3 Organisasjonsformer - utgangspunkter
3.1 Gjeldende rett
Lovgivningen om finansinstitusjoners etablering, virksomhet og styring går relativt langt tilbake i tid. Sparebankene har vært lovregulert siden 1824, forretningsbankene siden 1920-årene, forsikringsselskaper siden 1911 og finansieringsforetak siden 1976.
Reguleringen av kapital og organisasjonsformer på finansområdet er i hovedsak institusjonsrettet. Sentralt står lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker, lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker, lov 10. juni 1988 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven), og lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven).
Innen sparebanksektoren opereres i dag med tre organisasjonsformer: tradisjonelle sparebanker (det vil si grunnfondsbanker), grunnfondsbevisbanker og aksjesparebanker.
Av finansieringsvirksomhetsloven følger at finansieringsforetak kun med samtykke fra Kongen kan organiseres på annen måte enn som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, selveiende institusjon (stiftelse) eller samvirkeforetak av låntakere. Med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven § 3-1 er det gitt adgang for kredittforeninger til å utstede omsettelige grunnfondsbevis. Med kredittforening menes i utgangspunktet samvirkeforetak av låntakere. Om Kredittforeningene skrives i NOU 2002:6 om samvirkeforetak, pkt. 23.8.5 følgende:
«En kredittforening er et kredittforetak som er organisert som en brukereid forening, hvor låntakerne er medlemmer og andre ikke kan være medlemmer. Foreningene skaffer seg utlånsmidler gjennom obligasjonsmarkedet. Dette er en type brukerstyrte foreninger som har et klart samvirkepreg. Per i dag er det bare en slik forening i Norge: Landkreditt. Ifølge lov 10. juni 1998 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) kan finansieringsforetak ikke organiseres på annen måte enn som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, selveiende institusjon (stiftelse) eller forening av låntakere (kredittforening, hypotekforening), jf. § 3-2 første ledd. Banklovkommisjonen har i NOU 1998: 14 foreslått at det ikke lenger skal være adgang til å etablere kredittforeninger. Etter Samvirkelovutvalgets syn foreligger det ikke tilstrekkelig tungtveiende grunner til å stenge for samvirkeorganisering innenfor bank- og finanssektoren, jf. drøftelse under punkt 9.3.
Slik utvalget ser det, vil kredittforeninger falle inn under samvirkedefinisjonen så sant deltakeransvaret er begrenset. I Landkreditt ble solidaransvaret utover eget lån tatt bort ved vedtektsendring i 1996. Utvalget antar at lovforslagets regler i det alt vesentlige vil passe også for kredittforeningene. Skulle det vise seg at noen av reglene er mindre egnet, får man heller vurdere å gjøre unntak eller å gi reglene en annen utforming. Lovutkastet er imidlertid søkt utformet slik at det skal gi en tilfredsstillende regulering også av de økonomiske foreningene. Utvalget kjenner ikke til trekk ved kredittforeningene som kan skape problemer i forhold til det foreliggende utkastet til en samvirkelov.
På denne bakgrunn vil utvalget ikke unnta kredittforeningene fra lovens virkeområde.»
Av forsikringsvirksomhetsloven § 3-1 første ledd følger at forsikringsselskaper må organiseres som aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper eller gjensidige selskaper. Gjensidige forsikringsselskapers egenkapital er i hovedsak garantikapital som kan bestå av medlemsinnskudd, eventuelt også ansvarlig lånekapital, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 4-2 første ledd. Etter bestemmelsens annet ledd kan det også innhentes garantikapital ved at det utstedes omsettelige grunnfondsbevis med representasjonsrett i generalforsamlingen.
3.2 Banklovkommisjonens forslag
Banklovkommisjonen legger til grunn at reglene om organisasjonsformer må støtte de strukturelle løsninger som det kan oppstå behov for i finanssektoren. Banklovkommisjonen legger således i sitt forslag opp til en betydelig grad av fleksibilitet for institusjonen til selv å vurdere hensiktsmessige strukturelle tilpasninger. Banklovkommisjonens forslag innebærer at både de tradisjonelle institusjonsformer uten ekstern egenkapital med eierbeføyelser, grunnfondsbevisinstitusjoner og aksjeselskaper skal videreføres som tillatte organisasjonsformer i finanssektoren. Banklovkommisjonen har imidlertid i sine forslag, i samsvar med mandatet, lagt vekt på at grunnfondsbank og grunnfondsbevisbank skal videreføres som hovedmodeller i sparebanksektoren.
