6 Styrking av erstatningsvernet

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Generelt

I utgangspunktet har deltakere i internasjonale operasjoner gode trygde- og erstatnings­ord­ninger. Tradisjonelt har militærpersoner hatt et godt utbygd økonomisk sikkerhetsnett ved skader og sykdommer gjennom særlovgivning og andre regelverk. Det antas at dette har sin år­sak i en erkjennelse av tjenestens særlige karakter hvor så vel arbeidstiden, arbeidsoppgavene og arbeidsbelastningen i ikke ubetydelig grad avviker fra normalarbeidstakerens. Man har også tatt i betraktning den spesielle karakter arbeidet til militærpersoner har og lagt vekt på hensyn som «vederlag for verdifull innsats», «æresbevisning» mv. og at det moralsk sett er rimelig at staten har regelverk som fanger opp skader militærpersoner pådrar seg, jf. NOU 2004:3 Arbeidsskade­forsikring punkt 11.5.2 med videre henvisninger. Dertil er mange militærpersoner gjennom vernepliktsloven og heimevernsloven pålagt en straffesanksjonert plikt til å tjenestegjøre. Siden 2005 har det vært en generell beordringsadgang til internasjonale operasjoner for befal og vervede mannskaper, jf. for­svarspersonelloven § 11 første ledd. Det samme gjelder sivilt tilsatt personell i Forsvarsdepartementet med underliggende etater som tilhører bestemte kategorier fastsatt av Forsvarsdepartementet, jf. forsvarspersonelloven § 11 annet ledd.

6.1.2 Trygd og pensjon

Deltakere i internasjonale operasjoner er dekket av de alminnelige trygdeordningene etter folketrygdloven, herunder rett til sykepenger, stønad ved utgifter til helsetjenester, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad, uførepensjon, og alderspensjon.

Etter folketrygdloven § 13-8 første ledd bokstav f jf. tredje ledd er de i tillegg omfattet av yrkesskadefordelene i folketrygdloven «ved enhver skade og sykdom som er påført eller oppstått i utlandet». Dette innbærer at det gjelder en rekke særregler ved beregning av, og mildere vilkår for rett til, folketrygdens alminnelige ytelser. Blant annet gjelder det særregler for sykepenger, det gis full utgiftsdekning ved utgifter til helsetjenester, og det gjelder særregler ved beregning av rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad, uførepensjon og alderspensjon. I tillegg gis det rett til særskilt menerstatning fra folke­trygden. Trygdevernet er med andre ord utvidet i betydelig grad. Bestemmelsen i § 13-8 er i hovedsak en videreføring av eldre regler. Det vises her til redegjørelsen under punkt 3.7.

Deltakere i internasjonale operasjoner er også medlemmer i Statens Pensjonskasse. Medlems­kapet gir rett til alderspensjon, uførepensjon, enke-/enkemannspensjon og barnepensjon etter nær­mere regler. Det vises til punkt 6.2.2.2 hvor denne retten til uførepensjon er omtalt.

6.1.3 Erstatning

Ved innføringen av yrkesskadeforsikringsloven i 1990 ble militærpersoner inkludert i det alminnelige erstatningsvernet ved yrkesskader. Det følger av yrkesskadeforsikringsloven § 10 at loven kun omfatter skader som påføres «i arbeid på arbeidsstedet i arbeidstiden». Det følger av § 11 at arbeidstakere kan få erstatning etter loven dersom de har vært utsatt for en yrkesskade, i form av en «arbeidsulykke», eller en sykdom som er definert som «yrkes­syk­dom», og derved likestilt med yrkesskade. I «arbeidsulykke»- begrepet ligger det at skadelidte må ha vært utsatt for en plutselig eller uventet ytre hending i arbeidet. Som «arbeidsulykke» regnes også en konkret tidsbegrenset ytre hending som medfører en påkjenning eller belast­ning som er usedvanlig i forhold til det som er normalt i vedkommende arbeid 1 . Dette inne­bærer at det stilles opp vilkår for hvordan skaden må inntreffe. Psykiske belastningsskader faller normalt utenfor «arbeidsulykke»-begrepet og yrkesskadevernet fordi slike skader ofte er et resultat av mer langvarig påvirkning, heller enn en eller flere enkelthendelser, og som dermed faller utenfor yrkesskadevernet. Slike skader er heller ikke godkjent som yrkessykdom.

Hovedtariffavtalen (HTA) inneholder egne bestemmelser om ytelser ved yrkesskade, jf. HTA § 24. Også her er det et vilkår at skadelidte har vært utsatt for en yrkesskade. I noen tilfeller vil Hovedtariffavtalen gi gunstigere utmåling enn reglene i yrkesskadeforsikringsloven. Det regelverket som gir skadelidte best uttelling, skal legges til grunn.

Gjennom protokoll av 16. mai 2000 om for­sikringsordninger ved tjeneste i internasjonale fredsoperasjoner, som knytter seg til lokal særavtale for tjenestegjøring i internasjonale operasjoner, utvides vernet i yrkesskadeforsikringsloven og Hovedtariffavtalen ved at erstat­nings­dekningen gjelder hele døgnet, det vil si også i fritiden i operasjonsområdet. I tillegg er maksimal utbetaling satt til 65 G. Denne gunstige særordningen vil normalt gi vesentlig høyere erstatnings­utbetaling enn yrkesskadeforsikringsloven. Det regelverket som gir skade­lidte best uttelling, skal legges til grunn.

Personell som faller utenfor vernet i yrkesskadeforsikringsloven, Hovedtariffavtalen og proto­kollen av 16. mai 2000, kan ha rett til erstatning etter andre ansvarsgrunnlag. I skadeerstatnings­loven § 2-1 stilles det opp regler for arbeidsgivers erstatningsansvar for feil eller for­sømmelser fra arbeidstakeres side. Arbeidsgiveransvaret innebærer at personellet kan få rett til erstatning dersom kolleger eller ledere kan klandres for at skaden skjedde. Forsvaret kan også bli erstatningsansvarlig dersom en av Forsvarets motorvogner er involvert i skaden, jf. bilansvarsloven § 4 jf. § 16 første og fjerde ledd.

