner i så henseende noe videre enn artikkel 26. Departementet foreslår likevel ikke noen endring på dette punkt.

Ansvaret etter Schengenkonvensjonen artikkel 26 gjelder som nevnt transportør som har fraktet en utlending til ytre Schengen-grense. Departementet har fått opplyst at nasjonale bestemmelser om transportøransvar ved passering av indre Schengen-grenser vil stride mot Schengenkonvensjonens overordnede prinsipp om avskaffelse av personkontroll på slike grenser. Synspunktet deles av en rekke Schengen-land, som ikke pålegger transportøransvar ved passering av indre grenser.

4.9.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet pekte i høringsbrevet på at § 46 annet ledd må endres slik at ansvaret også gjelder for landtransportører. Departementet foreslo at ansvaret begrenses til å gjelde ved yrkesmessig landtransport av personer. Dette gjør at bestemmelsen i utforming og rekkevidde blir noe forskjellig alt etter hva slags transport (luft-, sjø- eller land-) det er tale om. Departementet har likevel ikke ønsket å gå lengre enn det som synes påkrevd etter Schengenkonvensjonen.

Departementet foreslo videre å tilføye en presisering av at ansvaret for utgifter ikke gjelder ved innreise over indre Schengen-grense.

4.9.3 Høringsinstansenes syn

Asker og Bærum politidistriktser positivt på forslaget om at også landtransportører skal være ansvarlige for å bringe utlendinger i retur.

Oslo politidistriktuttaler at

«det er for politiet uklart hvorfor ansvaret for utgifter ved uttransportering av utlendinger i henhold til den foreslåtte endringen av utlendingslovens § 46 kun skal gjelde landtransportører som utfører yrkesmessig transport av personer, men ikke for landtransportører som befrakter annet enn personer. Denne sondringen eksisterer ikke for transportører med skip eller luftfartøy. Som begrunnelse for sondringen er anført at departementet «ikke ønsker å gå lengre enn det som synes påkrevet etter Schengenkonvensjonen». Sett fra transportørens side vil bestemmelsen fremstå som en urimelig forskjellsbehandling. Etter politiets erfaring må det anses å være like nærliggende for et lastebilselskap å bære omkostningene ved retur av en utlending som det er for et rederi, som er ansvarlig enten det fraktes gods eller personer.»

Oslo biskopmed tilslutning av Bjørgvin biskop, Mellomkirkelig Råd med tilslutning av Tunsberg biskop, MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, Advokatforeningen, Amnesty International og Juss-Bussuttaler seg alle i mot forslaget til transportøransvar. Det fremholdes at på denne måten overføres innreisekontrollen til transportørene. Videre fryktes uheldige konsekvenser for flyktningers mulighet til å komme til Norge, da det ligger en fare i at ved å stille strenge krav til transportører og ved muligheten til å velte alle kostnader over på disse kan man som resultat oppnå at avgjørelsesmyndighet i f.eks. asylsaker reelt sett blir lagt til transportøren.

Kristiansand og Oslo politidistrikterønsker at transportøransvaret også skal gjelde ved passering av indre Schengen-grenser.

4.9.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Til uttalelsen fra Oslo politidistrikt bemerkes at den foreslåtte lovendringen, som innebærer at også landtransportører vil bli omfattet av transportøransvaret, utjevner dagens forskjell i regelverket for så vidt gjelder ansvaret for de ulike transportører.

Til de øvrige høringsuttalelsene bemerkes at lovendringsforslaget ikke innebærer innføring av et nytt prinsipp i utlendingsloven, men en mindre utvidelse av gjeldende ordning. Forslaget har for øvrig begrenset praktisk betydning da det bare vil omfatte transport av personer over den norsk-russiske landegrensen, foretatt av transportør som utfører yrkesmessig landtransport av personer.

4.10 § 47 - straff

4.10.1 Bakgrunn

Schengenkonvensjonen artikkel 27 punkt 1 slår fast at: «Konvensjonspartene forplikter seg til å innføre egnede sanksjoner overfor enhver som i vinnings hensikt hjelper eller forsøker å hjelpe en utlending til innreise i eller opphold på en konvensjonsparts territorium, i strid med denne parts lovgivning om innreise og opphold for utlendinger».

De fleste av de forhold artikkel 27 omfatter vil etter departementets vurdering allerede i dag være straffbare etter § 47, i den grad det dreier seg om brudd på norsk utlendingslovgivning. Artikkel 27 punkt 1 favner imidlertid noe videre enn nåværende § 47 i utlendingsloven, og bestemmelsen må følgelig justeres noe.

