7 Kommunal konsesjon for framsyning og omsetning av film eller videogram i næring

7.1 Gjeldande rett

Framstillinga av gjeldande rett nedanfor er basert på rettssituasjonen før endringa av § 100 i Grunnlova. Departementet har etter endringa orientert kommunane om konsekvensane for konsesjonsordninga, jf rundskriv av 31. desember 2004.

Film- og videogramlova § 2 slår fast at det er ulovleg å drive framsyning eller omsetning av film eller video i næring utan løyve frå kommunen.

Fjerde leddet i § 2 slår på generelt grunnlag fast at kommunane «kan fastsetje vilkår for løyve til framsyning av film og videogram». Kommunane kan likevel ikkje fastsetje «vilkår som inneber totalforbod mot framsyning av film eller videogram i ein kommune.» Elles vil høvet til å fastsetje vilkår følgje av alminnelege forvaltningsrettslege krav til sakleg grunngjeving og rimeleg samhøve.

Lova inneheld ikkje nokon tilsvarande generell heimel til å knyte vilkår til konsesjonar for omsetning av videogram. Etter femte leddet i § 2 kan kommunane likevel «fastsetje krav til breidd i utvalet når det gjeld utleige av videogram». Med heimel i § 2 siste ledd i lova er det i forskrift gitt nærmare reglar om høvet til å stille krav om breidd i utvalet ved utleige av video. Etter forskrift av 20. desember 1999 nr. 1515 § 2-1 kan kommunane stille «krav om eit mangfald i sjangerutvalet», «krav om ein nærare bestemt del videogram som passar for barn og unge» og «krav om ein nærare bestemt del videogram med norsk språk (originalt eller dubbet)». Det følgjer av forarbeida til lova, jf Ot.prp. nr. 78 (1996-97) s. 15, at høvet til å stille vilkår er uttømmande regulert i lov og forskrifter. I tråd med dette slår § 2-1 i forskrifta fast at kommunane ikkje kan «setje andre vilkår for omsetning av videogram enn dei som er nemnde ovanfor».

7.2 Høyringsnotatet

Departementet foreslo å presisere i film- og videogramloven § 2 fjerde leddet at kommunane ikkje lenger kan stille krav til innhaldet i tilbodet som vilkår for å gi konsesjon for framsyning av film eller videogram i næring. Etter framlegget vil kommunane framleis kunne stille vilkår som ikkje gjeld innhaldet i tilbodet, til dømes krav om tilrettelegging for funksjonshemma.

Når det gjeld konsesjonsordninga for omsetning av videogram gjorde departementet framlegg om å presisere i film- og videogramloven § 2 femte leddet at kommunane ikkje kan stille vilkår i samband med tildeling av konsesjon.

7.3 Merknader i høyringsrunden

Justis- og politidepartementet er einig i at «det etter Grunnloven § 100 fjerde ledd som utgangspunkt ikke kan stilles krav til innholdet i tilbudet som vilkår for at det gis konsesjon til fremvisning eller omsetning av film eller videogram i næring». Samstundes finst det etter Justisdepartementet sitt syn «vektige argumenter for at det kan innfortolkes reservasjoner i det prinsipielle utgangspunktet ved tolkningen av Grunnlovens § 100 fjerde ledd». Departementet drøftar mellom anna om Grunnlova kan tolkast innskrenkande i situasjonar der marknadstilhøva gjer det umogeleg å bevare eit tilbod med tilstrekkeleg breidd og kvalitet utan å stille vilkår om innhaldet i programtilbodet. JD ønskjer likevel ikkje å trekke nokon endeleg konklusjon om forståinga av Grunnlova § 100 fjerde leddet på dette punktet. Dersom forslaget skulle bli vedteke og konsesjonsordninga får eit så avgrensa innhald som foreslått i høyringsnotatet, meiner Justis- og politidepartementet at «det er grunnlag for å vurdere om konsesjonsordningen bør avvikles».

