2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Forsvarsdepartementet er opptatt av å sikre at norske kvinner og menn som sendes ut i tjeneste for internasjonal fred og sikkerhet, skal kunne føle seg trygge på at de får nødvendig oppfølging før, under og etter endt oppdrag, og at de har et erstatningsvern som fanger opp skader tjene­sten påfører dem. Forsvaret driver en særegen virksomhet som i vesentlig grad skiller seg fra annen statlig virksomhet, særlig ved deltakelse i internasjonale operasjoner. Slik deltakelse er i dag en sentral og integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Personellet gjør en viktig innsats for Norge, og for inter­nasjonal fred og sikkerhet.

Fra 2005 ble både militært og visse grupper sivilt personell underlagt en generell beordringsplikt. Det vil si at de kan beordres til tjeneste i internasjonale opera­sjoner. De utfører sine arbeidsoppgaver på fremmed territorium, på vegne av den norske stat. De opererer under fremmede klimatiske forhold, ofte i land hvor infrastrukturen er rasert, og hvor maktstrukturene er uoversiktelige. Personellet kan bli ansett som angreps- og terrormål, og mange arbeider under konstant trussel fra fiender som kan skjule seg blant sivilbefolkningen. De kan risikere å bli angrepet med miner, skjulte sprengladninger og av selvmordsbombere. Personellet er ofte bevæpnet, og de kan komme opp i situasjoner hvor de kan måtte ta andres liv og risikere og miste eget liv. I tillegg kjennetegnes personellgruppen ved at den er sammensatt av unge mennesker som gjerne har et midlertidig tilsettingsforhold til Forsvaret. Trussel- og spenningsnivået kan være vedvarende, uten at personellet har mulighet til å trekke seg ut, og innholdet i trusselen er angrep med et stort skadepotensiale, som det kan være vanskelig å gardere seg mot. Selv om det gjøres mye på det forebyggende, må det likevel erkjennes at skader, herunder psykiske skader, kan inntre under slik tjeneste.

I 2006 nedsatte Forsvarsdepartementet to arbeidsgrupper for å kartlegge gjeldende regelverk, identifisere problem­områder, samt vurdere behovet for styrking av rettighetene til veteraner etter inter­nasjonale operasjoner. Arbeidsgruppene ble ledet av Forsvarsdepartementet. Den ene (ekstern arbeidsgruppe) var i tillegg sammensatt av representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet ved Politidirektoratet og Forsvaret. Den eksterne arbeids­gruppens mandat var blant annet å gjennomgå og presisere de rettigheter veteraner har overfor det offentlige i henhold til gjeldende regelverk, og å identifisere de problemer som er knyttet til veteranenes rettigheter i henhold til dette regelverket. Arbeidsgruppen skulle også vurdere behovet for endringer av gjeldende regelverk eller nytt regelverk for å styrke veteran­enes rettigheter overfor det offentlige, herunder synliggjøring av gruppen. Den andre arbeids­gruppen (intern arbeids­gruppe) var i tillegg til Forsvars­departementet sammensatt av repre­sentanter fra Forsvaret, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og FN-Veteranenes landsforbund (fra 1. januar 2009 skiftet FN-Veteranenes landsforbund navn til Norges Veteranforbund for Internasjonale Operasjoner). Den interne arbeidsgruppens mandat var blant annet å kartlegge hvilke rettig­heter veteranene har, og vurdere hvilke rettigheter gruppen bør ha, overfor Forsvaret som arbeidsgiver. Arbeidsgruppen skulle avslutningsvis komme med en anbefaling for endringer og tiltak som kunne bidra til å styrke gruppens rettigheter overfor arbeidsgiver ytterligere. Det har også vært et nært samarbeid med en referansegruppe bestående av veteran- og personellorganisasjoner i Forsvaret; Norges offisersforbund, Krigsskoleutdannede offiserers landsforbund, Befalets fellesorganisasjon, Personellforbundet, Norsk tjenestemannslag, FN-Veteranenes landsforbund og Veteranforbundet SIOPS (Skadde i internasjonale operasjoner). Arbeids­gruppene avga sine rapporter i 2007, og omtales nærmere under punkt 3.6.2 nedenfor.