6.1.4 Særlig om det ulovfestede objektive ansvaret

Når vilkårene for erstatningsansvar etter yrkesskadeforsikringsloven mv. ikke er oppfylt, er det normalt kun erstatningsansvar etter det ulovfestede objektive ansvaret som kan lede til at skadelidte får utbetalt full erstatning for skader etter tjenestegjøring i internasjonale opera­sjoner. Det ulovfestede objektive ansvaret er utviklet gjennom lang tids rettspraksis. Kjernen i det ulovfestede ansvaret, slik det er utviklet i rettspraksis og juridisk teori, er at det må foreligge en stadig, typisk og ekstraordinær risiko for utvikling av den aktuelle skaden. 2 I tillegg oppstilles gjennomgående et krav om at risikoen må være skapt av den påstått ansvarlige.

Disse minstekravene for ulovfestet objektivt ansvar kan sies å være utslag av en overordnet vurdering av hvem som bør bære risikoen for skaden . Det skal imidlertid etter de nevnte minstekravene generelt nokså mye til før ansvar statueres og risikoen dermed legges på skadevolder. 3 Selv om minstekravene er oppfylt, er det videre slik at det må foretas en helhetlig risiko- og interesseavveiningsanalyse før ansvar uten skyld pålegges på ulovfestet grunnlag.

Når det gjelder minstekravene for erstatning, ser en risikoen først fra en objektiv synsvinkel. Det må være en stadig risiko for skader, og skadene må være et typisk utslag av risikoen. I andre omgang ses risikoen fra skadelidtes synsvinkel. For skadelidte må skaden være et utslag av en ekstra­ordinær risiko. Dette blir tolket slik at skade­lidte må ha vært utsatt for en uventet eller upåregnelig risiko som vesentlig overstiger det som omtales som «dagliglivets risiko». I praksis er ofte det springende punkt i forhold til ansvarsgrunnlaget hvorvidt skadelidte kan dokumentere å ha vært utsatt for en eller flere slike ekstraordinære enkelthendelser.

Gjennom de skjønnsmessige vilkårene åpner systemet for en viss fleksibilitet. Det er få begrensninger med hensyn til hva som kan trekkes inn i vurderingen av hvem som er nærmest til å bære ansvaret. På den annen side gir dette ansvarsgrunnlaget skadelidte liten grad av forutberegnelighet. Den som for eksempel pådrar seg en belastningsskade ved tjeneste­gjøring i en internasjonal operasjon, har liten mulighet til å vite om han kan få erstattet det tap han eventuelt lider. Forsvars­departementet har videre erfart at vurderingen av om skadelidte har vært utsatt for en ekstraordinær risiko er en særlig ressurskrevende og vanskelig skjønns­messig vurdering, og videre at denne prosessen kan være konfliktskapende. Det er foreløpig lite rettspraksis med direkte overføringsverdi. Denne situasjonen medfører at saksbehandlingen blir komplisert. På denne bakgrunn er Forsvars­departementet også bekymret for at det kan være vanskelig å sikre denne skadelidtegruppen like­behandling over tid.

Forsvarsdepartementet har mottatt ca. 85 erstatningskrav etter det ulovfestede objektive ansvaret. Omlag 60 er nå under behandling, 10 har ført til utbetaling av til sammen ca. 29 millioner kroner mens 15 er avsluttet uten utbetaling.

6.1.5 Nærmere om forskrift om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv.

Med virkning fra 1. januar 2005 ble det innført en forskrift om erstatning for psykiske belastnings­skader som følge av deltakelse i inter­nasjonale operasjoner mv. Utbetaling etter forskriften kan betegnes som en billighetserstatning. Forskriften er i dag forankret i Stor­tingets årlige budsjettvedtak, jf. St.prp.nr.1 (2004-2005). Den ble endret ved forskrift av 15. august 2006 nr. 977 ved at maksimalerstatningen på 6 G skal utbetales allerede ved 54 prosent varig medisinsk invaliditet. Forskriftsendringen ble gitt tilbakevirkende kraft for allerede ut­betalte erstatninger og innebar en dobling av erstatnings­nivået.

Forskriften er ment å styrke erstatningsvernet ved psykiske belastningsskader. Statens Pensjonskasse står for saks­behandlingen av kravene. Pr. 11. mars 2009 hadde Statens Pensjonskasse mottatt 251 krav om billighets­erstat­n­ing, og det var utbetalt erstatning i ca. 185 saker med til sammen ca. 45 millioner kroner.

Det gjelder ikke noe krav om skade med økonomisk tap. Utmålingskriteriet er graden av (psykisk betinget) varig medisinsk invaliditet. Det sentrale vilkåret etter forskriften er at det sannsynliggjøres at det er årsakssammenheng mellom tjeneste­gjøringen og skaden. Det gjelder med andre ord et vanlig årsakskrav, men det stilles derimot ikke strenge krav til doku­mentasjon av hendelser osv. Samlet sett er det en vesentlig lavere terskel for å ut­betale erstatning etter forskriften enn det er etter alminnelige erstatningsregler. Det er imidlertid på det rene at mange som får slik billighetserstatning anfører å ha et økonomisk tap som over­stiger det beløpet de mottar. Forskriften løser med andre ord ikke de erstatnings­rettslige utfordringene.

Det vises for øvrig til kapittel 8 hvor det foreslås å innføre en særskilt kompensasjonsordning for psykiske belastningsskader.

6.1.6 Rettstilstanden i andre nordiske land

Forsvarsdepartementet har også sett nærmere på rettstilstanden i andre nordiske land. I likhet med dagens norske regler er det svenske regelverket fragmentert og sammensatt av en rekke ulike ordninger. I Sverige har man, i tillegg til de grunnleggende sosiale ytelsene (tilsvarende den norske folketrygden), for det første en egen lov om utenlandsstyrken i det svenske forsvaret, Lag (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Denne særloven inneholder bestemmelser om unntak og tillemping av andre lover, herunder særregler om erstatning. Det følger av lovens § 5 at den svenske arbeidsskadeforsikringsloven (1976:380) gjelder fra reisen til tjenestestedet påbegynnes og til hjemreisen fra tjenestestedet er fullført; «Skada som inträffar under denna tid skall anses som arbetsskada, om övervägande skäl talar för det.» I den sammenheng anses også psykiske senskader som «arbetsskada». Også skader på fritiden utenfor operasjonsområdet kan etter omstendigheten omfattes. Særloven stiller også opp andre særregler.

