1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Samferdselsdepartementet legger i denne pro­posisjonen frem forslag til lov om enkelte endringer i lov om elektronisk kommunikasjon. Endrings­forslagene er i all hovedsak motivert av den markeds­messige og tekniske utviklingen innenfor ­området for elektronisk kommunikasjon. I tillegg har erfaringer med bruken av regelverket både nasjonalt og innenfor EØS-området siden 2003, ført til behov for enkelte justeringer i nasjonal lovgivning, herunder har det fremkommet behov for sterkere virkemidler på tilsynssiden.

De telepolitiske målsetningene om å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtids­rettede elektroniske teletjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, ligger fast. Forslagene om sterkere virkemidler på tilsynssiden er ment å skulle tilrettelegge for bedre å kunne oppnå av de telepolitiske målene.

Utviklingen i det norske ekommarkedet de siste fem årene viser at markedet fortsatt er i sterk vekst og utvikling. Det lanseres stadig nye tekniske løsninger, tjenester og forretningsmodeller, og folk er raske med å ta de nye tjenestene i bruk. Den totale omsetningen i ekommarkedet øker fortsatt, om enn med en noe lavere takt enn tidligere.

Antallet registrerte tilbydere av offentlige elektroniske kommunikasjonsnett og offentlige elektroniske kommunikasjonstjenester har økt betydelig de siste årene. Pr utgangen av mars 2007 var det registrert over 200 tilbydere, mens det var færre enn 90 registrerte tilbydere ved utgangen av 2002. Det store antallet aktører i ekommarkedet er relativt små selskaper med et begrenset antall kunder.

De digitale radiosendingene når 70 % av befolkningen på riksnettet (april 2007). Utbyg­gingen av det digitale bakkenettet for fjernsyn startet høsten 2006, og høsten 2007 skal det digitale nettet være tilgjengelig i 3 av 11 regioner. Det analoge nettet skal etter planen slukkes helt innen utgangen av 2009.

Antall personer som har tilgang til Internett, eller som benytter Internett daglig, øker sterkt. Om lag seks av ti husholdninger hadde bredbånd ved utgangen av 2006. De fleste benytter ADSL som tilknytningsteknologi, men andelen som benytter bredbånd via kabel-TV eller optisk fiber, har økt betydelig de siste årene. I løpet av 2006 er det også et betydelig antall abonnenter som har tatt i bruk bredbånd via radioaksess.

Telenor og NetCom har hvert sitt riksdekkende mobilnett (GSM-nett). Begge tilbyderne har oppgradert nettene for økte dataoverføringshastigheter. 1. februar 2007 åpnet Network Norway et nytt GSM-nett. Det planlegges et landsdekkende nett der utbyggingen i første omgang vil gjøres i de større byene. Teletopia Mobile Communications AS fikk i 2002 tillatelse til å etablere et GSM-nett i 1800 MHz-båndet. Nettet er bygget ut hovedsakelig i Osloområdet og er senere overtatt av MTU-gruppen.

I Norge er det gitt tre tillatelser til etablering av tredjegenerasjons mobilnett (3G), henholdsvis til NetCom as, Telenor ASA og Hi3G Access Norway AS. Sistnevnte aktør har ennå ikke startet utbygging. NetCom har bygget ut i tråd med sin konsesjon, og Telenor er forpliktet til å ha fullført dekningsforpliktelsene pr. 1. mars 2007. I desember 2004 ble Nordisk Mobiltelefon Norway AS gitt tillatelse til å anvende de tidligere NMT-frekvensene til etablering av et mobilkommunikasjonsnett. Tjenestene i nettet markedsføres under ­navnet ICE. Nordisk Mobiltelefon har så langt oppfylt sine dekningsforpliktelser i henhold til tillatelsen, og vil bygge ut ytterligere basestasjoner i 2007.

