3 Styrking av veteranenes rettigheter

3.1 Innledning

Forsvaret har de senere år endret seg fra å være et mobiliseringsforsvar til et innsatsforsvar som brukes hjemme og ute hver eneste dag – med internasjonale ­operasjoner som en naturlig del av tjenesten for de ansatte. De samme avdelinger skal i hovedsak løse oppgaver både nasjonalt og inter­nasjonalt – noe som stiller meget store krav til personellet. Komplek­siteten og dynamikken i dagens militære operasjoner, kombinert med et vedvarende behov for utvikling og effektivisering, stiller høye krav til den enkeltes kunnskaper, ferdigheter og holdninger.

De aller fleste soldater og andre som deltar i internasjonale ­operasjoner kommer hjem uten fysiske og psykiske skader. Undersøkelser og studier publisert av Forsvarets sanitet (FSAN) viser at det store flertallet av veteraner angir positive effekter som økt selvtillit og stress­toleranse etter tjeneste i internasjonale ­operasjoner. Samtidig vet en at deltakelse i opera­sjonene medfører risiko for både fysiske og psykiske skader. Antallet skader og skadenes alvorlighetsgrad øker som hovedregel i takt med operasjonens intensitet og graden av strid.

3.2 Generelt

Forsvarsdepartementet trekker i St.prp. nr. 48 (2007-2008) opp hovedlinjene for den fremtidige veteranpolitikken. Det fremgår at hovedmålsettingen for Forsvarets personell­politikk er å legge grunnlaget for å rekruttere, beholde og videreutvikle både mili­tære og sivile medarbeidere med høy motivasjon og riktig kompetanse, tilpasset Forsvarets behov og oppgaver. Det vises også til Innst. S.nr.318 (2007-2008).

Det er viktig å sikre at personellet ivaretas på en best mulig måte. Dette gjelder ikke minst for personell fra internasjonale operasjoner. Å ta vare på den enkelte medarbeider og dennes familie er et satsningsområde for Forsvaret. Den kompetanse­utvikling og de mulig­heter, men også de belastninger slik tjeneste medfører, må fordeles jevnere.

Departementet arbeider derfor med å styrke veteranenes rettigheter. Norge har deltatt med personell i internasjonale operasjoner siden 1947. Mer enn 120 000 har tjenestegjort i operasjonene. Likevel har det tidligere, etter departementets syn, vært for lite fokus på rettighetene til veteranene, og hvordan vi ivaretar de som kommer hjem fra tjeneste i internasjonale operasjoner.

Departementet mener at de kvinner og menn som deltar for Norge i internasjonale operasjoner, skal føle seg trygge på at de får den oppfølging de har behov for. Det legges stor vekt på å videreføre den gode dialogen Forsvaret har med familier og pårørende for å skape økt trygghet og forståelse for det oppdraget som skal løses. Personellet er Forsvarets viktigste ressurs, og Forsvaret skal være en attraktiv og trygg arbeidsplass som ivaretar medarbeiderne og deres mulighet til å ha et mest mulig normalt familieliv, på en god måte.

En utfordring for Forsvaret fremover er å rekruttere og beholde kvalifisert perso­n­ell. Innenfor enkelte personellkategorier vil det også være behov for en oppbemanning. Nett­opp derfor er det viktig å sikre at de virkemidlene som skal benyttes i fremtiden er gode og hensiktsmessige, både med tanke på å motivere og ta vare på de medarbeiderne en har, og for å utvikle personellkorpset i forhold til fremtidens behov.

Departementet er opptatt av at personell som har behov for helsemessig oppfølging etter internasjonale operasjoner får tilfredsstillende oppfølging. Personellet skal gjennom Forsvarets sanitet sikres et lett tilgjengelig tilbud om opp­følg­ing i ett år etter endt tjeneste. Det er videre iverksatt tiltak for å styrke psykiatri­tjenesten i Forsvaret slik at den kan ivareta denne oppgaven. Ved behov for ytterligere helsetjenester ut over ett år er departementet av den oppfatning at det sivile helsevesenet skal overta behandlingsansvaret.

3.3 Nærmere om tjenesten i inter­nasjonale ­operasjoner

Norge har siden 1947 deltatt i over 40 internasjonale ­operasjoner. Over 120 000 norske kvinner og menn har tjenestegjort i operasjonene. I 2008 hadde Forsvaret omtrent 600 års­verk dedikert til slik tjeneste. De fleste tjenestegjør i seks måneder om gangen, men noen har kortere periode ute. Det vil si at rundt 1500 personer tjeneste­gjorde utenfor landets grenser i 2008. I 2009 er det beregnet at deltakelsen vil utgjøre omtrent 700 årsverk og involvere rundt 1600 personer.