For det andre stiller Förordning (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten opp Statens riskgaranti. Etter ordningen utbetales inntil 22 prisbasbelopp (22 x 41.000,- SEK = 902.000,- SEK) ved dødsfall eller varig invaliditet.

For det tredje er det inngått en egen avtale om «ersättning vid olycksfall och dödsfall under utlandstjänstgöring». Avtalen gjelder ved ulykker og dødsfall under internasjonale opera­sjoner. Avtalens formål er å kompensere for bortfall av forsikringsmulighet. Avtalen kan kompensere for privat tegnede forsikringer som ikke kommer til utbetaling på grunn av force majeure-klausuler (begrensninger i ansvaret ved krig og lignende), eller dersom det høye risikonivået har gjort det umulig å tegne private forsikringer på rimelige vilkår. Gjennom denne avtalen trer altså arbeidsgiver inn i og på et vis garanterer for forsikringsutbetalinger etter private forsikringer.

Det gjelder også noen andre ordninger, herunder en gruppelivsforsikring, som vi ikke går nærmere inn på.

I Danmark har de også en rekke ordninger som sammen utgjør erstatningsvernet til personell som pådrar seg personskader under internasjonale operasjoner. For det første har personellet, i tillegg til de grunnleggende sosiale ytelsene, gjennom lov om arbejdsskadesikring (jf. lov­bekendtgørelse nr. 154 af 7. marts 2006) erstatningsvern mot «arbejdsskade», det vil si «arbejdsulykke» og «erhvervssygdomme». Dette er en generell lov som gjelder alle danske arbeidstakere. I slike tilfeller kan det ytes erstatning for inntektstap som følge av skaden, ménerstatning (på inntil 699.000,- DKK avhengig av invaliditetsgrad), utgiftsdekning, og for­sørgertapserstatning. Det danske regelverket åpner for at psykiske belastningsskader kan gi rett til erstatning.

For det andre har det danske forsvaret særlige erstatnings- og godtgjørelsesordninger til personell som deltar i internasjonale operasjoner. Formålet med disse ytelsene er å komp­en­sere for at det ikke er mulig, eller uforholdsmessig dyrt, å tegne private forsikringer for dette personellet. Vilkårene for utbetaling er at personellet er påført varig mén og at dette er pådratt som følge av arbeidet, eller er forårsaket av de særlige forhold i operasjonsområdet. Ved 100 % varig mén utbetales 3 377 500,- DKK. Ved fritidsskader utbetales inntil 1 699 660,- DKK uavhengig av om personellet blir skadet i operasjonsområdet. Ved dødsfall skilles det mellom tap av forsørger og erstatning til etterlatte som ikke ble forsørget. Ved forsørgertap utbetales 2 252 000,- DKK. I andre tilfeller utbetales 1 124 500,- DKK til dødsboet.

For det tredje kan erstatningsansvar for det danske forsvaret bli aktuelt i andre tilfeller etter alminnelige erstatningsregler, herunder arbeidsgiveransvar (tilsvarende som den norske skadeserstatningsloven § 2-1).

Det gjelder også noen andre ordninger, herunder en gruppelivsforsikring, som ikke gås nærmere inn på.

6.2 Forslaget i høringsnotatet

Den eksterne arbeidsgruppen som har vurdert de økonomiske rettighetene ved personskade, har foreslått å utrede styrking av erstatningsvernet til deltakere i internasjonale operasjoner med sikte på å innføre et lovfestet objektivt erstatningsansvar i forsvarspersonelloven. Forsvarsdepartementet har utredet mulige kompensasjonsordninger, herunder et lovfestet objektivt erstatningsansvar.

6.2.1 Bakgrunnen for behovet for å styrke rettighetene

Ved vurderingen av om det er behov for å styrke rettighetene, tas det utgangspunkt i de skadelidtegruppene som tidligere er fremhevet som problematiske i for­hold til dagens regler.

Psykiske belastningsskader

Dette gjelder for det første personer som pådrar seg psykiske belastningsskader. Her brukes av og til også den mindre presise betegnelsen psykiske senskader. Skadene det siktes til er psykiske skader som utvikler seg over tid eller som er et utslag av langvarig psykisk på­kjen­ning, jf. også punkt 3.5. Dersom skadelidte kan påvise at han har vært utsatt for en eller flere dramatiske og livstruende hendelser i sitt arbeid, og vedkommende på grunnlag av medisinske sakkyndige kan sannsynliggjøre med mer enn 50 prosent sannsynlighet at det er denne eller disse enkelt­hendelsene som har påført ham en psykisk skade, vil han etter dagens regler kunne få erstatning.

Det er Forsvarsdepartementets erfaring at langt fra alle som får psykiske plager i etterkant av tjenestegjøringen, har opplevd en eller flere slike hendelser. Da har de ikke rett til yrkes­skadeerstatning etter dagens lov og i de fleste tilfeller oppfyller de ikke vilkårene til erstatning på ulovfestet objektivt grunnlag.

Tropesykdommer mv.

For det andre gjelder dette personer som pådrar seg tropesykdommer og andre sykdommer som ikke er vanlig forekommende i Norge. Det kan være problematisk å få slike sykdommer godkjent som yrkessykdom. Kun et fåtall slike diagnoser er inntatt på dagens yrkessykdoms­liste. Det finnes en sikkerhetsventil i yrkesskadeforsikringsloven § 11 første ledd bokstav c, men departementet forstår rettspraksis slik at denne er forholdsvis snever. Det vises for øvrig til den eksterne arbeids­gruppens rapport hvor det er inntatt en fyldig redegjørelse om bestemmelsen i kapittel 7.4.

