9 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1 Innledning

I det følgende gis så langt mulig en oversikt over de økonomiske og administrative konsekvenser av norsk tilslutning til Schengensamarbeidet. Hovedtrekkene i de økonomiske og administrative konsekvensene ble først beskrevet i St.prp. nr. 42 (1996-97), men Justisdepartementet understreket den gang at konsekvensene måtte utredes nærmere. Man har derfor valgt å ta inn en så bred beskrivelse som mulig i den foreliggende odelstingsproposisjonen. Tallmaterialet i det følgende bygger på flere elementer i tillegg til de beregningene som lå til grunn for St.prp. nr. 42 (1996-97).

I 1997 etablerte Justisdepartementet et prosjekt for å forberede implementering av Schengen informasjonssystem og opprettelse av Sirenefunksjon med videre. Når det gjelder kostnadene ved SIS, bygger de i hovedsak på mest mulig oppdatert tallmateriale fra dette prosjektet. I tillegg kommer tallmateriale utarbeidet av Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utenriksdepartementet i forbindelse med behandling av søknad om visum.

I 1998 opprettet Justisdepartementet et mer omfattende Schengen implementeringsprosjekt som skal forberede alle øvrige sider ved iverksettelse av Schengen-regelverket, inklusive informasjon og opplæring. Prosjektet kommer i tillegg til SIS prosjektet. I alt 13 arbeidsgrupper er opprettet innenfor Schengen implementeringsprosjektet. Arbeidet vil pågå frem til den planlagte nordiske iverksettelsen av Schengen-regelverket i annet halvår 2000. Foreløpige innspill fra prosjektgruppene er brukt til å korrigere de tidligere utredningene. Tallmaterialet bygger videre på høringsuttalelsene fra de instanser som er berørt av innføringen av kontrolltiltak i forbindelse med implementeringen i Schengen. Flere av høringsinstansene peker imidlertid på mulige kostnader ved iverksettelse uten at disse er tallfestet.

Det presenteres her, så langt det lar seg gjøre, en oversikt over kostnadene for alle berørte departement. Kostnadene er beregnet i 1999-kroner hvor ikke annet er presisert. Ved beregning av lønnskostnader er det benyttet bruttotall. Bruttotallene på lønn inneholder en lønnsdel og en del som skal dekke drift i forbindelse med tilførsel av en ny stilling. Kostnadsberegningene er gjort med helårsvirkninger, og forutsetter oppstart på et gitt tidspunkt i oppstartåret som ikke samsvarer med budsjettåret. Det er derfor ikke samsvar mellom de beregninger som er gjort i dette kapittelet og de behov som vil gjøre seg gjeldene i de årlige budsjettproposisjoner. Når oppstartstidspunkt er bestemt, og en vet når opplæring og investeringer vil bli foretatt, vil en på en sikrere måte kunne beregne kostnadene for de enkelte budsjettår.

I siste del av dette kapittelet er det allikevel foretatt en foreløpig beregning av kostnadene i forbindelse med Schengen-implementeringen fordelt på budsjettårene fra 1999-2003. Det er i denne beregningen forutsatt oppstart i oktober 2000.

Det må fortsatt tas flere forbehold i forhold til de økonomiske og administrative konsekvensene som presenteres. Arbeidet i Schengen implementeringsprosjektet er ikke avsluttet. Det har ikke vært mulig så langt å utrede og kostnadsfeste for eksempel behovet for informasjon og opplæring i detalj. I flere sammenhenger er kostnadene videre avhengig av beslutninger som ikke er tatt. Dette gjelder ikke minst kontrollen i sjøhavnene og oppsynet langs sjøgrensen. 28 desember 1998 besluttet justisministeren å nedsette et utvalg med det mandat å vurdere antall og lokalisering av godkjente grenseovergangssteder etter norsk Schengen tilslutning (Grenseovergangsutvalget). De beslutninger som tas på grunnlag av rapporten fra utvalget, vil være avgjørende for kostnadene. Hovedkonklusjonene fra utvalget vedrørende sjøgrensen er referert senere i kapittelet.

Det pågår et løpende samarbeid med de øvrige nordiske land frem mot en felles og likeartet implementering i år 2000. Det er en forutsetning for den norske iverksettelsen av Schengen-regelverket at den foregår samtidig med de øvrige nordiske land. Hvis denne forutsetningen ikke kan oppfylles, vil det kunne få økonomiske konsekvenser. I henhold til de felles nordiske planer som foreligger så langt, tas det sikte på iverksettelse annet halvår år 2000.

Til slutt må det også tas forbehold om at det kontrollnivået som det legges opp til fra norsk side blir vurdert som tilstrekkelig i forhold til de krav som stilles til ytre grensekontroll og andre kompenserende tiltak i Schengensamarbeidet. Dette vil ikke bli endelig avklart før etter at omleggingen er iverksatt fra norsk side og det er fattet beslutning om godkjennelse. Det vil derfor også være behov for en overgangsperiode hvor man ivaretar kontroll både etter eksisterende krav og Schengenkrav.

9.2 Administrative og økonomiske konsekvenser av endringene i utlendingsloven

9.2.1 Bortfall av personkontroll på indre grenser

Den grensekontroll som politiet i dag utøver på fremtidige indre Schengen-grenser, er ikke basert på fast bemanning. De kontroller som foretas må ses i sammenheng med den nordiske passoverenskomsten, politiets ressurser og øvrige prioriteringer. Grensekontrollen på disse grensene medfører i dag ikke betydelig ressursbruk fra politiets side, og potensialet for frigjøring av personellressurser i forbindelse med opphevelse av indre grensekontroll er derfor meget begrenset. Det vil kunne realiseres et innsparingspotensiale i størrelsesorden opp mot kr 1 000 000.

Selv om indre grenser normalt skal kunne passeres uten personkontroll, vil det i ekstraordinære situasjoner, jf artikkel 2 nr. 2 i Schengenkonvensjonen, kunne bli aktuelt å gjeninnføre slik kontroll. Videre kan Norge av nasjonale hensyn og med bakgrunn i informasjon om hvor illegal grensepassering finner sted, iverksette tiltak for å forhindre slik passering uavhengig av om dette skjer ved indre eller ytre grense. Det er et viktig kompenserende tiltak å etablere tilfredsstillende politisamarbeid mellom land med felles indre grense. Politiet må i nødvendig utstrekning evne å forebygge og bekjempe illegal innvandring og grenseoverskridende kriminalitet når personkontrollen bortfaller. De politiressurser som tidvis vil kunne bli benyttet til særlig innsats i de grensenære områder forutsettes dekket opp innenfor tildelte rammer.

Ved en del lufthavner og noen få sjøhavner er det etablert formelle kontrollordninger. Bortfall av kontroll på indre grenser vil redusere behovet for den kontrollen som utføres i dag, men ved de nye kravene om kontroll vil det totalt sett bli behov for å etablere nye og flere kontrollordninger. Det er i dag ingen sjøhavner som har fast bemannede kontrollposter. Ved de sjøhavner hvor det gjennomføres grensekontroll, for eksempel Oslo, Moss, Kristiansand, Larvik, Bergen etc. foregår dette ved at politiet møter opp ved anløp.

Passkontroll ved flyginger innenfor Schengen-området vil i prinsippet utgå. På grunn av kravene om inn- og utreisekontroll til og fra tredjeland vil det totalt sett bli et større behov for ressurser til personkontroll.

9.2.2 Personkontroll på ytre grense og oppsyn med yttergrensen

9.2.2.1 Innledning

Som deltager i Schengen-samarbeidet forplikter Norge seg til å gjennomføre nødvendige kontrolltiltak som tilfredsstiller kravene i Schengen-regelverket. Det vises i denne sammenheng til de foreslåtte endringene i utlendingsloven i kapittel 4. Grensekontrollen skal utføres av norske kontrollmyndigheter og innenfor rammen av nasjonal lovgivning.

Schengenkonvensjonen stiller krav om at all passering av ytre grense som hovedregel skal skje over godkjent grenseovergangssted og innenfor fastsatte åpningstider. Antallet grenseovergangssteder og plassering avgjøres nasjonalt og kan endres når det er ønskelig. Det forutsettes at et godkjent grenseovergangssted er bemannet i åpningstidene og har tilstrekkelig utstyr, bl.a. tilgang til Schengen informasjonssystem (SIS) for å gjennomføre grensekontroll. Videre forutsettes det at overgangsstedet holdes under oppsyn utenfor åpningstidene. Det forutsettes også oppsyn med yttergrensen mellom grenseovergangsstedene. Schengen-regelverket stiller prinsipielt krav om at alle personer som krysser Schengen yttergrense skal gjennomgå identitetskontroll. Schengen-regelverket omfatter også krav til utreisekontroll. Ordinær utreisekontroll ble opphevet i Norge i 1986.

9.2.2.2 Lufthavner

I henhold til dagens bestemmelser i utlendingsloven plikter enhver som kommer til riket straks å melde seg for passkontrollen, eller dersom dette ikke har vært mulig, for nærmeste politimyndighet. Formålet med meldeplikten er at vedkommende skal legitimere sin identitet og gi opplysninger som er nødvendige for å fastslå om innreisen er lovlig. Unntak for meldeplikt finnes.

Ved lufthavnene vil kravene til kontroll av reisende til/fra land utenfor Schengen-området bli mer omfattende enn praksis er i dag.

Gjeninnføring av utreisekontrollen vil få vesentlig betydning for kontrollvolumet. Den utgående kontrollen vil i svært mange lufthavner være lokalisert et annet sted enn innreisekontrollen, slik at den må bemannes separat. Det forutsettes at kontrollørene kan flyttes mellom inngående og utgående kontroll ved skiftende kontrollaktivitet, men det vil allikevel være et behov for å tilføre grensekontrollen ved lufthavnene mer ressurser. Justisdepartementet har kartlagt dagens trafikkbilde på de sivile lufthavnene i landet. Sammen med forståelsen av Schengen-regelverket danner kartleggingen grunnlag for de konsekvenser som presenteres.

Utgiftene ved lufthavnene vil som nevnt øke både som følge av et større kontrollvolum og pga omlegging av kontrollen. Dette vil særlig gjelde for Oslo Lufthavn Gardermoen der nye stillinger vil være helt nødvendig for å tilfredsstille kravene til personkontroll. I tillegg kommer kompensasjon for nødvendig merforbruk av arbeidstid ved de øvrige lufthavnene med internasjonale flyginger for å dekke opp for det økede kontrollbehovet.

Reisende fra Svalbard blir også etter Schengen-tilslutningen å betrakte som reisende fra tredjeland og medfører behov for inn- og utreisekontroll. Dette er det tatt hensyn til i de bemanningsberegninger som er foretatt. Det er også tatt hensyn til økt kontrollbehov på Torp flyplass på grunn av økningen i reiseaktiviteten fra flyplassen.

