2 Utvikling og status på området

Lov om elektronisk kommunikasjon omfatter alle former for overføring av elektromagnetiske sign­aler, enten det skjer via elektrisk strøm, lys (optiske overføringsmedier), radiosignaler eller andre former. Loven omfatter dermed all transmisjonsvirksomhet med tilhørende tjenester, utstyr og installasjoner uten hensyn til hvilken teknologi det tas utgangspunkt i. Eksempel på ledningsbundne nett er det faste jordbundne telenettet, kabel-TV-nett med mer. Eksempel på radiobaserte nett er mobiltelefonnett eller annen trådløs radioaksess, radiolink, satellittnett, samt jordbundne nett for analog- og digital-TV og radio. Internett fremstår for brukerne som ett enhetlig nett. Det er imidlertid ikke et eget fysisk over­føringsnett, men et tjenestenett som i stor grad benytter ulike typer infrastruktur som opprinnelig er bygget ut for andre teletjenester. Internetteknologien gjør det mulig å knytte sammen ulike typer fysiske nett i en stor sammenhengende logisk nettinfrastruktur.

De telepolitiske målsetningene slik de framgår i ekomlovens formål om å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, ligger fast. Forslagene om endringer for å sikre sterkere virke­midler på tilsynssiden tar sikte på å tilrettelegge for bedre måloppnåelse av disse målsetningene. Ekomreguleringen søker å ivareta viktige hensyn som teknologinøytralitet, markedsnøytralitet, samfunnssikkerhet, nyskaping og konkurranse. Med de endringene som foreslås i denne proposisjonen ønsker departementet å oppnå en bedre balanse mellom de ulike hensynene og interessene som knytter seg til elektronisk kommunikasjon.

2.1 Markedsutviklingen de siste 5 år.

Ekomsektoren har vært gjennom betydelige markedsmessige endringer de seneste årene. Antall aktører som tilbyr elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) øker, det tilbys stadig nye ekomtjenester der nye teknologiske løsninger og standarder tas i bruk. Dette er en kontinuerlig utvikling i et marked som er sterkt preget av teknologiske, og ikke minst bruksmessige, endringer.

Antall registrerte tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester har økt betydelig siden liberaliseringen i 1998. Pr utgangen av mai 2007 var det registrert over 210 tilbydere av offentlige elektroniske kommunikasjonsnett og offentlige elektroniske kommunikasjonstjenester. Til sammenligning var det færre enn 90 registrerte tilbydere ved utgangen av 2002. Et mindre antall av aktørene selger ekomtjenester basert på egen infrastruktur, mens mange er tjenestetilbydere som videreselger tjenester basert på avtaler med aktører som har egen infrastruktur. Det store antallet aktører i ekommarkedet er relativt små selskaper med et begrenset antall kunder. Markedet for bredbånd skiller seg noe ut fra andre deler av markedet ved at en stor del av aktørene har bygget ut lokale eller regionale nett som er grunnlag for tjenester i et geografisk avgrenset marked.

Den teknologiske og markedsmessige utviklingen gjør at det ikke i samme grad som tidligere er naturlig å skille mellom ulike former for teknologisk overføring av kommunikasjon. Digitaliseringen har gjort at skillet mellom telekommunikasjon, informasjonsteknologi og kringkasting langt på vei er visket ut og konvergert til et samlet marked for elektronisk kommunikasjon (ekom).

Den samlede omsetningen i telekommunikasjonsmarkedene økte sterkt i årene rundt 2000. I de siste årene har den årlige veksten i omsetningen for tilsvarende og sammenlignbare tjenester vært noe mindre. Figur 2.1 viser omsetningen totalt, og omsetningen for de enkelte delmarkedene i perioden 2000-2006. Omsetningen i 2006 nådde opp i mer enn 31 milliarder kroner. Dette er en økning på i underkant av en milliard kroner fra året før. Til sammenligning var den totale omsetningen i 2000 på om lag 23 milliarder kroner.

