4 Beredskapshjemmel
4.1 Bakgrunn og gjeldende rett
Luftfartsloven har i dag ingen særskilte hjemler for ivaretakelse av beredskapsbehov, i motsetning til hva som gjelder for vegtransport, sjøtransport, jernbanetransport og telekommunikasjon.
På samme måte som andre samferdselssektorer, har luftfarten det siste tiåret gjennomgått viktige strukturelle endringer. For det første er skillet mellom myndighetsutøvelse og eierskapet til infrastrukturen blitt stadig klarere. Omdanningen av Luftfartsverket til et heleid statlig aksjeselskap (Avinor AS) kan sees som et ledd i dette arbeidet.
Den andre hovedtrenden er dereguleringen av markedet for flytransporttjenester innenfor EØS-området. EUs såkalte tredje luftfartspakke fjernet den tradisjonelle styringen av tjenesteytingen gjennom konsesjoner, og slo i stedet fast at alle som har lisens kan tilby flytransporttjenester der de måtte finne det kommersielt interessant.
Endelig er internasjonaliseringen blitt ytterligere styrket gjennom nye eierskapsallianser, driftssamarbeid og flyselskapenes stadig økende antall flygninger internt i andre land enn der de er etablert (kabotasje). Tanken om å innføre såkalte funksjonelle luftromsblokker for flysikringstjenestene, uavhenging av landegrensene, er et nytt skritt på denne veien.
Statens mulighet til å ivareta beredskapshensyn gjennom styring av forvaltningsbedrifter og konsesjoner er blitt redusert. For å opprettholde en nødvendig grad av beredskap og samtidig sikre likebehandling av aktørene innenfor luftfarten, mener Samferdselsdepartementet at det er nødvendig å føye til en generell beredskapshjemmel i luftfartsloven.
Som nevnt innledningsvis vil en slik beredskapshjemmel være godt tilpasset den lovgivningsteknikken som er valgt i tilgrensende samferdselslover.
4.2 Forslaget i høringsbrevet
For å bøte på dette foreslo departementet i høringsbrevet at det føyes til en beredskapshjemmel i luftfartsloven. Departementet mente at hjemmelen burde gjøre det mulig å pålegge aktører innenfor luftfarten beredskapsoppgaver både i fred, ved krise og i krig.
For så vidt gjelder krig og krigsfare er det grunn til å tro at den generelle beredskapslovgivningen fra 1950-tallet ivaretar de aller fleste beredskapsbehov. Men på grunn av sin generelle og fullmaktspregede karakter kan det være vanskelig å fastslå om beredskap innen luftfartssektoren er tilstrekkelig ivaretatt. Dette kan være noe av årsaken til at beredskapshjemlene innenfor de andre samferdselssektorene også omfatter krigssituasjoner. Departementet mente derfor at det er riktig å la en ny beredskapshjemmel omfatte krig.
De senere årene har trusselbildet endret seg. Fra å fokusere på «kald krig» er en i dag mer opptatt av beredskap mot terrorisme, sabotasje, naturkatastrofer, større ulykker og andre sivile krisesituasjoner. Dette henger også sammen med at samfunnet gradvis blir mer sårbart som følge av øket bruk av teknologi, generelt øket hastighet, lengre transportavstander og høyere grad av arbeidsdeling. Selv om tilgjengeligheten til alternative teknologier og transportformer reduserer dette problemet noe, mente departementet at utkastet bør omfatte beredskap mot alle de nevnte truslene.
Departementet vurderte om det innenfor denne ytre rammen er behov for å angi mer presist hvilke beredskaps oppgaversom skal kunne pålegges aktørene i luftfarten. De praktisk viktigste beredskapsformene antas å være planlegging, deltagelse i øvelser, sikring av sentrale objekter, disponering av transporttjenester, og samarbeid med andre aktører både innenfor og utenfor luftfarten. Departementet antok at en ny beredskapshjemmel bør omfatte alle disse oppgavene.
Departementet anførte i høringsbrevet at prinsippet om at plikter bør ha klar hjemmel i lov, og rent informative hensyn, tilsier at loven bør inneholde en ikke utfyllende liste over eksempler på sentrale beredskapsoppgaver som kan pålegges.
Bestemmelsen bør i prinsippet kunne brukes til å pålegge enhver aktør innenfor luftfarten å yte bistand til beredskap. De viktigste gruppene vil være eiere eller forvaltere av lufthavner, ytere av flysikringstjenester og flyselskaper.
