1 Brev av 29. april 1997 fra Riksadvokaten til Justisdepartementet

Kontroll og ansvar for overvåkingstjenesten

I lys av erfaringer fra den såkalte «Furre-saken» finner riksadvokaten grunn til å gjøre departementet oppmerksom på noen problemstillinger som antagelig bør overlates til «utvalget for å vurdere ulike spørsmål vedrørende politiets overvåkingstjeneste» (Danielsen-utvalget). Henvendelsen rettes til departementet siden utvalgtes mandat neppe gir det adgang til fullt ut å behandle de problemstillinger riksadvokaten reiser. Justisdepartementet er som kjent gitt fullmakt til å foreta mindre endringer i mandatet, jfr kgl res av 28. februar 1997.

Et eksemplar av riksadvokatens gjennomgang av overvåkingstjenestens henvendelser til tyske myndigheter om opplysninger fra STASI-arkivene følger vedlagt.

I Overlappende kontroll - forholdet til Stortinget

«Furre-saken» illustrerer en del problemstillinger som reiser seg som følge av at det nåværende kontrollutvalget (EOS-utvalget) også er gitt anledning til å kontrollere den delen av overvåkingstjenestens virksomhet som ledes og kontrolleres av påtalemyndigheten, i siste instans riksadvokaten, og av at utvalget rapporterer til Stortinget.

EOS-utvalgets formål er rent kontrollerende. Det kan ikke instruere de organer det kontrollerer, jfr lov 3. februar 1995 nr 7 (kontrolloven) § 2 annet ledd. Kontrollen omfatter hele overvåkingstjenestens virksomhet (se dog begrensninger m h t personer bosatt i utlandet mv, jfr instruks for utvalget § 4). Dette gjelder uansett om den aktuelle virksomhet er å anse som etterforsking, og dermed hører under påtalemyndighetens ansvarsområde, eller om det dreier seg om forhold som ligger under Justisdepartementets ansvarsområde. Se nærmere om denne grensedragningen nedenfor.

Overordnet påtalemyndighet omfattes ikke av utvalgets kontroll, jfr kontrolloven § 1 annet ledd. I NOU 1994: 9 side 40 første spalte begrunner utvalgtet dette slik:

«Selv om også påtalemyndigheten kan kontrolleres av sivilombudsmannen, ville det være et markant brudd med norske tradisjoner om et politisk oppnevnt kontrollorgan ble gitt myndighet til å føre kontroll med den overordnede påtalemyndighet.» (Utvalgets uheving)

Hvorfor ikke det samme gjelder den del av påtalemyndigheten som er integrert i politiet omtales ikke av utvalget. Forholdet er heller ikke berørt i Ot prp nr 83 (1993-94) eller i Innst. O. nr. 11 (1994-95)

Kort oppsummert kan det sies at overvåkingstjenesten i dag står under kontroll av:

• Justisdepartementet (regjeringen) for så vidt gjelder den delen av tjenestens virksomhet som ikke er å anse som etterforsking.

• Overordnet påtalemyndighet - statsadvokat, riksadvokat (og Kongen i statsråd) - når det gjelder tiltak som er å anse som etterforsking.

• EOS-utvalget for så vidt gjelder alle sider av tjenesten.

EOS-utvalgets kontrolloppgaver fritar ikke - slik riksadvokaten ser det - verken Justisdepartementet¹1 eller overordnet påtalemyndighet for deres kontrollansvar, og selvsagt ikke for det overordnede ansvaret for virksomheten.

Det er ikke uproblematisk at flere organer har overlappende kontrollansvar. Særlige komplikasjoner oppstår i forholdet til påtalemyndigheten fordi EOS-utvalget er oppnevnt av, og rapporterer, til Stortinget.

Dersom EOS-utvalget i melding til Stortinget påpeker kritikkverdig behandling av en enkeltsak, og Stortinget slutter seg til kritikken, antas det at Stortinget er henvist til å ta dette opp med tjenestens overordnede. Direkte inngripen fra Stortinget overfor et forvaltningsorgan, f eks ved at det gis instruks i en enkeltsak, er ukjent i vår statsskikk. (En annen sak er at en enkeltsak kan utløse ny lovgivning.) I forhold til den del av tjenestens virksomhet som ikke er etterforsking, vil det således trolig være naturlig å ta kritikken opp med justisministeren eller regjeringen, som evnetuelt kan holdes politisk, og endog konstitusjonelt, ansvarlig.