Dagens bestemmelser vedrørende luftfartøyers ankomst og avreise fra/til norske sivile lufthavner, fanger opp og registrerer med få unntak, all aktivitet av interesse for politiet som grensekontrollmyndighet. Gjennom ankomst- og avreisemeldinger mottar politiet allerede i dag en vesentlig del av den informasjon som kreves for å iverksette grensekontroll i henhold til Schengen-regelverket.

Behov for bemanning

Brutto lønnskostnader for politiet ved Schengen-implementering i lufthavner er beregnet til ca. kr 30 000 000. Behovet for økt bemanning er beregnet utfra tidligere grunnlag nedfelt i St.prp. nr. 42 (1996-97) og dagens bemanning. Til grunn for beregningene ligger blant annet hva som må regnes som akseptabel ventetid i passkontrollen, tilgjengelig venteareal og internasjonale forpliktelser. Det er beregnet at OSL-Gardermoen har behov for 41 nye stillinger til en kostnad av kr 20 500 000. Ved de øvrige lufthavner har en foretatt timeverks-beregninger til en kostnad på kr 9 500 000.

Samferdselsdepartementet har på vegne av Luftfartsverket meddelt at drift av sikkerhetskontroll ved OSL-Gardermoen vil medføre økte lønnskostnader på ca. kr 5 000 000.

Opplæring i lufthavner

De særlige opplæringskostnadene knyttet til politiets tjeneste i lufthavnene er beregnet til kr 2 200 000. For å sikre at de som skal utføre personkontrollen i lufthavnene er tilført nødvendig kompetanse, er det viktig at opplæringen starter minimum 6 måneder før implementering skjer.

Prøveperiode

Departementet ønsker å presisere betydningen av at det gjennomføres en prøveperiode i forbindelse med Schengen-implementeringen. Prøveperioden er nødvendig for at man skal kunne danne seg et godt erfaringsgrunnlag for riktige kontrolltiltak og -rutiner, og for erfaring med prosesstid/gjennomstrømningshastighet. Særlig i lufthavnene vil en slik prøveperiode fortrinnsvis måtte samkjøres med de andre nordiske land. Kostnadene antas å bli opp mot kr 3 000 000.

Bygnings- og utstyrsmessige forhold i lufthavnene

Luftfartsverkets program for nybygging/ombygging av ekspedisjonsbygg ved landets lufthavner med internasjonal status omfatter stort sett planer for nødvendige tiltak ved en Schengen-implementering.

Det er særlig Oslo Lufthavn AS som må foreta ombygninger. I tillegg vil det være behov for bygningsmessig tilpasning av alle landets lufthavner som har trafikk med tredjeland. Kostnadene som følger av Luftfartsverkets beregninger er kr 27 300 000 (beregnet i 1997 kroner) i forbindelse med bygningsmessige og tekniske arbeider, inventar, installasjoner og utstyr til sikkerhetskontroll, hvorav kr 1 800 000 er kostnader som refererer seg til ikke statlige flyplasser. I tillegg kommer kostnader på kr 5 000 000 til drift av sikkerhetskontrollen, som er omtalt over under bemanning.

Luftfartsverket skal sørge for de nødvendige bygningsmessige tilpasninger ved lufthavnene. De bygningsmessige tiltak for gjennomføring av avtalen kan ifølge Luftfartsverket gjennomføres innenfor en tidsramme på 9 måneder.

Utstyr i lufthavner

Teknisk utstyr til kontroll av reisedokumenter finnes ikke i lufthavnene, med unntak av Gardermoen (OSL).

De større internasjonale lufthavnene må tilføres tilfredsstillende teknisk utstyr for kontroll av reisedokumenter og de mindre lufthavnene utstyres med enklere utstyr.

Det er beregnet at det er behov for 40 nye kontrollposisjoner i internasjonale lufthavner. I tillegg kommer en del teknisk utstyr. Kostnadene til disse investeringene er beregnet til kr 6 600 000.

Det vil også påløpe investerings og driftskostnader i forbindelse med tilknytning av de lufthavner som i dag ikke er tilknyttet politiets datanett. Investeringskostnadene er anslått til kr 3 000 000.

Investeringer og økte driftskostnader knyttet til kontrollvirksomhet i lufthavner

For en summarisk oversikt over de totale økonomiske konsekvenser på kort og lang sikt, fremlegges følgende beregninger i tabell 9.1:

Følgende kostnader gjelder utbygging av infrastruktur og drift av anlegg i lufthavnene (Luftfartsverket)

9.2.2.3 Sjøhavner og oppsyn av sjøgrensen

Gjennomføringen av kontroll av ytre sjøgrense i henhold til Schengen-regelverket vil medføre behov for nye tjenestemannsstillinger og merforbruk av arbeidstid for kontroll ved sjøhavnene. Det vil være behov for enkelte engangsinvesteringer i forbindelse med etablering av innreisekontroll og utreisekontroll i havnene. I tillegg er det behov for et styrket mobilt oppsyn av kysten og grenseovergangsstedene utenom åpningstiden. På enkelte områder tas det sikte på at nødvendig kontroll ivaretas gjennom et samarbeid mellom politiet og andre offentlige myndigheter.

I henhold til Schengen-regelverket vil hele den norske sjøgrensen være å regne som yttergrense. Oppsyn av yttergrensen skal dekke området helt ut til grensen for norsk territorialfarvann (4 mils grensen).

Hva som anses som godkjent grenseovergangssted fastsettes av Justisdepartementet etter nasjonale prinsipper og i medhold av utlendingslovens § 23. Hvert medlemsland opplyser overfor Schengen-samarbeidet om hvilke steder som til enhver tid anses som godkjente grenseovergangssteder. Antall grenseovergangssteder kan når som helst justeres (økes/reduseres). Det legges fra departementets side stor vekt på hensynet til næringsinteressene langs kysten. Når det gjelder godkjente grenseovergangssteder etter iverksettelse av Schengen-regelverket vil den endelige vurdering bygge på konklusjonene fra Grenseovergangsutvalgets rapport av 15 mars 1999, som følger som vedlegg til proposisjonen. Justisdepartementet skal foreta en endelig fastsettelse i medhold av utlendingsloven og utarbeide forskrifter.

Man vil søke å oppnå at omleggingen kan finne sted uten at næringslivet blir skadelidende.

I 1998 ble de økonomiske og administrative konsekvenser ved omlegging av grensekontrollen langs kysten foreløpig utredet. Man foretok en relativt fyldig kartlegging av dagens trafikkbilde både med hensyn til politiets utførelse av yttergrensekontrollen, kystforvaltningens aktuelle regelverk og praktiseringen av dette. Sammen med forståelsen av Schengen-regelverket danner dette grunnlag for de konsekvenser som presenteres. Grenseovergangsutvalget har ikke utredet økonomiske og administrative konsekvenser særskilt. Utvalget bemerker i sin rapport at man ikke kan se at den desentraliserte modell som anbefales i seg selv gir økte kostnader i forhold til andre løsninger.

Både Schengen-regelverket og nasjonal lovgivning oppstiller som hovedregel meldeplikt for alle fartøyer som skal krysse yttergrensen. Meldeplikten omfatter også opplysninger om personene ombord. I dag finnes et mangfold av norske regler og bestemmelser som omfatter fartøyers anløp og ferdsel i norsk territorialfarvann, herunder plikt til å fremsende variert mengde informasjon til norske etater. Det er imidlertid ikke noe krav om fremsending av forhåndsmelding om mannskaps- og passasjerlister til politiet som grensekontrollmyndighet, med unntak for lystbåter med visumpliktig utlending ombord. I hovedsak gjelder all informasjonsplikt selve fartøyet og dets last. Kartleggingen av praksis har for øvrig vist at alle utenlandske fartøy av en viss størrelse fanges opp og registreres gjennom pålegg om meldingsplikt av en eller annen art.

Av det totale antall anløp som politiet registrerte i 1997 til norske havner, ble det gjennomført personkontroll av ca. 16 %. Det vesentligste antall timeverk gikk med til personkontroll av fergepassasjerer i Sør-Norge og mannskapskontroll av utenlandske fiskefartøyer i Nord-Norge ved av og påmønstring. Utenlandske sjømenn under landlov kan i medhold av dagens utlendingsregelverk i utgangspunktet gå i land og oppholde seg i norsk havneområde uten å være gjenstand for personkontroll.

Grunnlaget for beregningene er et kontrollnivå (fastsatt i prosent av antall anløp pr. år) for de enkelte fartøytyper som antas å være tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsene etter Schengenkonvensjonen i dag. I beregningene er det lagt vekt på frekvensen av ulike fartøytyper i norske havner, erfaringer fra praktiserende Schengen-land, drøftelser med Danmark og Sverige, norske geografiske særegenheter, den reelle og teoretiske faren for ulovlig innvandring, om fartøyet kommer fra et risikoområde etc. Departementet har også sett hen til konklusjonene fra Grenseovergangsutvalget i rapport av 15 mars 1999 vedrørende antall og lokalisering av godkjente grenseovergangssteder langs sjøgrense og i lufthavner.

Vurdering av kontrollbehovet i sjøhavner

Det planlagte omfang av kontroll av personer ombord i de ulike fartøytyper som trafikkerer norske havner er differensiert etter fartøytype. Det er fastsatt en kontrollprosent som grunnlag for de økonomiske beregningene.

Det skilles mellom administrativ kontroll og fysisk kontroll. Med førstnevnte menes gjennomgang av mannskaps- og passasjerlister og sjekk av navnene opp mot SIS og nasjonale innreiseforbudsregistre før anløp. Kontroll av listene danner grunnlag for vurdering av eventuelt mer gjennomgående personkontroll. Med fysisk kontroll menes kontroll av reisedokumenter ved personlig fremmøte. Departementet legger opp til 100 % administrativ kontroll for fartøyer som ikke vil bli unntatt meldeplikt etter nasjonal lovgivning.

Kontroll av fiskebåter: Når fartøyet er registrert i en Schengen-stat ( herunder i Norge) legger departementet til grunn at det er tilstrekkelig at det gjennomføres stikkprøvekontroll. Dette forutsetter at fartøyet ikke har anløpt havn i tredjeland. Herav følger at det ikke er nødvendig med endring i landingsmønsteret, og disse fartøyer trenger ikke gå til godkjent grenseovergangspunkt. Når fartøyet er registrert i - eller kommer fra - et ikke-Schengenland, skal mannskapet som hovedregel være gjenstand for fysisk kontroll og fartøyet skal gå til godkjent grenseovergangssted.