Forsvarsdepartementets vurdering av behovet for å styrke rettighetene

Forsvarsdepartementet er av den oppfatning at deltakere i internasjonale operasjoner har et særlig behov for forutberegnelighet og for et omfattende erstatningsvern, nettopp på grunn av de spesielle forhold som knytter seg til slik tjeneste. Fra 2005 ble både militært og visse grupper sivilt personell underlagt en generell beordringsplikt. Det vil si at de kan beordres til tjeneste i internasjonale opera­sjoner. De utfører sine arbeidsoppgaver på fremmed territorium, på vegne av den norske stat. De opererer under fremmede klimatiske forhold, ofte i land hvor infrastrukturen er rasert, og maktstrukturene er uoversiktelige. Personellet kan bli ansett som angreps- og terrormål, og mange arbeider under konstant trussel fra fiender som kan skjule seg blant sivilbefolkningen. De kan risikere å bli angrepet med miner, skjulte sprengladninger og av selvmordsbombere. Personellet er ofte bevæpnet, og de kan komme opp i situasjoner hvor de kan måtte ta andres liv og risikere og miste eget liv. I tillegg kjennetegnes personellgruppen ved at den er sammensatt av unge mennesker som gjerne har et midlertidig tilsettingsforhold til Forsvaret. Trussel- og spenningsnivået kan være vedvarende, uten at personellet har mulighet til å trekke seg ut, og innholdet i trusselen er angrep med et stort skadepotensiale, som det kan være vanskelig å gardere seg mot. Selv om det gjøres mye på det forebyggende, må vi likevel erkjenne at skader, herunder psykiske skader, kan inntre under slik tjeneste.

Under disse forhold er det departementets syn at det er uheldig at denne gruppens rett til erst­atning ved personskader avhenger av «arbeidsulykke»-begrepet som er utformet og tolkes slik at terskelen for at en hendelse kan anses som et avvik fra det normale arbeidet, og således kan bli ansett som en arbeidsulykke, blir høyere er på grunn av denne gruppens særegne tjeneste. Departementet mener denne spesielle personellgruppen bør sikres bedre enn gjennom det generelle erstatningsvernet ved yrkesskader. Det er derfor behov for mer omfattende ansvars­regler som i større grad kan ivareta gruppens spesielle tjeneste. Behovet skyldes ikke en generell svakhet ved yrkesskade­regelverket, men de særegne forhold, i særdeleshet beordringsplikten som deltakere i internasjonale opera­sjoner tjenestegjør under.

Det vises til at det også er uklart hvilke skader det ulovfestede objektive ansvaret kan favne, det gir personellet liten forutberegnelighet, medfører komplisert saksbehandling, høyt konfliktnivå mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og en rekke rettslige prosesser. Et viktig hensyn bak innføringen av yrkesskade­forsikringsloven var å redusere og forebygge konflikt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. På grunn av at særlig psykiske belastningsskader faller utenfor den alminnelig yrkesskade­dekningen, opplever Forsvaret og Forsvarsdepartementet et høyt konfliktnivå i slike saker og at dette hensynet ikke oppfylles. Det er departementets oppfatning at det ulovfestede objektive ansvarsgrunnlaget har vist seg lite egnet til å løse denne typen erstatningssaker.

Staten bør på en klar og tydelig måte ta ansvar for skader som oppstår som følge av at per­son­ellet tjeneste­gjør i en internasjonal operasjon. Forsvarsdepartementet viser i den sam­men­heng også til Innst.S.nr.318 (2007-2008) hvor det under punkt 2.7.1 uttales:

«Komiteen vil understreke det norske samfunns og myndighetenes klare ansvar for å sikre en god oppfølging av de kvinner og menn som på Norges vegne tjenestegjør i utenlands­operasjoner. Dette må, etter komiteens oppfatning, være utgangspunktet for enhver til­nærming til dette tema.

Komiteen anser at også Regjeringen er opptatt av å styrke veteranenes rettigheter og å gi den nødvendige oppfølging og rettmessige anerkjennelse etter en innsats som ofte er forbundet med betydelig risiko, og viser til at det i proposisjonen sies at det er landets myndigheter som beslutter å sende norske kvinner og menn i utenlandsoperasjoner, og at det med det også følger ansvar.

Komiteen noterer at det er iverksatt tiltak for bedre å ivareta medarbeidere før, under og etter utenlandsoperasjoner, og at det synes å være vesentlig høyere bevissthet rundt denne problematikken nå enn det har vært tidligere. Komiteen anser dette som positivt, men vil peke på at det fortsatt gjenstår betydelige utfordringer.

(...)

Komiteen viser videre til at Regjeringen utreder et styrket erstatningsvern for personell som blir skadet i internasjonale operasjoner, og at dette skjer i samarbeid med veteran- og personellorganisasjoner. Komiteen forventer at resultatet av dette arbeidet skal forelegges Stortinget så snart som mulig.»

Forslaget om å styrke personellgruppens rettigheter er således dels et resultat av at det er naturlig å se forslaget som et balanserende tiltak i forhold til beordringsplikten og de øvrige særlige tjenestelige plikter personellet er pålagt og det faktum at dagens erstatningsvern ved yrkesskader ikke fanger godt nok opp særegne forhold ved tjenesten del­takere i internasjonale operasjoner utsettes for.

Det er lang tradisjon for å gi særregler for denne gruppen. Denne tradisjonen har utviklet seg i en tid hvor det alminnelige trygde- og erstatningsvernet var dårligere utbygget enn det er i dag, men dagens militærpersoner, og i særdeleshet deltakere i internasjonale operasjoner, møter nå en lang rekke nye og spesielle utfordringer som gjør at det stadig er behov for særregler for denne gruppen. Dette tok man konsekvensene av ved innføring av folketrygdloven av 1997, jf. § 13-8 første ledd bokstav f jf. tredje ledd. Dette har man tatt konsekvensene av når man frem­forhandlet protokollen av 16. mai 2000 om forsikringsordninger ved tjeneste i internasjonale freds­operasjoner, og dette har man tatt konsekvensen av når man innførte forskrift om erstat­ning for psykiske belastnings­skader som følge av deltakelse i inter­nasjonale operasjoner mv. Når det viser seg i praksis at vernet ved yrkesskader fortsatt ikke i tilstrekkelig grad fanger opp den merbelastning personellet har gjennom beordringsplikten og den særegne tjenesten personellet deltar i, bør man ta konsekvensen av dette, og styrke de økonomiske rettighetene ved personskade.