Det ble fra 1. januar 2005 innført en generell beordringsadgang til internasjonale operasjoner for befal og vervede mannskaper, jf. for­svarspersonelloven § 11 første ledd. Det samme gjelder sivilt tilsatt personell i Forsvarsdepartementet med underliggende etater som tilhører bestemte kategorier fastsatt av Forsvarsdepartementet, jf. forsvarspersonelloven § 11 annet ledd. Forslagene til tiltak for å styrke veteranenes rettigheter må ses i lys av dette.

Personellgruppen som deltar i internasjonale ­operasjoner, består av både erfarne offiserer med lang fartstid i Forsvaret og av spesialtrente og erfarne vervede mannskaper. Dette personellet er blant de best trente og utrustede i Forsvaret. Den største delen av deltakerne i den enkelte kontingent er likevel unge personer som blir rekruttert under og vervet etter første­gangs­tjenesten. Også disse er i dag gjenstand for grundig trening og seleksjon før utreise. I tillegg er en gruppe av personellet personer med sivil kompetanse som rekrutteres kort tid før utreise. Disse gjennomgår en forberedende tjeneste før utreisen. Regjeringen styrker treningen før utreise ved innføring av en misjonsspesifikk treningsperiode, jf. St.prp. nr. 48 (2007-2008).

Det er en tendens til at deltakelse i internasjonale ­operasjoner fordeles nokså ujevnt mellom ulike avdelinger og personellkategorier. Den tyngste belastningen ligger naturlig nok på mange av de operative enhetene, samt de funksjonene som gir direkte støtte til disse. Departementet har i St.prp. nr. 48 (2007-2008) lagt opp til å dempe denne belastningen, og derved også skaderisikoen, ved i større grad å trekke på ressursene i alle forsvarsgrenene, og ved å tilstrebe lengre rotasjons­tid. Forsvaret skal tilstrebe et belastningsnivå som setter Forsvaret i stand til å ivareta sine opp­gaver på lang sikt, og samtidig ivareta personellets helse.

Kort tid mellom hvert utenlandsopphold skaper særlige utfordringer for den enkeltes familie og familieliv. Forsvarets familiepolitikk skal bidra til tilhørighet, større forståelse for tjene­sten og til å motivere personellet og deres familier. Det fremgår av Innst.S.nr.318 (2007-2008) at Forsvaret skal prioritere nær kontakt med og god oppfølging av familiene. En slik dialog skal gi økt trygghet, god informasjon og forståelse for det oppdraget som løses.

Hittil har Forsvaret primært fulgt opp personell som fortsetter i tjenesten også etter hjemkomst fra en internasjonal operasjon, mens de øvrige verken har fått et tilbud om oppfølging, eller hatt formelle rettigheter overfor Forsvaret som tidligere arbeidsgiver.

Innholdet i tjenesten i internasjonale operasjoner varierer mye fra tjenestested til tjenestested, og fra kontingent til kontingent. Mens enkelte for eksempel opplevde seks måneder uten spesielle påkjenninger i Libanon, har andre vært i regulære kamphandlinger i lengre perioder i samme område. Mens noen har fått oppleve at deres tilstedeværelse medførte stabilitet og gjenopp­bygging, har andre opplevd ødeleggelse og håpløshet. Mens noen har sett konkrete positive resultater av sitt arbeid, har andre bevitnet overgrep uten å ha mandat til å gripe inn. Undersøkelser fra FSAN tyder på at personellet opplever det som særlig belastende ikke å kunne beskytte og hjelpe sivilbefolkningen.

Det er grunn til å understreke at personellet i noen tilfeller er eksponert for sanseinntrykk og fysisk og psykisk påvirkning som kan være atskillig mer dramatisk enn det personell møter i Norge. Selv om det inntreffer forholdsvis få skader, kan skadepotensialet være langt større enn hjemme, og personellet kan i mange tilfeller utsettes for et vedvarende fysisk og psykisk press i form av for eksempel miner, improviserte sprenglegemer (Improvised Explosiv Device), selvmordsbombere og snikskyttere. Personellet som deltar i internasjonale operasjoner er i mange tilfeller i krigs­områder, de kan delta i og bli utsatt for regulære krigshandlinger, og de opplever i stor grad at de er «i krig». Dette, selv om Norge ikke har vært i krig verken i folkerettslig eller internrettslig for­stand. Det oppleves gjerne som ekstra belastende at man ofte ikke kjemper mot noen uni­formert fiende. Fienden tilstreber å gå i ett med sivil­befolkningen og skjuler seg gjerne bak uskyldige mennesker. Det kjempes ikke nødvendigvis med konvensjonelle stridsmidler, men med virkemidler som gjerne rammer blindt og som man vanskelig kan gardere seg mot. Utviklingstrekk i operasjons­mønster og operasjonskonsepter tyder på at norske mannskaper vil kunne bli satt til å delta i denne type operasjoner også i tiden fremover.

