10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Innledning

Forsvarsdepartementet foreslår å innføre flere nye bestemmelser og gjøre én lovendring i forsvarspersonelloven. Videre foreslås det å etablere en særskilt kompensasjonsordning for de som har pådratt seg psykiske belastningsskader i tidligere kontingenter. Forslagene er en helt sentral del av regjeringens arbeid med å styrke rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner. Dette arbeidet er også omtalt i St.prp. nr. 1 (2007-2008) for Forsvars­departementet, og i St. prp. nr. 48 (2007-2008) jf. også Innst.S.nr.318 (2007-2008).

I det følgende redegjøres det først, under punkt 10.2, for den foreliggende skadestatistikken, herunder antall tjenestegjørende og antall skademeldinger. Under punkt 10.3 gjøres et anslag over kostnadene ved de forslag som foreslås. Dette punktet er delt opp i fem underpunkt. Punkt 10.3.1 omhandler anslaget over kostnadene forbundet med endring av formålsbestemmelsen jf. punkt 4. Under punkt 10.3.2 redegjøres for anslaget over kostnadene ved innføring av rett til ett års oppfølging jf. punkt 5. Under punkt 10.3.3 redegjøres for anslaget over kostnadene ved innføring av et lovfestet objektivt ansvar jf. punkt 6 og 7, under pkt 10.3.4 for innføring av en særskilt kompensasjonsordning, og under punkt 10.3.5 redegjøres det for kostnadene forbundet med forankring av forskrift om erstatning for psykiske belastnings­­skader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv. i forsvars­personelloven, jf. punkt 8. Under pkt. 10.4, høringsinstansenes syn. Departementets vurdering følger under punkt 10.5.

10.2 Skadestatistikk

I 2008 tjenestegjorde ca. 1500 personer i internasjonale operasjoner. Dette utgjør ca. 600 årsverk (en kontingent varer normalt i 6 måneder). I 2009 er det planlagt ca. 700 årsverk.

Skadestatistikk fra Forsvarets sanitet (FSAN) fra årene 1995-2005 er inntatt i arbeidsgrupperapporten om økonomiske rettigheter ved personskade (omtalt under punkt 3.5.2). FSAN tar forbehold om at det frem­deles er viktige utfordringer knyttet til datakvaliteten på deres tallmateriale.

I perioden fra 1995 til 2005 kom det inn 1390 skademeldinger totalt, mens det i perioden var 15801 årsverk i internasjonal tjeneste. Pr. årsverk har det da kommet inn ca. 0,088 skade­meldinger i denne perioden. Hvis denne skadefrekvensen holder seg fremover, skulle det tilsi i overkant av 60 skademeldinger i 2008, for både skader og sykdommer. Erfaringsvis kan enkelthendelser gjøre store utslag i statistikken, jf. punkt 3.5.1. Etter angrepet på norske styrker i Meymaneh 7. februar 2006 ble det skrevet 25 skademeldinger.

Som det fremgår av punkt 3.5.1 mener FSAN at Norges deltakelse i operasjoner i utlandet, med noen få viktige unntak, har vært betydelig mindre eksponert for reelle krigshandlinger enn soldatene fra flere av våre allierte land. FSAN mener at utviklingstrekk i operasjonsmønster og operasjons­kon­septer tilsier at norske styrker kan komme til å delta i reelle krigshandlinger i større grad fremover.

Ikke alle skader fanges opp av denne statistikken. Dette gjelder først og fremst psykiske skader som først viser seg etter dimisjon. Hvis skadelidte kun henvender seg til det sivile helsevesenet, er det ikke sikkert FSAN vil fange opp skademeldingen. Dertil kommer det at det kan forekomme en viss underrapportering fra personell i internasjonale operasjoner fordi negativ helseutvikling kan få direkte konsekvenser for den videre tjenesten da det gjelder særlig strenge helsekrav her. På den annen side er det langt fra alle skademeldingene som medfører arbeidsuførhet. Det er viktig å være oppmerksom på at det skrives skade­melding for alle typer skader, også mer «bagatellmessige» skader medtas i statistikken.