På bakgrunn av arbeidsgruppenes funn og konklusjoner har Forsvarsdepartementet utredet og sendt på høring et notat om styrking av veteraners rettigheter, herunder utredning av ulike kompensasjonsordninger for skadet personell, og styrking av retten til oppfølging. Det foreslås å innta bestemmelser i lov av 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret (forsvarspersonelloven) som gir den enkelte soldat lovfestet rett til oppfølging fra Forsvaret etter endt tjeneste i en internasjonal operasjon, samt styrket erstatningsvern for skader på personell som tjeneste­gjør i internasjonale operasjoner. Forslagene er en helt sentral del av regjeringens arbeid med å styrke rettighetene til veteraner etter inter­nasjonale operasjoner.

Arbeidet for å styrke rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner er også omtalt i St.prp. nr. 48 (2007-2008) hvor det uttales i kapittel 8.3 at:

«Når norske kvinner og menn sendes ut i tjeneste for internasjonal fred og sikkerhet, skal de kunne føle seg trygge på at de får oppfølging før, under og etter tjeneste. Regjeringen arbeider derfor aktivt for å styrke veteranenes rettigheter, og å sørge for at de får den oppfølgingen de trenger. (...)»

Forsvarets arbeid for å styrke oppfølgingen av veteraner skal ha som over­ordnet mål­setting at veteranene snarest mulig skal tilbake til en normal situasjon hvor de benytter seg av samfunnets alminnelige ordninger, herunder også helsetjenester. Dette inne­bærer at de som har fått en fysisk eller psykisk skade etter utenlandstjenesten, i tillegg til den medisinske oppfølgingen, også skal kunne få annen nødvendig bistand. Denne gruppen skal prioriteres i Forsvarets veteranarbeid».

I St.prp. nr. 48 (2007-2008) kapittel 8.3.3 vises det til at den eksterne arbeidsgruppen pekte på at «visse skadetyper, herunder særlig psykiske senskader, ikke i tilstrekkelig grad hadde erstatnings­vern» etter de gjeldende regler. Psykiske belastningsskader faller normalt utenfor yrkesskadevernet fordi slike skader ofte er et resultat av mer langvarig påvirkning og derved ikke defineres som «arbeidsulykke». Slike skader er heller ikke godkjent som yrkessykdom. Det uttales videre:

«Regjeringen utreder nå blant annet et styrket erstatningsvern, herunder et lovfestet objektivt erstatnings­ansvar».

Forsvarsdepartementet viser i den sammenheng også til Innst.S.nr.318 (2007-2008) hvor det under punkt 2.7.1 uttales;

«Komiteen vil understreke det norske samfunns og myndighetenes klare ansvar for å sikre en god oppfølging av de kvinner og menn som på Norges vegne tjenestegjør i utenlands­operasjoner. Dette må, etter komiteens oppfatning, være utgangspunktet for enhver tilnærming til dette tema.

Komiteen anser at også Regjeringen er opptatt av å styrke veteranenes rettigheter og å gi den nødvendige oppfølging og rettmessige anerkjennelse etter en innsats som ofte er forbundet med betydelig risiko, og viser til at det i proposisjonen sies at det er landets myndigheter som beslutter å sende norske kvinner og menn i utenlandsoperasjoner, og at det med det også følger ansvar.

(...)

Komiteen viser videre til at Regjeringen utreder et styrket erstatningsvern for personell som blir skadet i internasjonale operasjoner, og at dette skjer i samarbeid med veteran- og personellorganisasjoner. Komiteen forventer at resultatet av dette arbeidet skal fore­legges Stortinget så snart som mulig.»

Departementet foreslår på denne bakgrunn å innføre et lovfestet objektivt erstatningsansvar for skader og sykdommer som militært og sivilt personell pådrar seg som følge av tjeneste i internasjonale operasjoner. Hovedbegrunnelsen for forslaget er at de som deltar i slik tjeneste er underlagt beordring til internasjonal tjeneste, noe som er en ekstra byrde for personellet. Bestemmelsen foreslås å omfatte skader og sykdom som pådras etter at bestemmelsen trer i kraft.

Forsvarsdepartementet har hatt en rekke utfordringer ved håndtering av eldre erstatningskrav fra veteraner etter internasjonale operasjoner som følge av psykiske belastningsskader. Dagens regler har ikke vist seg godt nok egnet til å hånd­tere kravene og dette har skapt et høyt konfliktnivå mellom arbeidsgiver og de tidligere arbeidstakerne. Etter departementets syn er det et klart behov for å finne en løsning på disse eldre sakene. Departementet mener at dette best kan gjøres ved å innføre en særskilt kompensasjonsordning for de som har pådratt seg psykiske belastningsskader

De fleste eldre sakene relaterer seg til den norske innsatsen i United Nations Interim Force in Libanon, forkortet UNIFIL, i perioden 1978-1998. Det foreslås derfor at forslaget omfatter personell som har tjenestegjort fra 1978 og frem til ikrafttredelse av det objektive ansvaret i forsvarspersonelloven.

