4 Overvåkingspolitiets arkiver og registre
4.1 Ansvarlig myndighet for opplysninger lagt inn i overvåkingspolitiets arkiver og registre
Som en innledning til en oversikt over overvåkingspolitiets arkiver og registre, vil det under dette kapitlet kort bli redegjort for hvilke myndigheter som har et overordnet ansvar for at opplysninger blir lagt inn i overvåkingspolitiets arkiver og registre.
Riksadvokaten har den overordnede ledelse av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd. Straffeprosessloven § 225 annet ledd fastsetter:
«Riksadvokaten og vedkommende statsadvokat kan gi pålegg om å iverksette etterforsking og om hvordan den skal gjennomføres, samt om stansing.»
Kravet for å kunne iverksette etterforsking følger av straffeprosessloven § 224, jf. § 226.
For det ordinære politi iverksettes etterforsking uten skriftlig ordre fra nærmeste påtaleansvarlig. For overvåkingspolitiet har dette også tidligere vært praksis. Riksadvokaten har imidlertid i sin rapport i «Riksadvokatens gjennomgang av overvåkingstjenestens henvendelser til tyske myndigheter om opplysninger fra Stasi-arkivene» av 29.4.97, sagt at ved «igangsetting av etterforsking i overvåkingssaker skal det utferdiges skriftlig etterforskingsordre av den påtaleansvarlige på politinivå i henhold til riksadvokatens rundskriv av 13. november 1995 (Del II-nr.1/1995). Videre skal det opprettes straffesak når det iverksettes etterforsking.»
Justisdepartementet er avskåret fra å gripe inn i en verserende etterforsking eller føre kontroll med slik virksomhet. Departementet kan heller ikke i instruks fastsette bindende retningslinjer vedrørende iverksettelse og prioritering av etterforsking.
All virksomhet i overvåkingspolitiet som ikke anses som etterforsking, ligger under Justisdepartementets ansvarsområde. Denne virksomheten kan deles inn i administrativ virksomhet, forvaltningsmessig virksomhet og virksomhet av forebyggende karakter, så som innhenting av opplysninger med formål å avverge mulige fremtidige straffbare forhold. Hjemmel for overvåkingspolitiets forebyggende virksomhet finnes i overvåkingsinstruksen §§ 1 og 3. Det er i disse bestemmelsene at overvåkingspolitiets oppgaver er nedfelt.
Overvåkingspolitiets informasjonsplikt, jf. overvåkingsinstruksen § 3 litra a, må imidlertid oppfattes slik at departementet skal informeres også i etterforskingssaker av viktighet.
Lov av 9. juni 1978 nr. 48 om personregistre m.m. regulerer hvilke registre som skal konsesjonsbehandles av Datatilsynet. Som et utgangspunkt skal alle «personregistre som gjør bruk av elektroniske hjelpemidler» konsesjonsbehandles av Datatilsynet, jf. personregisterloven § 9 første ledd første punktum. I tillegg skal manuelt førte personregistre som inneholder sensitive personopplysninger konsesjonsbehandles, jf. § 9 første ledd annet punktum. Som sensitive opplysninger regnes bl.a;
«1) opplysninger om rase, eller politisk eller religiøs oppfatning,
2) opplysninger om en person har vært mistenkt, tiltalt eller dømt for straffbart forhold.»
Konsesjonsplikten etter § 9 gjelder ikke for personregistre i organ for stat eller kommune som er opprettet ved egen lov, jf. personregisterloven § 41. Politiets arbeidsregistre er opprettet ved lov av 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering, jf. § 3 tredje ledd. Datatilsynet skal imidlertid også for disse registrene fastsette vilkår som nevnt i personregisterlovens § 11, såfremt ikke annet et fastsatt i eller i medhold av hjemmelsloven, jf. § 41. Hjemmelsloven er i dette tilfellet strafferegistreringsloven. Justisdepartementet har med hjemmel i strafferegistreringsloven § 10 fastsatt nærmere bestemmelser for strafferegistrering, jf. Strafferegistreringsforskriftene av 11. juni 1971, senest endret 14. februar 1992. Datatilsynet har ikke fastsatt regler med hjemmel i personregisterloven § 11.