Kontroll av ferger: Det må som hovedregel gjennomføres fysisk inn- og utreisekontroll av personer ombord i ferger fra ikke-Schengenland. I praksis gjelder dette ferger til og fra England. Personstrømmene bør fortrinnsvis sluses. Hovedregelen er at personer ombord i faste fergeforbindelser med Schengen-land ikke skal kontrolleres. Dette utelukker ikke at det kan gjennomføres stikkprøver eller at det gjennomføres grensekontroll i medhold av artikkel 2 nr. 2 i Schengenkonvensjonen. Dette er aktuelt for ferger fra Tyskland og Danmark.

Kontroll av handelsfartøy:Det tilrås 100 % administrativ kontroll og fysisk kontroll etter omstendighetene, fortrinnsvis ved innreise, og i hovedsak av fartøy fra risikoområder. Fartøyet må som hovedregel gå til godkjent grenseovergangssted.

Kontroll av cruiseskip: Det anses at dagens kontroll av denne type fartøy kan videreføres, dvs at det gjennomføres kontroll av passasjerlister og passasjerers reisedokumenter som i henhold til dagens regelverk og uten personlig fremmøte. Som hovedregel gjennomføres bare inn- og utreisekontroll i første og siste anløpshavn på Schengen-territoriet.

Kontroll av lystbåter: Det anses tilstrekkelig at det for denne type båter gjennomføres fysiske stikkprøvekontroller med generelt høy gjennomføringsfrekvens. Kontrollen er mest aktuell i sommerhalvåret. Arbeidet med å utvikle regelverk angående kontrollomfang og kontrollprosedyrer i forhold til lystbåter er for tiden stilt i bero i Schengensystemet. Kontrollfrekvensen må løpende vurderes på basis av erfaringer og endringer i kriminalitetsbildet og migrasjonsstrømmene.

Tilknytning til Forsvarets COSS (Coastal operations and Surveillence System)

Departementet tilrår i St.prp. nr. 42 (1996-97) at politiet knytter seg til Forsvarets COSS-system for bl.a. å få tilgang til de aktuelle opplysninger om de registrerte utenlandske fartøy som trafikkerer norsk farvann. Gjennom slik bruk sikrer en mest mulig effektive rutiner for bl.a. planlegging av politiets personkontroll av personer ombord i de ulike fartøy. For at personkontrollen av skip skal kunne gjennomføres på en hensiktsmessig måte er politiet helt avhengig av å knytte seg til COSS-systemet.

I de 43 politidistriktene som skal benytte COSS til personkontroll er opplæringskostnadene av tjenestemennene for å betjene COSS beregnet til kr 2 200 000. Investeringskostnadene ved tilknytting til COSS er anslått til kr 2 000 000. Driftskostnadene for COSS er anslått til kr 1 000 000 pr. år pluss kr 100 000 i vedlikehold fra det andre året. For å kontrollere listene fra politiet er det behov for 6 nye stillinger til en kostnad av kr 3 000 000 pr. år. Stillingene skal plasseres ved KRIPOS.

Mobilt oppsyn i sjø og ved grenseovergangssteder

I henhold til Schengen-regelverket er landene forpliktet til å utføre mobilt oppsyn langs kysten og kontroll med grenseovergangsstedene utenom åpningstid. Departementet tilrår at det mobile oppsynet styrkes ved bruk av sjøgående ressurser fra Kystvakten. Dette er sett i sammenheng med vurderingen av behovet for samlet kontrollnivå. Ny lov om kystvakten gir mulighet for at Kystvakten kan gjennomføre grensekontroll.

Så langt har Kystvaktens bistand til øvrige etater vært finansiert over forsvarsbudsjettet. Forutsatt at slik ordning fortsetter, er det tatt utgangspunkt i at bruk av Kystvaktens eksisterende ressurser til grensekontroll ikke vil medføre kostnader for politiet.

Forsvarsdepartementet fremholder at: Indre Kystvakt er den enheten som fra Forsvarets side vil være mest relevant med tanke på det mobile oppsynet mellom de faste grenseovergangsstedene. Ettersom uhjemlet grensepassering hittil ikke har vært noe problem langs kysten, vurderer Forsvarsdepartementet tilstedeværelsen av dagens 7 kystvaktfartøyer som opererer i territorialfarvannet som tilstrekkelig for å ivareta våre forpliktelser. Dersom kortvarige endringer av trusselbildet oppstår, vil evnen til økt tilstedeværelse kunne ivaretas gjennom disponering av kystvaktens øvrige fartøyer. Det kan imidlertid være aktuelt å leie inn ekstra fartøyer for å styrke tilstedeværelsen på Sørlandet og på Finnmarkskysten i sommerhalvåret. Driften av ett kystvaktfartøy innebærer en årlig merkostnad på ca. kr 8 000 000. I tillegg vil det påløpe engangskostnader på kr 25 000 for utstyr til dokumentkontroll.

Et sentralt og nødvendig supplement til det fysiske og mobile oppsynet vil være bruk av elektronisk overvåkning. Forsvaret har en rekke aktive og passive systemer for elektronisk overvåkning av kysten. En bedre integrering av systemene vil gi de operative myndigheter et mer helhetlig oppdatert situasjonsbilde enn dagens. Investeringene i denne sammenheng vil beløpe seg til minimum kr 15 000 000, og årlige driftskostnader vil være inntil kr 20 000 000.

Med det kontrollnivået som Forsvaret legger til grunn, vil bruken av Indre Kystvakts syv fartøyer sammen med den elektroniske overvåkingen utgjøre en fornuftig utnyttelse av de aktuelle ressursene. Alternativet til den elektroniske overvåkingen vil kunne være å leie inn ytterligere kystvaktfartøyer.

Når det gjelder kostnader i forbindelse med opplæring er det beregnet at kostnadene vil være kr 610 000,- det første året og kr 270 000,- de påfølgende år for Kystvakten og forsvarskommandoens personel.

Dette gir et behov for investeringskostnader det første året på tilnærmet kr 15 600 000 hvorav kr 600 000 til opplæring det første året. I tillegg kommer driftskostnader første år på inntil kr 28 000 000. De påfølgende år er det beregnet at det er behov for kr 28 300 000 i driftskostnader, hvorav kr 300 000 er til opplæring.

Bruk av bistandsressurser og begrenset politimyndighet

Justisdepartementet ønsker å se på muligheten for at andre enn politiet kan utføre grensekontrolloppgaver i områder som det for politiet av geografiske grunner tidvis kan være vanskelig å nå. En mulig løsning vil være at andre offentlige myndighetspersoner i en viss utstrekning tildeles grensekontrolloppgaver og begrenset politimyndighet i slike områder i henhold til utlendingsforskriften § 86.

For å tilfredsstille Schengens krav til kompetent myndighet må slike ressurser under utøvelse av tjeneste defineres som en del av politiet. At vedkommende er tildelt politimyndighet og har gjennomført nødvendig opplæring, må i denne sammenheng regnes som tilstrekkelig.

Det forventes begrensede merkostnader som følge av eventuelle bistandstilknytninger, med unntak av nødvendig opplæring. Justisdepartementet må gi retningslinjer for bruk av og samarbeide med bistandsressurser.

Behov for bemanning i tilknyting til kontroll i sjøhavner og oppsyn av sjøgrensen

Det er beregnet at det er behov for 28 nye stillinger i politiet for å kunne ivareta den personkontrollen som det legges opp til i forbindelse med kontrollen i sjøhavner og oppsyn av sjøgrensen. De økte brutto lønnskostnader pr. år er beregnet til kr 14 000 000.

Lokaler, materiell og utstyr i sjøhavner

Vedrørende politiets lokaliteter, materiell og utstyr i havneområdene, har departementet med bakgrunn i bidrag fra politidistriktene, kommet frem til at det i dag stort sett finnes tilfredsstillende politilokaliteter utfra dagens kontrollnivå. Det finnes ingen kontrollsteder med fast politibemanning. Særlig vil behov for kontrollokaler og utstyr gjøre seg gjeldende vedrørende fergetrafikken til/ fra England, hvor Schengen-regelverket setter som krav at det skal foretas inn- og utreisekontroll. Det oppstilles som hovedregel krav om separering av passasjerstrømmen avhengig av nasjonalitet ved ankomst og avreise fra ikke-Schengenområde. Ombygging vil derfor være nødvendig ved de 5 største fergehavnene i landet.

Ombyggingsutgifter i ovennevnte forbindelse må dekkes av havneeier, på lik linje med praksis i lufthavner hvor Luftfartsverket har ansvaret. Dette er blant annet begrunnet i at når forretningsmessig drift pålegger politiet grensekontroll, må eier stille de nødvendige lokaliteter til disposisjon. Havneeierne er dels private, kommunale og statlige. Kostnadsberegninger er ikke foretatt og heller ikke innmeldt i forbindelse med høringen. Personkontroll av passasjerer og mannskap som skal avmønstre foretas primært ombord i fartøyet eller i tilknytning til dette. Det antas derfor at behovet for lokaliteter er svært begrenset. Politiet må ha tilgang til nødvendig utstyr for dokumentkontroll.

Totalt investeringsbehov for materiell og utstyr er beregnet til kr 2 200 000. I tillegg kommer en investeringskostnad på kr 1 400 000 til IT-infrastruktur for å knytte de 5 største havnene til politiets datanett.

Opplæring og kompetanseutvikling i politiet vedrørende grensekontroll

Det samlete kompetanse- og opplæringsbehovet er under videre utredning i Schengen implementeringsprosjektet. For politiets del må det gis opplæring i grensekontrolltjeneste i lufthavner, sjøhavner og på ytre og indre grense. Politihøgskolen gir i dag ingen spesiell utdannelse innen grensekontrolltjeneste, kun enkelte spesialkurs i utlendingsforvaltning. Den kompetanse som politiet har tilegnet seg, er i hovedsak tilført gjennom praktisk erfaring. Det antas således å måtte bli et økonomisk løft å gi alle tilsatte i politi og lensmannsetaten nødvendig grunnutdannelse i grensekontrolltjeneste. I det enkelte politidistrikt må behovet for opplæring i grensekontroll vurderes samlet. Politiets jurister må tilføres særlig opplæring innenfor områdene utlendingsforvaltning og SIRENE-funksjonen. Med utgangspunkt i dagens opplæring i grensekontrolltjeneste, og utfra de forholdsvis omfattende kostnader nytt regelverk vil medføre, planlegges å fordele opplæringen over tre år, men med hovedvekt på år 2000 og år 2001. Det bør særlig prioriteres å gi politiet opplæring i dokumentkunnskap samt anskaffe og gi opplæring i nødvendig teknisk utstyr for dokumentkontroll. I tråd med praksis som følges i de øvrige nordiske land, må det gjennomføres særskilt opplæring av politimestere/ politisjefer. Dette antas å være særlig påkrevet i politidistrikter hvor man skal etablere et praktisk samarbeid på de indre grenser regulert i bilateral avtale mellom landene. Det er valgt å presentere kostnadene i forbindelse med pkt 9.2.2.3 fordi mye av personkontrollen vil være av båter og skip.