3.3 Høringsinstansenes syn
Sparebankforeningen ser det som viktig at det åpnes for et fleksibelt rammeregelverk slik at sparebanker kan gjennomføre ønskede og nødvendige foretaks- og strukturendringer. Etter Sparebankforeningens oppfatning vil slik fleksibilitet sikre at hensynet til sparebankenes egenart, lokal forankring og konkurranseevne ivaretas.
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) viser til at Banklovkommisjonens forslag skal sikre at finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskaper, får hensiktsmessige regler som gir tilgang til et egenkapitalinstrument som så langt som mulig kan sidestilles med aksjer, gir hensiktsmessige rammevilkår for struktur- og foretaksendringer og skaper et helhetlig lovverk om finans- og sparebankstiftelser som opprettes i forbindelse med slike struktur- og foretaksendringer.
FNH gir uttrykk for at hovedmålet for reguleringen innen finanssektoren bør være å legge til rette for en velfungerende og solid finansiell sektor med høy grad av konkurranse mellom de enkelte finansielle foretak, og fremhever at forslagene fra Banklovkommisjonen kan bety flere skritt i riktig retning i et slikt perspektiv, og at det er viktig av hensyn til å oppnå fellesløsninger for ulike typer institusjoner, at lovforslagene bygger på løsninger og erfaringer fra aksjelovgivningen.
Konkurransetilsynet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at foretak som konkurrerer om de samme kundene på de samme markedene prinsipielt sett bør være undergitt like rammevilkår.
Pensjonskasseforeningene har avgitt felles høringssvar hvor det gis uttrykk for at reglene om egenkapitalbevis bør gjøres gjeldende for pensjonskasser så langt de passer.
Justisdepartementet uttaler at det er viktig at foretakene som er omfattet av Banklovkommisjonens utredning får økonomiske rammevilkår som er konkurransedyktige med vilkårene andre finansforetak har, blant annet for å medvirke til mangfold og konkurranse i finanssektoren. Justisdepartementet ser det samtidig som viktig at reglene i finansieringsvirksomhetsloven på dette punktet tar tilstrekkelig hensyn til særtrekkene ved de respektive organisasjonsformer, men etter Justisdepartementets syn er dette aspektet ikke særlig fremtredende i utredningen til Banklovkommisjonen.
Justisdepartementet viser til at mange av Banklovkommisjonens forslag primært er utformet med sparebankene for øye, og at det i liten grad er pekt på eller tatt hensyn til samvirkeforetakene og de gjensidige selskapene. Justisdepartementet mener det er behov for en helhetlig tilnærming, der hovedfokus er på samvirkeforetakene og eventuelt også de gjensidige selskapene.
Justisdepartementet viser til at lovforslaget bl.a. gjelder for samvirkeforetak av låntakere, og at slike foretak tidligere ble omtalt som kredittforeninger. Justisdepartementet viser til at sammenslutninger som faller inn under samvirkeloven, er samvirkeforetak, og ikke foreninger, og at Banklovkommisjonen ikke har tatt konsekvens av dette i sin utredning. Justisdepartementet ber om at proposisjonen bygger på den nye terminologien slik at det blir god sammenheng i lovverket.
Justisdepartementet viser videre til at Banklovkommisjonen har foreslått en rekke endringer i de sammenslutningsrettslige reglene som skal gjelde for samvirkeforetak av låntakere, men uten å drøfte forholdet til de samvirkerettslige reglene som allerede gjelder for slike foretak. Justisdepartementet uttaler følgende:
«Når lovframlegget regulerer spørsmål som allereie er regulert i samvirkelova, oppstår fleire problemstillingar. Kor langt skal ein nytte reglane i samvirkelova, og kor langt skal ein nytte reglane i finansieringsverksemdlova? Det er viktig at det i lovteksten og lovforarbeida går klart fram kva slags reglar som skal gjelde. Elles blir rettstilstanden for samvirkeforetaka svært uoversiktleg. På punkt der ein allereie har fullgode reglar i samvirkelova, er det dessutan eit spørsmål om alle dei reglane som blir foreslått for gjensidige forsikringsselskap og sparebankar, i det heile skal gjelde for samvirkeforetak av låntakarar. Vidare må det vurderast om nokre av reglane i lovframlegget kan skape problem i forhold til samvirkedefinisjonen i samvirkelova § 1 andre ledd, og då særleg føresegna i andre ledd nr. 1.»
