3 Endringer som tar sikte på å styrke rettssikkerheten til personer som holdes tilbake i institusjon

3.1 Adgangen til å ta urinprøver

3.1.1 Gjeldende rett

Med hjemmel i sosialtjenesteloven § 7-11 siste ledd bokstav a, er adgangen til å ta urinprøver nærmere regulert i forskrift. Det har i praksis vist seg at reguleringen er noe uklar, bl a fordi forskriftenes § 5-5 tredje ledd både omtaler institusjonsopphold på frivillig grunnlag og tilbakehold med og uten eget samtykke. Det er dessuten uklart om hjemmelen for bruk av urinprøver følger av selve tvangsvedtaket, eller om det må fattes et særskilt vedtak om adgang til å ta urinprøver.

3.1.2 Krav om at fylkesnemnda skal ta stilling til om det skal være adgang til å ta urinprøver ved vedtak etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a. Avtale om adgang til å ta urinprøver etter sosialtjenesteloven § 6-3

I høringsnotatet ble det foreslått at det i sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a skulle tas inn bestemmelser om at fylkesnemnda, når de fatter tvangsvedtaket, også skal ta stilling til om det skal være adgang til å ta urinprøver. Det ble dessuten foreslått at det i sosialtjenesteloven § 6-3 skulle presiseres at det før oppholdet starter, kan avtales at det skal være adgang til å ta urinprøver.

De fleste av høringsinstansene er tilfredse med den foreslåtte klargjøring av bestemmelsene om urinprøvetaking. Nordlandsklinikken skriver likevel på vegne av Nordland og Finnmark fylkeskommuner: «Det ville etter vårt syn være mer hensiktsmessig om departementet utredet og eventuelt presiserte at tvangsvedtaket i seg selv hjemler urinprøvetaking.» Rogaland A-senter viser til at klienter som ikke har anledning til å gi urinprøver på grunn av manglende vedtak i fylkesnemnda vil måtte oppleve «en vesentlig mere kustodial plassering siden intensjonen med plasseringen; rusfrihet, leder til at overvåkningen må økes, noe som i sin tur leder til mere anstrengte relasjoner mellom klient og personale og som forhindrer at klienten motiveres til behandling.»

Sosial- og helsedepartementetskal bemerke at den viktigste innsatsen for å holde institusjonene rusfrie må skje ved hjelp av personalets kompetanse, engasjement og holdninger, og gjennom klientenes muligheter for aktiv og meningsfylt bruk av institusjonsoppholdet til vekst og utvikling. Departementet anser likevel adgangen til urinkontroll som et nødvendig virkemiddel for å forebygge rusmiddelmisbruk i institusjonene. Tvangsinnlagte klienter vil kunne oppleve adgangen til å ta urinprøver som en krenkelse av privatlivet. Det er viktig at denne underlegges best mulig rettssikkerhetsmessig kontroll. Med henblikk på dette, og også for å sikre ensartet praksis, vil departementet foreslå at det skal være fylkesnemndene som skal ta stilling til om det skal kunne tas urinprøver av tvangsinnlagte.

Rogaland A-senter foreslår at klienten skal kunne kreve at det blir tatt urinprøver under oppholdet, blant annet fordi disse kan være viktige i en senere barnevernsak. Larvik kommune mener at adgangen til å kreve urinprøver er svært sentral i dokumentasjonen av at gravide har et rusmiddelmisbruk som beskrevet i loven. «Det henstilles til Sosial- og helsedepartementet å vurdere å gi hjemmel som åpner for at urinprøver kan kreves avgitt, uten samtykke.»

Departementet skal bemerke at adgangen til å ta urinprøver bør begrenses til de situasjonene der det er nødvendig for å gjennomføre et behandlingsopplegg. Det er derfor ikke aktuelt å foreslå adgang til å ta urinprøver utenom institusjon.

Hordaland fylkeskommune gjør i sin uttalelse oppmerksom på at det «...framleis [er] noko uklart om sosialtenesten sine foreløpige vedtak hjemlar høve til å ta urinprøver, da godkjenning av vedtaket i Fylkesnemnd eller av denne sin formann ikkje føreligg.»

Departementet skal bemerke at behovet for å ta urinprøver trolig vil være begrenset i den første perioden av tvangsoppholdet, da denne perioden ofte brukes til avrusning. Midlertidige vedtak skal bare brukes når de interesser bestemmelsen skal ivareta kan bli vesentlig skadelidende om vedtak ikke treffes og gjennomføres straks. Kommunen bør da uansett fremme ordinær sak for fylkesnemnda så fort som mulig. Departementet er derfor kommet til at det ikke bør være adgang til å ta urinprøver når klienten er innlagt med hjemmel i et midlertidig vedtak.

