5 Bredbåndstelefoni
5.1 Kort om lovforslaget
Den markedsmessige og teknologiske utviklingen gir grunnlag for utvikling av et stort antall nye tjenester over trådløse og faste bredbåndsforbindelser. Samferdselsdepartementet har vurdert om bredbåndstelefoni (også omtalt som IP-telefoni eller VoIP) er hensiktsmessig regulert i ekomlovgivningen sett på bakgrunn av den siste tids utvikling, og den raske utbredelsen av bredbåndstelefonitjenester. Departementets konklusjon er at dagens regelverk i hovedsak er godt tilpasset til å regulere også bredbåndstelefoni. Det er således etter departementets oppfatning ikke på det nåværende tidspunkt nødvendig eller ønskelig å gjøre store endringer i ekomregelverket på grunn av framveksten av bredbåndstelefoni.
Samferdselsdepartementet ser det imidlertid som sannsynlig at det vil kunne oppstå tvil om noen av disse bredbåndstelefonitjenestene skal anses for å være en «elektronisk kommunikasjonstjeneste», og om tilbyderen av tjenesten således vil bli underlagt de forpliktelser og rettigheter som gjelder for tilbydere av elektroniske kommunikasjonstjenester. For å unngå overregulering, og av hensynet til forutsigbarhet for tilbydere og forbrukere, ønsker Samferdselsdepartementet at det tas inn en hjemmel som gir departementet anledning til å unnta visse tjenester fra regelverket for elektronisk kommunikasjon ved forskrift eller enkeltvedtak. Endringen foreslås inntatt ved å endre § 1-2 om lovens virkeområde, se nærmere omtale nedenfor.
5.2 Bakgrunn for lovforslaget
Bredbåndstelefoni i sluttbrukermarkedet er i kraftig vekst i Norge. Mange velger å gå over fra vanlig fasttelefoni til bredbåndstelefoni. Ved utgangen av 2006 hadde over 360000 nordmenn skaffet seg bredbåndstelefoni og tilbyderne melder om at veksten har fortsatt utover våren. Markedet og teknologien er i rask utvikling og dagens telefonisystemer er inne i en endringsprosess.
Bredbåndstelefoni innebærer en endring i hvordan telefonitjenesten blir produsert. Enkelt fremstilt kan en si at telefonsystemer tidligere var avhengige av at det fysisk ble opprettet en dedikert linje mellom to brukere som ønsket å snakke sammen. For å formidle en samtale måtte det settes opp koblingssentraler og tilstrekkelig med linjer. Sentralene har senere blitt automatisert og digitalisert, men en samtale er fortsatt avhengig av en tilbyder som setter opp samtalen for brukerne. Betegnelsen tradisjonell telefoni brukes i det følgende som fellesbetegnelse for de vanlige formene for telefoni (PSTN-/ISDN- og mobiltelefoni).
En bredbåndstelefonisamtale kommer i stand ved et oppslag i et sentralt register som gir avsenderen beskjed om hvor samtalen skal rutes for å komme frem til mottagerens telefon. Etter at oppslaget er gjort, sendes samtalen over internettservere uten å gå veien via en tradisjonell telesentral eller lignende. Med bredbåndstelefoni endres derfor måten en telefonsamtale produseres på. Et fellestrekk for de ulike løsningene for bredbåndstelefoni er at en i mindre grad er avhengig av en tilbyder til å sette opp samtalen. Mange av dagens tilbud om bredbåndstelefoni til sluttkunder gis av tilbyder med egen infrastruktur og tilbudene fungerer på samme måte som øvrige telefonitjenester. Det finnes også bredbåndstelefonitilbud hvor programvaren som etablerer og gjennomfører samtalen ligger på den enkeltes datamaskin og samtalen kan settes opp uten hjelp av en egen tilbyder.
Departementet ønsker å legge til rette for at tilbydere av bredbåndstelefoni skal få mulighet til å utvikle tjenestene sine til det beste for brukerne. Erfaringene fra fremveksten av lignende produkter og tjenester viser at en stor del av den norske befolkningen er interessert i å ta i bruk nye tjenester og treffer egne valg basert på informasjonen som er tilgjengelig i markedet. Denne utviklingen er gunstig for norsk næringsliv og forbrukere. Samtidig må det tas tilstrekkelig hensyn til at t elefoni er en samfunnskritisk tjeneste som skal være robust og ha en tilfredsstillende kvalitet. Tradisjonell telefoni er etter hvert utviklet til å levere for eksempel opprinnelsesmarkering, tilgang til nødnummer og en stor grad av oppetid. Dette er egenskaper som er viktige for et moderne samfunn, og som brukerne gjerne tar for gitt at en telefonitjeneste kan levere.