3.4 Erstatningskrav

Forsvarsdepartementet har de senere år mottatt et økende antall erstatningskrav fra tidligere deltakere i internasjonale operasjoner for psykiske belastningsskader. Siden 2001 dreier det seg om ca. 85 saker. Grunnlaget for kravene er det såkalte ulov­festede objektive ansvar. Det er nærmere redegjort for dette ansvarsgrunn­laget under punkt 6.1.4 nedenfor. Pr. mars 2009 hadde departementet ca 60 krav til behandling.

Siden 2005 har Statens Pensjonskasse mottatt ca. 251 krav om billighetserstatning etter for­skrift av 2. desember 2004 nr 1563 om erstatning for psykiske belastnings­skader som følge av deltakelse i inter­nasjonale operasjoner mv. fra personell som har tjenestegjort i en internasjonal operasjon. De fleste sakene relaterer seg til den norske innsatsen i United Nations Interim Force in Libanon, forkortet UNIFIL, i perioden 1978-1998. Det er også fremmet krav fra personell som har tjenestegjort i Irak, på Balkan og i Somalia på 1990-tallet, og i Afghanistan på begynnelsen av 2000-tallet.

3.5 Nærmere om skadetypene

3.5.1 Generelt

Nedenfor gis en kort oversikt over erfaringer med skader og sykdom etter del­takelse i internasjonale ­operasjoner. Under punkt 3.5.2 redegjøres det nærmere for erfaring­ene med psykiske skader. Opp­lysningene under disse punktene er basert dels på tall og beskrivelser gitt av Forsvarets sanitet(FSAN) i 2007 til arbeidet med arbeidsgrupperapportene, som er nærmere omtalt under punkt 3.6.2, dels på en utredning FSAN har utført på oppdrag fra Forsvars­departementet i 2008 i forbindelse med NOU 2008:10 Yrkessykdommer, og dels på departementets egne erfaringer, herunder fra behandling av erstatningskrav.

Generelt synes tallmaterialet fra FSAN å vise at det er noe høyere forekomst av sykdom og skade i internasjonale ­operasjoner enn ved førstegangstjeneste. Når det gjelder fordelingen mellom ulike skadekategorier er denne i hovedsak den samme. Det forekommer imidlertid en del skader i internasjonale operasjoner som ikke forekommer eller sjeldent forekommer blant arbeidstakere i Norge. Dette gjelder blant annet tropesykdommer, skader påført av improviserte sprenglegemer og posttraumatiske plager etter belastende opplevelser i krigs- og kriseområder.

Det er viktig å være opp­merksom på at det er en rekke faktorer som kan medføre at det er en noe høyere forekomst av sykdom og skade i internasjonale ­operasjoner. Det kan for det første skyldes at det er særlig krevende forhold under tjenesten i internasjonale ­operasjoner. Tallene fra førstegangstjenesten er imidlertid ikke nødvendigvis komplette i den forstand at de som avtjener første­gangstjeneste kan ha oppsøkt sivile leger i større grad enn de som tjenestegjør i internasjonale operasjoner. Dette vil ikke FSAN kunne fange opp.

På den annen side har FSAN i utredningen fra 2008 «vedrørende sykdom og skade i opera­sjoner i utlandet» fremholdt at det er grunn til å påpeke at Norges deltakelse i internasjonale operasjoner, med noen få viktige unntak, har vært betydelig mindre eksponert for reelle krigshandlinger enn soldatene fra flere av våre allierte land. Visse utviklingstrekk i operasjonsmønster og operasjonskonsepter tilsier etter FSANs syn at norske mannskaper fremover vil komme til å delta i opera­sjoner som i større grad kan kalles krigshandlinger.

Dertil kommer det at det kan forekomme en viss underrapportering fra personell i internasjonale operasjoner fordi negativ helseutvikling kan få direkte konsekvenser for den videre tjenesten da det gjelder særlig strenge helsekrav her. I forlengelsen av dette minnes det om at personellet i internasjonale operasjoner før utreise har gjennomgått en grundigere seleksjon, herunder medisinske og fysiske tester, enn de som er inne til førstegangstjeneste. Det gjøres ekstra grundige forberedelser i forkant av utsendelse til en internasjonal operasjon, og det fokuseres særskilt på gode rutiner og sikkerhet for avdelingen og personellet. FSAN tolker derfor tallene slik at infeksjonssykdommer generelt, og fordøyelsessykdommer spesielt er ekstra fremtredende under operasjoner i utlandet.