Overvåkingspolitiets sentrale arbeidsregister, se under kap. 4.6, er ikke unntatt konsesjonspliktig etter strafferegistreringsloven, men er unntatt fra Datatilsynets kontroll etter personregisterloven § 5 og skal ikke føres opp i den offentlige fortegnelsen over personregistre etter § 4. Den enkelte får heller ikke innsyn i de opplysninger som er lagret om vedkommende (§ 7), jf. kgl. res av 21. desember 1979 pkt. III. Dette har medført at Datatilsynet pr. dato ikke har gitt konsesjon, da det ser det som vanskelig å gi konsesjon til et register det ikke kan føre kontroll med.
Datatilsynet uttalte under høringen:
«Det beror fortsatt en ubehandlet konsesjonssøknad i Datatilsynet. Årsaken til det er at den generelle betingelsen for kontrolladgang personregisterloven forutsetter vis-a-vis konsesjonærer, ikke ville kunne imøtekommes i dette tilfelle. Dette er utilfredstillende for begge parter, og man ser i tilsynet frem til at lovgiver gis mulighet for å utvilke nødvendige hjemmelsgrunnlag på et så viktig og sensitivt samfunnsområde det her er tale om.»
Danielsen-utvalget, jf. NOU 1998:4 Politiets overvåkingstjeneste, har foreslått et nytt kap. 2 i strafferegistreringsloven vedrørende registre for politiets overvåkingstjeneste. Dette innebærer at såfremt forslaget blir fremmet og blir vedtatt, at overvåkingspolitiets sentrale registre ikke lenger vil kreve konsesjon. Se utvalgsinnstillingen s. 172.
De øvrige arbeidsregistrene i overvåkingspolitiet må behandles på samme måte som de øvrige arbeidsregistrene i politiet. De er unntatt fra kravet om Datatilsynets konsesjon. Slike personregistre kan likevel bare opprettes etter innhentet samtykke fra Justisdepartementet, jf. rundskriv G-96/95. Arbeidregistre som ikke inneholder personopplysninger skal imidlertid ikke meldes til departementet.
Datatilsynet uttalte også under høringen:
«Datatilsynet vil også minne om at i den utstrekning det har foregått registreringer som ikke har vært saklig begrunnet har dette formelt også vært i strid med personregisterlovens regler, jf. § 6.»
Justisdepartementet er ansvarlig for hvordan arkivene faktisk er bygget opp ved overvåkingspolitiet. Arkivordningen ved overvåkingspolitiet er under utredning, og det er ventet at nye retningslinjer for overvåkingspolitiets arkiver er ferdig utarbeidet i løpet av 1998. Nedenfor vil bare dagens ordning bli omtalt.
4.2 Oppbygning av arkiv og register
Overvåkingspolitiets arkiver består i dag av tre deler. Et personsakarkiv som igjen består av overvåkingssaker og observasjonssaker, et personkontrollarkiv og et emnearkiv. I tillegg føres det en postjournal hvor inngående og utgående post blir journalført.
Det er utarbeidet et sentralt edb-register ved overvåkingssentralen. I tillegg har enkelte politidistrikt egne data- eller manuelt førte registre.
Oppbygningen av arkivene eller registrene har ingen betydning for det reelle innholdet av dem. Oppbygningen er gjort ut fra hensiktsmessighetsbetraktninger. En vurdering av den informasjon som er lagt inn må foretas isolert ut fra informasjonens innhold, og ikke ut fra hvilket arkiv eller register den er lagt inn i. Man kan finne at informasjonen er lagt på feil sted. Man kan også finne at informasjonen overhode ikke er relevant i forhold til det emne eller den person den er lagt under.