«Hjelp til opphold» er et alternativt vilkår til «innreise i» i Schengenkonvensjonen artikkel 27. Disse alternative vilkårene beskriver to forskjellige situasjoner, og den ene kan ikke sies å dekke den andre. «Opphold på» rammer den som hjelper en som allerede befinner seg innen territoriets grenser til videre ulovlig opphold, mens «innreise i» rammer den som hjelper en som befinner seg utenfor territoriet til å reise inn ulovlig. Slik utlendingsloven lyder i dag vil den som hjelper en utlending til ulovlig innreise eller opphold i riket kunne straffes for overtredelse av § 47 første ledd bokstav a jf. fjerde ledd. § 47 første ledd bokstav a slår fast at med bøter eller med fengsel inntil 6 måneder eller med begge deler straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer utlendingsloven eller forskrifter, forbud, påbud eller vilkår gitt i medhold av loven, mens det følger av fjerde ledd at medvirkning straffes på samme måte. Det er imidlertid ikke noe krav om vinnings hensikt, og annet land som deltar i Schengensamarbeidet omfattes ikke. For så vidt gjelder det siste forholdet, er det derfor behov for lovendring. For å oppfylle forpliktelsen etter Schengenkonvensjonen artikkel 27 er det imidlertid ikke nødvendig å oppstille krav om vinnings hensikt. Dette fordi de tilfeller hvor gjerningsmannen har hatt vinnings hensikt også vil rammes av en bestemmelse som ikke inneholder et slikt vilkår. Ut fra det synspunkt at de foreslåtte straffebestemmelsene ikke bør favne videre enn det som kreves etter Schengenkonvensjonen, finner departementet det likevel hensiktsmessig å oppstille en slik begrensning. Det medfører at den som hjelper en utlending til ulovlig opphold eller til ulovlig å reise inn i riket, og som ikke har vinnings hensikt, ikke vil rammes av de nye straffebudene. Imidlertid vil vedkommende, alt etter omstendighetene, kunne straffes etter andre straffealternativer i § 47.

Utlendingsloven § 47 tredje ledd slår fast at med bøter eller med fengsel inntil 5 år straffes den som i vinnings hensikt driver organisert virksomhet med sikte på å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat. Som det fremgår, er det et vilkår at virksomheten må være organisert. Dette er ikke et vilkår etter Schengenkonvensjonen artikkel 27. Det er derfor nødvendig å innføre en bestemmelse om at hjelp eller forsøk på hjelp til ulovlig innreise/opphold, i vinnings hensikt, er straffbart også selv om det ikke foreligger organisert virksomhet. Dette vil bli dekket av de nye straffebudene.

I og med at brudd også på andre Schengen-lands lovgivning skal være straffbart, foreslås det to selvstendige bestemmelser i annet ledd som omfatter de forhold som beskrives i Schengenkonvensjonen artikkel 27 punkt 1. Det presiseres at en ved pådømmelse i Norge for brudd på forhold som beskrevet i Schengenkonvensjonen artikkel 27 kun skal dømme etter norsk rett. Det er derfor en forutsetning at lovbruddet også er straffbart etter norsk rett.

Bortsett fra forpliktelsen som måtte ligge i at det skal dreie seg om «egnede» sanksjoner, stiller Schengen-regelverket de enkelte landene fritt for så vidt gjelder spørsmålet om strafferamme. Siden departementet er av den oppfatning at de nye straffebudene bør inneholde et krav om «vinnings hensikt», mens det ikke er et vilkår at virksomheten er organisert, har departementet i høringsbrevet sett det som naturlig at bestemmelsene går inn som bokstav e og f i § 47 annet ledd, hvor strafferammen er 2 år, og ikke i § 47 tredje ledd som har 5 års strafferamme.

4.10.2 Forslaget i høringsbrevet

Departementet foreslo i høringsbrevet at det tilføyes nye bokstaver e og f i § 47 annet ledd med følgende ordlyd:

e) i vinnings hensikt hjelper utlending til ulovlig opphold i riket eller i annet land som deltar i Schengensamarbeidet; eller

f) i vinnings hensikt hjelper utlending til ulovlig å reise inn i riket eller i annet land som deltar i Schengensamarbeidet.

4.10.3 Begrepene «organisert virksomhet» og «vinnings hensikt»

4.10.3.1 Høringsinstansenes syn

Asker og Bærum politidistrikt uttaler:

«I praksis er det noe uklart hva som ligger i vilkåret «organisert virksomhet» i 3. ledd. For å skille tydeligere mellom 3. ledd og de nye straffebestemmelsene, kunne det være ønskelig med en presisering av vilkåret «organisert virksomhet». Behovet for å se forskjell på bestemmelsene begrunnes med at de antas å skulle dekke relativt ulike forhold, jf. strafferammene på henholdsvis 2 og 5 år.»