6.2.2 Valg av modell for økonomisk kompensasjon

Spørsmålet er da hvordan man bør gå frem for å styrke rettighetene til personer som blir skadet under deltakelse i internasjonale operasjoner. Forsvarsdepartementet har sett på ulike modeller. Det har vært tett dialog mellom Forsvarsdepartementet og veteran- og personellorganisasjoner i Forsvaret om disse spørsmålene, og tillegg har Forsvarsdepartementet involvert andre berørte departementer gjennom en kontaktgruppe bestående av representanter fra Arbeids- og inkluderings­departementet, Justisdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Helse- og omsorgs­departementet.

Det er etter departementet syn behov for nye ordninger som kan veie opp for at dagens ordninger ikke i tilstrekkelig grad fanger opp skader som de tjenestegjørende risikerer å pådra seg. Det er behov for et generelt sikkerhetsnett som favner både psykiske belastnings­skader, tropesykdommer mv. Departementet foreslår at det innføres et erstatningsbasert kompensasjonssystem.

Også andre alternativer har vært vurdert.

I det følgende drøftes et forsikringsbasert system under punkt 6.2.2.1. Under punkt 6.2.2.2 drøftes et pensjonsbasert kompensasjonssystem. Under punkt 6.2.2.3 drøftes en utvidelse av den eksisterende billighetserstatningsordningen i forskrift av 2. desember 2004 nr. 1563 om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv. Under punkt 6.2.2.4 drøftes etablering av en særskilt kompensasjonsordning. Under punkt 6.2.3 drøftes ulike erstatningsbaserte kompensasjonssystemer, herunder innføring av en ny objektiv ansvarsregel i forsvarspersonelloven.

6.2.2.1 Forsikringsbasert system

Forsvarsdepartementet er kjent med at det i det svenske forsvaret er et system med lave erstatningsytelser, men hvor arbeidsgiver samtidig trer inn i og på et vis garanterer for de forsikringsordninger som personellet selv har gått til anskaffelse av. På denne måten kan personellet langt på vei selv avgjøre hvor godt dekket de skal være.

Den enkelte får her et stort ansvar for å sette seg inn i og tegne forsikringsavtaler, og for å sørge for at disse ikke utløper eller mislig­holdes. Det dreier seg om unge personer som ofte finner det vanskelig å planlegge for frem­tidige forhold. Departementet antar at mange personer i en tidlig fase av livet kan komme til og velge bort forsikringer dersom de må prioritere. Under enhver omstendighet vil et slikt system kun klare å fange opp den typen og graden av risiko man ellers kan forsikre seg mot under hjemlige forhold, og det er langt fra sikkert at det er til­strek­kelig under forhold hvor de private forsikringene nettopp trer ut av kraft og myndighetene skal tre inn. En mer overordnet innvending er at et system hvor staten skal garantere for for­sikringsordninger som ellers bortfaller, er at det setter de alminnelige konkurransemessige prinsipper ut av spill, og fritar forsikrings­bransjen fra et ansvar for å utrede og tilby forsik­ringsløsninger som de i en del tilfeller burde tatt – typisk der hvor den som kommer til skade har oppholdt seg i et område hvor risikoen for skader ikke er spesielt høy. Det forhindrer på den måten selskapene fra å utvikle forsikringsprodukter som de selv kan tilby til deltakere i internasjonale operasjoner.

Uansett er departementet av den oppfatning at det bør være statens oppgave å sørge for en grunnsikring til personellet ved skader eller død i internasjonale operasjoner. På denne bak­grunn finner ikke departementet det riktig å vurdere et forsikringsbasert system nærmere.

6.2.2.2 Pensjonsbasert system

En referansegruppe bestående av veteran- og personellorganisasjoner i Forsvaret har overfor arbeidsgruppen som vurderte de økonomiske rettighetene ved personskade, fremmet et forslag om innføring av en veteran-/krigspensjon. Departementet oppfatter forslaget som en type uførepensjon som skal komme til utbetaling ved skader og sykdommer som forhindrer skade­lidte fra å ta del i arbeidslivet.

Forslaget har sin vesentligste styrke i at ytelsene «spares opp» over tid, slik at en pensjons­ytelse både utad, og for den som mottar den, kan oppleves som mer verdig enn for eksempel en erstatningsytelse. Dertil vil ytelsene bli utbetalt løpende, slik at det blir mer forutsigbart for den enkelte. Organisasjonene fremhever dette som en vesentlig fordel.

Statstjenestemenn, herunder deltakere i internasjonale operasjoner, har allerede en egen uføre­pensjon gjennom Statens Pensjonskasse, som gir et tillegg til ytelsene fra folketrygden. Denne ytelsen er basert på opptjeningstid. Mange unge som reiser ut på utenlands­oppdrag vil kun ha kort opptjeningstid fra før. Dersom uførheten oppstår i tjenesten vil imidlertid tiden fram til aldersgrensen regnes med når uførepensjonen beregnes. Det er den faste arbeids­inn­tekt på uføretidspunktet som legges til grunn når uførepensjon beregnes, jf lov om Statens Pensjonskasse § 28. Videre beregnes uførepensjonen på bakgrunn av den tjenestetid medlem­met ville ha fått om vedkommende var blitt stående i stillingen til aldersgrensen (60 år).

Både det generelle pensjonssystemet og det særskilte vernet i lov om Statens Pensjonskasse er under revisjon (pensjonsreformen), henholdsvis av Arbeids- og inkluderings­departementet og av Fornyings- og administrasjonsdepartementet. En eventuell innføring av en ny pensjonsytelse kalt en veteran- eller krigspensjon vil etter Forsvarsdepartementets vurdering ikke kunne skje isolert, men vil måtte ses i sammenheng med den forestående pensjons­reformen. Departementet er av den oppfatning at det er viktig å gjennomføre en rask styrking av veteraners rettigheter. Dette tidsaspektet taler etter departementets vurdering for at man ikke satser på et pensjonsbasert system i denne omgang – det er ikke ønskelig å måtte avvente en rekke andre prosesser for å kunne styrke vernet for dette personellet. Når det gjelder behovet for utbetaling av løpende ytelser kan et lovfestet objek­tivt erstatningsansvar imøtekomme kravet dersom det samtidig innføres en hjemmel for å kunne utbetale erstatning som løpende ytelser.