Det er lagt opp til at eksisterende ressurser må utnyttes mest mulig effektivt. I tillegg til opplæring og utstyrsanskaffelse som gjøres spesifikt ved lufthavner, havner og ved grenseovergang Storskog må man tilføre de øvrige tjenestemenn i de distrikter hvor det skal utføre personkontroll både opplæring og utstyr. I tillegg er det lagt opp til bistand fra Utrykningspolitiet. Det er også lagt opp til en utvidelse av driftsperioden av politiets båttjeneste i de distrikter som i dag har tjenestebåt for å foreta personkontroll. Departementet vil ta sikte på å utdanne instruktører fra de enkelte politidistrikt som senere får ansvar for å forestå godkjent opplæring av politipersonell i eget politidistrikt.

Generelt opplæringsbehov for politiet

Kostnaden til generell opplæring i grensekontrolltjeneste er foreløpig estimert til kr 11 500 000 over tre år med et likt beløp pr. år, hvor de første kostnadene er antatt å påløpe i år 2000. Grunnopplæring av tjenestemenn i politidistriktene til å foreta og bistå med personkontroller er beregnet til kr 2 700 000. Det er anslått et behov for kjøp av kontrollutstyr til kr 10 076 000. Dette forutsetter at dagens landings - og anløpsmønster og politiets desentraliserte organisering opprettholdes.

Opplæring av instruktører (i sjøhavner), og opplæring av tjenestemenn som hovedsakelig skal foreta personkontroll samt opplæringskostnader i bruk av teknisk utstyr er kostnadsberegnet til kr 5 800 000.

Politiets båttjeneste

Driftsperioden for Politiets båttjeneste vil måtte utvides for å kunne møte nye krav til oppsyn og grensekontroll. De årlige driftskostnader ved en slik utvidelse av båttjenesten er beregnet til kr 2 400 000. I tillegg må det tilføres utstyr for kr 200 000.

Utrykningspolitiet

Det er lagt opp til at Utrykningspolitiet skal bistå i forbindelse med grensekontroller. Dette vil i første rekke være i tilfeller hvor Norge gjenoppretter kontroll på de indre grenser, og i tilfeller hvor det vil være behov for forsterket yttergrensekontroll. Det forutsettes at Utrykningspolitiets eksisterende personell og biler benyttes slik at ikke ytterligere lønn og driftskostnader påløper. For å oppfylle denne bistandsrollen må det tilføres utstyr for kr 1 200 000.

Investeringer og økte driftskostnader i forbindelse med kontroll i sjøhavner og kystkontroll

For en summarisk oversikt over de totale økonomiske konsekvenser på kort og lang sikt, fremlegges følgende beregninger i tabell 9.2.

(Kystovervåkningen)

Opplæringskostnadene er beregnet til kr 3 800 000 pr. år i tre år fra andre år etter implementering. Etter at alle er kommet opp på et akseptabelt kompetansenivå vil en anta at kostnadene blir betraktelig lavere.

Driftskostnader kystovervåkningen gjelder merkostnader ved kontrollen, og belastes Forsvarsdepartementet. I tillegg til beløpet som er beregnet til drift det første året kommer årlige opplæringskostnader på kr 300 000,-

9.2.2.4 Forslag fra Grenseovergangsutvalget

Som omtalt i innledningen til kapittel 9 besluttet justisministeren 28 desember 1998 å nedsette et utvalg for å vurdere antall og lokalisering av godkjente grenseovergangssteder etter en norsk Schengen-tilslutning. Rapport fra utvalget forelå 15. mars 1999. Med unntak av utvalgets forslag om endring i utlendingsloven § 45 vedrørende meldeplikt er forslaget ennå ikke vurdert av departementet. Meldeplikt vil si den lovpålagte plikt en fører av skip eller luftfartøy har til å melde ankomst til eller avreise fra norsk område eller havn, og til å fremlegge oversikt over mannskap og passasjerer. Dette forslaget er tatt inn i denne proposisjonen, se punkt 4.8. Utvalget har i sine vurderinger lagt betydelig vekt på et effektivt meldingssystem. En samordning og effektivisering av dagens meldingssystem var også forutsatt i høringsbrevet av 28 september 1998. Et godt og effektivt meldingssystem vil kunne medvirke til en mer planmessig og effektiv grensekontroll.

I utlendingsloven § 45 om plikt til å gi melding har Kongen gitt fullmakt til å gi bestemmelser om: «at fører av skip eller luftfartøy som kommer eller går til utlandet skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap. Bestemmelsen er videreført og utdypet i utlendingsforskriften § 138. At et skip går ut i eller kommer fra internasjonalt farvann, er ikke alene tilstrekkelig til å utløse meldeplikt etter loven. For å sikre en fullverdig meldeplikt foreslår utvalget en endring i utlendingsloven § 45:

«at fører av skip eller luftfartøy som på vei til eller fra norsk havn passerer norsk territorialgrense, skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap».

Departementet har vurdert dette forslaget fra utvalget i forkant av at rapporten ble lagt frem. Man har kommet til at det er et godt og lite inngripende forslag som vil bidra til å effektivisere grensekontrollen. Kombinasjonen av meldeplikt og administrative kontroller er viktig for hvilket nivå av fysisk kontroll som må gjennomføres. Forslaget er tatt inn i proposisjonen, se punkt 4.8. Utvalgets rapport er vedlagt denne proposisjonen i sin helhet.

Når det gjelder godkjente grenseovergangssteder uttaler utvalget i sitt sammendrag:

«Når utvalget i henhold til mandatet skal komme med forslag om antall - og lokalisering av grenseovergangssteder langs norsk yttergrense, må dette ses i sammenheng med grensekontrollen som system. Dette systemet innbefatter meldeplikten, de administrative kontrollene og på hvilken måte, og i hvilket omfang, det gjennomføres fysiske kontroller.

Utvalget har derfor lagt vekt på tre grunnelementer:

• Korrekte og hensiktsmessige kriterier

• Dynamikk med muligheter for endringer

• Fleksibilitet ved at det gis adgang til anløp utenfor godkjent grenseovergangssted

Et grenseovergangssted vil etter utvalgets kriteriesett omfatte et antall anløpssteder og det er en forutsetning at det på et slik sted er en viss trafikk. Kombinert med kravet om tilgjengelighet fra politiets side foreslår utvalget at grenseovergangsstedene opprettes etter et områdeprinsipp som i hovedsak vil fange opp alle anløpssteder innenfor et bestemt geografisk område. Utvalget utelukker ikke at det enkelte steder kunne ha vært hensiktsmessig med kun en områdedefinisjon, men dette må ses opp i mot politiets behov for å ha faste steder for gjennomføring av kontroll og de sanksjonsmuligheter politiet er avhengig av.

Listen over godkjente grenseovergangssteder er dynamisk og norske myndigheter kan når som helst foreta endringer i denne dersom det er behov for det. Således vil endringer i trafikk - og landingsmønster av en viss størrelse danne grunnlag for slike endringer. Det kan også opprettes grenseovergangssted for et begrenset tidsrom.

Det kan tidvis oppstå behov for anløp eller landing også på steder som ikke er godkjent som grenseovergangssted. Utvalget foreslår derfor endringer/tilføyelser i utlendingsforskriften slik at det gis en klar hjemmel til at anløp kan skje på ikke godkjent sted dersom politiets tillatelse er innhentet på forhånd. Dette vil harmonere med tollovens § 21 og medvirke til fleksibilitet i kontrollsystemet.

Det er utvalgets utgangspunkt at hvert politidistrikt får ansvaret for grensekontrollen på «sine» grenseovergangssteder slik det følger også av dagens ordning. Det antas å være hensiktsmessig at dette ansvaret delegeres videre til driftsenhetene (politistasjoner og lensmannskontorer). Dersom man legger opp til en slik desentralisert modell, vil belastningen på kontrollmyndigheten/ politiet bli jevnt fordelt og hver driftsenhet vil få ansvar for et begrenset antall grenseovergangssteder og et begrenset antall anløp. Det vil være politimestrenes ansvar å organisere grensekontrolltjenesten på hensiktsmessig måte. Utvalget mener at politiets døgnberedskap vil være en viktig forutsetning for både å sikre et tilfredsstillende kontrollnivå og for raskt å kunne gi tillatelse til anløp andre steder enn på godkjent grenseovergangssted når slikt behov oppstår. ...»

I vedlegget til rapporten er utvalgets forslag til grenseovergangssteder listet opp.

«Et grenseovergangssted kan omfatte flere «kaianlegg» eller anløpspunkter. Eksempelvis vil Oslo havn bestå av flere anlegg fordelt over en strekning på flere kilometer fra Hjortnes i vest til Ormsund i øst. Tilsvarende vil gjelde for mange andre grenseovergangssteder i Norge. Når utvalget vurderer Honningsvåg som grenseovergangssted vil dette også omfatte flere fiskemottak eller kai-anlegg lokalisert i området rundt Honningsvåg. Tilsvarende ordninger vil man se også i de store internasjonale havnene på kontinentet. Kontrollmyndigheten vil således måtte bevege seg fra kai til kai avhengig av anløpsmønsteret i det aktuelle område.

Schengen-regelverkets krav til oppsyn med grenseovergangsstedene utenom åpningstidene er ikke konkretisert, og det er derfor noe usikkert hvilket nivå som må etableres i denne sammenheng. Utvalget antar at oppsynsaktiviteten må stå i et rimelig forhold til risikoen for uhjemlet grensepassering, og at denne løses ved at politiet avpatruljerer aktuelle anløpssteder. Straffebestemmelser for uhjemlet anløp, brudd på meldeplikten m.v, finnes delvis i utlendingslovens § 47 og delvis i straffelovens § 418 nr. 2.

Schengen-regelverket oppstiller krav om regulerte åpningstider og at disse skal være oppslått på grenseovergangsstedet. Det forutsettes at passeringsstedet er bemannet i åpningstiden. For grensekontrollen på landegrense og i lufthavnene er dette for lengst en etablert praksis. Utvalget legger til grunn at man her står relativt fritt med hensyn til å fastsette åpningstider lokalt etter lokale behov. Eksempelvis vil det være mulig å åpne grenseovergangsstedet når behovet for passering og kontroll faktisk er tilstede. Utvalget legger til grunn at fartøy fortsatt kan anløpe havnene på det tidspunkt som er praktisk og hensiktsmessig for fartøyene. Slike ordninger forutsetter imidlertid at meldeplikten er oppfylt i hvert enkelt tilfelle. Det kan imidlertid ikke aksepteres en «uregulert åpningstid» fordi politiet da ikke vil ha mulighet til å sanksjonere uhjemlet innpassering i forhold til åpningstidene.»