Hvis man sammenligner FSANs tall for skader og sykdommer i utenlandstjeneste med tall fra personell under førstegangstjeneste, fremkommer det at det er noe høyere forekomst av syk­dom og skade i internasjonale operasjoner enn ved førstegangstjeneste. Samtidig har person­ellet i internasjonale operasjoner før utreise gjennomgått en grundigere seleksjon, herunder medisinske og fysiske tester, enn de som er inne til første­gangs­tjeneste. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at tallene fra første­gangstjenesten ikke nødvendigvis er komp­lette, i den forstand at de førstegangs­tjeneste­gjørende kan ha oppsøkt sivile leger i større grad enn dem som tjenestegjør i internasjonale operasjoner. Dette vil ikke FSAN kunne fange opp. FSAN tolker tallene slik at infeksjonssykdommer generelt, og for­døyelses­syk­dommer spesielt, er ekstra fremtredende under operasjoner i utlandet, jf. punkt 3.5.1. Fordelingen mellom ulike kategorier er for øvrig tilnærmet lik.

Statens Pensjonskasse, som behandler alle krav etter yrkesskadeforsikringsloven, mottok i 2006 totalt 92 krav om erstatning fra forsvarspersonell. Tallene fra 2006 viser ikke hvor mange krav som kommer fra personell som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner. Det totale antall krav i 2007 var 106. Av disse kom 27 krav (25,7 %) fra forsvarspersonell som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner. I 2008 mottok Statens Pensjons­kasse totalt 128 krav fra forsvarspersonell om erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven. Av disse kom 37 krav (28,9 %) fra forsvarspersonell som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner.  Tallene kan fremstilles slik, se tabell 10.1.

I perioden mellom 2006 og 2008 ble det altså fremsatt 325 krav om yrkesskade­erstatning fra ulike grupper forsvarspersonell. Av disse er det pr 11. mars 2009 utbetalt erstatning i 53 saker (delutbetaling eller endelig oppgjør). Totalt er det i disse sakene utbetalt ca 20 millioner kroner. Det presiseres at ikke alle disse sakene er endelig oppgjort, og at endelig beløp kan bli større.

10.3 Anslag over kostnader ved lov­forslaget

I det følgende skilles det mellom kostnader knyttet til de ulike forslagene.

10.3.1 Kostnadene ved endring av formåls­bestemmelsen jf. punkt 4

Departementet antar at det ikke vil påløpe noen kostnad for staten ved gjennomføring av forslaget om å endre formålsbestemmelsen i forsvarspersonelloven.

10.3.2 Kostnadene ved innføring av rett til ett års oppfølging jf. punkt 5

Departementet antar at forslaget om å lovfeste rett til ett års oppfølging fra Forsvaret i seg selv ikke medfører økte kostnader for staten, fordi man allerede før, og til dels uavhengig av en lovfesting, har arbeidet med å bygge opp oppfølgingskompetansen og kapasiteten i Forsvaret, jf. punkt 5. Departementet går derfor ikke nærmere inn på dette.

10.3.3 Kostnadene ved innføring av et lov­festet objektivt ansvar jf. punkt 6 og 7

Departementet antar at gjennomføring av forslaget om å innføre et lovfestet objektivt erstat­ningsansvar i forsvarspersonelloven vil medføre økte kostnader for staten. Forslaget vil inne­bære en utvidelse av erstatningsvernet for personell som deltar i internasjonale operasjoner. Flere personer enn i dag vil få rett til erstatning. I dag har staten erstatningsansvar for blant annet yrkesskader («arbeidsulykker»), yrkessykdommer («listesykdommene») og tilfeller hvor skadelidte har vært utsatt for en «ekstra­ordinær risiko» etter det ulovfestede ansvaret, jf. punkt 6.1 hvor det er redegjort for gjeldende rett. Lovforslaget innebærer at staten blir erstatnings­ansvarlig for enhver skade og sykdom som har årsakssammenheng med tjenesten. Vurderingen i det følgende tar utgangspunkt i forslaget slik det er fremsatt.