5.3 Beskrivelse av gjeldende rett
Post- og teletilsynet har vurdert ekomlovens anvendelse på bredbåndstelefoni. Tilsynet har bygget på en inndeling av bredbåndstelefoni i tre kategorier:
Kategori 1 er bredbåndstelefoniløsninger som ikke er tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon. Dette vil si at det ikke er mulig å anrope en bruker av tradisjonelle telefontjenester via slike løsninger.
Kategori 2 er bredbåndstelefoni som delvis er tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon. Dette innebærer at det er mulig enten å motta samtaler fra brukere av tradisjonelle telefonitjenester, eller å anrope slike brukere.
Kategori 3 er bredbåndstelefoniløsninger som er tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon. Det vil si at det er mulig å både motta samtaler fra og anrope brukere av tradisjonelle telefontjenester.
Post- og teletilsynet har vist til at bredbåndstelefoni kategori 1 omfatter et vidt spekter av ulike tjenester i sterk teknologisk utvikling, og at den regulatoriske tilstanden for denne type bredbåndstelefoni er uklar innenfor EU. Tilsynet mener derfor at det på nåværende tidspunkt ikke er hensiktsmessig å konkludere generelt i forhold til om bredbåndstelefoni av kategori 1 er elektronisk kommunikasjonstjenester eller ikke. Dette må vurderes konkret i forhold til den enkelte tjenesten.
For bredbåndstelefoni kategori 2 konkluderer Post- og teletilsynet med at denne kategorien er en elektronisk kommunikasjonstjeneste. Slike tjenester vil videre anses som offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste forutsatt at de er tilgjengelige for allmennheten eller beregnet til bruk for allmennheten. Bestemmelser i ekomloven og tilhørende forskrifter som relaterer seg til elektroniske kommunikasjonstjenester og offentlige elektroniske kommunikasjonstjenester, får anvendelse for bredbåndstelefoni av kategori 2.
For bredbåndstelefoni kategori 3 har Post- og teletilsynet lagt til grunn at denne form for bredbåndstelefoni anses å være en offentlig telefontjeneste. Dette er bredbåndstelefoni som per i dag muliggjør samtaler med telenettet. De fleste former for bredbåndstelefoni som tilbys i det norske markedet per i dag faller innenfor kategori 3. Post- og teletilsynet har lagt til grunn at de krav som stilles til offentlig telefontjeneste som utgangspunkt også gjelder for bredbåndstelefoni, med visse tidsbegrensede unntak.
Videre gir ekomloven § 2-2 myndigheten hjemmel til i forskrift å pålegge hvilke kvalitetsparametere som skal måles, hvilke opplysninger som skal offentliggjøres, i hvilken form og hvordan dette skal skje for tilbydere av elektroniske kommunikasjonstjenester. I merknaden til § 2-2 vises det til at det er retningslinjer utarbeidet av organisasjonen ETSI (som er det europeiske standardiseringsorganet på området for elektronisk kommunikasjon) som kan legges til grunn for slike krav. Departementet legger til grunn at forskriftshjemmelen i annet ledd gir hjemmel til i forskrift å evt. fastsette andre kvalitetsmål i forbindelse med bredbåndstelefoni, dersom dette skulle være ønskelig. Dette gjelder alle former for bredbåndstelefoni.
I tillegg gir ekomloven § 2-3 myndigheten kompetanse til å stille krav til nett, tjenester, tilhørende utstyr og installasjoner. Krav etter bestemmelsen kan pålegges for blant annet å sikre et minimumsnivå på nett og tjenester. Slike krav kan også bli gjort gjeldende for bredbåndstelefonitjenesten.
Opprinnelsesmarkering
Alle tilbydere av offentlig telefontjeneste har etter ekomloven plikt til å formidle anrop til nødnummer. Slike anrop skal formidles vederlagsfritt for sluttbruker. Anrop til nødnummer skal skje på en slik måte at nødmeldesentralen også mottar informasjon om telefonnummer, adresse (fasttelefon) eller geografisk område (mobiltelefon) som det ringes fra. Plikten til opprinnelsesmarkering skal bidra til at nødmeldesentralen kan dirigere hjelp til korrekt adresse, selv om den som ringer ikke er i stand til å gi denne informasjonen selv.