9.2.2.5 Kontroll av ytre grense mot Russland

Riksgrensen mot Russland er den eneste landgrensen hvor Norge må foreta ytre grensekontroll. Forholdene på riksgrensen mellom Norge og Russland er regulert ved lov av 14 juli 1950 og ved avtale av 1949 mellom Norge og Russland (Sovjetunionen). Grensen er 196 km lang og går hovedsakelig over land eller elv. Grensekontrollen ivaretas i et samarbeide mellom Grensekommissæren, Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) og politiet. Det eneste grensepasseringsstedet er Storskog som daglig er åpent mellom kl 0700 og kl 2100. Storskog er bemannet av politiet og representanter fra grensekommisariatet og tollvesenet. Oppsynet langs grenselinjen utenom grenseovergangen ivaretas av grensekompaniet ved Garnisonen i Sør-Varanger. Forutsetningen for å kunne utføre denne kontrollen i henhold til de krav Schengen-regelverket fastsetter er at grensekompaniet opprettholder en tilfredsstillende bemanning. Spørsmålet om grensevaktenes politimyndighet, opplæring og ansvarsforholdene mellom forsvaret, grensekommisær og politiet er under utredning innenfor Schengen implementeringsprosjektet.

Bestemmelsene i Schengenkonvensjonen kapittel 2 om passering av de ytre grenser innebærer at det må etableres fast utreisekontroll ved Storskog. Dette medfører behov for økte ressurser for Sør-Varanger politidistrikt.

Ressursbehov ved grense mot Russland

Det er anslått et behov for 7,5 nye stillinger totalt til politifaglig og administrativt arbeid. Kostnadene er beregnet til kr 3 800 000. Merutgiftene til opplæring av personell ved GSV og ved grensestasjonen er anslått til kr 300 000. I tillegg er det behov for bygningsmessige endringer og nytt materiell til en kostnad på kr 7 000 000. Forutsetningen for de anslåtte beregningene er at det ikke skjer en vesentlig endring i kontrollvolumet og/eller åpningstidene ved Storskog.

Etter Forsvarsdepartementets vurdering er det mangler ved infrastruktur og materiell ved GSV til å løse yttergrensekontrollen i samsvar med Schengenkrav.

Forsvarsdepartementet fremholder at:

Grensevakten ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) overvåkningsevne baserer seg på tre forhold; observasjon, reaksjon og rapportering.

For å sikre tilstrekkelig observasjonskapasitet er det behov for kikkerter og ulike typer kameraer. Kostnadene som direkte relaterer seg til Schengen utgjør ca. kr 28 000 000. Det understrekes at slikt spesialutstyr er nødvendig for å oppnå en tilstrekkelig dag- og nattkapasitet langs hele grensa. Det vil videre være behov for modernisering av fire observasjonsposter (OP), oppføring av ny OP ved Storskog og oppføring av 10 felt observasjonsposter. Investeringen knyttet til Schengen vil utgjøre ca kr 7 000 000,-.

For å tilfredsstille kravene til mobilitet vil det være behov for anskaffelse av kjøretøyer til inntil kr 6 000 000,-. Det er tilstrekkelig å anskaffe 12 lette sommerkjøretøyer innen medio 2000, mens de øvrige kjøretøyene anskaffes i løpet av 2001.

Det vil videre være et stort behov for å utbedre sambandskapasiteten mellom bl a OP-ene, grensestasjoner og GSV. Investeringen som kan knyttes til Schengen vil utgjøre ca kr 14 500 000.

Kostnadene til opplæring av grensevaktens personell utgjør kr 560 000,- pr. år.

Investeringskostnadene er beregnet til kr 55 500 000,-, inklusive opplæring første år på kroner 600 000,-. Driftskostnadene er beregnet til kr 600 000,- årlig de påfølgende år.

Forsvarsdepartementet presiserer at ovennevnte kostnadsoverslag ikke er endelige, men må gjøres til gjenstand for en grundigere vurdering.

Investeringer og økte driftskostnader knyttet til kontroll av yttergrense mot Russland

For en summarisk oversikt over de totale økonomiske konsekvenser på kort og lang sikt, fremlegges følgende beregninger i tabell 9.3.

Når det gjelder grensevakt utført av Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) og drift av GSV er dette kostnader som belastes Forsvarsdepartementet.

9.2.3 Behandling av søknad om visum

9.2.3.1 Innledning

Dagens ordning for behandling av visumsøknader er at en rekke utenriksstasjoner (ambassader, generalkonsulater og konsulater) har viseringsmyndighet. Disse utsteder ca. 90 prosent av alle visa til Norge etter retningslinjer fastsatt av Justisdepartementet og Utlendingsdirektoratet (UDI).

Honorære generalkonsulater og konsulater kan etter Schengen-reglene ikke ha visumutstedelsesadgang. Av Norges 405 honorære generalkonsulater og konsulater har i dag 71 visumutstedelsesrett. De aller fleste av disse befinner seg i hovedsteder eller i andre viktige byer i land der Norge ikke har etablert egen fagstasjon. Disse stasjonenes visumbemyndigelse vil således bortfalle ved norsk Schengen-tilslutning.

Utenriksdepartementet har ut fra dette tatt som utgangspunkt at de utenriksstasjoner med utsendt personale som i dag har visumutstedelsesadgang, fortsatt skal ha det også ved norsk Schengen-tilknytning.

Etter Schengen-reglene må disse stasjonene kontrollere opplysningene i samtlige visumsøknader opp mot den norske N.SIS parallellbasen til artikkel 96-basen i det sentrale SIS (registreringer etter artikkel 91 i Schengenkonvensjonen med henblikk på å nekte innreise). Dette står i motsetning til dagens system, hvor stasjonene selv kan foreta kontrollen på stedet av de fleste visumsøknader etter retningslinjer gitt av utlendingsmyndighetene.

Kontrollen av visumsøkere opp mot SIS etter Schengen-reglene kan gjennomføres på ulike måter. Utenriksdepartementet har lagt opp til en løsning der de utenriksstasjoner med viseringsrett som har flest visumsøknader - mer enn ca. 1500 i året - skal benytte såkalt direkte oppslag, mens stasjoner med et mindre antall søknader - under ca. 1500 i året - skal benytte såkalt automatisk oppslag.

Det er lagt opp til at både Utenriksdepartementet og Utlendingsdirektoratet skal ha en kopi av artikkel 96-parallellbasen i N.SIS. Basene vil være identiske. Basen i Utenriksdepartementet må være i drift 24 timer i døgnet. Brukerne, dvs. utenriksstasjonene, befinner seg spredt over hele verden, og må arbeide mot basen til ulike tidspunkter på døgnet alt etter hvilke tidssoner de befinner seg i. Parallellbasene må være teknisk kompatible med det norske N.SIS. De tekniske løsninger i det norske N.SIS forestås av Politiets Datatjeneste. De løsninger som velges for det norske N.SIS, vil ha betydning for de tekniske løsninger for drift av parallellbasene og oppslag i disse. Endelige beslutninger vedrørende de tekniske løsninger for parallellbasene vil derfor måtte utstå til det er avgjort hvilke tekniske løsninger som velges for det norske N.SIS.

Direkte oppslag innebærer at den person på en utenriksstasjon som behandler en visumsøknad, selv søker direkte i parallellbasen ved hjelp av en datamaskin på utenriksstasjonen. Automatisk oppslag innebærer at den som behandler visumsøknaden legger inn de nødvendige opplysninger på data og sender opplysningene via datamaskin elektronisk til parallellbasen, hvor kontrollen gjøres automatisk. Den som behandler visumsøknaden går da ikke selv inn i artikkel 96-basen for å kontrollere om det foreligger hindringer for at den aktuelle visumsøker kan få Schengen-visum. I stedet sendes en elektronisk melding tilbake om hvorvidt vilkårene for å utferdige visum er tilstede eller ikke. En løsning for automatisk oppslag i parallellbasen må utvikles.

Utenriksdepartementet har ikke lagt opp til å benytte en CD-rom-løsning, slik for eksempel Benelux-landene og Østerrike gjør. En slik løsning innebærer at utenriksstasjonene får oversendt en CD-rom-plate, dvs. en datadiskett som inneholder hele artikkel 96-basen i SIS. Dette gjøres for Benelux-landene en gang hver måned, og av Østerrike ca. hver tredje uke. En slik løsning ville spare kostnadene til overføring av data mellom utenriksstasjonene og databasen hjemme. En ulempe ved en slik ordning er at de opplysninger utenriksstasjonene foretar kontrollen mot, vil kunne være opptil flere uker gamle, og derved gradvis mindre oppdatert. Det vil dessuten foreligge en risiko for at CD-rom-platene med personopplysningene i artikkel 96-basen i SIS kan komme på avveie under forsendelsen eller senere.

Direkte oppslag vil medføre behov for linjeleie for kommunikasjon mellom utenriksstasjonenes datamaskiner og databasen i Norge. For stasjoner med mange visumsøknader vil det kunne være behov for å leie fast linje. Dette faller forholdsvis kostbart, men anses nødvendig for å kunne håndtere det trafikkvolum som ventes. Det er ennå ikke avklaret hvilke oppgaver i forbindelse med visumbehandling de lokalansatte ved utenriksstasjonene kan utføre, og hvilke som må utføres av utsendt personell.

9.2.3.2 Investering- og driftskostnader for stasjoner som behandler visumsøknader

Stasjoner med fast tilkopling mot UDs graderte nettverk

I Ankara, Bucuresti, Moskva, Islamabad, London, Murmansk, New Dehli og Pretoria vil man måtte ha nettverk (8 enheter), og kostnadene for disse stasjonene er beregnet til kr 2 832 000.

I Bangkok, Beijing, Beograd, Hong Kong, Kiev, Manila, Sarajevo, St. Petersburg og Teheran vl man benytte en kommunikasjons-PC (9 stasjoner), og kostnadene for disse stasjonene er beregnet til kr 792 000.

Kommunikasjonskostnader totalt for 17 stasjoner er beregnet til kr 593 300 i etablering og en linjeleie på kr 682 550 pr. mnd.

