4 Førehandssensur av film eller videogram som skal synast fram i næring
4.1 Gjeldande rett
Framstillinga av gjeldande rett nedanfor er basert på rettssituasjonen før endringa av § 100 i Grunnlova. Departementet har etter dette instruert Medietilsynet om å praktisere film- og videogramlova i tråd med gjeldande Grunnlov.
Alle filmar og videogram som skal synast fram i næring skal på førehand vere godkjende av Medietilsynet. Dette gjeld også dersom filmen eller videogrammet berre skal synast fram for vaksne, dvs. personar over 18 år. Dette følgjer av § 4 i lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram. Medietilsynet kan ikkje godkjenne filmar som «krenkjer sømd» eller som strir mot forbodet mot grove valdsskildringar i straffelova § 382, jf film- og videogramlova § 4 andre leddet. Det følgjer av § 13 i lova at det er straffbart å syne fram filmar utan godkjenning frå Medietilsynet. Er filmen derimot godkjent av tilsynet, kan han synast fram utan risiko for å bli stilt til ansvar i etterhand, jf straffelova § 204 fjerde ledd og § 382 fjerde ledd.
Alle filmar som vert godkjente for framsyning i næring får ei aldersgrense fastsett av Medietilsynet. Dette følgjer av § 5 i lova. Aldersgrensene er: Tillate for alle, 7, 11, 15 og 18 år. Paragrafen slår òg fast at dei som er inntil tre år yngre enn dei fastsette aldersgrensene, kan sjå filmar med aldersgrense på 7, 11 eller 15 år når dei er i lag med føresette eller andre i føresettes stad. 18-årsgrensa er absolutt. Når tilsynet meiner at ein film kan verke sterkt på barn og unge som er yngre enn den aktuelle aldersgruppa, legg det til ei fråråding. Dette er meint som ei ekstra rettleiing til foreldre som vil ta med seg yngre barn på kino.
Medietilsynet skal i tillegg til å fastsetje aldersgrenser også gi ei tilråding om kva for aldersgrupper filmane etter innhaldet er særskilt eigna for. Dette er ei vurdering som tek eit anna utgangspunkt enn når Medietilsynet fastset aldersgrenser. Sjølv om det ikkje finst t.d. skræmande scener i ein film, er det klårt at ein film kan vere ueigna for barn, m.a. av di innhaldet samla sett mest høver for vaksne. Når Medietilsynet gir råd om kva for aldersgrupper filmane høver for, nytter dei desse kategoriane: familie, barn/ungdom, ungdom, ungdom frå 13 år, ungdom/vaksne og vaksne.
Det er vanleg at kinoane syner fram stutte utdrag frå komande filmar (såkalla trailerar) føre filmar på kino. Meininga er å reklamere for filmar som anten går på kino eller som kjem på kino. Slike utdrag blir sensurerte av Medietilsynet, og får aldersgrenser i samsvar med det som elles gjeld etter lova.
Kostnadane ved førehandskontrollen vert dekte inn gjennom eit gebyr rekna ut etter speletida (lengda) på filmen eller videogrammet. Medietilsynet fører eit register over alle filmar og videogram som er førehandskontrollerte etter § 4 i lova.
4.2 Høyringsnotatet
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om å avgrense kravet om førehandskontroll til filmar som skal synast fram for personar som ikkje har fylt 18 år. Ut over dette foreslo departementet ingen endringar i den obligatoriske førehandskontrollen.
Departementet foreslo at filmar eller videogram som etter dette ikkje vert førehandskontrollert likevel skal registrerast i Medietilsynet. For å sikre ei effektiv handheving av det etterfølgjande ansvaret for framsyningar foreslo departementet at også tid og stad for framsyning av slike filmar eller videogram skal meldast til Medietilsynet.