Kristiansand politidistrikt uttaler at politidistriktet

«har lenge anmodet om en ytterligere endring av § 47 enn den som skjedde for et par år siden, i relasjon til begrepet menneskesmugling (3. ledd). En ønsker i så måte de foreslåtte to nye punkter, e og f, velkommen.

Rent strafferettslig er det imidlertid nettopp «vinnings hensikt» som er vanskelig å få frem bevis for. Om endringen vil ha noen stor «praktisk» betydning strafferettslig, er heller noe tvilsomt når det gjelder den mer dagligdagse bistand til ulovlig innreise en har her i Kristiansand via fergen fra Danmark særlig.»

Oslo politidistrikt

«er enig i den justering av § 47, 2. ledd, som er foreslått, men ønsker å understreke de store utfordringer man står overfor med henblikk på denne type kriminalitet, som nå synes å være sterkt økende. Politiet oppdager ofte det man med relativt stor grad av sikkerhet mener er menneskesmuglere, uten at dette i tilsvarende grad fører frem til domfellelse eller andre straffereaksjoner. I den utstrekning straffeskyld kan konstateres, er det sjelden § 47, 3. ledd som kommer til anvendelse. Det kan også anføres at selv med fem års strafferamme for dette forhold, er det neppe snakk om straffer over 6-8 måneder, nesten uavhengig av forholdets grovhet. Denne omstendighet skyldes bl.a. utformingen av motivene for den straffeskjerpelse som trådte i kraft i begynnelsen av 1997.

Det siste ledd i kjeden i en menneskesmuglersak er den person som bringer en utlending ulovlig over grensen til Norge. Det er i disse sakene ofte problematisk å bevise vinnings hensikt, idet både utlendingen og den som medfølger benekter enhver godtgjørelse. Videre er det klart at betalingen i disse sakene ofte går til en mer sentral kilde som så senere fordeler godtgjørelsen mellom de enkelte ledd.

...

Det vises til at den danske fremmedloven har inntatt straffesanksjoner for den som bistår utlending i å ta seg ulovlig til riket uten at det er stilt krav til at det foreligger vinnings hensikt jf. dansk udlændingelov § 59 stk. 3. Strafferammen for dette forhold er to års fengsel. Den danske bestemmelse har også et uttrykkelig forbud mot å «bringe en udlænding her til landet», såfremt denne ikke var i «besiddelse av fornøden rejselegitimation» (§ 59a).»

Stavanger politidistrikt uttaler at det er nærmest umulig å få en person dømt for menneskesmugling etter § 47, 3. ledd pga. kravene om vinnings hensikt og at vedkommende «driver organisert virksomhet».

Kriminalpolitisentralenuttaler at

«vi savner en god bestemmelse som setter straff for å hjelpe utlendinger ved ulovlig innreise og ulovlig opphold selv om det ikke gjøres med vinnings hensikt eller at vinnings hensikt ikke kan bevises».

Det vises til at dette også i dag er straffbart etter § 47 første ledd bokstav a, jf. fjerde ledd, men at denne lovbestemmelsen må konkretiseres nærmere og at strafferammen er lav.

Sør-Varanger politidistrikt uttaler:

«Når det gjelder forslaget til endring i straffebestemmelsen i § 47 er vi av den oppfatning at det er viktig og riktig å fjerne kriteriet organisert virksomhet som et av de objektive straffbarhetsvilkår. For det første er ikke straffverdigheten nødvendigvis avhengig av om virksomheten er organisert eller ikke, og for det andre er kriteriet om organisert virksomhet et så vanskelig bevistema at det reduserer muligheten til å håndheve bestemmelsen.»

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter sier at

««i vinnings hensikt» er en svært unøyaktig benevnelse og kan bli brukt til å hindre asylsøkere i å få prøvd sin sak.»

Mellomkirkelig råd med tilslutning fra Tunsberg Bispedømme uttaler:

«Vi ser at det er et uttrykkelig krav om vinnings hensikt for at bestemmelsene i § 47 skal være gjeldende. På denne bakgrunnen ser KISP og MKR/AU at de nye tilføyelsene fungerer klargjørende. Vi vil sette pris på om dette grunnlaget også blir tydeliggjort i de resterende bestemmelsene av paragrafen.»

4.10.3.2 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet.