Enkelthendelser kan endre statistikken og skadebildet. Den 7. februar 2006 ble norske soldater, forlagt i Meymaneh i Afghanistan angrepet. Situasjonen var lenge svært dramatisk, og de norske styrkene måtte skyte med skarpt for å forsvare seg. Flere norske soldater ble skadet. Hendelsen viser at skadepotensialet i internasjonale operasjoner er større enn ved vanlig tjeneste i Norge. FSAN mener derfor at tjeneste i internasjonale ­operasjoner medfører en potensielt høyere risiko for skade enn tjeneste i Norge og at enkelthendelser kan gi mange og alvorlige skader.

FSAN understreker for øvrig at deres utredning er utarbeidet på grunnlag av tilgjengelige data. FSAN tar forbehold om at det frem­deles er viktige utfordringer knyttet til datakvaliteten på deres tallmateriale.

Når det gjelder psykiske skader viser FSANs undersøkelser at det er visse opplevelser eller faktorer som gir betydelig økt risiko for posttraumatiske plager. Dette er å være i alvorlig tvil om hva en skal gjøre i en militær situasjon, å bli militært ydmyket under tjenesten, og frykt for å bli skadet eller miste livet under tjenesten. Disse kan sies å forekomme i høyere grad under operasjoner i utlandet enn i annen militærtjeneste, ordinært arbeid og i dagliglivet ellers. Likevel er antall egenrapporterte plager lavere for deltakere i internasjonale opera­sjoner. Det kan henge sammen med at dette personellet som nevnt er grundig selektert og således en gruppe som på forhånd er tilnærmet helt frisk. Det kan imidlertid også henge sammen med en underrapportering som man antar kan forekomme både ved psykiske og fysiske skader. Symptomene på blant annet posttraumatiske plager kommer i en del tilfeller gradvis, og det kan ta tid før personellet selv blir bevisst på dem. I mellomtiden kan tjene­ste­forholdet til Forsvaret være avsluttet. Hvis skadelidte da rapporterer plagene til sin fastlege er det ikke sikkert FSAN og Forsvarets helseregister får inn disse opplysningene. Dette kan også medføre at tallene blir lave.

3.5.2 Særlig om psykiske skader

De fleste erstatningskravene departementet har mottatt fra deltakere i internasjonale opera­sjoner stammer fra veteraner som har eller hevder å ha diagnosen post­traumatisk stressyn­drom (Post Traumatic Stress Disorder, PTSD). Diagnosen PTSD fastsettes i Norge etter Verdens helseorganisasjons diagnosesystem ICD 10 (International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems). Denne lidelsen kan ramme personer som har vært ut­satt for en eller flere potensielt traumatiserende hendelser slik som grov vold, alvorlige ulykker, naturkata­strofer eller krigshandlinger.

Det mest vanlige symptomet på PTSD er at man ufrivillig gjenopplever deler av den trauma­tiske hendelsen. Dette kan arte seg som mareritt eller gjentatte og påtrengende bilder eller andre sensoriske inntrykk fra hendelsen. Minner fra den traumatiske hendelsen vekker intens ubehag og/eller andre psykologiske reaksjoner. Et annet viktig symptom ved PTSD er unn­vikelse fra situasjoner som kan minne om den eller de traumatiske hendelsene. Andre symp­tomer er en vedvarende forhøyet beredskap i form av å være anspent, skvetten og på vakt overfor farer, økt irritabilitet, konsentrasjonsproblemer og søvnproblemer.

Etter ICD-10 skal det videre normalt inntre akuttreaksjoner etter de traumatiske opplevelsene, mens de nevnte symptomene normalt vil ha inntrådt – eller i alle fall ha påbegynt - i løpet av seks måneder. Det kan imidlertid synes å være en viss uenighet mellom ulike psykiatriske fagmiljøer om hva som skal til for å kunne stille diagnosen, herunder hvor strenge krav som skal stilles til dokumenterte traumatiske hendelser og til akuttreaksjoner og brosymptomer.

Posttraumatisk stresslidelse utgjør kjernen i et posttraumatisk spektrum av psykiske forstyrrelser. PTSD har en høy forekomst av komorbid depresjon, dvs. samtidig forekommende depresjon, ofte opp mot 50 %. Andre komorbide tilstander til PTSD er rusmiddelmisbruk, angstlidelser, spesifikke fobier, panikklidelse, personlighetsforstyrrelser og somatiseringstilstander, det vil si at psykiske problemer «omgjøres» til fysiske plager.