Departementet foreslår at fylkesnemnda i forbindelse med behandlingen av ordinære saker etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a skal ta stilling til om det skal være adgang til å ta urinprøver. Det foreslås videre at § 6-3 presiseres slik at det fremgår at det, før oppholdet begynner, kan avtales at det skal være adgang til å ta urinprøver.

3.1.3 Egen forskriftshjemmel for å regulere urinprøvetaking - sosialtjenesteloven § 7-11

I høringsnotatet ble det foreslått at det skulle gis en særskilt forskrift om urinprøvetaking, som bør omfatte både frivillig innlagte rusmiddelmisbrukere og de som holdes tilbake i institusjon etter lov om sosiale tjenester. Det ble foreslått at det skulle gis en eksplisitt forskriftshjemmel i loven.

De fleste høringsinstansene er tilfreds med at det gis egen forskriftshjemmel.

Sosial- og helsedepartementet foreslår at Kongen gis en egen forskriftshjemmel for å regulere urinprøvetaking i institusjon etter sosialtjenesteloven.

3.2 Foreløpig godkjenning av midlertidige vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2

3.2.1 Gjeldende rett

Det er i dag ikke krav om foreløpig godkjenning av midlertidige vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2. Midlertidige vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2a skal derimot sendes fylkesnemndas leder for foreløpig godkjenning straks, og helst innen 48 timer.

3.2.2 Krav om at fylkesnemndas leder skal godkjenne midlertidige vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2

I høringsnotatet ble det foreslått at det innføres en ordning med foreløpig godkjenning, om mulig innen 48 timer, også for midlertidige vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2.

Alle høringsinstansene er positive til at fylkesnemndsleder skal foreta en foreløpig godkjenning av midlertidige vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2. Fylkesmannen i Buskerudsier i sin uttalelse: «Fylkesmannen i Buskerud støtter det fremsatte forslag om at også de midlertidige vedtak etter lov om sosiale tjenester skal fremlegges for fylkesnemnda for foreløpig godkjennelse. En slik endring innebærer en styrking av rettssikkerheten til den enkelte rusmiddelmisbruker og hindrer eventuell vilkårlig bruk av tvangsbestemmelsen.» Fagrådet innen rusvernet i Norge tror at endringen kan bidra til at antall midlertidige vedtak som er for lite gjennomtenkt fra sosialtjenestens side vil bli redusert. Fylkesnemnda for sosiale saker i Sør- og Nord-Trøndelag skriver at «Etter vår vurdering er det ingen god grunn til at det skal være forskjell mellom § 6-2 og § 6-2a når det gjelder krav til foreløpig godkjennelse. Vi støtter derfor forslaget.» Fylkesnemnda for sosiale saker i Hordaland/Sogn og Fjordane uttaler: «Dersom det innføres en slik ordning, kunne det godt ha fremkommet av lovteksten at vedtaket faller bort dersom fylkesnemndsleder ikke gir foreløpig godkjenning av vedtaket.»

Sosial- og helsedepartementet er kommet til at det er unødvendig å presisere at midlertidige vedtak faller bort hvis fylkesnemndas leder ikke godkjenner det.

Fylkesnemnda for sosiale saker i Agder peker på at forskjellene i formuleringene mellom gjeldende sosialtjenestelov § 6-2a siste ledd og den foreslåtte endringen i sosialtjenesteloven § 6-2 femte ledd annet punktum på den ene siden og barneverntjenesteloven §§ 4-6 annet ledd og 4-9 første ledd, på den andre, kunne tyde på at det etter sosialtjenesteloven er sosialtjenesten som innen 48 timer skal ha sendt vedtaket til fylkesnemnda.

Departementeter enig i at formuleringen kan misforstås og foreslår derfor at lovteksten endres, slik at det går klart fram av sosialtjenesteloven at fylkesnemndsleder skal godkjenne midlertidige vedtak snarest, og om mulig innen 48 timer.

Nordlandsklinikken uttaler på vegne av Nordland og Finnmark fylkeskommuner at uttrykket «...om mulig innen 48 timer» er for vagt. De foreslår at «om mulig» sløyfes i både sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a, eller at det gis en maksimumsfrist på f eks 72 timer.

Departementet er enig i at det av hensyn til klientenes rettssikkerhet ville være en fordel med en maksimumsfrist for godkjenning av midlertidige vedtak. En absolutt frist vil imidlertid kunne føre til betydelige praktiske problemer f eks i forbindelse med helligdager. I den gjeldende formuleringen ligger det allerede et krav om at det skal gode grunner til for å la det gå mer enn 48 timer før en tar stilling til vedtaket. Vi er derfor kommet til at det ikke bør innføres en slik absolutt frist. Klientens rettssikkerhet anses tilstrekkelig ivaretatt ved at godkjenning skal finne sted innen 48 timer så sant dette er mulig.