For at den foreslåtte lovbestemmelsen skal medføre økte kostnader for staten må det for det første inntreffe skader som faller utenfor dagens erstatningsvern. For det andre må skaden ha årsakssammenheng med tjenestegjøringen i en internasjonal operasjon. For det tredje må det inntreffe skader som gir tap av ervervsevne. For det fjerde må tapet av ervervsevnen være varig, eller i alle fall strekke seg over mer enn ett år, jf. folke­trygdloven kapittel 8 om syke­penger.

Med dette utgangspunktet kan man bearbeide skadestatistikken presentert under punkt 10.2. Ved vurderingen tas det utgangspunkt i tallene for 2008 Det tas forbehold om at det kan fore­komme feil og unøyaktigheter i de statistiske grunnopplysningene, og at departementets anslag nødvendigvis må bli skjønnsmessige.

Skadefrekvensen for vanlige yrkesskademeldinger for personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner er for 2007 og 2008 på 0,05 skademeldinger pr. årsverk. Dette er krav etter yrkesskadeforsikringsloven uavhengig av om de kommer til utbetaling eller ikke.

Ut fra dette vil det komme ca 30 skademeldinger fra forsvarspersonell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner i løpet av ett år med tilsvarende aktivitet som i 2008.

Tallene fra 2007 og 2008 viser at Statens Pensjonskasse mottok 27 krav om yrkesskadeerstatning i 2007 og 37 i 2008, totalt 64 krav. 37 av disse er avslått (57 %) med bakgrunn i at de ikke fyller vilkårene i yrkesskadeforsikringsloven.Tallene over utbetalinger fra Statens Pensjonskasse i perioden 2006 til 2009 kan tyde på at en tredjedel av kravene i dag fører til erstatningsutbetaling, (26 % av alle meldte yrkesskadesaker for Forsvaret etter yrkesskadeforsikringsloven har ført til utbetaling etter yrkesskadeforsikringsloven). Forslaget om et lovfestet et objektivt ansvar i forsvarspersonelloven åpner for et videre dekningsomfang enn tidligere. Dette vil antageligvis føre til noen flere krav enn det som skisseres etter dagens regelverk. Kanskje opp mot 50 %. Hvis en legger til grunn gjennomsnittet av skademeldinger i 2007 og 2008 for internasjonale operasjoner på 30 krav, vil halvparten etter dette føre til utbetaling – det vil si ca 15 krav. Samtidig må man anta at 1/3 av de 15 kravene (5) uansett ville ført til utbetaling (jf. tidligere statistikk) allerede i dag etter yrkesskadeforsikringsloven og på grunnlag av ulovfestede objektivt ansvar. Merkostnader ved forslaget kan derfor ekstimeres til ca 10 saker. Ut av de anslagsvis 10 kravene som vil kunne innvilges etter et nytt lovfestet objektivt ansvarsgrunnlag, anslås det at halvparten er krav av begrenset økono­misk omfang fordi skadelidte relativt raskt vil kunne gjenvinne ervervsevnen etter oppfølging, rehabilitering og eventuell omskolering. Departementet anslår de samlede erstatnings­utbetalingene i disse 5 sakene til ca. 1,5 million kroner.

Det er rimelig å anta at de fem kravene som vil kunne skyldes alvorligere skader, som for en lengre periode fratar skadelidte ervervsevnen, vil kunne medføre erstatningsutbetalinger på til sammen ca. 12,5 millioner kroner. Utbetalingsnivået i den enkelte sak vil avhenge blant annet av skadelidtes alder og ervervsmessig uføregrad. Totalt sett anslår departementet at de frem­tidige skadene, gitt tilsvarende aktivitetsnivå og skadefrekvens som 2008, vil medføre en økt erstat­ningsutbetaling på 14 millioner 2008-kroner pr. år.

Departementet ser for seg å premiefinansiere ordningen med en risikooverføring til Statens Pensjonskasse på samme måte som for yrkesskadeforsikringsordningen. Når det gjelder økning i premienivå er det for tidlig å si noe konkret om det på det nåværende tidspunkt.