Symptomene på PTSD opptrer ofte innen den første måneden etter en traumatisk hendelse. I sjeldnere tilfeller opptrer alvorlige symptomer først måneder eller år etter hendelsen. Mange opplever en naturlig tilheling i de påfølgende månedene og årene etter en traumatisk hendelse.

I tillegg til personer med PTSD er det fremmet erstatningskrav fra personer med selvstendige angstlidelser, personlighetsforstyrrelser, depresjon og flere andre psykiske diagnoser. Til dels betydelig rusmisbruk er vanlig for de som har pådratt seg psykiske skader.

Det er ikke slik at kun bestemte diagnoser gir rett til behandling eller erstatning. Det avgjørende i erstatningsrettslig sammenheng er at vilkårene for erstatning, om ansvarsgrunnlag, økonomisk tap og årsakssammenheng, er oppfylt. Det er viktig å understreke at disse vil­kårene kan være oppfylt uavhengig av hvilken diagnose skadelidte får.

3.6 Arbeidet for å styrke veteranenes rettigheter

3.6.1 Oversikt over tidligere tiltak

Forsvarsdepartementet og Forsvaret har iverksatt en rekke tiltak for å ivareta personellet som har deltatt i internasjonale ­operasjoner. Flere tiltak for å styrke veteraners rettigheter og anerkjennelse er allerede gjennomført, og andre er under implementering. Sentralt er økning i tilgangen på psykologkapasiteter, styrking av veteraners støtteapparat og sosiale nettverk ved etablering av Forsvarets veteranadministrasjon og Forsvarets veteransenter på Bæreia (oktober 2008), økt fokus på anerkjennelse av gruppen og økt samhandling med veteranorganisasjonene.

Personell som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner er som personellgruppe en utsatt og svært viktig personellgruppe, med behov for spesielt tilpassede oppfølgings-, trygde- og erstatningsordninger.

Forsvaret legger stor vekt på trening i forkant av utreise. I samarbeid med våre allierte gjøres det videre grundige undersøkelser av forholdene i landene norsk personell skal reise til. Forsvarets sanitet (FSAN), i samarbeid med sivile kompetansemiljøer, lager vaksineprogram som alle deltakere må gjennomgå før utreise. Den medisinske kontrollen før, under og ved avsluttet tjeneste har i lang tid vært svært viktig for Forsvaret. Norge har vært internasjonalt ledende når det gjeld­er vektlegging av katastrofepsykiatri i forsvaret, og det er et veletablert sivilt/militært sam­arbeid på dette området. Blant annet er det regionale stressmestringsteam som både opererer i Norge og som kan reise ut til operasjonsområdene på kort varsel for å bistå utsatte avdelinger.

Den 16. mai 2000 ble det inngått en sentral protokoll om forsikringsordninger ved tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner, til særavtalen for tjenestegjøring i internasjonale operasjoner. Protokollen utvider vernet i yrkesskadeforsikringsloven og hovedtariffavtalen ved at erstat­nings­dekningen gjelder hele døgnet, og ved at maksimal utbetaling settes til 65 G. Vilkåret om arbeidsulykke gjelder for øvrig på samme måte som etter yrkesskade­forsikrings­loven. Erstatningsnivået for personell uten forsørgeransvar, som omkommer i tjenesten, ble i novem­ber 2007 økt fra 4 G til 10 G.

Forsvarssjefen opprettet Forsvarets helseregister i 2001. Helse­registeret har konsesjon fra Datatilsynet til å behandle personopplysninger. Ved behandlingen av Innst. O. nr. 94 (2003-2004) ble registeret besluttet videreført i en mer permanent ramme jf. § 8 tredje ledd i lov av 18. mai 2001 nr. 24 om helseregistre og behandling av helse­opplysninger. Formålet med Forsvarets helseregister er å få et bedre erfaringsgrunnlag i Forsvaret for å sikre Forsvarets ansatte en tryggere tjeneste og et tryggere arbeidsmiljø. Helseregisteret bidrar til at FSAN holdes kontinuerlig oppdatert hva gjelder skader og sykdom av fysisk og psykisk art som personell har pådratt seg i forbindelse med tjenesten. Registeret skal også dokumentere kon­krete hendelser, som er potensielt traumatiserende, samt miljøforhold som kan ha innvirkning på den enkeltes helse på kort og lang sikt.

Forsvarsdepartementet har siden 2004 bidratt med ressurser til Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Senteret driver forsknings- og undervisningsarbeid om blant annet traumer som deltakere i internasjonale ­operasjoner kan oppleve. NKVTS kan be­nytte anonymiserte data fra helseregisteret i sin forskning.