Det vises for øvrig til St.meld. nr. 47 (2002-2003) Gransking av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen punkt 3.2 hvor det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet peker på flere problemstillinger knyttet til etablering av en særskilt pensjonsordning, og derfor ikke finner å kunne anbefale dette. Stortingets flertall gikk istedenfor inn for å etablere en særskilt kompensasjons­ordning for pionerdykkerne, jf. Innst.S.nr.137 (2003-2004).

I forlengelsen av dette skal det pekes på at mange av veteranene som allerede har havnet utenfor arbeidslivet vil kunne ha lidt et betydelig økonomisk tap før kravs-/søknadstidspunktet. Dette vil ikke et pensjons­basert system kunne fange opp. På denne måten er ikke et pensjonsbasert system tilstrekkelig målrettet. Det er etter departementets syn således mer hensiktsmessig med erstatningsytelser enn pensjons­ytelser, noe som også referansegruppen stilte seg bak.

6.2.2.3 Utvidelse av den eksisterende billighetserstatningsordningen i forskrift av 2. desember 2004 nr. 1563 om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv.

En mulig kompensasjonsordning som vil kunne styrke de økonomiske rettighetene til veteraner med skader etter deltakelse i internasjonale operasjoner, er å endre forskrift av 2. desember 2004 nr.1563 om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner mv. Denne forskriften er nærmere omtalt under punkt 6.1.5. Det vises også til punkt 9.

For det første vil ytelsesnivået måtte endres. For det andre vil forskriftens innrettning, som i dag er mot «psykiske belastningsskader» jf. forskriftens § 3, måtte endres til også å omfatte andre skadetyper. For det tredje vil man måtte vurdere å åpne opp for at forskriften på nytt skulle gis tilbakevirkende kraft, eventuelt for en begrenset periode.

En fordel med denne kompensasjonsordningen vil være at den vil kunne bli meget enkel å administrere dersom man velger å beholde den gjeldende terskelen for å utbetale «erstatning». Videre kan det argumenteres med at ordningen vil være forholdsvis enkel å etablere da det kun kreves forskriftsendring. Forholdet til forskriftens hjemmel vil imidlertid måtte av­klares. Forsvarsdepartementet antar at omgjøring av forskriften til en fullverdig kompensa­sjons­ord­ning, i alle fall ytelsesmessig, ville kunne gå ut over forskriftshjemmelen. Sammen med en endring av ytelsesnivået vil de øvrige endringene medføre at forskriften endrer karakter. En slik for­skriftsendring forutsetter da trolig stortings­behandling.

Den tyngste innvendingen mot en kompensasjonsordning, basert på en utvidelse av forskriften, er at den har en svært lav terskel for utbetaling. Det stilles små krav til dokumentasjon, det kreves ikke noe økonomisk tap, og forskriften praktiseres slik at det normalt vil være tilstrekkelig at fastlegen tar stilling til spørsmålet om den medisinske årsakssammenhengen. I høringsutkastet ble derfor en slik løsning ikke anbefalt.

6.2.2.4 Etablering av en særskilt kompensasjonsordning

En mulig kompensasjonsordning som vil kunne styrke de økonomiske rettighetene til veteraner med skader etter deltakelse i internasjonale operasjoner, er å etablere en særskilt kompensasjonsordning. Denne løsningen ble blant annet foreslått av det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet som en kompensasjonsordning overfor pionerdykkerne i Nordsjøen. Ved stortingsvedtak i 2004 ble det således etablert en ny statlig støtteordning til pionerdykkerne i Nordsjøen maksimert til 40 ganger folketrygdens grunnbeløp. Ordningen ble gjort gjeldende for dykkere som hadde utført dykkeroppdrag i Nordsjøen underlagt norsk petroleumslovgivning i perioden fra og med 1965 til og med 1990. Ordningen omfattet både dem som oppfylte vilkårene for en yrkesskade og personer med annen skade og sykdom, der­som denne skyldes arbeidsrelaterte forhold knyttet til dykking i Nordsjøen i perioden 1965-1990. Psykiske lidelser, herunder post­traumatisk stressyndrom falt også under ordningen. Utbetalingene av kompensasjonen ble gradert etter uføregrad ved uførepensjon fra folketrygden, og knyttet opp til grunnbeløpet i folketrygden. Ordningen trådte i kraft 1. juli 2004, og fristen for å søke støtte ble satt til 1. juli 2006.

I høringsutkastet er innføringen av en særskilt kompensasjonsordning vurdert. En slik ordning ble imidlertid ikke vurdert som den beste løsning på å løse erstatningskrav både for fremtiden og for tilbake i tid. Det ble særlig vist til at for fremtidige skader ville være mer naturlig med et erstatningsbasert system.

6.2.3 Erstatningsbasert system

En ny erstatningsbasert kompensasjonsordning vil kunne målrettes mot dem som lider økono­misk tap som følge av at de faller utenfor arbeidslivet. Den vil kunne gjelde generelt uten hensyn til om man har tegnet forsikring eller opptjent rett til pensjon. Og den vil kunne kom­pensere både for manglende dekning under forsikringer, pensjonsordninger og dagens erstat­ningsregler. En erstatningsbasert kompensasjonsordning regulert i særlovgivning under Forsvarsdepartementet vil kunne etableres forholdsvis raskt, uavhengig av andre tunge pros­es­ser. Gjennom en erstatningsordning som pålegger staten et erstatningsansvar understrekes det at staten tar et særskilt ansvar for personellet som del­tar i internasjonale operasjoner på vegne av Norge. En ny erstatningsregel i særlovgivningen vil også innebære en ytterligere anerkjennelse av personellets innsats og de utfordringene skadet personell opplever.

En ny erstatningsregel vil ha et varig preg som gjør at person­ellet kan innrette seg etter den. Den kan utformes slik at det gir personellet den nødvendige trygghet. En slik regel vil komme i tillegg til dagens billighets­erstat­nings­ordning og kunne bli utfylt av denne.

I høringsutkastet ble derfor en erstatningsbasert kompensasjonsordning foreslått.