Asker og Bærum politidistrikt, Stavanger politidistrikt og Sør-Varanger politidistrikt viser alle til vilkåret «organisert virksomhet», og vansker forbundet med dette. Asker og Bærum politidistrikt ønsker en presisering av vilkåret. Departementet anser det imidlertid ikke aktuelt å foreta en presisering av dette vilkåret i forbindelse med de forelagte lovendringsforslagene, som ikke inneholder noe slikt vilkår.

Til uttalelsen fra Sør-Varanger politidistrikt bemerkes for ordens skyld at det ikke er foreslått å endre § 47 tredje ledd, der organisert virksomhet er et vilkår for straff.

Både Kristiansand, Oslo og Stavanger politidistrikter påpeker vanskeligheten av å skaffe bevis for at det foreligger «vinnings hensikt». Også Kriminalpolitisentralen er negativ til dette vilkåret. Departementet har, som tidligere nevnt, likevel valgt å oppstille et slikt krav ut fra ønsket om ikke å gå lenger i endringsforslagene enn det som kreves i henhold til våre forpliktelser i Schengensamarbeidet.

Til MiRA-Senteret/Antirasistisk Senters uttalelse bemerkes at departementet ikke er enig i at «i vinnings hensikt» er en «svært unøyaktig benevnelse». Dette er et kjent begrep innen strafferetten, og benyttes i noe forskjellig utforming i flere straffebestemmelser som har til hensikt å oppstille straff hvor det å oppnå en urettmessig fortjeneste gjennom en straffbar handling er motivet for, eller del av motivet for den straffbare handlingen. For så vidt gjelder anførselen om at denne benevnelsen skal kunne bli brukt til å hindre asylsøkere i å få prøvd sin sak, kan ikke departementet se at vilkåret om vinnings hensikt kan ha denne virkningen.

Til uttalelsen fra Mellomkirkelig råd om at de ser at det er et uttrykkelig krav om vinnings hensikt for at bestemmelsene i § 47 skal gjelde, og ønsket om at vilkåret om vinnings hensikt blir tydeliggjort i de resterende bestemmelsene i paragrafen, bemerkes at vilkåret om vinnings hensikt bare skal gjelde i de bestemmelsene i paragrafen hvor dette er uttrykkelig nevnt. Det vil si i andre ledd ny bokstav e og f samt i tredje ledd.

4.10.4 Strafferammen

4.10.4.1 Høringsinstansenes syn

Kristiansand politidistrikt uttaler:

«Når det gjelder den foreslåtte strafferammen, så er en høyst uenig i plasseringen av punktene under § 47, 2. ledd, som har 2 års strafferamme. Vi vet at menneskesmugling er blitt en stor økonomisk inntektskilde som en internasjonalt prøver å komme til livs. Å ikke gå inn for en høyere strafferamme enn to år synes å være en nedvurdering av det arbeidet som pågår. En vil foreslå strafferammen satt til 4 eller 5 år.»

Oslo politidistrikt uttaler:

«Utll. § 47, 2. ledd har to års strafferamme, mens 3. ledd har fem år. Lovendringen er foreslått plassert i 2. ledd med den lavere strafferamme. Ut fra den meget beskjedne straff som oppnås i 3. ledds sakene, jfr. over, vil det etter politiets oppfatning være hensiktsmessig om nevnte lovbestemmelse ble plassert i 3. ledd, slik at det var en straffeskjerpende omstendighet om det forelå vinnings hensikt, og graden av organisering, ikke selvstendige skyldkrav. Beholdes den foreslåtte plassering, pekes det på at dette forutsetter at det ikke skjer en endring i subsumsjons- og rettspraksis i disse sakene. Det vises til at det ved pådømmelse etter § 47. 3. ledd av retten er blitt lagt til grunn at en smuglervirksomhet er organisert selv hvor tiltalte har hatt en relativt liten rolle i organiseringen, og også hvor det «profesjonelle» organisatoriske element fremstår som relativt rudimentært.»

Stavanger politidistrikt uttaler:

«Etter vår oppfatning bør forslaget til § 27 [det antas ut fra sammenhengen at det skulle stått § 47], annet ledd bokstav e og f bli nytt tredje ledd med en strafferamme på 6 år.»

Sør-Varanger politidistrikt uttaler:

«Departementet anfører at siden man fjerner kravet om organisert virksomhet så bør strafferammen være to år. Etter vår oppfatning bør strafferammen være høyere og ses i sammenheng med behandlingen av metodeutvalgets innstilling (NOU 1997:15). En rekke etterforskningsmetoder som vil være aktuelle for oppklaring av denne type lovbrudd som f eks teknisk sporing og kontroll av trafikkdata fra telekommunikasjon er i metodeutvalgets innstilling foreslått forbeholdt etterforskning i saker med høyere strafferamme enn 3 års fengsel.»