Med virkning fra 1. januar 2005 ble det innført en forskrift om erstatning for psykiske belast­ningsskader som følge av deltakelse i inter­nasjonale operasjoner mv. Utbetaling etter for­skriften kan betegnes som en billighetserstatning. Det utbetales inntil 6 G i erstatning. Regjeringen endret forskriften i 2006 slik at den nå gir full utbetaling på 6 G allerede ved 54 prosent varig medisinsk invaliditet. For­skriftsendringen ble gitt tilbakevirkende kraft for allerede utbetalte erstatninger og innebar en dobling av erstatnings­nivået.

Forsvarets veteranadministrasjon (FVA) ble opprettet av forsvarssjefen 1. februar 2006 og har koordineringsansvaret for veteranarbeidet. FVA har til formål å følge opp veteraner, og primært dem som ikke lenger tjenestegjør i Forsvaret. FVA kan besvare spørsmål, gi veiledning og sette veteraner og pårørende i kontakt med fag­miljøene i Forsvaret og Forsvarsdepartementet. Dette er allerede blitt et viktig kontaktpunkt for dem som har tjenestegjort. FVA har et nært samarbeid med de frivillige veteran­organisa­sjonene og de har direkte kontakt med de avdelinger innen Forsvaret som arbeider med veteranspørsmål.

Forsvaret startet i 2005 et prøveprosjekt for psykiatrisk oppfølging av personell som har fått psykiske belastningsskader etter internasjonale operasjoner. I 2006 presenterte Sosial- og helsedirektoratet en rapport med forslag om ulike modeller for sivil/militært samarbeid for oppfølging av veteraner.

Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet ble i 2006 enige om en ansvars- og oppgavefordeling der Forsvaret skal tilby en helsemessig oppfølging det første året etter endt tjeneste. Ved behov for ytterligere medisinsk oppfølging utover ett år, vil det sivile helsevesenet overta oppfølgingen. Forsvarets sanitet skal sammen med Sosial- og helsedirektoratet sikre god koordinering mellom den militære og den sivile oppfølgingen. Forsvarets sanitet utvider nå behandlingskapasiteten for psykiatrisk og psykologisk oppfølging av veteraner både sentralt ved Nasjonal militærmedisinsk poliklinikk som ble opprettet i 2005 og ved de regionale stressmestringsteamene for å kunne ivareta den nye rollen.

Departementet vil komme nærmere tilbake til disse, og andre tiltak i en mer utfyllende egen sak til Stortinget om hvordan man best mulig sikrer ivaretakelsen av Forsvarets personell før, under og etter tjenestegjøring i utenlandsoperasjoner.

3.6.2 Arbeidsgrupper mv.

Som­meren 2006 gav regjeringen sin tilslutning til å nedsette to arbeidsgrupper som skulle kartlegge gjeldende regelverk, identifisere problemområder, samt vurdere behovet for styrking av rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner. Arbeidsgruppene ble nedsatt i november 2006, og har vært ledet av Forsvarsdepartementet. Den ene (ekstern arbeidsgruppe) har i tillegg vært sammensatt av representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet ved Politidirektoratet og Forsvaret. Den eksterne arbeidsgruppen hadde følgende mandat;

• Gjennomgå og presisere de rettigheter veteraner har overfor det offentlige i henhold til gjeldende regelverk, herunder deres rettigheter i forhold til folketrygdloven.

• Identifisere de problemer som er knyttet til veteranenes rettigheter i henhold til gjeldende regelverk.

• Vurdere behovet for endringer av gjeldende regelverk eller nytt regelverk for å styrke veteranenes rettigheter overfor det offentlige, herunder synliggjøring av gruppen.

• Det skal redegjøres for andre sammenlignbare lands ordninger for veteraner, herunder foretas en sammenfattende vurdering i forhold til nasjonalt regelverk.

• Arbeidsgruppen skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.

• Arbeidsgruppen skal gi innspill til prosessen i Arbeids- og inkluderingsdepartementet om oppfølgning av NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring.

Den andre arbeidsgruppen (intern arbeids­gruppe) var i tillegg til Forsvarsdepartementet sammensatt av representanter fra Forsvaret, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og FN-Veteranenes landsforbund. Den interne arbeidsgruppen hadde følgende mandat;

• Arbeidsgivers ansvar og nærmere hvilke rettigheter veteranene har og bør ha overfor Forsvaret som arbeidsgiver.

• Arbeidsgruppen skal i denne forbindelse kartlegge arbeidsgivers ansvar og rolle i dag, herunder arbeidsgivers juridiske ansvar og etablert praksis for øvrig på området.