For bredbåndstelefoni av kategori 3 som åpner for nomadisk bruk byr det på betydelige utfordringer å gi sikker lokalisering av nødanrop. Post- og teletilsynet har åpnet for å gi tidsbegrensede unntak fra denne plikten. Dispensasjonene gis imidlertid på strenge vilkår. Tilbyderne må registrere kundenes hjemmeadresser og formidle disse til nødmeldesentralen. Det skal dessuten komme opp et varsel hos nødmeldesentralen når en bruker av nomadisk bredbåndstelefoni ringer et nødnummer slik at nødmeldesentralen kan stille kontrollspørsmål (For annen bredbåndstelefoni skal adressene oppgis automatisk ved oppringing). Tilbyderne forplikter seg også til å på en klar og entydig måte informere potensielle sluttbrukere om risikoen ved nomadisk utnyttelse av tjenesten.
5.4 Rettstilstanden i andre land
Utviklingen av bredbåndstelefoni er i stor grad internasjonal. For blant annet å sikre forutsigbarhet for tilbyderne og brukerne, er det viktig å ta hensyn til hvordan bredbåndstelefoni reguleres i andre land. Harmoniserte regulatoriske løsninger vil også være viktig for å sikre like rammevilkår mellom tilbyderne i et marked med stor grad av konkurranse. Departementet viser også til at det vil kunne være vanskelig å håndheve effektivt særegne nasjonale regler overfor utenlandske tilbydere. Særlig vil dette kunne gjøre seg gjeldende i de tilfeller hvor tjenesten tilbys og kjøpes over Internett.
Det pågår et betydelig arbeid i mange land vedrørende regulering av bredbåndstelefoni. De fleste land det er aktuelt å sammenligne oss med synes å tilnærme seg problemstillingen på et overordnet nivå. Det er gjennomgående enighet om at man skal være varsom ved reguleringen av bredbåndstelefoni. For streng regulering kan motvirke de positive konsekvensene av bredbåndstelefoni, som lavere priser, tjenesteutvikling og økt konkurranse på markedet for elektronisk kommunikasjon. På den annen side er det blitt påpekt at det kan det være risikabelt å gi for stort spillerom til bredbåndstilbyderne, ut fra hensynet til forbrukerne og deres forventninger om tjenestekvalitet.
Det synes å være et behov for en videre klargjøring av hvordan regelverket om elektronisk kommunikasjon skal anvendes på bredbåndstelefoni. Det synes også å være enighet om at denne klargjøringen bør skje gjennom internasjonalt samarbeid. Temaet står på agendaen for den pågående gjennomgangen av regelverket for elektronisk kommunikasjon som foretas i regi av EU-kommisjonen. EU-kommisjonen har imidlertid ikke gitt konkrete signaler om hvordan bredbåndstelefoni vil bli regulert i fremtiden. Utformingen av det norske regelverket, og praktiseringen av dette, vil måtte ta hensyn til den regelverksutvikling som vil skje internasjonalt på dette området i tiden fremover. Eventuelle lovendringer vil således kunne bli foreslått ved en senere lovrevisjon.
5.5 Nærmere om lovforslaget
I den grad bredbåndstelefoni erstatter tradisjonell telefoni har tjenesten stor samfunnsmessig interesse. Telefonitjenesten har en del egenskaper som folk har lært seg å ta for gitt. Som utgangspunkt bør derfor tilbydene av bredbåndstelefoni som legger til rette for alle-til-alle kommunikasjon oppfylle de vilkår som i dag stilles til tilbydere av offentlig telefontjeneste, herunder opprinnelsesmarkering, tilgang til nødnummer og tilrettelegging for kommunikasjonskontroll.
Som nevnt ovenfor, har Post- og teletilsynet gitt tidsbegrensede unntak fra kravet om opprinnelsesmarkering. Varige unntak fra kravet om opprinnelsesmarkering vil kreve endring i ekomloven. Gitt de viktige hensyn som kravet skal ivareta, er det etter Samferdselsdepartementets oppfatning på det nåværende tidspunkt ikke hensiktmessig at det gis varige unntak fra plikten om opprinnelsesmarkering. Samferdselsdepartementet legger til grunn at tilbyderne arbeider aktivt for å få på plass løsninger på lokaliseringsproblematikken innenfor de tidsfrister som settes av Post- og teletilsynet.
Kvalitet
I undersøkelser Post- og teletilsynet har fått gjennomført går det frem at flertallet av brukerne av bredbåndstelefoni er tilfreds med tjenestekvaliteten og at tilbyderne gir god informasjon om egenskapene ved sine tjenester. Imidlertid fremgår det også at oppsettingstiden kan være vesentlig lengre, talekvaliteten kan være noe redusert og at tilbudet av tilleggstjenester varierer. Departementet mener at lovverket gir tilstrekkelig kompetanse til å sette slike krav til kvaliteten ved tjenesten, jf omtalen av § 2-2 i punkt 5.3.