Figuren nedenfor viser også at det er betydelige endringer mellom de enkelte delmarkedene. Mens omsetningen innen fasttelefoni utgjorde mer enn halvparten av samlet omsetning i 2000, er denne andelen nå mindre enn 1/3. Bredbåndstelefoni tar over for noe av nedgangen innen fasttelefoni. Samtidig er omsetningen innen mobiltelefoni blitt doblet i samme periode og utgjør nå nesten halvparten av samlet omsetning. Også omsetningen innen bredbånd og internettaksess har økt betydelig.

Kilde: Post- og teletilsynet

Selv om det er et betydelig antall tjenestetilbydere innen de enkelte delmarkedene er de fleste aktørene relativt små. Figur 2.2 viser konsentrasjonen i de enkelte delmarkedene i 2006, målt ved andelen av det totale antall abonnenter for hver av de tre største aktørene innen hvert delmarked.

Kilde: Post- og teletilsynet

I markedet for tradisjonell fasttelefoni har Telenor mer enn 80 prosent av markedet. Dette er et marked der antall abonnenter avtar og har vist seg å være av mindre interesse for nye aktører. På mobiltelefonimarkedet hadde Telenor 54 prosent andel i 2006. Telenors andel har vært noe fallende de siste årene. NetCom og Chess har til sammen bortimot 31 prosent av markedet. NetCom og Chess eies begge av TeliaSonera.

Også på bredbåndsmarkedet har Telenor mer enn 50 prosent. Dette inkluderer bredbånd via kabel-TV fra datterselskapet Canal Digital Kabel AS. NextGenTel er nummer to i markedet med en andel på bortimot 14 prosent av bredbåndskundene. NextGenTel eies av TeliaSonera. Get (tidligere UPC) har en markedsandel på bortimot sju prosent og leverer bredbånd via kabel-TV. Den øvrige del av markedet består av et stort antall regionale og lokale bredbåndsselskaper. En stor del av disse leverer bredbånd over optisk fiber.

Tabell 2.1 viser utviklingen i antall abonnement for de enkelte tjenestene. Antall abonnenter med vanlig fasttelefoni reduseres raskt. I 2000 var det mer enn 2,4 millioner abonnenter. I 2007 er antallet i ferd med å bli mindre enn 2 mill. Også i andre land ser vi en lignende utvikling.

Bredbåndstelefoni ble introdusert i 2004. Det er utbredelsen av bredbånd i husholdningene som legger grunnlaget for den svært raske veksten innen bredbåndstelefoni. Lavere priser for bredbåndstelefoni er den viktigste årsaken til at husholdningene tar denne tjenesten i bruk. Ved utgangen av 2006 var det 18 prosent av fasttelefonikundene som hadde gått over til telefoni over bredbånd.

Antall mobiltelefonabonnement vokser fremdeles betydelig og passerte 5 millioner i 2006. En del av abonnementene utgjøres av husalarmer o.l. Antall abonnementer knyttet til personer (privat eller bedrift) er i underkant av 4,9 millioner.

Også bruken av mobiltelefoni har vokst sterkt. Mobiltelefoni har overtatt den rollen som fasttelefoni hadde tidligere som hovedmedium for taletrafikk 1 . I 2006 utgjorde antall samtaler fra mobiltelefon hele 59 prosent av totalt antall samtaler. I 2000 var tilsvarende andel 28 prosent. Mens totalt antall samtaler (fast+mobil) er redusert noe fra 2000 til 2006, er antall tekstmeldinger (SMS) derimot økt fra 1,2 til 5,2 milliarder i perioden fra 2000 til 2006.

Om lag seks av ti husholdninger hadde bredbånd ved utgangen av 2006. 90 prosent av disse har tilgang til hastigheter på mer enn 1 Mbs[ 2 2]. Tall fra Post- og teletilsynet viser at det ved utgangen av 2006 var over 1,25 millioner bredbåndsabonnement totalt. Hovedtyngden av abonnentene benytter ADSL som tilknytningsteknologi, men andelen som benytter bredbånd via kabel-TV eller optisk fiber har økt betydelig de siste årene. I løpet av 2006 er det også et betydelig antall abonnenter som har tatt i bruk bredbånd via radioaksess.

2.2 Prisutviklingen

I internasjonal sammenheng har Norge på 2000-tallet hatt et lavt prisnivå og et godt utvalg av ekomtjenester over hele landet.