Påpekes det derimot kritikkverdige forhold innenfor en virksomhet som må karakteriseres som etterforsking, kan justisministeren ikke holdes ansvarlig. Her ligger ansvaret under påtalemyndigheten, hvis uavhengighet det synes å være bred enighet om. I hvilken grad Stortinget, eller en stortingskomité, på denne bakgrunn vil være tilbakeholden med å vurdere kritikk rettet mot påtalemyndigheten gjenstår å se. Skulle den situasjonen oppstå at Stortinget slutter seg til kritikk fra EOS-utvalget rettet mot den påtalemessige del av overvåkingstjenestens virksomhet i en eller flere enkeltsaker, vil det selvsagt foranledige nøye undersøkelser og overveielser fra riksadvokatens side. Men avgjørende vil det ikke være dersom riksadvokaten f eks kommer til at en etterforsking bør fortsette uansett Stortingets standpunkt. I et slikt tilfelle antas det at Stortinget - for å sette sin vilje gjennom - måtte anmode regjeringen om å bruke adgangen til å styre påtalemyndigheten gjennom kongelig resolusjon, og eventuelt følge opp med parlamentariske virkemidler dersom dette ikke skjedde.

Etter riksadvokatens syn bør utvalget overveie om det er hensiktsmessig med en kontrollordning som kan berøre forholdet mellom påtalemyndigheten og politiske organer på en uheldig måte.

II Overvåkingssentralens informasjonsplikt overfor Justisdepartementet - ansvarsspørsmål

Utvalget skal iflg sitt mandat bl a se på forholdet mellom overvåkingstjenesten, overordnet påtalemyndighet og Justisdepartementet. Riksadvokaten vil i denne omgang særlig peke på den uklarhet som har oppstått som følge av Overvåkingssentralens informasjonsplikt overfor Justisdepartementet.

Det er imidlertid nødvendig å se dette i sammenheng med den generelle ansvarsfordeling mellom påtalemyndigheten og Justisdepartementet.

Fra riksadvokatens gjennomgang av «Furre-saken» hitsettes pkt 3.1 og 3.2:

3.1 Generelt om kompetansefordelingen mellom Justisdepartementet og påtalemyndigheten

Polititet står under kontroll og ledelse dels av Justisdepartementet, dels av overordnet påtalemyndighet.²2 Både fordi det bare er den del av overvåkingstjenestens virksomhet som er under påtalemessig styring og ansvar riksadvokaten kan gjennomgå, og fordi skillelinjen mellom departemtnet og påtalemyndighetens kompetanse og ansvar er lite avklart, er det grunn til å gå noe nærmere inn på denne grensen.

Etter straffeprosessloven setter påtalemyndigheten i verk og leder etterforskingen. Ansvaret for denne ligger følgelig hos påtalemyndigheten. Det viser seg bl a ved at klager over etterforskingen avgjøres av overordnet påtalemyndighet, og ved at overordnet påtalemyndighet kan instruere underliggende påtalemyndighet og politiet om etterforskingen, jfr straffeprosessloven § 58. Se nærmere riksadvokat Rieber-Mohns artikkel «Etterforsking og påtalemyndighet», inntatt i «Nytt fra strafferetten», 1996, hefte 2, side 19 flg. hvor disse spørsmålene behandles.

Verken justisministeren eller tilsatte i Justisdepartementet har påtalemyndighet. De kan ikke gripe inn i påtalemyndighetens virksomhet, jfr straffeprosessloven § 55 som uttømmende angir hvilke tjenestemenn som hører til påtalemyndigheten, og § 56 annet ledd som bestemmer at bare Kongen i statrsråd kan gi alminnelige regler og bindende pålegg om utføringen av riksadvokatens verv. Den annen side av dette kompetanseforholdet er at justisministeren ikke kan holdes ansvarlig for eventuelle feil eller forsømmelser begått av tjenestemenn i påtalemyndigheten eller politiet under etterforskingen. Når det derimot gjelder virksomhet i politiet som ikke er å anse som etterforsking, går ansvarslinjen til Justisdepartementet og justisministeren.