4.3 Personsakarkivet
Personsakarkivet er som nevnt ovenfor inndelt i overvåkingssaker og observasjonssaker. Overvåkingsdelen av personsakarkivet omfatter de egentlige overvåkingsobjekter, de som mer eller mindre kontinuerlig er under kontroll med varierende metoder.
Tjenesten selv har lagt følgende kriterier til grunn for at en personsak skal anses som overvåkingssak:
at en person på grunnlag av en samlet vurdering av konkrete opplysninger kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som nevnt i overvåkingsinstruksen § 1 og
det er anvendt tvangsmiddel med hjemmel i telefonkontrolloven eller straffeprosessloven mot vedkommende.
Hver person er registrert med hver sin mappe.
Observasjonsdelen av personsakarkivet inneholder personmapper med opplysninger (notater, rapporter og andre meldinger) som anses relevante i den forebyggende sikkerhetstjeneste eller som kombinert med andre opplysninger kan få betydning i overvåkingssammenheng uten at opplysningene, slik de foreligger, anses tilstrekkelig som grunnlag for opprettelse av overvåkingssak.
Ved beslutning om at aktive overvåkingstiltak skal iverksettes, overføres saken fra observasjonsdelen til overvåkingsdelen i personsakarkivet. Dersom de aktive tiltak innstilles uten at saken anses endelig avklart, føres saken tilbake til observasjonsdelen.
4.4 Personkontrollarkivet
En av overvåkingspolitiets oppgaver er å gi personkontrollopplysninger ved sikkerhetsundersøkelser, jf. instruksen § 3 litra e. Overvåkingspolitiet skal ikke på eget initiativ innhente personopplysninger til bruk for en senere personkontroll. Tjenesten er avhengig av å få en anmodning om assistanse fra klareringsmyndigheten for å kunne gå ut å innhente slike opplysninger, jf. direktiv for personellsikkerhetstjenesten og personkontrolltjenesten innen den sivile forvaltning av 4. november 1983 § 17.
Tjenesten vil ved en slik anmodning både kunne innhente åpne opplysninger om vedkommende og søke i sitt eget eller politiets øvrige registre for å finne ut om politiet allerede har opplysninger om vedkommende. Overvåkingspolitiet vurdere hvilke opplysninger som skal gis til klareringsmyndigheten, men skal forøvrig ikke vurdere opplysningene. Klareringsmyndigheten skal selv vurdere hvilken vekt relevante opplysninger skal tillegges etter de kriterier som er gitt i direktivets § 7.
Hver person er registrert med hver sin mappe. Personkontrollarkivet forutsettes ikke å inneholde personopplysninger av overvåkingsmessig interesse. Dersom slike opplysninger framkommer, skal personsak opprettes. Den enkelte sak i arkivet forutsettes imidlertid å kunne inneholde opplysninger som kan være egnet til å så tvil om vedkommende person bør betros gradert informasjon, med den følge at det kan være forbundet med en sikkerhetsrisiko å ansette personen i den aktuelle stillingen.
4.5 Emnearkivet
Ved overvåkingssentralen finnes tre emnearkiv. Det ene er det gamle prinsipparkivet som var i bruk fram til 1970 da det ble bygget opp et nytt emnearkiv som har vært i bruk siden, men som ble revidert i 1994.
Emnearkivet er tematisk ordnet etter en arkivnøkkel. Denne er, med lokale variasjoner, også lagt til grunn ved oppbyggingen av emnearkiv ved de underordnede regionale og lokale ledd i overvåkingspolitiet. Hvert emne er gitt et nummer i arkivet. Dette kan f.eks. være en organisasjon. Arkivet er ikke systematisk inndelt med henblikk på gjenfinning av opplysninger om enkeltpersoner.
Emnearkivet ble gitt en arkivnøkkel datert 27. november 1970. Det er i nøkkelen sagt at
«hovedregelen er at det ikke skal opprettes mapper på andre forhold enn dem det er behov for og først når antall og volum av materialet gjør opprettelse av egen mappe nødvendig. Personsaker og annet arkivmateriale som er å betrakte som entypesaker beholder sin nåværende stilling.»