Departementet mente at loven bør utformes som en hjemmelsbestemmelse som kan brukes til å gi utfyllende forskrifter. Erfaringer viser at trusselbildene endrer seg vesentlig over tid, og dette gjør at en beredskapsbestemmelse bør være tilstrekkelig fleksibelt utformet til å kunne fange opp nye behov. Gjennom forskrifter gitt av departementet kan en ivareta kravet om politisk styring og tilstrekkelig raske endringer i tilfelle nye beredskapsbehov oppstår. En antar at det i fremtiden kan bli behov også for å gi forskrifter om samarbeid på tvers av samfunnssektorer.
En del beredskapsoppgaver antas å kunne dekkes gjennom ordinære anskaffelser mot vederlag. Disse trenger naturligvis ikke å ha hjemmel i lov.
I den grad beredskapsbehovene ikke er mulig å dekke gjennom slike frivillige ordninger oppstår spørsmålet om statlige organ skal kunne pålegge aktører innenfor luftfarten å yte bistand uten å betale fullt vederlag for det. Siden dette reiser viktige prinsipielle spørsmål om måten beredskap skal finansieres på, har departementet undersøkt annen lovgivning for å se hvordan spørsmålet er løst der.
Vår erfaring er at det er vanskelig å påvise noen enhetlig regulering av disse spørsmålene. Snarere ser det ut til at hver enkelt sektorlov er forsøkt tilpasset de særlige behov og hensyn som gjør seg gjeldende på det aktuelle området. Eksempler på vederlagsordninger er erstatning fastsatt ved skjønn, finansiering gjennom gebyrordninger og bestemmelser som slår uttrykkelig fast at vesentlige eller urimelige utgifter skal dekkes av den som gir pålegget.
Departementet mente i høringsbrevet at det er så vanskelig å overskue alle mulige beredskapsbehov at loven bør inneholde en skjønnsmessig vederlagsordning som gjør det mulig å nå frem til konkret rimelige resultater. Det ble foreslått at vederlag skal fastsettes dersom et pålegg medfører vesentlige kostnader som ikke oppveies av motsvarende fordeler. På denne bakgrunn foreslo departementet følgende ny § 13-9 i luftfartsloven:
«For å sikre nødvendig nasjonal beredskap i fred, krise og krig kan departementet pålegge aktører innen luftfarten å yte bistand blant annet i form av
beredskapsplanlegging og gjennomføring eller deltagelse i øvelser,
fysisk sikring av viktige installasjoner,
transporttjenester i alle ledd av transportkjeden, eller
samarbeid med andre nasjonale, utenlandske eller internasjonale aktører.
Medfører et pålegg vesentlige kostnader for den det er rettet mot, og disse ikke oppveies av motsvarende fordeler, skal departementet fastsette vederlag.
Departementet kan gi forskrifter som presiserer blant annet hvem som kan gis pålegg, hva det kan gis pålegg om, regler for utmåling av vederlag, forholdet til beredskapsplanlegging etter annen lovgivning, saksbehandling og klageregler.»
4.3 Høringsinstansenes syn
Høringsuttalelsene har gjennomgående vært positive. I høringsuttalelsen fra Forsvarsdepartementet heter det for eksempel:
«FD ser svært positivt på at en beredskapsbestemmelse tas inn i Luftfartsloven. Bestemmelsen må betraktes som et supplement til Lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold og Lov om militære rekvisisjoner (beredskapslovene). Slik FD oppfatter forslaget er det ikke på noen måte ment å avgrense de fullmaktene som der gis. Da de to nevnte lovene er ment for krig og krigsliknende situasjoner vil den nye bestemmelsen i Luftfartsloven særlig være aktuell å bruke i beredskapssituasjoner i fred og krise. Etter FDs syn bør dette også reflekteres når forskrifter til bestemmelsen skal utarbeides. Det vil neppe være hensiktsmessig at en i en krigssituasjon skulle måtte forholde seg til forskjellige regimer med tanke på myndighet til å rekvirere og kompensasjon for de ytelser som gis. .... Også i fredstid har Forsvaret en rekke beredskapsoppgaver som krever at aktørene i luftfarten yter tjenester for at de skal kunne gjennomføres. På bakgrunn av dette foreslår FD at første ledd bokstav a) byttes ut med følgende tre punkter;
beredskapsplanlegging, tilrettelegging og gjennomføring av beredskapstiltak,
delta i planlegging, tilrettelegging og gjennomføring av øvelser og militære luftoperasjoner,
rapportering og utveksling av informasjon.