Midler til etterforsking stilles til rådighet for politidistriktene ved budsjettdelinger fra Justisdepartementet. Påtalemyndigheten i politiet har intet særskilt budsjett, men er avhengig av at de nødvendige ressurser stilles til disposisjon, om nødvendig etter ordre fra politimesteren som har både påtale- og budsjettansvar. Et eventuelt ansvar for departementet innenfor etterforskingsfeltet vil ligge på det generelle plan, f eks ved at justisministeren kan bli holdt ansvarlig for feildisponering av midler til politiet. Med «ansvar» tenkes i denne sammenheng på politisk ansvar (parlamentarisk ansvar). Det kan i prinsippet også tenkes et konstitusjonelt ansvar, jfr ansvarlighetsloven av 5. februar 1932 nr 1.

I den konkrete straffesaksbehandling har departementet ingen rolle før fullbyrdelse av en strafferettslig reaksjon er satt i verk.

Det avtegner seg således to prinsipielt adskilte ansvars- og kompetanselinjer basert på skillet mellom etterforsking og annen virksomhet i politiet. I praksis kan det oppstå tvil om hvor en konkret virksomhet skal plasseres. Det har derfor relativt hyppig vært behov for avklaring av kompetanse og ansvarsforholdene mellom riksadvokaten og Justisdepartementet. Slik avklaring har skjedd både skriftlig og mer uformelt i møter eller pr telefon. I praksis har man stort sett enkelt kunne enes.

Som nevnt bestemmer straffeprosessloven § 56 annet ledd at Kongen i statsråd kan gi bindende pålegg om utføringen av riksadvokatens verv. Etter straffeprosessloven § 64 er dessuten visse påtaleavgjørelser lagt til Kongen i statsråd. Det er imidlertid hos oss sikker tradisjon for at regjeringen ikke benytter seg av adgangen til å gripe inn i enkeltsaker som er til behandling i påtalemyndigheten. Hensynet til påtalemyndighetens uavhengighet har vært ansett avgjørende. Dette har kommet til uttrykk i en rekke sammenhenger fra ulike stortingsorganer, regjeringer og justisministre, se senest statsminister Jaglands redegjørelse til Stortinget 16. desember 1996 hvor han refererer daværende justisminister Holts syn på dette.³3

3.2 Særlige ansvarsforhold for overvåkingstjenesten og dens virksomhet?

Overvåkingspolitiet er en del av det ordinære politiet. Utgangspunkt er derfor at den ansvarsfordeling som er trukket opp foran også gjelder for overvåkingstjenesten. Spørsmålet er om det av gjeldende regelverk, eller av andre kilder, må utledes at det gjelder særlige ansvarsforhold for overvåkingstjenesten.

Lund-kommisjonen uttaler (side 291):

«Overvåkingstjenesten har i hele granskingsperioden vært underlagt Justisdepartementet og følgelig justisministerens instruksjonsmyndighet.

...

Myndigheten til å styre virksomheten i overvåkingstjenesten har departementet kunnet utøve skriftlig eller muntlig - uavhengig av formkrav.»

Forholdet til påtalemyndigheten er imidlertid ikke drøftet, og det kan ikke av dette utledes at kommisjonen har ment at justisministrens instruksjonsmyndighet også omfatter etterforsking i regi av overvåkingstjenesten.

Når riksadvokaten tar opp dette spørsmålet her, har det sammenheng med behovet for å avklare påtalemyndigheten ansvar for de aktuelle henvendelsene til tyske myndigheter og dermed riksadvokatens overprøvingskompetanse.

Overvåkingsinstruksen § 3 a om Overvåkingssentralens⁴4informasjonsplikt til Justisdepartementet gjør en særlig drøftelse nødvendig.

3.2.1 Overvåkingssentralens informasjonsplikt overfor Justisdepartementet

Både nåværende og tidligere overvåkingsinstruks pålegger Overvåkingssentralen å informere Justisdepartementet. Informasjonsplikten er blitt drføtet i flere meldinger til Stortinget og i innstillinger fra Justiskomiteen, jfr nærmere nedenfor.