Forslag til hjemmel for å unnta visse typer tjenester fra ekomlovgivningen
Markedet for bredbåndstelefoni omfatter et vidt spekter av ulike tjenester i sterk teknologisk utvikling. Etter Samferdselsdepartementets oppfatning må vurderingen av om en tjeneste faller inn under regelverket for elektronisk kommunikasjon som utgangspunkt avgjøres på bakgrunn av en konkret vurdering av tjenestens karakter. Dersom en tjeneste må anses for å være en elektronisk kommunikasjonstjeneste, må utgangspunktet være at de rettigheter og forpliktelser som gjelder for tilbud av slike tjenester, kommer til anvendelse. Samferdselsdepartementet antar imidlertid at det kan være tjenester som, i tillegg til å være en elektronisk kommunikasjonstjeneste, likevel ikke bør falle inn under regelverket om elektronisk kommunikasjon. Dette kan være tilfelle der tjenesten i tilfredsstillende grad er regulert av andre regelverk, for eksempel e-handelsregelverket.
Hensynet til forutsigbarhet for forbrukere og næringsliv, kan tale for at grensen mellom tjenester som faller innenfor og utenfor regelverket avklares ved forskrift eller enkeltvedtak. Samferdselsdepartementet foreslår at ekomloven § 1-2 om lovens virkeområde endres ved at det inntas en hjemmel som gir Kongen mulighet til ved forskrift eller enkeltvedtak å unnta visse tjenester/tjenestekategorier fra regelverket for elektronisk kommunikasjon. Kongens myndighet forutsettes delegert til departementet.
En slik hjemmel vil for eksempel kunne være aktuell å anvende på tjenester der hovedelementet i tjenesten ikke er elektronisk kommunikasjon. Programmer for overføring av tale i en lukket brukergruppe er ofte en integrert del av spill over internett, nettprattjenester, markedsplasser med mer. En dispensasjonshjemmel vil blant annet kunne være aktuell i forhold til slike tjenester.
5.6 Høringsinstansenes syn
Forslaget støttes av en rekke markedsaktører, herunder TDC Song, Tele 2 og Mobyson . Tele 2 mener imidlertid at bestemmelsen må anvendes med forsiktighet, slik at tilbydere som i prinsippet leverer samme tjeneste ikke blir regulert ulikt. Tele 2 mener videre at bredbåndstelefoni katagori 2 og 3 bør reguleres likt, da de i prinsippet leverer samme tjeneste til forbrukeren. Tele 2 er enig i at bredbåndstelefoni kategori 1 forsvarer en noe mildere regulering. Andre aktører som NetCom og Dataforeningen , har ikke noe prinsipielt mot forslaget, men understreker at bredbåndstelefoni bør underlegges samme regulatoriske krav som annen offentlig telefontjeneste. Datatilsynet mener videre at det ikke bør lempes på kravet til lokasjonsbestemte tjenester, men kreves at tilbyderne finner løsninger. Nortib støtter prinsippet om teknologinøytral regulering. Nortib er bekymret for at kvaliteten på tale, på oppsettingstider og på utvalg av spesialtjenester kan forringes når stadig flere atskilte nettverk for bredbåndstelefoni skal etablere samtrafikk via det tradisjonelle telefonnettet.
Forbrukerombudet og Forbrukerrådet er skeptisk til at visse tjenester skal kunne unntas fra ekomregelverket. Forbrukermyndigheten mener at det bør utvises stor varsomhet ved praktiseringen av en slik bestemmelse for å unngå at forbrukerinteresser svekkes. Unntaket bør derfor bare brukes dersom tjenesten er tilfredsstillende regulert i annen lovgivning som ivaretar brukernes interesser.
5.7 Departementets vurderinger
Departementet understreker at ekomlovens bestemmelser vil komme til anvendelse på bredbåndstelefoni. Det er kun i særlige tilfeller det vil være aktuelt å gjøre unntak. For å imøtekomme forbrukermyndighetens syn understrekes det imidlertid i merknaden til bestemmelsen at forbrukerhensyn skal vektlegges når unntaksbestemmelsen vurderes brukt. Departementet merker seg videre Tele 2s merknad om at kategori 2 og 3 i prisnippet bør reguleres likt, og er enig i at dette bør skje i den grad tjenestene oppfattes som substitutter av forbrukeren. Dette må imidlertid avgjøres konkret i det enkelte tilfellet.
For å kunne håndtere situasjoner der det etter en nøye vurdering er uhensiktsmessig å kreve at ekomlovens bestemmelser oppfylles, blant annet for å unngå dobbeltregulering, foreslås lovforslaget opprettholdt.