Stasjoner som behandler færre enn 1 500 visumsøknader pr. år

71 utenriksstasjoner har tilgang til automatisk oppslag. Kostnadene ved dette vil bl.a. avhenge av volumet av informasjon som skal sendes fram og tilbake mellom utenriksstasjonene og parallellbasen. De stasjoner som har flest visumsaker til behandling, vil også få de største kommunikasjonskostnadene.

I tillegg til kommunikasjonskostnadene vil det bli kostnader ved å drive parallellbasen, og til å utvikle søkeverktøy for automatisk oppslag. Kostnadene for dette er foreløpig ikke beregnet. Disse vil bl.a. kunne avhenge av de tekniske løsninger som velges for det norske N.SIS.

For stasjoner med kommunikasjon basert på kryptert e-postløsning (Semafor) vil kostnaden pr. statsjon være kr 10 000 i etablering og linjekostnaden er beregnet til kr 2 000 pr. mnd.

Totalt for 71 stasjoner vil det påløpe kr 710 000 i etableringskostnader og kr 142 000 i linjekostnader pr. mnd.

Maskinvare

Det vil være nødvendig med en databaseserver som skal inneholde UDs parallellbase. Kostnaden ved dette er beregnet til kr 600 000. I tillegg vil det være behov for 71 frittstående PC'er (såkalte klienter) på utestasjonene, hver til en kostnad av ca. 22 000 i alt kr 1 562 000.

Totalkostnad for kommunikasjonsløsning mot N-SIS:

Investeringer i maskiner, nettverk og kryptoenheter kr 5 800 000,- pluss etableringskostnader kr 1 300 000. Totale investeringskostnader på kr 7 100 000,-. I tillegg kommer driftskostnader (basert på dagens nivå, første år) er beregnet til kr 9 900 000,-

9.2.3.3 Økt personellbehov

Økt personellbehov

Prosedyrene for behandling av visumsøknader vil bli mer omfattende og tidkrevende etter Schengen-reglene enn etter dagens system, som følge av kravet etter Schengen-reglene om at hver visumsøknad må kontrolleres opp mot SIS. I tillegg skal en del av søknadene undergis en samrådsprosedyre. Flere utenriksstasjoner vil derfor få økt behov for personell til å behandle visumsøknader.

Også valget av tekniske løsninger for utenriksstasjonenes kontroll av visumsøkere mot visumdatabasen kan få betydning for personellbehovet ved stasjonene. Det vurderes hvilke oppgaver i forbindelse med visumbehandling de lokalansatte ved utenriksstasjonene kan utføre, og hvilke som må utføres av utsendt personell.

Ut fra forutsetningen om at dagens system videreføres, dvs. at visumsøknader behandles på utenriksstasjonene i omtrent samme omfang som i dag, legges nedenstående anslag til grunn for økt personellbehov. Anslagene er basert på 1998-tallene for de stasjoner hvor disse er klare, og på 1997-tallene for de resterende stasjoner.

På sikt vil det kunne bli en besparelse på 4 årsverk (lokalt ansatte) ved stasjonene i Stockholm, København, Paris, Bonn/Berlin/Hamburg. Mulighetene for dette vil imidlertid måtte utredes nærmere på et senere tidspunkt.

For IT-seksjonen i Utenriksdepartementet vil det være nødvendig med et årsverk i tillegg til eksisterende personell for å kunne sikre tilfredsstillende betjening av parallellbasen. Videre vil døgnkontinuerlig vaktordning i forhold til kravet til driftstid for databasen være en konsekvens. Dette er kostnadsberegnet til kr 500 000.

Basert på de rammebetingelser som nå er kjent om Schengen-samarbeidet, stipuleres ekstra personellmessige omkostninger for Utenrikstjenesten ved norsk Schengen-tilknytning til kr 23 000 000. I beregningene er det benyttet årlig gjennomsnittskostnad for kontorfunksjoner (1,2 mill/år/funksjonær) og faktiske lønnskostnader for lokalt ansatte i sammenlignbare stillinger. Dersom antatte besparelser som nevnt ovenfor (lokalt ansatte) realiseres, kan anslaget reduseres med ca. kr 1 000 000,-.

9.2.3.4 Bygningsmessige kostnader

Det norske Generalkonsulatet i Murmansk og i finsk konsulat vil bli de to eneste utenriksstasjoner på stedet med utsendt fagpersonell fra et Schengen-land. Dette må forventes å føre til en betydelig økning i antallet visumsøknader ved denne stasjonen ved en Schengen-tilknytning. De eksisterende lokaler er tilnærmet adekvate for dagens visatrafikk, men rommer ikke muligheter for utvidelser. Resepsjonsområdet i konsulatavdelingen vil måtte utvides, og det må avsettes kontorplass til personellmessig forsterkning, ved at tilliggende lokaler tas i bruk. En eventuell utvidelse av lokalitetene må skje etter søknad til lokale myndigheter. Økt kapasitet for visumbehandling vil ta tid å gjennomføre, og krever planlegging, bl.a. fordi ytterligere lokaler må anskaffes. Slike lokaler er tilgjengelige. De bygningsmessige kostnader ved en utvidelse er av Statsbygg anslått til kr 6 000 000,-. I tillegg kommer forventede økte driftsutgifter på kr 300 000,- pr. år.

9.2.3.5 Kostnader ved en harmonisert visumpolitikk

I følge Schengenkonvensjonen artikkel 9 nr 1 forplikter konvensjonspartene seg til å føre en felles politikk med hensyn til persontrafikk, særlig visumordningen. Videre forplikter konvensjonspartene seg til å videreføre, på grunnlag av enighet, harmonisering av visumpolitikken. Som ledd i realiseringen av denne målsetting, har Schengen-landene utarbeidet en felles liste over stater hvis borgere ikke er visumpliktige til noe Schengen-land. Schengen-landene har også en liste over stater hvis borgere er visumpliktige til alle Schengen-land.

Det er allerede i dag stor grad av samsvar mellom Schengen-landenes liste over visumpliktige land og den visumpolitikk som Norge følger. Norges Schengen-forpliktelser vil likevel medføre at Norge i tillegg til de land hvis borgere det allerede er visumplikt for, også vil måtte innføre visumplikt for borgere av følgende land: Bahamas, Barbados, Belitze, Botswana, Dominica, Grenada, Kiribati, Lesotho, Namibia, Salomonøyene, Sankta Lucia, St. Vincent og Grenadinene, Seychellene, Swaziland, Trinidad og Tobago, Tuvalu og Zimbabwe.

Innføring av visumplikt overfor de nevnte land vil gi inntekter i form av visumgebyrer, men vil også kunne medføre øket personellbehov ved enkelte utenriksstasjoner. Dette er i ferd med å bli utredet nærmere.

9.2.3.6 Samråd i visumsaker (VISION-prosedyren)

I henhold til Schengen-konvensjonens art. 17, jfr. den konsulære fellesinstruks, vedlegg 5 b og c, skal det i visse tilfeller gjennomføres samråd mellom avtalepartene før visum utstedes. Samrådet gjennomføres over VISION-nettverket, som er et elektronisk kommunikasjonssystem. Konsultasjonene foregår ved hjelp av faste elektroniske skjemaer, der de opplysninger om visumsøkeren som er nødvendige for konsultasjonen legges inn. All kommunikasjon med andre Schengen-land skjer via medlemslandenes sentrale utlendingsmyndigheter.

Spørsmålet om organisatoriske og kommunikasjonsmessige løsninger for konsultasjon i henhold til VISION-prosedyrene er for tiden under utredning i en arbeidsgruppe under ledelse av Utlendingsdirektoratet. Arbeidsgruppen skal ha avsluttet sitt arbeide senest 15. november 1999.

Det vil påløpe utviklingskostnader av elektroniske skjemaer til bruk i forbindelse med VISION-prosedyren.

9.2.3.7 Samarbeid

Schengen-regelverket åpner for at Norge kan inngå samarbeidsavtaler med andre Schengen-lands stasjoner på steder hvor Norge ikke er representert. Dette vil innebære at det inngås avtale om at et lands utenriksstasjon skal utstede visum på vegne av et annet land dersom det andre landet er hoveddestinasjon for besøket til Schengen-området. Norge vil, som eneste Schengenland i tillegg til Finland med utsendt fagpersonell fra et Schengen-land i Murmansk, ha et godt grunnlag for å forhandle visumsamarbeidsavtaler med andre Schengen-land i områder hvor disse er representert med fagstasjoner, og Norge ikke er det.

Omfanget av slike eventuelle avtaler og potensialet for ressurssbesparelser er vanskelig å anslå pr. i dag. Det vurderes nå om det er muligheter for økt nordisk samarbeid på dette området, og om det nordiske samarbeidet om bruk av utlendingsattachéer kan styrkes.

9.2.3.8 Opplæring

Det vil bli behov for opplæring av personell i nye rutiner for visumbehandling. Dette vil berøre samtlige utenriksstasjoner som skal ha visumutstedelsesadgang, dvs. ca. 90 stasjoner. Det anslås at det bør avsettes kr 1 000 000,- til opplæringsformål.

9.2.3.9 Informasjon

Det vil bli behov for informasjon fra Utenrikstjenesten i forbindelse med norsk Schengen-tilslutning. Slik informasjon kan være brosjyrer som legges ut på ambassadene med informasjon om visumprosedyrer, egne Internett-sider og seminarer for utvalgte målgrupper, særlig pressen. Det anslås at det må settes av kr 400 000,- til informasjonsformål.

9.2.3.10 Følger for de honorære generalkonsulater og konsulater

De honorære konsulatenes viseringsbemyndigelse vil falle bort som en følge av norsk Schengen-tilslutning. Visumgebyrer som oppkreves ved honorære stasjoner tilfaller stasjonssjefen. For svært mange av konsulatene med visumutstedelsesrett representerer visumgebyrene en tildels viktig inntektskilde, som bidrar til å dekke konsulens løpende utgifter til konsulatdriften. Bortfallet av visumgebyrinntekter ved Schengen-tilslutning vil ventelig føre til krav fra de berørte generalkonsuler og konsuler om kompensasjon i form av øket kontorbidrag, dvs. det årlige tilskudd som gis til dekning av deres kontorutgifter m.v. Samlet beløp de honorære utenriksstasjonenes visumgebyrinntekter seg i 1997 til omlag kr. 800 000,-. Muligheten for de honorære konsuler til å innkreve et gebyr i forbindelse med formidling av visumsøknader etter at Schengen-samarbeidet trer i kraft for Norge utredes nærmere.