6.3 Lovfestet objektivt erstatnings­ansvar

I det følgende drøftes innføring av et lovfestet objektivt erstatningsansvar. Det vil etter Forsvars­departementets syn være en rekke fordeler med en egen ansvarsregel på lovfestet objektivt grunnlag, som kun stiller krav til økonomisk tap og årsakssammenheng. Hovedbegrunnelsen for forslaget er at de som deltar i slik tjeneste er underlagt beordring til internasjonal tjeneste. Tjenesten har utviklet seg til å bli en integrert del av Forsvarets virksomhet. I stadig større grad er derfor slik deltakelse en naturlig del av en militær karrierevei, og mange må forvente å reise ut flere ganger. Dette er en ekstra byrde for personellet og deres familie, og som tilsier et styrket erstatningsrettslig vern. Personellet gjør en viktig innsats for landet og for verdens fred og sikkerhet, og personellet kan i stor grad beordres til å gjennomføre disse oppgavene. De fleste er unge mennesker med et midlertidig tilsettingsforhold til Forsvaret. Departementet mener derfor at staten bør ta et større ansvar for skader som skulle oppstå i en slik situasjon. Det er også grunn til å gjenta at tjenesten ofte gjennomføres langt fra Norge under vanskelige forhold, personellet må være forberedt på å ta og på å miste eget liv og de møter andre risikofaktorer enn det som er vanlig for yrkesgrupper i Norge. Tjenesten kan potensielt medføre stor risiko for fysiske og psykiske skader.

En lovfesting av et objektivt ansvar vil også ha en viktig symbolverdi. En slik regel vil markere at myndighetene og samfunnet aner­kjenner og verdsetter den betydelige innsatsen til personellet som deltar i internasjonale operasjoner, og at de er opptatt av å sikre at personellet har et fullgodt erstatningsrettslig vern for det tilfellet at personellet skulle komme til skade som følge av deltakelsen. Dette argumentet må ses i sammenheng med at det inntil nylig har vært vanskelig å tegne private forsikringer mot slike skader. 4

Departementet vil også fremheve flere andre fordeler ved et lovfestet objektivt ansvar.

En slik regel vil for det første gi personellet en større grad av forutberegnelighet med hensyn til om de vil kunne få erstatning for fysiske og psykiske skader og sykdommer som pådras under deltakelse i en internasjonal opera­sjon. Når det ikke stilles krav om at tilstanden må skyldes en arbeidsulykke eller en yrkes­syk­dom, og det heller ikke kreves at skadelidte har vært utsatt for en ekstraordinær risiko, vil ansvaret dekke flere skader og sykdommer enn i dag som departementet mener det er rimelig at gir rett til erstatning.

For det andre vil en slik regel bidra til å dempe konfliktnivået mellom arbeidstaker og arbeidsgiver i etterkant av en skade. Som det er redegjort for tidligere, er situasjonen i dag slik at den kompliserte vurderingen etter det ulovfestede objektive ansvaret i mange tilfeller bidrar til et økt konfliktnivå.

Et argument mot innføringen av en slik ansvarsregel er at det kan stille personell som deltar i internasjonale operasjoner gunstigere erstatningsrettslig sett enn andre arbeidstakergrupper.

Departementet vil fremheve at deltakere i internasjonale operasjoner er en avgrenset yrkesgruppe som det – som fremholdt foran – er grunnlag for å gi et styrket erstatningsrettslig vern. Departementet kan ikke se at andre yrkesgrupper er i en sammenlignbar situasjon. I denne vurderingen inngår særlig at deltakelse i internasjonale operasjoner på grunn av beordringsplikten i tiden fremover vil ha et sterkere element av plikt. Personellet gjør en viktig innsats for landet på fremmed territorium og består i stor grad av unge mennesker med et midlertidig tilsettingsforhold til forsvaret. Dette er således en personellgruppe som samfunnet krever spesielt mye fra, og som dermed også bør få et særskilt erstatningsrettslig vern.

Et annet argument mot innføring av en slik regel er at den vil medføre økte erstat­nings­utbetalinger utover det vi har i dag. Det vil bli nærmere redegjort for de økonomiske og administrative konse­kvensene nedenfor under punkt 10.1. Forsvarsdepartementet vil imidlertid fremholde at even­tuelle økte erstatningsutbetalinger vil skyldes krav hvor det er årsakssammenheng mellom tjenesten i internasjonale operasjoner og senere skader. Etter departementets syn er det – som nettopp nevnt – i ut­gangspunktet ikke urimelig at disse skadene gis et styrket erstatningsrettslig vern.

Ved valg av innretningen på en erstatningsbasert kompensasjonsordning må man også ta i betraktning at lovfestede objektive ansvarsregler (eller objektive forsikringsordninger) ikke er ukjent i norsk rett, heller ikke i for­hold til personskadeerstatning. Det vises i den forbindelse blant annet til luftfartsloven § 11-1, bil­ansvars­loven § 4, den langt på vei tilsvarende bestemmelsen i sjø­loven § 151, produkt­ansvars­loven § 2-1 og § 3-3 5 , og forurensingsloven § 55.

Ved innføring av et lovfestet objektivt erstatningsansvar vil lovgiver slå fast at det er staten som skal bære det økonomiske ansvaret for skader og sykdommer som påføres deltakere i internasjonale operasjoner. Det viser i denne sammenheng igjen til punkt 6.2.1 hvor det redegjøres for den tradisjonelle sær­reguleringen av militærpersoners økonomiske rettigheter ved skader. Det viser også til punkt 3.7 hvor det fremheves at personellgruppen allerede er omfattet av flere sær­regler, men at man dagens regler etter departementets syn likevel ikke i tilstrekkelig grad fanger opp personellets særegne tjeneste.

Etter den foranstående drøftelsen finner departementet at et lovfestet objektivt ansvarsgrunnlag er den mest hensiktsmessige innretningen til en erstatningsbasert kompensasjonsordning for del­takere i internasjonale operasjoner. Departementet foreslår derfor at det innføres et lovfestet objektivt erstatningsansvar i forsvarspersonelloven. Denne loven oppstiller allerede i dag en rekke rettig­heter og plikter mellom personellet og arbeids­giver, herunder beordringsplikten, jf. §§ 11 og 12, og departementet finner det derfor naturlig å foreslå å lovfeste bestemmelsen i denne loven.