Departementet foreslo også at det skulle vere høve til frivillig førehandskontroll av filmar med 18-årsgrense, der tilsynet vurderer om filmen har eit innhald som gjer at framsyning vil vere i strid med norsk lov. Departementet la til grunn at det vil vere mest konsekvent at tilsynet i slike høve berre gir ei rådgivande fråsegn. Likevel meinte departementet at også frivillig førehandskontroll bør frita frå straffansvar etter straffelova § 204 fjerde ledd og § 382 fjerde ledd.
Dersom tilsynet meiner at framsyning av filmen vil vere straffbart vil denne vurderinga berre vere rådgivande for distributøren. Kultur- og kyrkjedepartementet la difor til grunn at dette ikkje vil vere eit enkeltvedtak som kan påklagast. Ei vurdering om at framsyning av filmen vil vere lovleg, vil derimot ha rettslege konsekvensar og vil difor vere eit enkeltvedtak som kan påklagast. I tillegg foreslo departementet at Klagenemnda for film og videogram skal ha høve til å overprøve vedtak om å tillate filmar med 18-årsgrense.
KKD foreslo å presisere i filmloven at det er straffbart å syne fram filmar eller videogram som «krenkjer sømd», jf at ei oppheving av vaksensensuren elles vil innebere ei viss utilsikta liberalisering.
I høyringsnotatet la departementet til grunn at det er grunn til å vere varsam med å gje tilsynet politiliknande oppgåver eller oppgåver som krev oppsøkjande tilsynsverksemd. Departementet gjekk difor ikkje inn for å gje tilsynet noko formelt ansvar i høve til framsyningar som fell utanfor den obligatoriske førehandskontrollen.
4.3 Merknader i høyringsrunden
Ingen av høyringsinstansane går mot framlegget om å fjerne kravet til førehandsgodkjenning av filmar med 18-års aldersgrense for å bringe lov om film og videogram i samsvar med den nye § 100 i Grunnlova.
Medietilsynet er derimot negative til at tilsynet framleis skal kunne sette 18-årsgrense etter obligatorisk førehandskontroll, og foreslår i staden at vedtaka bør formulerast slik at tilsynet «... ikke kan tillate filmen på 15 år». Medietilsynet foreslår dessutan at det skal gå fram av lova at tilhøvet til § 204 og § 382 i straffelova berre skal vurderast ved frivillig førehandskontroll «... etter ønske fra en distributør». Tilsynet viser til at «Det er lite sannsynlig at en film som prøves mot 15 år eller under ligger i nærheten av forbud.»
Medietilsynet stør framlegget om å oppretthalde plikten til å registrere alle filmar. Medietilsynet går imot registrering av kvar einskild framsyning, og viser mellom anna til at ordninga vil vere «både tid- og ressurskrevende for både bransjen og Medietilsynet og gi liten effekt med hensyn til kontroll».
Barne- og familiedepartementet og Medietilsynet e r positive til framlegget om å innføre ei ordning med frivillig førehandskontroll av film og videogram med 18-års aldersgrense. Medietilsynet meiner likevel at tilsynet sine vurderingar etter frivillig førehandskontroll berre bør vere rådgivande og at dei difor ikkje bør få konsekvensar for straffansvaret for framsyning av den aktuelle filmen.
Når det gjeld den rettslege statusen til tilsynet sine avgjerder etter frivillig førehandskontroll, peiker både Justisdepartementet og Medietilsynet på at også nekting av å godkjenne filmar med 18-årsgrense vil vere enkeltvedtak etter forvaltningslova.
Barne- og familiedepartementet og Familie & Medier legg begge vekt på at det framleis er viktig å sikre ei effektiv handheving av straffelova § 204 og 382, samt filmlova § 4, når den obligatoriske førehandskontrollen vert avvikla. BFD stør også framlegget om at Medietilsynet bør ha høve til å politimelde «i de tilfeller Medietilsynet mener produktet kan være i strid med straffeloven».
Fordi også pornografiske ytringar er verna av Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettar artikkel 19, ber Utanriksdepartementet om at tilhøvet til desse menneskerettspliktene vert drøfta i framlegget til ny lovgiving.