1.2 Sammendrag av hovedpunkter i lovforslaget

Hovedpunktene i lovforslaget kan sammenfattes på følgende måte:

Mobilregulerte soner

Ved lov 17. juni 2005 nr. 87 om endringer i straffeprosessloven og politiloven har politiet i straffeprosessloven § 216 b annet ledd bokstav c fått adgang til å foreta identifisering av mobiltelefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved bruk av teknisk utstyr. Lovendringen gir domstolen på visse vilkår kompetanse til ved kjennelse å beslutte at politiet kan bruke peileutstyr for å identifisere mobiltelefoner som brukes innenfor et begrenset område, som for eksempel den mistenktes bosted eller arbeidssted. Etter at telefonen er identifisert, kan politiet starte prosessen som leder til alminnelig kommunikasjonsavlytting. Gjennomføring av lovendringen i straffeprosessloven forutsetter etablering av såkalte mobilregulerte soner. Mobilregulerte soner kan opprettes ved at trafikken jammes – dvs. at det sendes ut signaler som interfererer med og blokkerer mobilsignal, og/eller ved at det etableres falske basestasjoner som avslører mobiltelefonenes identitet og deretter overtar telefonens kontakt med nettilbyders basestasjon (oppfangere).

Samferdselsdepartementet og Post- og teletilsynet forvalter det elektromagnetiske frekvensspekteret og tildeler frekvenstillatelser med hjemmel i ekomloven § 6-2. Etter ekomregelverket og fast forvaltningspraksis kan en frekvenstillatelse ikke nyttes av andre enn den som har fått tildelt tillatelsen med mindre dette fremkommer av tillatelsen selv. Denne ordningen må likevel kunne fravikes dersom sterke samfunnshensyn tilsier det. For å sikre at kommunikasjonshensyn blir ivaretatt ved gjennomføringen av straffeprosesslovens bestemmelser, samt for å sikre harmonisering av lovverket, foreslår Samferdselsdepartementet på dette grunnlag å innta et hjemmelsgrunnlag (§ 6-2 nytt fjerde – syvende ledd) for etablering av særlige mobilregulerte soner som gir begrenset rett til å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre.

I tillegg til at politiet vil få en begrenset rett til å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre dersom vilkårene for identifisering av kommunikasjonsanlegg ved bruk av teknisk utstyr etter straffeprosessloven foreligger, foreslår departementet å ta inn et hjemmelsgrunnlag som gir myndigheten rett til i særlige tilfeller når viktige tjenestlige behov tilsier det, å gi tillatelse til politiet til å ta i bruk frekvenser som allerede er tildelt andre, også til andre formål av mer forebyggende karakter. Også Forsvaret for øvingsformål og Kriminalomsorgen kan gis slik tillatelse av myndigheten. For Kriminalomsorgen er det særlig aktuelt å benytte mobilregulerte soner i tilknytning til fengselsanstalter for å hindre / kontrollere kommunikasjon med innsatte.

Det er en forutsetning at bruken av særlige mobilregulerte soner ikke får urimelige konsekvenser for frekvensinnehaverne og sluttbrukerne, og at eventuelle uheldige sider ved etablering av mobilregulerte soner så langt som mulig avhjelpes. Hjemmelen for etablering av særlige mobilregulerte soner foreslås derfor avgrenset til politiet, Forsvaret og Kriminalomsorgen, som klart har identifisert et behov for en slik hjemmel.

Bredbåndstelefoni

Den markedsmessige og teknologiske utviklingen gir grunnlag for utvikling av et stort antall nye tjenester over trådløse og faste bredbåndsforbindelser. Departementet foreslår å innta en hjemmel som gir departementet anledning til å unnta bredbåndstelefonitjenester som er tilstrekkelig regulert i annet lovverk, fra virkeområdet for lov om elektronisk kommunikasjon ved forskrift eller enkeltvedtak. Bestemmelsen er foreslått gjort generell. Departementet har vurdert om bredbåndstelefoni (også omtalt som IP-telefoni eller VoIP) er hensiktsmessig regulert i ekomlovgivningen. Departementets konklusjon er at dagens regelverk i hovedsak er godt tilpasset til å regulere også bredbåndstelefoni. Det er således etter departementets oppfatning ikke på det nåværende tidspunkt nødvendig eller ønskelig å gjøre andre endringer i ekomregelverket på grunn av framveksten og utviklingen av bredbåndstelefonitjenester.