9.2.3.11 Samlet vurdering av løsningene for behandling av visumsøknader

Det gjenstår fortsatt viktige spørsmål som krever nærmere avklaring før det kan treffes endelige beslutninger om de tekniske løsninger som skal legges til grunn for behandling av visumsøknader. Dette gjelder særlig hvilke tekniske løsninger som velges for det norske N.SIS, som Politiets Datatjeneste forestår. Videre vil det kunne ha betydning hvilket søkeverktøy som utvikles og leveres av Politiets Datatjeneste for søk i artikkel 96-basen. Dette innebærer at de anslag som er gitt for personellbehov og kostnader ved de tekniske løsninger for behandling av visumsøknader er beheftet med usikkerhet.

9.2.3.12 Økonomiske konsekvenser - oppsummering

Det er ikke tatt endelig stilling til alle organisatoriske og tekniske løsninger vedrørende visumbehandlig i forhold til Schengen-informasjonssystemet. Utenrikstjenestens ressursbehov vil bl.a. kunne avhenge av de tekniske løsninger som blir valgt for det norske N.SIS. Nedenfor følger en foreløpig oversikt over de antatte økonomiske og administrative konsekvenser for Utenrikstjenesten ved norsk tilslutning til Schengen-samarbeidet. Oversikten er basert på de rammebetingelser for Schengen-samarbeidet som er kjent pr. i dag.

Utstedelsesmyndighet

Det legges til grunn at det bare vil være fagstasjoner som kan utstede visum. Dette innebærer at honorære (dvs. ulønnet) konsulater ikke lenger kan innvilge visum, men de vil fortsatt kunne formidle visumsøknader og visa. Muligheten for de honorære konsuler til å innkreve et gebyr i forbindelse med sin formidling av visumsøknader etter at Schengen-samarbeidet trer i kraft for Norge vil bli utredet nærmere.

Behandling av søknader om visum

Kostnadsanslaget for behandling av søknader om visum er basert på forutsetninger det er redegjort for i punkt 9.2.3. Anslaget vil måtte gjennomgås på nytt med sikte på eventuelle justeringer når de endelige tekniske og organisatoriske løsninger blir klare. For en summarisk oversikt over de totale økonomiske konsekvenser på kort og lang sikt, fremlegges følgende beregning i tabell 9.4.

9.2.4 Innføring av lufthavntransittvisum

I dag er det relativt få flyselskaper som benytter norske flyplasser til transitt. I den grad det skjer, er det som oftest for reise videre til et annet Schengen-land. Dette vil innebære at de som skal bytte fly i Norge vil måtte passere Schengen-yttergrense.

Innføring av lufthavnstransittvisum vil neppe innebære noen nevneverdig arbeidsbyrde. Bare et fåtall nasjonaliteter er omfattet av ordningen, og det er lite sannsynlig at mange av disse vil benytte norske lufthavner for transitt. Reisende fra Svalbard blir i denne sammenheng å regne som reisende fra tredjeland utenfor Schengen.

9.2.5 Behandling av søknad om asyl

Forslaget innebærer at asylsaker som etter dagens regelverk blir realitetsbehandlet, i visse tilfeller vil kunne avslås uten slik behandling. Forut for et slikt avslag kan det imidlertid ligge et omfattende undersøkelsesarbeid og korrespondanse med andre Schengen-land. Det er derfor i dag usikkert hvor stor reduksjonen i arbeidsbyrden vil bli for utlendingsmyndighetene.

Kommunal- og regionaldepartementet/Utlendingsdirektoratet har redegjort for de kostnader som konsekvensene av tilknytning til Schengen medfører. Det meddeles at de oppgaver som bortfaller, ikke medfører stor innsparing.

For å kunne utføre de oppgaver som Schengen implementeringen medfører er det behov for investeringer til kr 900 000, opplæring til kr 500 000, driftsutgifter inkl. leie av lokaler kr 2 600 000 samt kr 5 400 000 til stillinger.

Investeringer og økte driftskostnader for Kommunal og regionaldepartementet knyttet til behandling av søknader om asyl

For en summarisk oversikt over de totale økonomiske konsekvenser på kort og lang sikt, fremlegges følgende beregninger i tabell 9.5.

9.2.6 Transportøransvar

I dag kan transportøransvaret oftest gjøres gjeldende på flyreiser som vil bli å anse som interne Schengen-flyginger. Det er relativt få flyruter fra fjerne deler av verden til Norge. En endring av utlendingsloven § 46 som innebærer at ansvaret bare kan gjøres gjeldende for transporter til land utenfor Schengens yttergrense vil derfor innebære en viss økning av statens utgifter i forbindelse med utsendelser.

Når det gjelder utvidelsen av transportøransvaret til også å gjelde landtransporter, vil dette kun angå Sør-Varanger politidistrikt, som er det eneste norske politidistriktet med ansvar for landgrense som vil bli Schengen-yttergrense. Personer som blir bortvist, stoppes ved grensen. Det knytter seg ingen utgifter til retur av den bortviste.

9.3 Administrative og økonomiske konsekvenser av endringene i utleveringsloven og i straffeloven

Endringene i utleveringsloven og straffeloven § 12a antas ikke å ha administrative og økonomiske konsekvenser av betydning. Forenklet utleveringsprosedyre ved samtykke vil imidlertid føre til noe kortere saksbehandlingstid.

9.4 Schengen informasjonssystem

Schengen informasjonssystem (SIS) er et system av elektroniske datafiler som er opprettet for at myndighetene i Schengen-landene enkelt og effektivt skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander i henhold til artiklene 92 - 118 i Schengenkonvensjonen.

Informasjonssystemet består av en sentral base- og teknisk støttefunksjon lokalisert i Strasbourg i Frankrike. Denne funksjonen har blant annet i oppgave å fordele informasjonene til de nasjonale registre som opprettes og drives av - og i - det enkelte land. De nasjonale registrene er like og inneholder den samme informasjon.

Schengenkonvensjonen fastsetter hvilke opplysninger som kan registreres i SIS, hvilke formål de kan brukes til, hvilke myndigheter som kan få tilgang til opplysningene, og hvilke krav til personvern og datasikkerhet som må være oppfylt.

Schengen informasjonssystem er en grunnleggende forutsetning for å kunne utføre en felles yttergrensekontroll og opprettholde et effektivt politisamarbeid i Schengen-området, jf. Schengenkonvensjonen artikkel 93. Informasjonssystemet, som har vært operativt siden mars 1995, har styrket Schengen-landenes mulighet til å pågripe ettersøkte personer og tilbakeføre stjålne gjenstander.

Det er redegjort for regelverket knyttet til SIS i punktene 6.2 og 6.3 i proposisjonen. Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for oppbygningen av SIS-systemet.

9.4.1 Beskrivelse av systemet

Nasjonalt SIS-register (N.SIS):

Hvert land oppretter og driver for egen regning og på eget ansvar den nasjonale delen av Schengen informasjonssystem. Når Norge iverksetter samarbeidsavtalen med Schengen vil vår nasjonale SIS være etablert ved Politiets datatjeneste. SIS databasen vil opereres adskilt fra norsk politi sine øvrige systemer. Opplysningene i SIS vil bli gjort tilgjengelige for autoriserte brukere i politiet, autoriserte brukere ved Utlendingsdirektoratet (UDI) og mest sannsynlig også for autoriserte brukere ved enkelte utenriksstasjoner som har et særlig høyt antall visumsøknader. Opplysningene vil i stor grad bli tilgjengelige gjennom eksisterende systemløsninger og på eksisterende IT-infrastruktur. For politiets tilgang forutsettes at den IT-infrastruktur som er under utplassering blir fullført innen utgangen av 1999 som planlagt.

Ved registrering av personer eller gjenstander i SIS fra norsk side er det SIRENE ved KRIPOS som har det formelle ansvar. Dette innebærer ansvar for at registreringen er korrekt, samt også at registreringen blir slettet i henhold til det regelverk som er vedtatt av Schengen. Når for eksempel en registrering av etterlyst person (artikkel 95) skal foretas skjer dette ved at lokalt politidistrikt registrerer vedkommende i vårt nasjonale etterlysningsregisteret. Deretter overføres informasjon elektronisk til SIRENE som foretar sluttkontroll før registreringen oversendes C.SIS for distribusjon til alle operative Schengen-stater.

SIRENE skal ha et elektronisk saksbehandlingsverktøy som skal bidra til å holde oversikten over saker og saksflyt, blant annet slik at nasjonale forpliktelser med hensyn til personvern ivaretas. All saksbehandling ved SIRENE skal kunne foregå elektronisk, og det legges opp til at SIRENE mottar saker og opplysninger fra politidistriktene på elektronisk form.

Det er utført en omfattende analyse og utredning om SIS og SIRENE. Denne analysen danner grunnlaget for forslag til funksjonell kravspesifikasjon for SIS som nylig er fremlagt for Justisdepartementet. Den foreslåtte kravspesifikasjonen legger et grunnlag for å samordne og standardisere alt arbeidet med nasjonale og internasjonale meldinger og etterlysninger som angår person, kjøretøy og de gjenstandstyper som inngår i Schengensamarbeidet.

Videre skal også UDI ha et elektronisk saksbehandlingsverktøy for å kunne behandle søknader innenfor sitt ansvarsområde på en effektiv måte og med den kvalitet som kreves. Meldinger som skal registreres i SIS blir sendt elektronisk fra UDI til SIRENE. Denne type SIS-meldinger må viderebehandles ved SIRENE for generering av ID-nummer og teknisk kontroll av meldingen for blant annet å hindre eventuelle dobbeltregistreringer i SIS. SIRENE foretar ingen ny kontroll av grunnlaget for avslaget.

For politiets bruk av SIS er det et mål at direkte tilgang til SIS i størst mulig grad gis ved at brukeren forholder seg til vårt eksisterende nasjonale etterlysningsregister (ELYS) og at det automatisk genereres parallellsøk i SIS. Dersom en får «treff», skal det tydelig fremgå om funnet er gjort i vårt nasjonale etterlysningsregister eller i SIS. Dersom funnet er gjort i SIS skal brukeren få relevant informasjon om hvilke tiltak som skal gjennomføres direkte på sin dataskjerm. Som oftest er dette å ta kontakt med SIRENE ved KRIPOS.

Det er etablert et nasjonalt SIS-prosjekt under ledelse av Justisdepartementet som har ansvar for å etablere SIS i Norge. Det legges opp til å gjennomføre den del av prosjektet som omfatter den tekniske kommunikasjonsløsning mot C.SIS samt selve N.SIS databasen som del av et større samarbeidsprosjekt med de øvrige nordiske land. Dette innebærer at selve N.SIS løsningene i de nordiske land vil bli tilnærmet identiske. Hensikten med denne delen av samarbeidsprosjektet er å redusere kostnader samt å muliggjøre en mer effektiv utprøving av de nordiske N.SIS mot C.SIS og de øvrige Schengen-landenes N.SIS. Det understrekes at samarbeidet på dette området kun omfatter tekniske systemløsninger for selve N.SIS-databasen og kommunikasjonsløsning mot C.SIS, og ikke har noen påvirkning på etablering av de systemløsninger som blir tatt i bruk av norske autoriserte brukere, ei heller for elektronisk saksbehandlingssystem ved SIRENE og UDI.