4.4 Departementets vurdering
Kultur- og kyrkjedepartementet slår fast at obligatorisk førehandssensur av filmar som berre skal synast fram for vaksne vil vere i strid med fjerde ledd i den nye § 100 i Grunnlova, jf St.forh. (2003-2004) s. 3585-3586. Saksordføraren uttalte her følgjande på vegner av komitéfleirtalet:
«Uavhengig av grunnlovsbestemmelsen har imidlertid Regjeringen stilt seg åpen for å gjøre forhåndskontroll av filmer for voksne til en frivillig ordning, og flertallet har sluttet seg til en slik tilnærming. Slik flertallet forstår formuleringen i alternativ 1, vil resultatet av at den blir vedtatt, bli at denne tilnærmingen blir en følge av grunnlovsparagrafen.»
Kultur- og kyrkjedepartementet meiner difor at det er naudsynt å endre § 4 i film- og videogramlova slik at det går fram at førehandskontrollen berre er obligatorisk for filmar som skal synast fram for personar som ikkje har fylt 18 år. Ingen av høyringsinstansane uttalte seg mot framlegget. I dag er dette dessutan i tråd med gjeldande praksis i Medietilsynet, jf at departementet har instruert Medietilsynet om å endre sensurpraksisen som følgje av grunnlovsendringa.
Ni av i alt 232 kontrollerte filmar fekk 18-årsgrense i 2005. Av desse er fire filmar ikkje førehandskontrollerte i Medietilsynet, dvs. at 18-årsgrensa er sett av distributøren.
Departementet er einig med Medietilsynet i at det vil vere mest naturleg at tilsynet ikkje lenger gjer vedtak om 18-årsgrense. Tilsynet si oppgåve bør vere å vurdere om filmen kan synast fram for born eller unge, dvs om filmen kan få 15-årsgrense eller lågare. Kan han ikkje det, bør det vere opp til distributøren om han ønskjer å distribuere filmen med 18-årsgrense og på eige ansvar. Sjå likevel nedanfor om frivillig førehandskontroll.
Dette vil for det første understreke at tilsynet først og fremst har eit ansvar for vern av born og unge. For det andre legg departementet til grunn at ei slik løysing betre vil samsvare med ordlyden i § 4 i lovframlegget. Det kan synast ulogisk at tilsynet skal kunne setje 18-årsgrense når sjølve kravet om førehandskontroll berre gjeld filmar som skal synast fram for personar under 18. Vi unngår dessutan situasjonen at 18-årsgrensa i nokre høve vil vere sett av Medietilsynet og i andre høve av distributøren sjølv, jf også nedanfor om klagehandsaming. For publikum vil ei slik endring ikkje få praktiske konsekvensar i og med at dei aktuelle filmane uansett må ha 18-årsgrense når dei vert sette opp på kino. Departementet går difor inn for å endre § 5 første ledd slik at det går fram at den øvste grensa som vert fastsett av Medietilsynet er 15 år.
Medietilsynet foreslår at tilhøvet til straffelova berre skal vurderast ved frivillig førehandskontroll og etter oppmoding frå distributøren. Etter departementets syn må Medietilsynet – som i dag – vurdere tilhøvet til straffelova når innhaldet i den konkrete filmen tilseier det, uavhengig av om distributøren særskilt har bede om ei slik vurdering eller ikkje. Sjølv om det er lite sannsynleg at ein film som er sendt inn for godkjenning med 15-årsgrense er problematisk i høve til filmlova § 4 eller straffelova § 382, kan det ikkje utelukkast. Dersom det skulle vere tilfellet, må Medietilsynet orientere distributøren om at han kan pådra seg straffansvar ved å distribuere den aktuelle filmen.