Figur 2.3 viser at Norges relative plassering blant OECD landene når det gjelder utgifter til fasttelefoni for privatkunder har bedret seg fra 2005 (10. plass) til 2007 (8. plass).

Kilde: Teligen

Prisene for Telenors basisabonnement for fasttelefoni viser at samtaleprisen for fast til fast har økt med syv prosent i perioden 2000 til 2007, mens samtaleprisen for fast til mobil har falt med om lag 31 prosent i samme periode.

Figur 2.4 viser at det er i de nordiske landene man finner de laveste utgiftene knyttet til mobiltelefoni. I OECD-sammenheng er Norge blant landene med de laveste utgiftene for privatkundene. I februar 2007 er det kun fire land med lavere utgifter til mobiltelefoni. Tre av disse er nordiske land, Danmark, Finland og Sverige er billigere enn Norge.

Kilde: Teligen

Figurene 2.5 og 2.6 viser at brukerne i de nordiske landene, inkludert Norge, har de laveste utgiftene knyttet til leie av overføringskapasitet.

Kilde: Teligen

Kilde: Teligen

Norges geografi, topografi, klima og befolkningsmønster gir i utgangspunktet grunnlag for høyere kostnader enn land vi vanligvis sammenligner oss med. På tross av dette viser de internasjonale prissammenligningene at Norge har lavere priser enn mange andre land innenfor OECD-området med både flere konkurrerende operatører og langt større kundegrunnlag. De nordiske landene, inkludert Norge, er blant de billigste landene for flere tjenester.

2.3 Frekvensforvaltning

2.3.1 Kringkasting

Det digitale bakkenettet for TV

Digitaliseringen av radiosendingene i Norge er allerede kommet langt, med 70 % befolkningsdekning på riksnettet (april 2007). Den framtidige digitaliseringen av fjernsynsmediet nådde en milepæl 2. juni 2006 da Norges Televisjon AS (NTV) ble tildelt konsesjon for utbygging av det digitale bakkenettet for TV. Høsten 2007 skal det digitale nettet være tilgjengelig i 3 av 11 regioner i landet. Det analoge nettet skal etter planen slukkes helt innen utgangen av 2009. I henhold til konsesjonen skal basisnettet bygges ut med 95 % befolkningsdekning og skal tilby minimum 3 signalpakker. Hver signalpakke kan inneholde 6-7 fjernsynsprogram med en kvalitet tilsvarende det som i dag sendes på analog fjernsyn. Dersom det er tilstrekkelig etterspørsel skal NTV bygge ut ytterligere 1-2 signalpakker etter analog slukking. Videre plikter NTV å bygge ut minst én signalpakke for befolkningen som bor i satellittskygge, dvs. husholdninger som på grunn av topografiske forhold ikke kan motta signaler fra satellitter som distribuerer fjernsyn.

Lokal-tv

I alt 24 lokal-tv tilbydere har i dag frekvenstillatelse enten direkte fra myndighetene eller gjennom Norkring. Frekvenstillatelsene gjelder til 31. desember 2009. NTV plikter gjennom sin konsesjon å tilby kapasitet til lokal-tv i hver region.

Lokalradio

Gjeldende konsesjonsperiode for lokalradioene som sender analogt (FM) utløper 31. desember 2007. Post- og teletilsynet og Medietilsynet arbeider for tiden med utlysning av frekvenstillatelser, anleggs- og kringkastingskonsesjoner. I en ny utlysning av lokalradiokonsesjoner er det viktig å kombinere en god mediepolitikk for lokalradioene med ekomlovens krav til utlysning av et begrenset antall tillatelser, dvs. utvelgelseskriterier som er objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige.

Den digitale dividenden

Digital teknikk er vesentlig mer frekvenseffektiv enn analog teknikk, noe som fører til at betydelige frekvensområder frigjøres ved slukking av de analoge sendingene. Disse frekvensene blir i løpet av få år frigjort over hele Europa som følge av digitaliseringen. EU-Kommisjonen har gitt den europeiske Post- og teleunionen (CEPT) et mandat for å vurdere en europeisk harmonisering av denne digitale dividenden. Det pågår i tillegg betydelig aktivitet internasjonalt for å vurdere egnetheten for de frigjorte frekvensene for relevante teknologier og tjenester, og sameksistens mellom de ulike teknologiene og tjenestene.