FD registrerer for øvrig SDs bemerkning om en stadig internasjonalisering av luftfarten, blant annet tanken om å innføre funksjonelle luftromsblokker. FD vil benytte anledningen til å minne om at når slike internasjonale løsninger velges er det svært viktig at beredskapsmessige forhold vurderes, for eksempel ved at de avtaler som inngås har tilstrekkelige beredskapsklausuler innarbeidet».
Forsvarsdepartementet har i et senere brev fremhevet at det er
«av stor viktighet for Forsvaret at en har tilgang til de databaser som inneholder informasjon om flygeplaner, vær, luftfartshindringer m.v. Dette for at Forsvaret skal kunne produsere et luftbilde der alle fly er identifisert (Recognised Air Picture). På den annen side er Avinor avhengig av radardata fra Forsvaret for å ha tilfredsstillende radardekning for å kunne gjennomføre en så effektiv trafikkavvikling som mulig. En effektiv og trygg flykontroll er også av beredskapsmessig betydning».
I høringsuttalelsen fra Avinor AS heter det:
«Avinor er positive til å innføre en lovhjemmel for pålegg om beredskapsmessige tiltak knyttet til vår virksomhet. Til forslaget til lovtekst skal vi bemerke at bokstav a) bør deles opp slik at beredskapsplanlegging utgjør ett punkt og resten av bokstaven neste punkt. Videre foreslår vi at det må kunne kreves at det er en eventuell økonomisk fordel som skal oppveie kostnadene pålegget medfører. Andre fordeler Avinor måtte ha som følge av pålegget bør ikke inngå i et slikt regnestykke. ... Pålegg om beredskapstiltak bør ivaretas av Samferdselsdepartementet, og vi forutsetter at myndighet til å gi pålegg om beredskapstiltak ikke kan delegeres. Videre tillater vi oss i denne sammenheng å foreslå at departementet vurderer hvorvidt pålegg av så vidt stor samfunnsmessig betydning kan kompenseres ved statlig kjøp. Et statlig kjøp kan i tilfelle innbære en avtale som minimum sikrer aktørene innen luftfarten dekning av merkostnader og bortfallskostnader som følge av pålegget.»
Justisdepartementet har anført følgende:
«Når det gjelder passusen «hvem som kan gis pålegg», skal bemerkes at det følger allerede av første ledd hvem som kan gis pålegg, nemlig «aktører innen luftfarten». I stedet bør forskriftshjemmelen dreie seg om å fastslå «hvem som i tvilstilfelle kan anses som en aktør innen luftfarten ved anvendelse av bestemmelsen her».
Og videre:
«Når det gjelder passusen om saksbehandling mv., vil vi bemerke at saksbehandlingsregler og klageregler i utgangspunktet følger av forvaltningsloven. Om det er meningen at det skal kunne gjøres unntak fra forvaltningsloven her, må dette eventuelt fremgå av loven».
Endelig har Justisdepartementet påpekt at legalitetsprinsippet tilsier at uttrykket «blant annet» i innledningen til bestemmelsen bør utgå, og erstattes av et nytt bokstavpunkt. På samme måte mener Justisdepartementet at uttrykket «hva det kan gis pålegg om» i utkastets tredje ledd bør tas ut, og erstattes av en mer presis opplisting i annet ledd.
Politimesteren i Hordaland påpeker at det er helt nødvendig med utfyllende forskrifter siden loven foreslås utformet som en hjemmelsbestemmelse. I den forbindelse er det viktig at finansieringsspørsmålene avklares og presiseres.
Luftfartstilsynet uttaler i sin høringsuttalelse at det er
«enig med departementet i at luftfartsloven bør inneholde en egen hjemmel for etablering av en beredskapsstyrke, og at bestemmelsen hører hjemme i kapittel 13. Vi mener også at bestemmelsen bør utformes generelt, og at nærmere presiseringer om praktisering bør skje i forskrifter.... Luftfartstilsynet ønsker et samordnet opplegg på tvers av transportgrenene for håndtering av skjermingsverdig/sensitiv informasjon. Hensikten med dette er å hindre at viktig informasjon kommer på avveie og dermed benyttes som grunnlag for planlegging og gjennomføring av anslag mot transportsektoren.»
På denne bakgrunnen foreslår Luftfartstilsynet en tilføyelse i lovteksten som hjemler forskriftsbestemmelser om skjerming av informasjon.