Det lå altså her et forbud mot å overføre personsaker fra personsaksarkivet til emnearkivet.
Den nye arkivnøkkelen er datert 1. juli 1994.
Ved enkelte regionale og lokale ledd er det opprettet to emnearkiv. Ett med bakgrunn i den gamle arkivnøkkelen og ett med bakgrunn i den nye arkivnøkkelen. Hvis det tilkommer ny informasjon til emner i det gamle emnearkivet blir som regel hele emnet overført til det nye emnearkivet.
Emnearkivet skal kun inneholde opplysninger av generell eller prinsippiell betydning for overvåkings- og sikkerhetsfunksjonen. Det er kun opplysninger som er brukt eller antas å kunne bli brukt i en tjenestehandling som kan legges inn i emnearkivet, jf. instruksen § 5 annet ledd jf. første ledd. Hva som anses å være en tjenestehandling fremgår av instruksen §§ 1 og 3. Det er særlig § 1 som er av interesse med hensyn til de emner som tjenesten kan samle opplysninger om.
Hvis tjenesten anser det berettiget i henhold til oppgavene å registrere opplysninger om en person, skal slike opplysninger etter departementets syn registreres i personsakarkivet, enten som overvåkingssak eller observasjonssak. Navn på personer skal verken være elektronisk eller manuelt gjenfinnbare i emnearkivet, ved at det enten henvises til navn fra dataregistre, eller ved at det henvises fra manuelle registre. Det skal heller ikke være mulig å finne navn ved korte manuelle søk i arkivet. Kun navn på personer som er med på å opplyse om emnet som sådan antas å kunne være omhandlet i emnet. Navn på personer skal ikke være tatt med av overvåkingsmessig interesse.
Departementet vil imidlertid presisere at i den grad det er lagt inn opplysninger om navngitte personer og vilkårene for opprettelse av personsak er tilfredstilt, vil ikke en registrering av disse opplysningene anses som en instruksstridig registrering, men kun en oppbevaring på feil sted. Se nærmere om begrepene registrering og registrert nedenfor under kap. 7.3.2.
4.6 Registre
Overvåkingssentralens manuelle registre ble i 1991 erstattet av et edb-basert spanings- og arbeidsregister, og vedlikeholdes ikke lenger. I registeret kan det søkes på navn, personnummer, organisasjon mm. Det benyttes som henvisningsregister og har erstattet det tidligere trommelregisteret (Dette var et manuelt henvisningsregister til personsakene ved Overvåkingssentralen, kalt trommelregisteret fordi det kan snurres rundt). Registeret gir opplysninger om en person er registrert og ved hvilket regionalt eller lokalt ledd i tjenesten personen opprinnelig er registrert. I tillegg gir registeret arkivhenvisninger til personer og organisasjoner som er registrert, og det fungerer som et rent arbeidsregister i de tilfeller hvor den innlagte opplysningen ikke finnes igjen i noe arkivert dokument.
Alle ansatte ved overvåkingssentralen kan få tilgang til søk og til å legge inn data i registeret. En kontrollgruppe bestående av fire tjenestemenn foretar daglig kontroll av innlagte data mot instruksverket for å sikre instruksmessig og ensartet registrering og oppdatering.
I tillegg til overvåkingssentralen er registeret i bruk ved regionsentralene og enkelte politidistrikt. Det er imidlertid for tiden kun personell ved overvåkingssentralen som er gitt myndighet til å legge inn opplysninger, og til å ajourføre registeret. Opplysninger som ønskes lagt inn av regionssentralene, må sendes overvåkingssentralen på et fastlagt skjema.
Ved de øvrige politidistriktene er det i noen grad utarbeidet egne dataregistre til internt bruk. Forøvrig er det manuelt førte både tematiske- og henvisningsregistre.