Det foreslås også en lovfestet rett til ett års psykisk helseoppfølging fra Forsvaret.

Samlet vil forslagene gi et styrket erstatningsvern og forutsigbar oppfølging.

Departementet anser disse endringene som helt sentrale, og nødvendige tiltak, for å styrke rettighetene og erstatningsvernet for veteraner etter internasjonale operasjoner. De vil skape den nødvendige forutsigbarhet og trygghet for den enkelte som reiser ut, men vil også bidra til å gi rettmessig anerkjennelse for den viktige jobben som norske kvinner og menn gjør i tjeneste for internasjonal fred og sikkerhet. Ved å etablere en særskilt kompensasjonsordning, vil også de som allerede har pådratt seg psykiske belastningsskader bli ivaretatt.

Departementet og Forsvaret har iverksatt en rekke tiltak for å bedre ivaretakelsen av personellet som har deltatt i internasjonale operasjoner. Oppfølgingen av, og styrkingen av rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner krever en bred, tverrfaglig tilnærming, hvor flere samfunnssektorer er berørt. Departementet vil komme tilbake med en mer helhetlig gjennomgang av hvordan man best mulig sikrer ivaretakelsen av Forsvarets personell før, under og etter tjenestegjøring i utenlandsoperasjoner i en egen sak til Stortinget.

Høringen

Departementets forslag til endringer i forsvarspersonelloven ble 14. juli 2008 sendt ut på høring til følgende instanser:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kultur- og kirkedepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Akademikerne

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidsmiljøskaddes landsforening

• Befalets fellesorganisasjon

• Datatilsynet

• Den norske Advokatforening

• Den norske atlanterhavskomiteen

• Den norske Dommerforening

• Den norske Lægeforening

• Departementene

• Direktorat for arbeidstilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Fellesforbundet

• Finansforbundet

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Flyktninghjelpen

• FN-veteranenes Landsforbund

• Folk og Forsvar

• Forskerforbundet

• Forsvarsbygg

• Forsvarsstaben

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Generaladvokaten

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Institutt for forsvarsstudier

• Juridisk fakultet Universitetet i Bergen

• Juridisk fakultet Universitetet i Oslo

• Juridisk fakultet Universitetet i Tromsø

• Kirkens nødhjelp

• Kreftregisteret

• Krigsskoleutdannede offiserers landsforening

• Landsforeningen for trafikkskadde

• Landsutvalget for Tillitsvalgte i Forsvaret/ Sekretariatet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Leger Uten Grenser

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• NITO

• Norges Forsvarsforening

• Norges Handikapforbund

• Norges Juristforbund

• Norges Offisersforbund

• Norges Reserveoffiserers Forbund

• Norsk folkehjelp

• Norsk Pensjonistforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Personellforbundet

• Politiets Fellesforbund

• Regjeringsadvokaten

• Røde Kors

• Sivilombudsmannen

• Helsedirektoratet

• Spekter

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Stortingets Ombudsmann for Forsvaret

• Statens helsetilsyn

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Trygderetten

• UNIO

• Universitets- og høgskolerådet

• Veteranforbundet SIOPS (Skadde i Internasjonale Operasjoner)

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Yrkesskaddes Forbund

• Yrkesskadeforsikringsforeningen

Høringsfristen var 8. september 2008, og følgende instanser innga høringsuttalelse:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Befalets fellesorganisasjon

• Den norske Lægeforening

• Direktorat for arbeidstilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• FN-veteranenes Landsforbund

• Generaladvokaten

• Krigsskoleutdannede offiserers landsforening

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Forsvarsforening

• Norges Offisersforbund

• Norges Reserveoffiserers Forbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tjenestemannslag

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Veteranforbundet SIOPS (Skadde i Internasjonale Operasjoner)

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Veteranorganisasjonen Warfog

• Pårørende i Marinens jegervåpen

De fleste høringsinstansene som har merknader til høringsnotatets forslag, har gitt bred tilslutning til de foreslåtte endringer i personelloven. Der høringsinstansene har hatt synspunkter til de konkrete forslag, vil disse bli omtalt i tilknytning til de enkelte punkter nedenfor.