Spam og ondartet programvare

Departementet har vurdert om gjeldende regulering er et hensiktsmessig virkemiddel for å kunne bekjempe spam og ondartet programvare (tidligere også omtalt som skadelig kode) innenfor rammen av ekomlovgivningen. Departementet foreslår en mindre presisering i ekomloven § 2-3 for å sikre at det kommer klart frem at myndigheten gjennom enkeltvedtak og forskrift kan kreve at tilbyder skal gjennomføre tiltak som begrenser mengden av spam og ondartet programvare. Departementet foreslår ikke på det nåværende tidspunkt forskriftsendring på dette punkt, men vil i samarbeid med Post- og teletilsynet følge utviklingen nøye, og fortløpende vurdere behovet for å ta i bruk regulering.

Tilbakebetaling

Det foreslås innført en ny regel om tilbakebetaling i ekomloven. Bestemmelsen foreslås gitt virkning der tilbyder med sterk markedsstilling tar for høy pris i forhold til fastsatte priskrav. Bestemmelsen vil etablere et rettsgrunnlag slik at tilbydere som kjøper innsatsfaktorer av tilbyder med sterk markedsstilling kan få tilbakebetalt overprisen. Bestemmelsen foreslås gitt virkning for overpris som er tatt etter iverksettelse av lovendringen. Bestemmelsen kommer ikke til anvendelse der Post- og teletilsynet har fastsatt en maksimalpris eller en LRIC-pris, forutsatt at disse overholdes.

Overtredelsesbot, straff og tvangsmulkt

Det foreslås å utvide sanksjonsmulighetene ved overtredelser av ekomloven, forskrift og enkeltvedtak gitt med hjemmel i loven, ved å innføre en ny regel om overtredelsesbot (vanligvis omtalt som overtredelsesgebyr). De konkrete reglene for utmåling av boten vil bli fastsatt i forskrift. Samtidig foreslås det å konkretisere hvilke sanksjoner som skal anvendes på hvilke overtredelser, herunder ved å foreslå endringer i bestemmelsen om straff for overtredelser av ekomloven. Endelig foreslås det endringer i bestemmelsen om tvangsmulkt. Hovedformålet er å innføre et mer nyansert sanksjonssystem enn det som finnes i dag ved brudd på ekomloven, ekomforskriften og vilkår gitt med medhold i loven. Samlet sett innebærer endringene etter departementets vurdering et sett med virkemidler som i større grad er tilpasset ekommarkedet enn tilfellet er etter dagens reaksjonssystem, uten at det går ut over rettssikkerheten.

Brukerklagenemnda

Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon (BKN) ble opprettet med virkning fra 1. februar 2006. På bakgrunn av erfaringer gjort i arbeidet med opprettelsen av Brukerklagenemnda og senere, samt endringer i markedet for elektronisk kommunikasjon, foreslås det å gjøre enkelte endringer i bestemmelsen om nemnda (§ 11-5). Hovedprinsippet i gjeldende bestemmelse om at det skal være en klagenemnd på området for elektronisk kommunikasjon, foreslås imidlertid videreført.

Dagens avtalemodell har imidlertid vist seg å være et lite egnet instrument da administrasjonen av avtaleinngåelsene er ressurskrevende. I tillegg fremstår forholdet mellom avtalepliktig tilbyder som på tross av plikten ikke har inngått avtale og sluttbruker som ønsker å klage, noe uklar. Samferdselsdepartementet foreslår på denne bakgrunn at lovgrunnlaget for nemnda endres fra å forutsette en avtalebasert nemnd, til at tilbydernes plikter i forhold til nemnda lovfestes. Brukerklagenemndas karakter som en bransjenemnd forutsettes videreført. Myndigheten foreslås gitt hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om nemnda.

Øvrige forslag

I tillegg til det som er omtalt ovenfor, foreslås enkelte forslag til mindre endringer og justeringer i enkelte andre bestemmelser i ekomloven. Disse er i det vesentlige omtalt i utkast til merknader til bestemmelsene, jf kapittel 12. Endringene gjelder forslag til å sikre at tilbyder bevarer taushet om opplysninger som mottas fra annen tilbyder ved kjøp av nødvendige innsatsfaktorer i tjenesteproduksjonen, sikre at myndigheten har hjemmel til å påby tiltak for å hindre utstråling som forstyrrer elektronisk kommunikasjon uansett hvilken type utstyr det er som forårsaker forstyrrelsen, sikre at myndigheten kan kalle tilbake radioamatørlisensen når innehaveren har opptrådt i strid med forskrift om radioamatørlisens, samt enkelte mindre justeringer i et fåtall andre bestemmelser.