• I arbeidet må videre veteranenes rettigheter kartlegges både for veteraner som fremdeles er tilsatt i Forsvaret og for de veteraner som har avsluttet sitt tilsetningsforhold i Forsvaret. Det skal også redegjøres for, samt gjøres en sameligning med andre nordiske lands juridiske ansvar og praksis.

• Arbeidsgruppen skal avslutningsvis komme med en begrunnet anbefaling for endringer og tiltak med hensyn til arbeidsgivers ansvar som kan bidra til å styrke gruppens rettigheter overfor arbeidsgiver ytterligere.

Gruppens rapport ble forelagt referansegruppen bestående av veteran- og personellorganisasjonene i Forsvaret til uttalelse.

De to arbeidsgruppene avga sine rapporter til forsvarsministeren i august 2007. Rapportene slår fast at Forsvaret driver en særegen virksomhet som i vesentlig grad skiller seg fra annen statlig virksomhet, særlig ved deltakelse i internasjonale operasjoner. De aller fleste deltar frivillig, men det er en generell beordringsplikt (siden 2005) til tjeneste i internasjonale operasjoner for befal og vervede mannskaper. Det samme gjelder tilsatt sivilt personell i Forsvarsdepartementet med underliggende etater, som tilhører bestemte kategorier fastsatt av Forsvarsdepartementet, jf. § 11 annet ledd. Personellet oppholder seg til tider i meget risikofylte områder og under krevende forhold. De aller fleste kommer hjem med positive erfaringer. Arbeidsgruppene mener imidlertid at det må erkjennes at skader, herunder psykiske skader, kan forekomme så lenge Forsvaret er engasjert i denne typen virksomhet. Staten bør ha et ansvar for å dekke tap som oppstår som følge av skade i slik tjeneste. Dette er også i tråd med de hensyn og den interesseavveining som danner grunnlaget for yrkesskadeforsikringsloven.

Den eksterne arbeidsgruppen kartla, som en del av sitt arbeid, de eksisterende økonomiske rettighetene ved personskade. Deltakere i internasjonale operasjoner er dekket av de alminnelige trygdeordningene etter folketrygdloven. I tillegg er de omfattet av yrkesskadefordelene i folketrygdloven «ved enhver skade og sykdom som er påført eller oppstått i utlandet», jf. folketrygdloven § 13-8 første ledd bokstav f jf. tredje ledd.

Retten til erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven er betinget av at personellet har vært utsatt for en yrkesskade i form av en «arbeidsulykke», eller at de har pådratt seg en av de godkjente yrkessykdommene. Særlig psykiske belastningsskader faller normalt utenfor «arbeidsulykke»-begrepet og yrkesskadevernet fordi slike skader ofte er et resultat av langvarig påvirkning, heller enn en eller flere enkelthendelser. Slike skader er heller ikke godkjent som yrkessykdom. Forskriften om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv. fra 2005, har som formål å yte økonomisk støtte til de som får psykiske belastningsskader som følge av tjenesten. Det har her særlig vært tenkt på de som faller utenfor retten til erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven. Ordningen er en billighetserstatningsordning, hvor det utbetales inntil 6 G. Statens Pensjonskasse står for saksbehandlingen av kravene. Pr. 11. mars 2009 hadde Statens Pensjonskasse mottatt 251 krav om billighetserstatning. I ca. 185 saker etter forskriften er det til nå utbetalt til sammen ca. 45 millioner kroner.

Mange som får slik billighetserstatning anfører å ha et økonomisk tap som overstiger det be­løpet de mottar. Det fremmes da erstatningskrav direkte mot Forsvarsdepartementet etter det ulovfestede objektive ansvaret. Departementet har mottatt ca. 85 erstatningskrav fra denne gruppen, hvorav ca. 60 nå er under behandling, 10 har ført til utbetaling av til sammen ca. 29 millioner kroner mens 15 er ferdigbehandlet uten utbetaling. Vilkårene for erstatning på dette grunnlaget er vage, skjønns­messige og til en viss grad uavklarte. Departementets erfaring er at den kompliserte behandlingen av kravene skaper mye usikkerhet for den enkelte og høyt konfliktnivå mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Forsvarsdepartementet har erfart at enkelte personer på grunn av sin psykiske tilstand ikke ser seg i stand til å følge opp sin egen sak.