Når det gjeld filmar eller videogram som etter dette ikkje vert førehandskontrollerte, meiner departementet at det er naudsynt å oppretthalde kravet om registrering i Medietilsynet. Departementet legg til grunn at ei slik registreringsplikt ikkje vil vere i strid med § 100 i Grunnlova, så lenge ordninga ikkje tek sikte på å stanse ytringar på førehand, men berre å leggje til rette for å finne fram til ansvarlege etter at ytringane er offentleggjorte. Departementet gjer difor framlegg om eit nytt andre ledd i § 4 om registreringsplikt. Departementet bør ha høve til å gje nærmare reglar om registreringsplikta i forskrift.
I høyringsnotatet foreslo departementet også at tid og stad for framsyning av filmar som ikkje er førehandskontrollerte, samt namnet på den ansvarlege for framsyninga, skulle meldast til tilsynet. Departementet er samd med Medietilsynet i at ei slik ordning truleg vil ha avgrensa effekt i høve til etterforsking og handheving av det etterfølgjande straffansvaret for framsyning av film eller videogram. Medietilsynet viser også til at også registreringa av sjølve filmane vil gjere det «enkelt å identifisere den ansvarlige distributør og evt pålegge ham tiltak i forhold til den videre distribusjon». Departementet registrerer også at tilsynet meiner ei slik ordning vil vere ressurskrevjande, både for bransjen og tilsynet. Kultur- og kyrkjedepartementet vil difor ikkje gjere framlegg om meldeplikt for einskildframsyningar.
Departementet legg til grunn at det i tillegg bør vere høve til frivillig førehandskontroll av filmar som berre skal synast fram for vaksne. Departementet legg til grunn at ei slik ordning ikkje vil vere å rekne som «Forhaandscensur» i Grunnlova si meining. Dette vil også vere i tråd med Stortinget sine føresetnader ved endringa av Grl. § 100, jf at Kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. S. nr. 270 (2003-2004) viste til at «ordninger med frivillig forhåndskontroll kan være nyttig ved tvil om innholdet i film eller videogram er i strid med norsk lov». Departementet slår fast at ei slik ordning i seg sjølv ikkje krev lovheimel.
Eit anna spørsmål er kva slags konsekvensar det skal få at tilsynet vurderer ein film etter frivillig førehandskontroll. Departementet legg til grunn at det vil vere mest konsekvent og best i samsvar med den nye § 100 i Grunnlova at tilsynet i slike høve i utgangspunktet berre gir ei rådgivande fråsegn. Til gjengjeld vil distributørar, kinosjefar osv på vanleg måte vere strafferettsleg ansvarleg i etterhand. Derimot meiner departementet at dersom tilsynet legg til grunn at ein film ikkje er lovstridig, så bør distributørar, kinosjefar osv vere trygge på at dei ikkje risikerer straffansvar. I dag kan film og videogram som Medietilsynet har godkjent synast fram eller omsetjast utan risiko for straffansvar, jf straffelova § 204 fjerde ledd og § 382 fjerde ledd. Departementet meiner at også frivillig førehandskontroll bør frita frå straffansvar. Å vurdere om ein film vert ramma av forboda mot pornografi eller grove valdsskildringar er fagleg kompliserte vurderingar prega av stor grad av skjønn. Dersom det ikkje var mogleg å avklare dette på førehand, kunne konsekvensen bli at distributørar ikkje vil ta den risikoen som ligg i å distribuere lovlege, men kontroversielle filmar på den norske marknaden. Departementet legg til grunn at dette vil vere negativt for mangfaldet i kinotilbodet. Departementet gjer difor framlegg om å oppretthalde unntaka i straffelova, og legg til grunn at formuleringa «ved forhåndskontroll har godkjent» (jf. strl. § 204 fjerde ledd og § 382 fjerde ledd) også vil omfatte godkjenning etter frivillig førehandskontroll. I tillegg har departementet tatt inn eit tilsvarande unntak i framlegget til § 13 tredje ledd, jf omtale i kap. 5 nedanfor.