FILM&KINO er ueinige i departementet si tolking av den nye § 100 i Grunnlova og meiner at konsesjonsvilkår som søker å auke tilgangen til kulturtilbod i kommunane ikkje vil kome i konflikt med den nye grunnlovsregelen om ytringsfridom. Dei meiner at «…... argumentene som taler for opprettholdelsen av en fjernsynskonsesjon, samtidig (taler) for at konsesjonsvilkår for kinoer som positivt skal sikre alle befolkningsgrupper tilgang til kommunens kulturtilbud kan opprettholdes. En slik tolkning er best i samsvar med grunnlovsbestemmelsens tekst og formål samt behovet for konsistens ved sammenligning med fjernsynskonsesjon.»:

«Som tidligere redegjort for, er det i de fleste av landets kommuner kun kommersielt grunnlag for drift av én kinobedrift, og denne kinoen er som regel avhengig av offentlige tilskudd for å kunne drive i balanse. Det er altså i høyeste grad tale om besittelse av knapphetsgoder. Gjennom konsesjonsvilkår kan kommunene sikre et tilgjengelig kulturtilbud for alle kommunens ulike befolkningsgrupper. Dermed kan konsesjonsordningen etter film- og videogramloven, i likhet med fjernsynskonsesjoner, benyttes til å styrke ytringsfriheten ved å sikre tilgang til offentlig knapphetsgoder for ulike befolkningsgrupper. I denne forbindelse kan det ikke spille noen rolle om knappheten til samfunnsgodene skyldes rent tekniske forhold som frekvensknapphet eller andre faktiske forhold som har akkurat samme virkning. FILM&KINO er av den oppfatning at i den grad konsesjonsvilkårene etter film- og videogramloven benyttes til å styrke ytringsfriheten ved å sikre tilgjengeligheten for hele kommunens befolkning, fremfor å begrense ytringsfriheten, kan dette ikke rammes av forbudet i Grunnloven § 100, 4. ledd. Dette vil samsvare best ikke bare med selve grunnlovsteksten, men også med lovgivers intensjon.»

Også Norske film & TV produsenters forening og Norsk filmforbund meiner det vil vere mogleg å stille krav om del av barne- og ungdomsfilmar utan å kome i konflikt med § 100 i Grunnlova, med den same kulturpolitiske grunngivinga som for fjernsyns- og radiokonsesjonar.

Andre høyringsinstansar (Barneombudet, Fagforbundet og ei mengd kommunar ) er negative til framlegget og går inn for at lova framleis skal gi høve til å stille krav til innhald ved tildeling av konsesjon til framsyning og omsetning av film og videogram i næring. Fleire av kommunane legg vekt på at innhaldskrav til konsesjonar er eit viktig kulturpolitisk verkemiddel i kommunane.

Konkurransetilsynet stiller seg derimot positive til framlegget om forbod mot å stille innhaldsmessige krav for å få konsesjon.

Konkurransetilsynet, Lillehammer kommune og Lier kommune er positive til framlegget om at det ikkje lenger skal kunne knytast vilkår til konsesjonar for omsetning av videogram i næring.

Justisdepartementet tar det same prinsipielle utgangspunkt som for framsyning og meiner det «finnes (...) i det foreliggende rettskildematerialet vektige argumenter for at det kan innfortolkes reservasjoner i den prinsipielle utgangspunktet ved tolkningen av Grunnlovens § 100 fjerde ledd» i spørsmålet om det kan stilles krav til innhaldet i tilbodet som vilkår for å gi konsesjon til omsetning av videogram i næring. Justisdepartementet tar heller ikkje her standpunkt til kva for vilkår som eventuelt kan stillast, sjå ovanfor.

7.4 Departementets vurdering

Grunnlova § 100 fjerde ledd inneheld som utgangspunkt eit absolutt forbod mot «Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler». Omgrepet «andre forebyggende Forholdsregler» omfattar for det første «ordninger som kan ha tilsvarende effekt» som ordinær sensur, jf St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 187, til dømes mellombelse åtgjerder, beslag eller inndraging. For det andre vil det omfatte «regler mot fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom», jf. NOU 1999: 27 s. 246. Døme på denne typen førehandssensur er krav om konsesjon for å drive medieverksemd kombinert med krav til innhaldet i media. Under stortingsdebatten om framlegget til ny § 100 uttalte saksordføraren på vegner av stortingsfleirtalet følgjande om det grunnlovsalternativet som vart vedtatt, jf. St.forh. (2003-2004) s. 3586:

«Når det gjelder dagens ordning med at kommunene kan sette krav til innholdet i tilbudet som vilkår for å kunne vise eller omsette film og videogram i næring, antar flertallet at dette vil komme i konflikt med formuleringene i alternativ 1. Dersom alternativ 1 vedtas, vil det bare være anledning til å sette krav som har til hensikt å «beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder».»

Kultur- og kyrkjedepartementet har merka seg at fleire høyringsinstansar, mellom anna Justisdepartementet, meiner at forbodet mot å knyte innhaldskrav til konsesjonar på medieområdet likevel ikkje er så absolutt som den siterte fråsegna frå saksordføraren kunne tyde på.