4.10.4.2 Departementets vurdering

Departementets forslag om en strafferamme på 2 år opprettholdes. Ved innføringen av § 47 tredje ledd ble det vektlagt at vilkåret om organisert virksomhet tilsa en høyere strafferamme enn den daværende strafferamme på 2 år. Departementet uttalte (Ot.prp. nr. 38 (1995-96)) at «det dreier seg om en alvorlig straffbar handling med forgreininger til internasjonal kriminalitet, og dagens strafferamme anses ikke tilstrekkelig i forhold til «bakmenn» og andre som utfører alvorligere former for - eller omfattende - menneskesmugling.» Siden det ikke oppstilles som vilkår i ny bokstav e og f at det må dreie seg om organisert virksomhet, finner departementet det ikke naturlig med en høyere strafferamme enn to år.

4.10.5 Straff for familiemedlemmer

4.10.5.1 Høringsinstansenes syn

Oslo politidistrikt sier at det etter deres mening er

«grunnlag for å se på om også de familiemedlemmer som bistår sine slektninger med ulovlig innreise i Norge eller andre Schengen-land skal kunne straffes. I dag er forholdet at disse ikke vil rammes av bestemmelsen i forslaget til § 47, 2. ledd e og f idet det i disse tilfellene ikke kan sies å foreligge vinnings hensikt. Til dette punkt skal det også tilføyes at det for politiet ofte vil være vanskelig å motbevise en slektskapspåstand fra en smugler. Fremsettes en slik anførsel, vil smugleren etter dagens regler i «beste» fall kun kunne bli ilagt et forelegg etter forseelsesbestemmelsen i § 47, 1. ledd, idet vinningsmotivet i en «familie» vil være nær umulig å bevise med tilstrekkelig grad av styrke.»

4.10.5.2 Departementets vurdering

De to nye bestemmelsene som foreslås innført utelukker ikke straff for familiemedlemmer. Departementet anser det ikke naturlig å fjerne kravet om vinnings hensikt, ei heller å innføre en straffebestemmelse som spesifikt retter seg mot familiemedlemmer. Det er departementets oppfatning at det er opp til domstolenes vurdering i det enkelte tilfelle hvorvidt vilkårene i den enkelte bestemmelse i § 47 er oppfylt, uavhengig av om den tiltalte er i familie med den utlending som er hjulpet til ulovlig opphold / innreise eller ikke.

4.10.6 Hensynet bak forslaget

4.10.6.1 Høringsinstansenes syn

MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter uttaler:

«Tidligere ble folk som hjalp flyktninger kalt «grenseloser» og penger kunne inngå som et element for de utlegg grenselosen hadde. Nå forbindes det med straffeansvar å utføre slike humane oppgaver. I vår tid er dessuten ofte «profesjonelle» nødvendige for å få personer med behov for beskyttelse i trygghet på grunn av alle de hindringer som er lagt ut for å forhindre at de skal få søkt asyl. ARS/MiRA er derfor bekymret for forslag som gjør det vanskelig for folk på flukt å finne beskyttelse.»

Oslo biskop med tilslutning fra Bjørgvin biskop uttaler:

«I dag, som i tidligere tider, er ofte «profesjonelle grenseloser» nødvendige for å få personer med behov for beskyttelse i trygghet. Det er lagt mange hindringer i veien for at mennesker i dag kan få søke om asyl. Vi vet at mennesker på flukt kan bli grovt misbrukt også økonomisk for å komme i sikkerhet. Vi er samtidig redd for en altfor ensidig negativ fokusering på mennesker som bistår folk i nød, slik som «grenselosene» i sin tid gjorde.»

Juss-Buss

«kan ikke se at innføring av straff for denne type aktivitet som ikke [er] organisert kan ha særlig hensikt. For det første betviler vi at omfanget av denne type aktivitet blant privatpersoner er særlig stort. Videre mener vi at ved å innføre straff her, risikerer man å fokusere på å ta «småfiskene» i stedet for å sette inn ressursene på å ta de som storstilt utnytter mennesker i vanskelig situasjon, men som er vanskeligere å ta.»

4.10.6.2 Departementets vurdering

Til uttalelsen fra MiRA-Senteret/Antirasistisk Senter og Oslo biskop bemerkes at hensynet bak innføringen av ny bokstav e og f ikke er å forhindre de som har et beskyttelsesbehov i å søke asyl. Hensikten er å innføre straffeansvar for de som i vinnings hensikt - med andre ord for å tjene på det - hjelper utlending til ulovlig opphold / innreise.