Den tekniske støttefunksjonen (C.SIS):

Medlemslandene i Schengen har forskjellige nasjonale systemer og IT-infrastrukturløsninger, og det er den felles tekniske støttefunksjonen i Strasbourg som sikrer at opplysningene likevel kan overføres og gjøres tilgjengelige.

Støttefunksjonen er i prinsippet en meldingsformidlingssentral som mottar informasjon fra de enkelte nasjonale databasene, og som deretter overfører informasjonen til alle de øvrige basene i systemet. Det er også støttefunksjonens oppgave å kontrollere at all overføring av opplysninger er teknisk korrekt. Overføring av SIS-opplysninger gjennomføres i løpet av noen få minutter, hvilket innebærer at alle de nasjonale databasene i praksis til enhver tid er identiske.

Den tekniske støttefunksjonen i Strasbourg omfatter også en database, C.SIS databasen, som er en referansedatabase. Denne databasen benyttes blant annet for å gjennomføre korreksjoner dersom det for eksempel skulle oppstå feil i informasjonsoverføringen til en eller flere av de nasjonale databasene.

SIS-opplysninger overføres ved bruk av leide telelinjer mellom C.SIS og alle N.SIS. Det arbeides med å ta i bruk et nytt elektronisk nettverk for overføring av SIS-registreringer, SIRENE-meldinger og VISION-meldinger. Dette nye nettverket (SIRENE fase-II) er tatt i bruk til SIRENE- og VISION-meldinger. Det er ennå usikkert når SIS-registreringer vil bli overført fra det nåværende nettverket til SIRENE fase-II nettet. Både SIRENE- og VISION-meldinger er e-post (X.400) og er ikke del av noe dataregister. SIRENE-meldinger benyttes for kommunikasjon og utveksling av tilleggsopplysninger mellom SIRENE, mens VISION-meldinger benyttes til kommunikasjon og utveksling av opplysninger mellom de visumutstedende myndighetene.

Det er besluttet å modernisere og utvide den tekniske støttefunksjonen i Strasbourg for å sikre at SIS fungerer etter overgangen til neste århundre samt klargjøre systemet for flere medlemsland. Dette omfatter en ny og mer robust dataløsning som skal ha kapasitet til å distribuere SIS-informasjon til opptil 18 land.

Det er etablert et prosjekt (SIS1+) som har ansvar for gjennomføringen av denne modernisering og utvidelse. Etter planen skal SIS1+ være operativt i siste halvdel av 1999, og alle tekniske forberedelser til å integrere de nordiske land skal være gjennomført innen 2. kvartal 2000. Deretter vil Schengen-opplysninger lastes i norsk N.SIS, og norsk informasjon lastes i SIS, slik at Norge sammen med de øvrige nordiske land kan være operative på SIS til 1. oktober 2000.

Det er videre besluttet å påbegynne arbeidet med neste generasjon SIS-løsning. Dette prosjektet, SIS-II prosjektet, er startet og det gjennomføres for tiden en forstudie med hensyn til fremtidig systemarkitektur. Dette forstudiet skal være gjennomført innen utgangen av 1. halvår 1999. I SIS-II kan det bli gjort endringer med hensyn til systemets funksjonalitet. SIS-II vil sannsynligvis ikke stå ferdig til å kunne settes i operativ drift før omkring år 2005.

9.4.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Politiets Datatjeneste (PD) vil ha ansvaret for utvikling, vedlikehold, utbygging, drift og forvaltning av SIS. Dette vil forutsette økt bemanning for å ivareta disse oppgavene, men vil for øvrig få mindre administrative konsekvenser, idet en ellers kan utnytte eksisterende utstyr, driftsrutiner og døgnvaktordning ved Politiets Datatjeneste.

Det løpende systemansvaret for SIS vil ligge hos Kriminalpolitisentralen. Den vesentligste administrative etablering vil være opprettelsen av SIRENE-funksjonen.

Norge vil måtte dekke alle kostnader ved etablering av eget nasjonalt SIRENE, utvikling og idriftsettelse av det norske SIS-systemet, investeringer i utstyr, kostnader til kompetanseheving samt løpende driftskostnader.

Kostnadene for etablering av SIS og SIRENE, herunder systemutvikling og teknisk idriftsettelse i politiets ordinære infrastruktur samt at UDI gis tilgang til opplysninger, er budsjettert til kr 51 800 000 i 1999 og kr 35 100 000 i 2000. Beløpet inkluderer driftskostnader som i år 2000 er estimert til kr 4 700 000 (eksklusive personellkostnader).

Det er estimert et behov for i alt 27 nye stillinger ved KRIPOS, PD, og Datatilsynet. Dette representerer en samlet årlig utgift på kr 13 500 000.

Norges må også dekke en andel av felleskostnader ved den tekniske støttefunksjonen i Strasbourg og det felles kontrollorganet JSA (Kontrollorganet for SIS). Felleskostnadene til den tekniske støttefunksjonen omfatter drifts- og investeringskostnader og Norges andel utgjør anslagsvis kr 1 500 000 i 1999 og 2000 og deretter kr 1 000 000. årlig. Grunnet gjennomføringen av større prosjekter vil felleskostnadene enkelte år ligge på et høyere nivå.

Investeringer og økte driftskostnader knyttet til SIS

Når det gjelder de beregninger som er gjort for SIS vil disse påløpe i 1999 for at fremdriften skal bli realistisk i forhold til planen som er gjort for implementering. For en summarisk oversikt over de totale økonomiske konsekvenser på kort og lang sikt, fremlegges følgende beregninger i tabell 9.6 og 9.7.

For at de Norge skal kunne utføre personkontroll i henhold til de krav som stilles er vi helt avhengig av at SIS er operativt til implementeringen i oktober år 2000. Norge har forpliktet seg til investeringskostnader i oppstart året (1999) og i det påfølgende året (2000). For at implementering skal kunne skje i oktober år 2000 er beregnet kr 4 000 000 i lønnskostnader i 1999. Det forutsettes videre at det skjer tilsetting i de øvrige stillingene fra 1.1.2000.

Fremdriften av SIS gjør at det også i år 2000 må gjøres investeringer i tillegg til det som er beregnet for drift. Driftskostnadene de påfølgende årene er estimert til kr 19 200 000.

9.5 Andre kostnader ved implementeringen av Schengen-regelverket

9.5.1 Informasjon

For å sikre en vellykket implementering av Schengen-regelverket må det legges betydelig vekt på informasjon. Dette gjelder både eksternt overfor berørte etater og publikum og internt i politiet og utlendingsforvaltningen. Informasjon om omlegging av grensekontrollen må tilflyte publikum, f.eks gjennom annonsering og/eller informasjon i etermediene. En rekke etater og interesser vil bli berørt. De ansatte i politiet og utlendingsforvaltningen vil også ha et behov for informasjon, utover den nødvendige kompetanseheving og opplæring.

Departementet vil som en del av implementeringsprosessen utarbeide en informasjonsstrategi som inkluderer så vel omfang som beskrivelse av aktuelle informasjonstiltak.

9.5.2 Schengenprosjektet

Som nevnt i innledningen til kapittel 9 opprettetJustisdepartementet i 1998 et omfattende implementeringsprosjekt som forbereder iverksettelse av Schengen-regelverket. Prosjektkostnadene er beregnet til kr 12 000 000 over en tre års periode.

9.5.3 Sentralt ansvar og overordnet ledelse

Schengensamarbeidet vil kreve ekstra ressurser på sentralt nivå også etter at regelverket er implementert. Overordnet ansvar for det praktiske politisamarbeidet i forhold til Schengen ivaretas i Sverige og Danmark av de respektive rikspolitisjefer. I Norge vil denne funksjonen måtte ivaretas i Justisdepartementets Politiavdeling. Slik utviklingen har vært i Schengen-landene har arbeidet i en del grupper og fora fått en permanent karakter. Det forutsettes deltagelse fra sentralt og overordnet nivå. Det foregår et løpende utviklingsarbeid i Schengen som må følges opp fra norske myndigheter sentralt. Det antas derfor påkrevet at Justisdepartementet oppretter 2 stillingshjemler til dette arbeidet.

Det må også beregnes tilførsel av 2 stillinger med henholdsvis juridisk kompetanse og IT-kompetanse til Justisdepartementet i forbindelse med forslaget til lov om SIS. Loven vil føre til vesentlig merbelastning for departementet. Departementet må føre tilsyn med de instrukser Politiets datatjeneste og KRIPOS utarbeider i forbindelse med datasikkerheten og saksbehandlingsregler og rutiner ved SIRENE. Departementet har ansvar for utarbeiding av SIS-loven og av forskriftene. Utviklingen på dette området går fort og det vil derfor med jevne mellomrom være nødvendig å tilpasse det samlete regelverk nye tekniske muligheter eller endringer i Schengenregelverket. I tillegg er departementet utpekt som klageorgan.

Opprettelse og drift av 4 stillinger i Justisdepartementet: kr 2 000 000 pr. år.

9.5.4 Overgangskostnader

Som nevnt i innledningen til dette kapittel vil det gå en viss tid fra nasjonal iverksettelse av Schengen-regelverket og de aktuelle kontrolltiltakene til man har fått godkjennnelse for iverksettelsen. Det er det antatt at det er behov for kr 10 000 000 til overgangskostnader for å dekke opp de ekstrabelastninger en blir påført. Det vil påløpe kr 5 000 000 i 2000 og 5 000 000 i 2001.

9.5.5 Forpliktelser til Schengen-fellesskapet

I dag betaler Norge kr 3 000 000 årlig i felleskostnader for sin tilknytning til administrasjonen av Schengen. Det vises til omtalen av dette i st prp 50 (1998-99).

Kostnaden videreføres de kommende årene.

9.5.6 Reisekostnader

I 1999 er det budsjettert med kr 3 500 000 i reisekostnader i forbindelse med deltagelsen i Schengen for avdelingene i Justisdepartementet. Det antas at behovet vil ligge på det samme i de kommende år.

9.6 Økonomiske konsekvenser - oppsummering

Hvordan kostnadene fordeles i budsjett teknisk sammenheng, forutsatt implementering i oktober år 2000, kan illustreres på følgende måte:

Driftsutgiftene for Justisdepartementet er redusert med kr 1 000 000 fra 2001 som en følge av innsparing ved frigjøring av ressurser i forhold til dagens personkontroll.