Departementet vil difor ikkje sjå bort frå at det kan tenkjast situasjonar der det ikkje vil vere i strid med fjerde leddet i § 100 i Grunnlova å knyte innhaldskrav til konsesjonar for framsyning eller omsetning av film eller videogram. Først og fremst vil dette truleg gjelde situasjonar der det som utgangspunkt ikkje er kommersielt økonomisk grunnlag for eit mangfaldig kino- eller videotilbod i kommunen.

Departementet meiner likevel at det vil vere vanskeleg å formulere og handheve ein lovtekst som opnar for å stille innhaldskrav og som samstundes ligg klart innanfor rammene av § 100 i Grunnlova. For det første kan det per i dag synast uklart i kva grad Grunnlova opnar for å stille slike vilkår, jf mellom anna høyringsfråsegna frå Justisdepartementet. For det andre er det vanskelig å sjå for seg eit system som føreset at kommunen i kvart einskilt tilfelle må gjere ei vurdering av det kommersielle grunnlaget for breidd og kvalitet i den lokale kino- eller videomarknaden. Eit slikt system ville vere vurderingsprega og juridisk komplisert, og eventuelle feilvurderingar vil lett kunne resultere i vedtak som inneber grunnlovsstridig førehandssensur.

Departementet legg også vekt på at innlegget til saksordføraren under handsaminga av framlegget til ny § 100 i Grunnlova syner at Stortingets intensjon var at det ikkje lenger skal vere høve til å stille innhaldskrav til tilbodet ved framsyning av film og videogram.

Alle dei kommunane som har svart på høyringa ynskjer å oppretthalde høvet til å knyte vilkår til vedtak om kinokonsesjon, og berre to kommunar stør framlegget om å oppheve høvet til å knyte vilkår til vedtak om videokonsesjon. I samband med NOU 2001:5 «Kino i ei ny tid» vart det gjort ei undersøking blant norske kommunar om forvaltninga av og haldninga til konsesjonsordninga. På spørsmålet om konsesjonsordninga for framsyning burde førast vidare var 49 % for og 31 % imot. På spørsmål om kommunen framleis burde ha høve til å fastsetje lokale vilkår, svarte 30 % ja og 49 % nei. Undersøkinga viste dessutan at oppslutninga om konsesjonsordningane har minka dei seinaste åra. Sjølv om undersøkinga er frå 2001, kan resultata tyde på at oppslutninga om konsesjonsordninga i realiteten er lågare enn høyringssvara tilseier.

Etter ei samla vurdering gjer departementet framlegg om å presisere i § 2, fjerde leddet, at kommunane ikkje kan stille krav til innhaldet i tilbodet i samband med tildeling av konsesjonar for framsyning av film eller videogram i næring. Departementet vil understreke at kommunane framleis vil kunne stille krav til innhaldet i tilbodet i kinoar som dei sjølv eig. Justis- og politidepartementet slår i høyringsfråsegna si fast at det som utgangspunkt heller ikkje er forbode etter Grunnloven § 100 fjerde ledd å stille vilkår for å gi offentleg støtte til drift av kinoar i form av økonomisk tilskot eller billige kinolokale.

Når det gjeld omsetning av videogram, jf § 2 femte leddet, kan kommunane i dag berre stille krav som gjeld innhaldet i tilbodet, dvs. krav om «breidd» i utvalet. Departementet legg difor til grunn at høvet til å knyte vilkår til konsesjonar for omsetning av videogram bør opphevast.

Etter departementets vurdering vil konsesjonsordningane i film- og videogramlova etter dette ha mista si kulturpolitiske grunngjeving. Krav som ikkje gjeld innhaldet i tilbodet – til dømes krav om tilgang for funksjonshemma – vil dessutan kunne stillast på anna grunnlag enn konsesjonsordninga, til dømes med heimel i plan- og bygningslova. Det er difor grunn til å sette spørsmålsteikn ved om det ein oppnår kan forsvare bruk av eit så inngripande verkemiddel som ei konsesjonsordning. Departementet meiner at det er grunn til å vurdere om konsesjonsordninga bør opphevast, men vil likevel ikkje gjere framlegg om dette no, mellom anna av di høyringsinstansane ikkje har hatt høve til å kommentere spørsmålet. Departementet vil vurdere konsekvensane av ei slik endring, mellom anna for kinomarknaden og kulturtilbodet i kommunane, og moglege alternative virkemiddel og kome attende til Stortinget i eigna form.