På denne bakgrunn konkluderer den eksterne arbeidsgruppen med at de eksisterende ord­ning­er for økonomisk kompensasjon ved yrkesskade ikke alltid er egnet til å fange opp en del av de skader og sykdommer som de tjenestegjørende risikerer å bli utsatt for. Arbeidsgruppens hovedanbefaling er at det nødvendige arbeid iverksettes for å utrede forslaget om å innføre et lovfestet objektivt erstatningsansvar i forsvarspersonelloven nærmere, med sikte på å innføre en slik lovregel. Dette vil bli lettere å forholde seg til enn dagens ulovfestede objektive ansvar, og det vil bli et mer omfattende ansvar som favner blant annet psykiske belastningsskader. Den eksterne arbeidsgruppen har i tillegg fremmet en rekke andre forslag.

Referansegruppen fremsatte i fellesskap et alternativt forslag til modell for kompensasjon for økonomisk tap i form av en krigs-/veteranpensjon. Under blant annet hensyn til en rask styrking av veteraners rettigheter, uavhengig av pågående pensjonsreform, og under hensyn til at en slik løsning ikke ville gitt erstatning for psykiske senskader før lovens ikrafttredelse, er det departementets syn at det er mer hensiktsmessig med en erstatningsbasert ordning fremfor en pensjonsbasert ordning.

Hovedanbefalingen til den interne arbeidsgruppen er å lovfeste en rett til ett års oppfølging fra Forsvaret etter endt tjeneste. Forsvarets sanitet har tidligere startet oppbygging av behandlingskapasiteten for å tilby helsemessig oppfølging det første året etter endt tjeneste. Det nye ved en lov­festing er at oppfølging fra Forsvaret også blir en rettighet for dem som har tjenestegjort og en plikt for Forsvaret. Det foreslås også å endre formålsbestemmelsen i forsvarspersonelloven for å synliggjøre at Forsvaret har et bevisst forhold til oppfølging av personell, og at Forsvaret anser dette som svært viktig. Den interne arbeidsgruppen har i tillegg fremmet en rekke andre forslag.

3.7 Ny arbeidsskadeforsikringslov og særregler for militærpersoner

I NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring ble det fremmet forslag om en omfattende revisjon av trygde- og erstatningsreglene ved yrkesskader. I dag inneholder folketrygdloven en rekke regler som gir gunstigere ytelser dersom den skadede har pådratt seg en yrkesskade eller en yrkessykdom. Det gjelder blant annet særrettigheter for uførepensjon og alderspensjon, det gis full utgiftsdekning, det gjelder særregler for sykepenger, og det gis rett til særskilt menerstatning fra folketrygden. Forslaget innebærer at et høyere ytelsesnivå på yrkesskadeerstatningen trer i stedet for dagens yrkesskadefordeler etter folketrygdloven. På den måten søkes det totale ytelsesnivået videreført.

Militærpersoner, herunder blant annet vernepliktige og deltakere i internasjonale operasjoner, har etter folketrygdloven § 13-8 rett til yrkesskadefordelene på andre vilkår enn de almin­ne­lige. Disse særreglene for militærpersoner har en lang historisk tradisjon. Dette bygger dels på en erkjennelse av at militær aktivitet er spesiell, dels på at flere grupper militærpersoner er fratatt inntektsmulighet når de gjennomfører pålagt tjeneste, og dels på at militær­personer i stor grad er underlagt beordringsplikt. Historisk har man også tatt i betraktning den spesielle karakter arbeidet til militærpersoner har, og lagt vekt på hensyn som «vederlag for verdifull innsats», «æresbevisning» mv., og at det moralsk sett er rimelig at staten har regelverk som fanger opp skader militærpersoner pådrar seg, jf. NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring punkt 11.5.2 med videre henvisning.

Forsvarsdepartementet har tett dialog med Arbeids- og inkluderingsdepartementet om endringene i regelverket, særlig knyttet til folketrygdloven § 13-8, som er foreslått opphevet gjennom NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring. Forslaget i NOU 2004:3 Arbeidsskadeforsikring er imidlertid at de tradisjonelle særreglene for militærpersoner ikke videreføres i den generelle lovgivningen hvor de har vært regulert siden 1961. Det pekes på at det er mulig å kompensere bortfallet av sær­reglene i folketrygd­loven ved forbedring av ordninger utenfor den generelle lovgivningen.

Forsvarspersonelloven kapittel III inneholder i dag bestemmelser om tjenestegjøring i inter­nasjonale operasjoner. At departementet nå foreslår å styrke veteranens rettig­heter ved å innta nye bestemmelser i forsvarspersonelloven, som er en særlov under Forsvars­departementet, må ses i sammen­heng med den øvrige utviklingen som er skissert her.

Det er departementets vurdering at det ikke er noen grunn til å avvente den øvrige utviklingen da det allerede er tilstrekkelig grunnlag til å konkludere med at tjenestegjørende i internasjonale operasjoner bør gis et styrket erstatningsrettslig vern.