Justisdepartementet foreslår at reglene om organisering og struktur- og foretaksendringer bør bygge på reglene i samvirkeloven, og ikke reglene i allmennaksjeloven. Justisdepartementet knytter på denne bakgrunn merknad til en rekke enkelbestemmelser i lovutkastet, herunder §§ 2b-1, 2b-2, 2b-3, 2b-6, 2b-7, 2b-9 til 2b-12, 2b-18, 2b-22, 2b-23, 2b-26, 2b-27.
Landkreditt fremhever at samvirkeorganisering er en konkurransestrategi for små aktører hvor man som eier/bruker/kunde optimerer sin totalnytte. Ifølge Landkreditt innebærer dette klare forskjeller i foretakets formål sammenlignet med aksjeselskapene som kun styres etter kapitalavkastning.
Landkreditt påpeker videre at frihet til valg av foretaksform er et ulovfestet, men godt innarbeidet prinsipp, og viser dessuten til at samvirkelovutvalget i NOU 2002:6 s. 136 uttalte at myndighetene bør overveie å oppheve dagens forbud mot organisering av banker som samvirkeforetak.
Samvirkesenteret gir generelt uttrykk for at det er viktig at sparebanker, gjensidige forsikringsselskaper og samvirkeforetak av låntakere får økonomiske rammevilkår som er konkurransedyktige med vilkårene andre finansforetak har. Samvirkesenteret peker også på at det i Banklovkommisjonens utredning ikke er tatt hensyn til lov om samvirkeforetak. Etter Samvirkesenterets syn har gjensidige forsikringsselskaper og sparebanker mer til felles med samvirkeforetak enn aksjeselskap og kapitalselskap, og Samvirkesenteret understreker at det er viktig at reglene i finansforetakslovgivningen tar tilstrekkelig hensyn til egenarten i de forskjellige foretaksformeneSamvirkesenteret mener at det særnorske forbudet mot å organisere banker som samvirkeforetak må fjernes.
Terra-Gruppen viser til at tradisjonelle (eierløse) sparebanker og grunnfondsbevisbanker har bidratt til at sparebankene har en naturlig og godt befestet stilling som en del av det norske finansmarkedet. Terra-Gruppen viser videre til at adgangen til omdanning til aksjesparebank kan bidra til å fjerne sparebankene fra det prinsipielle utgangspunkt for sparebankenes eierform og foretaksform, og på sikt kunne gi mindre rom for å beholde sparebankenes egenart og utgjøre det nødvendige mangfold i banknæringen. Terra-Gruppen viser til at erfaringen i andre land i Europa er at sparebankene står sterkest i de land hvor lovgivningen støtter opp om sparebankenes egenart.
Gjensidige Forsikring gir i sin høringsuttalelse en vurdering av betydningen av økonomiske egenskaper og organisatoriske rettigheter for den markedsmessige stillingen til egenkapitalbevis. Gjensidige Forsikring skriver:
«Det at egenkapitalbevis blir regulert direkte og utførlig i loven på samme måte som aksjer er viktig. Egenkapitalbevisene får de samme økonomiske egenskaper som aksjer og gis organisatoriske rettheter med direkteinnflytelse, noe som bør tilsi at egenkapitalbevisene kan likestilles med aksjer og dermed inngå i Oslo Børs hovedindeks. Det må gjelde selv om de organisatoriske rettighetene som tilordnes egenkapitalbeviseierne som gruppe (maks 40 %) er uavhengig av den økonomisk interesse denne gruppen måtte ha i virksomheten.»
3.4 Departementets vurdering
Departementets utgangspunkt er en uttalt målsetning om at egenarten sparebanksektoren bør bevares, og at endring i sparebankstrukturen ikke skal gå på bekostning av sparebankvesenets positive sider. En viktig føring for rammevilkårene bør være å legge til rette for videreføring av grunnfondskapitalbank og eierandelskapitalbank som hovedmodeller i sparebanksektoren, samtidig som det generelt bør legges til rette for rammevilkår som gir finans- og forsikringsinstitusjoner mulighet til å foreta samfunnsmessig ønskede strukturtilpasninger.