Den nærmere utformingen av lovforslaget vil bli drøftet under punkt 7 nedenfor. Det presiseres imidlertid allerede her at forslaget kun foreslås å omfatte de skader som påføres etter ikrafttredelse av et lovbestemt objektivt ansvar. Det vil også ligge begrensninger i ansvaret både i form av krav om økonomisk tap og krav om årsaks­sammenheng mellom skaden/tapet og tjenesten.

6.3.1 Høringsinstansenes syn

Med unntak av ett høringsinnspill (Veteranorganisasjonen Warfog som mener at en form for krigspensjon er den beste tilnærming), er samtlige høringsinstanser positive til forslaget om å lovfeste et objektivt ansvar i forsvarspersonelloven. Flere trekker frem dagens systems svakheter med hensyn til personell som rammes av psykiske belastningslidelser etter deltakelse i internasjonale operasjoner. I tillegg til at forslaget om å lovfeste et objektivt ansvar innebærer vesentlige forbedringer av det erstatningsrettslige vernet for personellet trekker også flere frem at dagens regelverk, som oppleves som til dels fragmentert og skjønnsmessig hva ansvarsgrunnlaget gjelder, blir mer oversiktelig og forutsigbart.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet:

«Forsikringer og erstatninger for ansatte i staten er hjemlet både i lov og tariffavtaler. For FAD som overordnet tariffpart i staten er det vesentlig at lovbaserte forsikringsordninger og de avtalebaserte ordningene blir harmonisert. Videre er det viktig å vurdere om forslaget vil kunne skape overslagseffekt til andre arbeidstakergrupper i staten enn de som er omfattet av forsvarspersonelloven. Behovet for like ordninger for ansatte som er i samme områder og utsatt for samme skadepotensiale, kan bidra til at flere grupper fremmer krav om spesielt vern. Slik sett hadde det vært en fordel å avvente arbeidet med ny arbeidsskadeforsikringslov. Imidlertid finner vi å kunne støtte forslaget om særskilt lovhjemmel. Dette fordi forslaget er knyttet opp mot beordringsplikt i forsvarspersonelloven, og for å løse krav fra veteraner som i dag ikke er tilfredsstillende ivaretatt gjennom gjeldende lov- og avtaleverk».

Norsk Tjenestemannslag (NTL) er blant de organisasjonene som i arbeidsgruppen stod bak et forslag om en pensjonsordning for skadde etter internasjonale operasjoner. I sitt høringsinnspill skriver NTL om dette:

«Sentralt for oss i denne sammenhengen er at vi ønsker en ordning som i tilstrekkelig grad kompenserte for inntektsbortfall (herunder tatt hensyn til at de skadde gjerne er unge og med relativt lav inntekt), at ytelsen gis tilbakevirkende kraft slik at også de gamle sakene kan finne sin løsning og at ytelsene gis løpende for å gi en best mulig økonomisk sikring. NTL ser at departementets forslag om en lovfestet objektiv erstatning som gis tilbakevirkende kraft og kan gis som en løpende ytelse, i all hovedsak svarer til NTLs krav. Vi gir derfor i hovedsak vår tilslutning til forslaget.»

Veteranorganisasjonen Warfog ber om at det ikke trekkes forhastede konklusjoner, men at man utreder den juridiske og praktiske siden med en krigspensjon.

Statens Pensjonskasse(SPK) støtter forslaget og har følgende generelle merknad:

«Rett til erstatning etter gjeldende yrkesskadeforsikringslov krever at skadelidte har vært utsatt for en arbeidsulykke. I tillegg må det sannsynliggjøres årsakssammenheng mellom denne ulykken og de senere plager av fysisk eller psykisk art. Belastningslidelser er positivt unntatt fra yrkesskadeforsikringsdekning. I saker hvor forsvarspersonell søker erstatning som følge av psykiske lidelser etter tjeneste i internasjonale operasjoner, er grensen mot belastningslidelser uklar og vanskelig å trekke. Intensjonen bak forskrift om erstatning for psykiske belastningsskader som følge av deltakelse i internasjonale operasjoner m.v. var blant annet at den skulle bøte på yrkesskadeforsikringslovens avgrensning mot belastningslidelser. Det relativt lave erstatningsnivået har imidlertid medført at sakene ofte krever dobbeltbehandling i SPK, først – etter intensjonen – en «lavterskel» behandling av saken etter forskriften, deretter en vurdering av saken etter yrkesskadeforsikringsloven. I mange tilfeller hvor søknad om yrkesskade-erstatning er avslått av SPK, blir det ofte også fremsatt krav etter det ulovfestede objektive ansvaret overfor Forsvarsdepartementet. Saksbehandlingen blir av denne grunn komplisert og ressurs- og tidkrevende. Dagens regelverk innebærer svært skjønnsmessige vurderinger. Dette vanskeliggjør en ensartet praksis og det er vanskelig for de skadelidte å orientere seg om rettighetene. SPK ser derfor positivt på at erstatningsvernet for veteraner ikke skal avhenge av at skaden/lidelsen skyldes bestemte enkelthendelser – en ulykke eller ekstraordinær risiko. Et annet forhold som underbygger behovet for en styrking av erstatningsvernet, er spørsmålet om konstateringstidspunkt, jf yforsl § 5, som kan medføre tvister om eller rene tilfeldigheter mht hvilket forsikringsselskap som skal behandle et krav om erstatning. Ulik praksis i de forskjellige selskapene/organene som behandler sakene, samt varierende kompetanse mht denne skadelidtegruppen, vil også kunne slå uheldig ut.»

6.3.2 Departementets vurdering

Høringsrunden viser en generell oppslutning om å styrke det erstatningsrettslige vern for personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner. Med unntak av ett høringsinnspill (Veteranorganisasjonen Warfog) er samtlige høringsinstanser positive til forslaget om å lovfeste et objektivt ansvar i forsvarspersonelloven. Departementet opprettholder følgelig høringsutkastets forslag for så vidt gjelder de skader som påføres etter ikrafttredelse av et objektivt ansvar i forsvarspersonelloven. For skader påført før dette ikrafttredelsestidspunktet, vises til kap. 8 hvor det foreslås å innføre en særskilt kompensasjonsordning for disse sakene.