Det er naturlig tanke at en instruksfestet plikt til å underrette et overordnet organ ledsages av instruksjons- og omgjøringskompetanse for den overordnede. Og meningen med en formalisert underretningsplikt er gjerne at underretning også medfører et visst ansvar for å gripe inn overfor uheldig eller ulovlig tjenesteutøvelse. Spørsmålet er om Justisdepartementet får slikt ansvar når Overvåkingssentralen informerer om saker som behandles etter straffeprosessloven og ligger under påtalemyndighetens styring og ansvar. I så fall er det søkt etablert andre ansvarsforhold når det gjelder etterforsking foretatt av overvåkingstjenesten enn i politiet for øvrig.

3.2.2 Nærmere om overvåkingsinstruksen § 3 a)

Gjeldende instruks for overvåkingstjenesten, gitt ved kgl res av 19. august 1994 bestemmer i § 3 a):

«Overvåkingssentralen skal:

1. I saker som gjelder terror- og sabotasjehandlinger rapportere til Justisdepartementet i samsvar med gjeldende planverk og direktiver på dette området.

For øvrig skal Justisdepartementet holdes underrettet om alle viktige saker

Instruksen avløser den tidligere instruks av 25. november 1977 hvor den tilsvarende bestemmelse lød.

«Overvåkingssentralen skal:

1. til enhver tid holde Justisdepartementet underrettet om alle forhold av betydning for rikets indre sikkerhet.»

Justisdepartementet opplyste i forbindelse med høringen til instruksen av -94⁵5 at informasjonsplikten ble utvidet ved departementets brev av 27. oktober 1989 og at ordlyden i det foreslåtte pkt a) i det alt vesentlige var i samsvar med den ordning som ble fastsatt i brevet.

I forbindelse med den såkalte «Mossad-saken» ga departementet uttrykk for at det var «...avdekket et behov for å presisere Overvåkingssentralens informasjonsplikt» og at man derfor overveiet å endre instruksen slik at Overvåkingssentralen også skulle orientere om «... saker av prinsipiell karakter angående overvåkingstjenesten⁶6.» Flertallet i Justiskomiteen var enig i at «...en endring som foreslått på en klar måte presiserer overvåkingspolitiets plikt til å forelegge saker av prinsipiell interesse for Justisdepartementet.⁷7» Justiskomiteens flertall uttaler samme sted:

«En endring av overvåkingsinstruksen, som foreslått av departementet, vil understreke at overvåkingstjenesten til enhver tid skal underlegges politisk og demokratisk kontroll. Dette er helt grunnleggende i vårt demokrati.»

Heller ikke Justiskomiteen omtaler forholdet til påtalemyndigheten til tross for at «politisk... kontroll» av påtalemyndighetens virksomhet er fremmed i norsk tradisjon.

I St meld nr 39 (1992-93) tar departementet, som varslet under behandlingen av «Mossad-saken», opp utvidelsen av orienteringsplikten på ny. Det uttales om den «nåværende ordning» bl a følgende (side 38).

« Justisministeren er konstitusjonelt ansvarlig for overvåkingstjenesten. Det er departementets oppgave til enhver tid å påse at tjenestens virksomhet foregå innenfor gitte rettslige rammer.»

Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor er dette ikke en dekkende beskrivelse av gjeldende rett for så vidt gjelder politiet i sin alminnelighet. Hvordan ansvarsforholdene blir dersom «tjenestens virksomhet» er å anse som etterforsking, er ikke drøftet.

Den manglende drøftelse blir særlig påfallende når departementet i samme stortingsmelding sammenligner overvåkingstjenesten med politiet for øvrig og er opptatt av klare ansvarsforhold. Det heter på side 40 første spalte.

«Ved vurderingen av omfanget og arten av overvåkingstjenestens orienteringer, mener departementet at man fortsatt må ha som utgangspunkt at tjenesten, på linje med politiets øvrige virksomhet skal ledes og drives ut fra faglige vurderinger innenfor gjeldende rettslige rammer og de generelle målsettinger og prioriteringer som er fastsatt av politiske myndigheter. Ansvaret for ledelsen av overvåkingstjenesten må derfor fortsatt ligge hos overvåkingssjefen. Departementets befatning med løpende saker må ikke bli av en slik karakter at ansvarsforholdene blir uklare.» (Riksadvokatens uheving.)