Fylkesmannen i Rogaland er positiv til forslaget, men ber departementet avklare om meningen er at beredskapslovgivningen innenfor luftfarten skal forvaltes sentralt eller også delvis på fylkesnivå, slik som i dag.
4.4 Departementets vurdering
Med den støtten forslaget har fått i høringsrunden, nøyer departementet seg i hovedsak med å vise til de vurderingene som fremgår av sammendraget fra høringsnotatet.
Samferdselsdepartementet er enig med Forsvarsdepartementet i at en så langt som mulig bør benytte samme hjemmelsgrunnlag for pålegg innenfor flere sektorer i den grad det er mulig. I praksis betyr det at beredskapslovgivningen fra 1950-tallet bør benyttes så langt den rekker, og at den nye hjemmelen i luftfartsloven først og fremst vil være en supplerende hjemmel beregnet på freds- og kriseberedskap.
Som det fremgår av høringsbrevet er departementet enig med Avinor AS i at statlig pålegg bør være en siste utvei i de tilfellene hvor det ikke er mulig å finne frem til avtalebaserte ordninger.
Funksjonelle luftromsblokker innebærer at luftrommet inndeles ut i fra hva som er flyfaglig hensiktsmessig, uavhengig av landegrenser. Samferdselsdepartementet er enig med Forsvarsdepartementet i at eventuelle fremtidige inndelinger av luftrommet i slike funksjonelle luftromsblokker, gjør det nødvendig å tenke grundig gjennom de beredskapsmessige problemstillingene som oppstår som følge av den nye inndelingen.
Departementet er enig med Politimesteren i Hordaland i at finansieringsspørsmålene så langt mulig bør søkes avklart i de utfyllende forskriftene som på sikt ventes å bli vedtatt. I den forbindelse er vi også enig med Avinor AS i at det først og fremst er økonomiske fordeler av et pålegg som kan komme til fradrag ved beregning av et eventuelt vederlag, men vi vil ikke helt utelukke at også andre forhold kan være relevante. I praksis vil denne tilsynelatende forskjellen kunne være knyttet til terminologisk uenighet om hvilke goder som har en økonomisk verdi, og i så fall hvilken.
Departementet er enig med Luftfartstilsynet at det er behov for å skjerme sensitiv informasjon på tvers av transportsektorene. Samtidig mener vi at dette er behov som kan ivaretas på en tilfredsstillende måte i medhold av lov om forebyggende sikkerhetstjeneste 20. mars 1998 nr.10 med tilhørende forskrifter.
Som det fremgår av det endelige forslaget til lovtekst, har departementet imøtekommet flere av forslagene til lovtekniske endringer som Avinor AS, Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet har hatt.
Departementet er enig med Forsvarsdepartementet i at det bør fremgå uttrykkelig av lovens ordlyd at den omfatter pålegg i forbindelse med militære luftfartsoperasjoner som ikke er øvelser, uten at denne tilføyelsen er ment å innebære noen realitetsendring.
Utveksling av radarinformasjon mellom Forsvaret og Avinor AS ligger i stor grad innenfor de oppgavene Avinor AS er forpliktet til å utføre i medhold av selskapets vedtekter. Da omdanningen av Luftfartsverket til Avinor AS ble behandlet i Stortinget, ble det nemlig klart forutsatt at foretaket skulle ha samme samfunnsmessige rolle som det hadde hatt til da. Til tross for at departementet ikke ønsker å foreta endringer i den etablerte praksisen, har vi valgt å føye til en egen bestemmelse om rapportering og utveksling av informasjon som kan brukes i spesielle krisesituasjoner.
Samferdselsdepartementet antar at de tilføyelsene og presiseringene som er foreslått på bakgrunn av kommentarene fra Forsvarsdepartementet har bidratt til å klargjøre det reelle behovet for å gi beredskapspålegg, og at uttrykket «blant annet» i innledningen til bestemmelsen derfor kan strykes. Dermed ivaretas også legalitetsprinsippet på en bedre måte, slik Justisdepartementet har påpekt.
For så vidt gjelder de øvrige lovtekniske anmerkningene fra Justisdepartementet, viser vi til merknadene til lovteksten.
Departementet mener den klare hovedregelen må være at beredskapslovgivningen innenfor luftfarten bør forvaltes sentralt. På den annen side er det ikke meningen at lovforslaget skal føre til en omlegging av gjeldende praksis. Også i fremtiden bør enkelte oppgaver kunne forvaltes på fylkesnivå.