2.3.2 Mobilkommunikasjon

Tredjegenerasjons mobilnett

I Norge er det gitt tre tillatelser til etablering av tredjegenerasjons mobilnett (3G) i frekvensområdet omkring 2 GHz, henholdsvis til NetCom as, Telenor ASA og Hi3G Access Norway AS. Sistnevnte aktør har ennå ikke startet utbygging. Hi3G har frist på seg til å dekke 30 % av befolkningen innen 19. september 2009. NetCom oppfylte i 2005 sine dekningsforpliktelser i UMTS-tillatelsen, dvs. at om lag 76,5 pst. av befolkningsdekning. Telenor er forpliktet til å ha fullført dekningsforpliktelsene (om lag 84 pst. av befolkningen) i sin tillatelse 1. mars 2007.

Både Telenor og NetCom vurderer for tiden hvordan de skal innføre HSDPA-teknologi i sine UMTS-nett. High Speed Downlink Packet Access er en videreutvikling av UMTS som muliggjør vesentlig høyere dataoverføringshastigheter fra nettet til sluttbrukeren. I første omgang vil dette gi overføringshastigheter på mellom 1-2 Mbit/s, etter hvert enda høyere hastigheter. Begge tilbydere har varslet at de lanserer HSPDA i sine nett i løpet av 2007.

I desember 2004 ble Nordisk Mobiltelefon Norway AS gitt tillatelse til å anvende de tidligere NMT-frekvensene i båndet omkring 450 MHz til etablering av et mobilkommunikasjonsnett basert på 3G-standarden CDMA2000. Tjenestene i nettet markedsføres under merkenavnet ICE. Nordisk Mobiltelefon har så langt oppfylt sine dekningsforpliktelser i henhold til tillatelsen, og vil bygge ut ytterligere basestasjoner i 2007. Siden åpningen høsten 2005 har ICE tilbudt mobilt bredbånd. Nordisk Mobiltelefon har varslet at taletelefonitjeneste vil bli lansert mot slutten av 2007.

En auksjon over den fjerde, ledige 3G-tillatelsen ble avholdt i oktober 2006, uten at noen interessenter la inn bud. I alt fire selskaper hadde på forhånd meldt sin interesse for å delta i auksjonen.

EUs radiospektrumskomité tar sikte på å fastsette harmoniserte europeiske vilkår for hvordan 3G og eventuelt andre egnede mobilsystemer skal kunne gis tilgang til å anvende frekvensbåndene som i dag benyttes til GSM (900 MHz- og 1800 MHz-båndene). Tilrettelegging for bruk av 3G i disse båndene, spesielt 900 MHz-båndet, vurderes som ønskelig for å kunne gjøre det billigere å etablere dekning for 3G-tjenester (radiosystemer gir bedre dekning ved lavere frekvenser). Det er imidlertid behov for å utrede nærmere hvordan en slik utvidet bruk av GSM-frekvensbåndene skal kunne gjennomføres i praksis i Norge.

Andregenerasjons mobilnett

Telenor og NetCom har hvert sitt riksdekkende GSM-nett. Begge tilbyderne har oppgradert nettene med GPRS- og EDGE-teknologi for økte dataoverføringshastigheter, for EDGE i størrelsesorden opp til 200 kbit/s til bruker.

1. februar 2007 åpnet Network Norway et nytt GSM-nett basert på frekvenstillatelse i 900 MHz-båndet opprinnelig tildelt BaneTele i 2001. Det planlegges et landsdekkende nett der utbyggingen i første omgang vil gjøres i de større byene. Network Norway har en nasjonal roamingavtale med NetCom som gjør at trafikken går i NetComs nett der Network Norway ikke selv har dekning.

Teletopia Mobile Communications AS fikk i 2002 tillatelse til å etablere et GSM-nett i 1800 MHz-båndet. Nettet er bygget ut hovedsakelig i Oslo-området. Selskapet er nylig overtatt av MTU Gruppen, som har varslet investeringer i utbygging av mobilnettet i tiden som kommer.