Foredraget til kgl res av 19. august 1994 gir ikke bidrag til den nærmere forståelse av innholdet i, og konsekvensen av, orienteringsplikten⁸8.

3.2.3 Riksadvokatens syn på kompetanse- og ansvarsforholdene

En av overvåkingstjenestens oppgaver er å etterforske mulig straffbare handlinger av nærmere bestemt karakter, jfr instruksen §§ 1, 3b og 3 f. Som nevnt skal Justisdepartementet holdes «...underrettet om alle viktige saker», jfr § 3a. Enkelte saker hvor det settes i verk etterforsking vil utvilsomt være «viktige» og dermed utløse plikt til å informere departementet. Overvåkingsinstruksen pålegger således Overvåkingssentralen å informere Justisdepartementet også om forhold som ligger under påtalemyndighetens styring og er dens ansvar.

Til tross for uttalelsene referert ovenfor - hvor det bl a uttales at Justisministeren er «konstitusjonelt ansvarlig for overvåkingstjenesten» - er det etter riksadvokatens oppfatning ikke tvilsomt at all etterforsking, også den overvåkingspolitiet står for, er under påtalemessig styring og ansvar. Dette følger av straffeprosessloven. En instruks gitt av regjeringen kan ikke endre ansvarsforhold etablert ved lov. Det har for øvrig neppe vært meningen. Dersom man ønsket å endre ansvarsforholdene er det rimelig å anta at dette ville kommet klart til uttrykk.

Riksadvokaten legger etter dette til grunn at overvåkingsinstruksen § 3a ikke griper inn i overordnet påtalemyndighets generelle ansvar for overvåkingstjenestens etterforsking. I hvilken grad Justisdepartementet ble informert, er derfor uten betydning i riksadvokatens gjennomgang.⁹9

Riksadvokaten finner likevel grunn til å peke på at det er etablert en ordning som innebærer at departementet skal innformeres også om forhold det ikke kan gripe inn i og ikke kan holdes ansvarlig for. Det er grunn til å se nærmere på disse forholdene og riksadvokaten har i brev av ....til Justisdepartementet foreslått at Danielsen-utvalget¹⁰10 ser nærmere på problemstillingen.

Til orientering nevnes at riksadvokaten for å bedre overordnet påtalemyndighets kontrollmuligheter har under overveielse å gi direktiv om at alle etterforskingsordrer innenfor overvåkingstjenestens virksomhetsområde heretter skal nedfelles skriftlig og sendes i gjenpart til vedkommende førstestatsadvokat.

III Bør etterforskingen av saker vedr «rikets sikkerhet» mv overlates til det ordinære politiet?

Etter riksadvokatens oppfatning bør Danielsen-utvalget vurdere særskilt om det er hensiktsmessig at overvåkingstjenesten også har etterforskingsoppgaver. Et mulig alternativ er at tjenesten innberetter forhold den mener bør etterforskes til nærmere angitt ordinær politimyndighet.

En slik tanke må selvsagt utredes og vurderes nøye. Riksadvokaten har ikke tatt noe endelig standpunkt i spørsmålet.

Det nevnes likevel at de problemstillinger som er tatt opp ovenfor trolig ville bli vesentlig enklere å håndtere med en slik ordning. Departementet ville i så fall ha et ubegrenset ansvar for all virksomhet innen tjenesten og problemene i forhold til kontroll av påtalemyndighetens virksomhet ville bli eliminert. Riksadvokaten har under sin gjennomgang av «Furre-saken» pekt på at grensen mellom etterforskingsvirksomhet og andre tiltak, f eks av forebyggende art, synes å ha vært noe flytende og at det er nødvendig å formalisere etterforskingsvirksomheten. Ved en eventuell overføring av etterforskingsoppgavene til det ordinære politiet ville saken uten videre kommet inn i det alminnelige spor for etterforsking av straffesaker. Det vil trolig være tale om et begrenset antall saker.

IV Utvidelse av utvalget

Riksadvokaten registrerte med en viss undring at embetet ikke ble forespurt om å delta i Danielsen-utvalget. Ikke minst ut fra de problemstillinger som er reist ovenfor, er det av interesse for riksadvokaten å delta i utvalgets viktige arbeid.

Departementet bes vurdere muligheten for å utvide utvalget med en representant for den høyere påtalemyndighet.