10.3.4 Innføring av en særskilt kompensasjonsordning

Pr. 11. mars 2009 hadde Statens Pensjons­kasse mottatt 251 krav om billighets­erstatning. I ca. 185 saker etter forskriften er det til nå innvilget slik billighetserstatning. I forslaget til ny kompensasjonsordning er det satt som vilkår at søkeren er påført en ervervsmessig uførhet som følge av tjeneste i internasjonal operasjon og det er stilt strengere krav til årsakssammenheng og dokumentasjon. Dette innebærer at antall krav etter foreslåtte kompensasjonsordning vil være lavere enn dagens billighetserstatning. Departementet har i dag ca 60 krav om erstatning på rettslig grunnlag (ulovfestet objektivt ansvar). Disse antas i hovedsak å falle inn under den foreslåtte ordningen. Antall krav etter foreslåtte kompensasjonsordning vil imidlertid være høyere enn de krav som ligger til behandling i departementet i dag. Det antas på denne bakgrunn at antall krav som vil bli innvilget etter den foreslåtte kompensasjonsordningen vil være ca 125.

Den foreslåtte ordning er foreslått gradert slik at maksimal utbetaling etter ordningen ved 100 % ervervsmessig uførhet er 35 G. Departementet legger til grunn en gjennomsnittlig utbetaling på 18 G. Det skal gjøres fradrag for allerede utbetalt billighetserstatning etter forskrift om erstatning for psykiske belastningsskader. Det antas at dette fradraget i gjennomsnitt vil være på 3 G. Gjennomsnittlig utbetaling antas da å bli på 15 G.

Man antar derfor at den samlede utbetaling etter ordningen vil være om lag 130 millioner kroner med hovedvekt på de nærmeste tre år. Den bevilgningsmessige håndteringen følges opp i de årlige budsjettprosessene.

10.3.5 Kostnadene forbundet med forankring av forskrift om erstatning for psykiske belastnings­­skader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv. i forsvars­personelloven, jf. punkt 9

Departementet antar at det ikke vil påløpe noen kostnad for staten ved gjennomføring av forslaget om å forankre forskrift om erstatning for psykiske belastnings­­skader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv. i forsvars­personelloven.

10.4 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser er inne på at Statens Pensjonskasse bør behandle kravene i første instans.

Selv uttaler Statens Pensjonskasse:

«(..) Etter vår oppfatning er det hensiktsmessig at administreringen av det nye regelverket følger administeringen av statens yrkesskadeordning. SPK stiller seg også positive til å påta seg denne oppgaven. SPK har for øvrig systemer som vil kunne håndere utbetaling av løpende ytelser.»

I felles høringsuttalelse fra: Befalets Fellesorganisasjon, Krigsskoleutdannede Offiserers Landsforening,Personellforbundet, Norske Reserveoffiserers Forbund, og Veteranforbundet SIOPS anbefalers det at Statens Pensjonskasse er førsteinstans, og at forberedende klagebehandling gjøres av Justissekretariatene for departementet som klageinstans.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet:

«Når det gjelder den administrative håndteringen av de statlige erstatningsordningene, herunder denne erstatningsordningen, bør dette fortsatt ligge hos Statens Pensjonskasse (...)»

Justisdepartementet forutsetter at Justissekretariatene ikke tilføres oppgaver (...).

10.5 Departementets vurdering

Statens Pensjonskasse administrerer i dag både rettigheter etter yrkesskadeforsikringsloven, Hovedtariffavtalen i staten og forskrift om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner m.v.

Forslaget om innføring av nye bestemmelser i og endringer i forsvarspersonelloven innebærer at veteranenes rettigheter blir samlet på ett sted. Etter departementets syn er det hensiktsmessig at administreringen av erstatningsordningen om objektivt ansvar etter forsvarspersonelloven og den særskilte kompensasjonsordningen følger administereringen av statens yrkesskadeordning.

Den administrative utformingen av ordningen forutsettes vurdert nærmere i samsråd med Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Når det gjelder inndekning av kostnadene ved lovforslaget, vil departementet for 2010 komme tilbake til dette i St. prp. nr. 1 for 2010.