Departementet legg til grunn at Medietilsynet sine vurderingar etter frivillig førehandskontroll vil vere enkeltvedtak som kan påklagast til Klagenemnda for film og videogram. Dette må også gjelde vurderingar om at framsyning vil vere i strid med straffelova, sjølv om distributøren ikkje vil vere bunden av ei slik vurdering. Vi siterer her frå Justisdepartementet si høyringsfråsegn:
«Nektelsen innebærer at vedkommende ikke får den privilegerte rettsstillingen som følger av en forhåndsgodkjenning. Det er derfor tale om en «avgjørelse» som er «bestemmende» for den avslaget er rettet mot.
At reglene om enkeltvedtak bør følges også i disse tilfellene, støttes av reelle betraktninger. Før saken er vurdert av tilsynet er det uansett vanskelig å vite hva utfallet vil bli, og dermed problematisk å ha ulike saksbehandlingsregler. Når vedtaket treffes er det størst behov for å følge reglene om enkeltvedtak – særlig om begrunnelse og klage – dersom forhåndsgodkjenning ikke gis.»
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om at Klagenemnda for film og videogram skal ha høve til å overprøve etter eige initiativ vedtak om å tillate filmar med 18-årsgrense. Bakgrunnen for framlegget var at lova i dag ikkje opnar for administrativ overprøving av slike avgjerder fordi Barneombodet berre kan påklage vedtak som har verknad for barn og unge. Konsekvensen av framlegget ville bli at Klagenemnda kunne vurdere dei filmane som får 18-årsgrense etter vedtak i Medietilsynet. Der filmar vert sett opp med 18-årsgrense utan å vere førehandskontrollert, vil det derimot ikkje liggje føre noko forvaltningsvedtak som kan overprøvast, og Klagenemnda vil ikkje kunne vurdere filmen. Departementet ser at ein slik skilnad kan synast urimeleg, mellom anna av di ei overprøving kan ta tid og i somme høve kanskje gjere det naudsynt å utsetje premieredato. Departementet viser til at framlegget til § 4 og § 5 i lova inneber at Medietilsynet ikkje lenger vil gjere vedtak om å godkjenne filmar med 18-årsgrense. Departementet legg difor til grunn at framlegget ikkje lenger er aktuelt.
I St.meld. nr. 26 (2003-2004) om framlegget til ny § 100 i Grunnlova la regjeringa Bondevik til grunn at tilsynet bør ha ei rolle i den etterfølgjande kontrollen med framsyning av film eller videogram, mellom anna ved å melde framsyningar til politiet eller be om mellombelse åtgjerder for å stoppe ei framsyning dersom tilsynet meiner at filmen bryt med reglane i straffelova. Ingen av høyringsinstansane kommenterer spørsmålet. Departementet meiner det er grunn til å vere varsam med å gje tilsynet politiliknande oppgåver eller oppgåver som krev oppsøkjande tilsynsverksemd. Til dømes kan departementet ikkje sjå at søksmål med krav om mellombelse åtgjerder for å stoppe framsyninga vil vere ein naudsynt eller rimeleg reaksjon mot framsyningar som berre er tilgjengelege for vaksne. Departementet går difor ikkje inn for å gje tilsynet noko formelt ansvar i høve til framsyningar som fell utanfor den obligatoriske førehandskontrollen. I tråd med omtala i St.meld. nr. 26 meiner Kultur- og kyrkjedepartementet likevel at tilsynet bør ha høve til å politimelde «der tilsynet finner det på sin plass». Departementet legg til grunn at dette ikkje krev særskilt lovheimel.
Når det gjeld tilhøvet til Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettar artikkel 19 viser departementet til at bakgrunnen for lovframlegget er endringa av Grl. § 100. Tilhøvet til menneskerettskonvensjonane som Noreg er bunde av, vart grundig vurdert under arbeidet med grunnlovsendringa, jf til dømes omtalen i NOU 1999:27 pkt. 7.3.1 og St.meld. nr. 26 (2003-2004) pkt. 5.2.2. I hovudsak går lovframlegget her ikkje lengre enn det som er naudsynt for å bringe lova i tråd med Grunnlova. Departementet ser difor ikkje grunn til å gå nærmare inn på desse spørsmåla her.