Departementet er enig med Banklovkommisjonen at sparebankenes egenart og sparebanksektorens nåværende rolle i finansmarkedet vanskelig lar seg videreføre over tid med mindre det store flertall av eksisterende sparebanker fortsatt beholder sin tradisjonelle organisasjonsform, eller etter behov tar form av grunnfondsbevisbank. Departementet vil understreke viktigheten av at sparebankene gis mulighet til å opprettholde sin rolle i finansmarkedet. Rammevilkårene til sparebankene bør etter departementets oppfatning gi de enkelte banker adgang til å styrke grunnlaget for, og utvikle sin virksomhet ved tiltak basert på tilførsel av ny kapital og/eller gjennom endrede strukturelle rammer.
Pensjonskasseforeningene har gitt uttrykk for at reglene om eierandelsbevis bør gjøres gjeldende for pensjonskasser så langt de passer. Finansdepartementet ser det ikke som hensiktsmessig på nåværende tidspunkt å gå inn på en vurdering av om lovforslaget også skal gjelde for pensjonskasser.
Nærmere om kredittforeninger og forholdet til samvirkeloven
Noen høringsinstanser har påpekt at forslaget reiser enkelte spørsmål når det gjelder forholdet mellom finanslovgivningen og samvirkeforetak av låntakere som omfattes av samvirkelova. Dette gjelder bl.a. spørsmål om organisering av kredittforening/samvirkeforetak av låntakere skal skje etter samvirkeloven eller finansieringsvirksomhetsloven, og hvorvidt det skal være adgang for disse til å utstede eierandelsbevis dersom de ikke er organisert i henhold til finansieringsvirksomhetsloven. Som eksempel kan det vises til at det er knyttet eierbeføyelser til eierandelsbevisene, mens samvirkeloven §§ 36 til 38 stenger for at andre enn medlemmer kan delta på årsmøtet, og utelukker derfor ordninger som gir eierandelsbeviseiere møte- og stemmerett eller annen form for representasjonsrett på årsmøtet.
Departementet viser til at det per i dag kun eksisterer to kredittforeninger /samvirke av låntakere i Norge. Forholdet til samvirkeloven har ingen aktuell praktisk relevans for de to eksisterende foretakene. Banklovkommisjonen har vært under sterkt tidspress med hensyn til å få frem et ukast til modernisert regelverk for sparebanksektoren, og departementet har ikke funnet å kunne be Banklovkommisjonen utrede forholdet til samvirkeloven nærmere. Departementet har videre prioritert raskt å legge frem et lovforslag for Stortinget i tråd med Banklovkommisjonens utredning, med formål å tilrettelegge for et fortsatt sterkt norsk sparebankmiljø. Finansdepartementet vil likevel be Banklovkommisjonen vurdere forholdet mellom finanslovgivningen og samvirkeloven nærmere i forbindelse med arbeidet med en samlet finanslov.
Selv om kredittforeninger er en type samvirkeforetak, viser Finansdepartementet til at det for disse institusjonene gjelder en rekke særlige regler etter bestemmelser i spesiallovgivningen. Terminologien som benyttes må være i samsvar med dette. Inntil forholdet mellom finanslovgivningen og samvirkeloven er vurdert av Banklovkommisjonen, jf. ovenfor, legger Finansdepartementet til grunn at finanslovgivningens regler forutsetningsvis må gå foran reglene etter den alminnelige samvirkelovgivningen.
Justisdepartementet har foreslått at reglene om organisering og struktur- og foretaksendringer bør bygge på reglene i samvirkeloven, og ikke reglene i allmennaksjeloven.
Departementet viser til at det er et underliggende formål ved de foreslåtte lovendringene å knytte egenkapitalinstrumentene nærmere opp mot aksjelovgivningen. Dette har særlig sammenheng med å gjøre disse instrumentene mer konkurransedyktig på linje aksjer, og dermed bidra til å opprettholde og legge til rette for de tre hovedmodellene av sparebanker som i dag eksisterer. Departementet ser det på denne bakgrunn som hensiktsmessig at reglene som foreslås bygger på aksjelovgivningens regler, og ikke på reglene i samvirkeloven.
Flere av høringsinstansene, herunder Justisdepartementet, Samvirkesenteret og Landkreditt har bedt departementet vurdere å oppheve forbudet mot å organisere banker som samvirkeforetak. Etter departementets vurdering faller dette spørsmålet utenfor det foreliggende lovarbeidet.