Departementet foreslår at det innføres et krav om at fylkesnemndas leder skal foreta en foreløpig godkjenning av sosialtjenestens midlertidige vedtak, om mulig innen 48 timer, etter sosialtjenesteloven § 6-2. Det foreslås dessuten at presiseringen av at 48-timersfristen gjelder fylkesnemndsleders foreløpige godkjenning av midlertidige vedtak også skal tas inn i § 6-2a.

3.3 Frist for å fremme ordinær sak for fylkesnemnda etter at det er fattet midlertidig vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2

3.3.1 Gjeldende rett

Når det er fattet et midlertidig vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2, er det tre ukers frist for å fremme ordinær sak for fylkesnemnda. For vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2a er fristen satt til to uker. Også etter barneverntjenesteloven § 4-6 fjerde ledd er fristen to uker.

3.3.2 Frist for å fremme ordinær sak for fylkesnemnda

Ekspertgruppa foreslo i sin rapport å endre fristen for å fremme ordinær sak etter sosialtjenesteloven § 6-2, slik at denne blir lik tilsvarende frist i sosialtjenesteloven § 6-2a. Forslaget fikk bred støtte da rapporten var på høring. I høringsnotatet ble det foreslått at § 6-2 skulle endres i samsvar med dette. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget.

Fylkesmannen i Buskerud: «Fylkesmannen i Buskerud støtter det fremsatte forslag og mener det er viktig at de lovbestemte tidsfrister er samsvarende i henholdsvis lov om barneverntjenester og lov om sosiale tjenester. For vedkommende det midlertidige vedtak retter seg mot er det følgelig av betydning at fristen for å fremme sak er så kort som mulig, men også for saksbehandlerne i mindre kommuner, som i sitt arbeid må forholde seg til begge regelsett, er det viktig at fristens lengde samordnes. Den eksisterende 2 ukers frist i lov om barneverntjenester har ikke skapt vanskeligheter for barneverntjenesten, og bør således heller ikke gjøre det for sosialtjenesten.»

En del av høringsinstansene er imidlertid skeptiske til at fristen skal reduseres til to uker.

Skien kommuneskriver: «Her er vi uenige i at fristen endres. I saker hvor det er fattet midlertidige vedtak har det bakgrunn i en akutt situasjon. Det vil innebære at sosialtjenesten ikke har all dokumentasjon skriftlig på det tidspunkt innleggelsen skjer. Sosialtjenesten vil ha behov disse tre ukene for å sikre at saken blir så godt opplyst som mulig, jf forvaltningsloven.» Porsgrunn kommuneuttaler: «For å ivareta personens rettssikkerhet gjennom en god kartlegging, historikk og utredning, er det vår erfaring at det er behov for dagens tidsfrist på 3 uker. Ut fra dette vil vi anbefale at fristen settes til 3 uker både for saker etter 6-2 og 6-2a, istedenfor 2 uker som høringsnotatet foreslår.»

Tromsø kommune mener derimot at «Erfaringer fra eget arbeid har vist at det ikke kreves like omfattende opplysninger og dokumentasjoner for behandling av saker etter lovens § 6-2a, og at denne type saker gir større rom for muntlige forhandlinger i nemnda. Av den grunn kan kortere frist i denne type saker forsvares. I tillegg kommer at det er mindre tid til rådighet i § 6-2a saker fordi en her må ta hensyn til foster/ufødt barn»

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke at fristene for å fremme ordinære saker for fylkesnemnda bør være like for alle sakstyper, med mindre det er tungtveiende grunner som taler imot dette. Bestemmelsene i sosialtjenesteloven § 6-2 og § 6-2a har så mange likhetstrekk at fristen bør være den samme. Av rettssikkerhetshensyn bør fristen være så kort som praktisk mulig. I enkelte saker kan to uker være kort tid. Det er imidlertid grunn til å understreke at det etter loven skal foretas en grundig utredning også før det fattes midlertidige vedtak. Det er dessuten foreslått å oppheve vilkåret om at kommunen på forhånd har skaffet en institusjonsplass. Dette må antas å redusere tidspresset for kommunen.

Departementet foreslår at fristen for å fremme ordinær sak etterat det er fattet et midlertidig vedtak etter sosialtjenesteloven § 6-2, skal være to uker.

3.4 Påbud om at den aktuelle tilsynsmyndigheten skal varsles ved innleggelser etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a

3.4.1 Gjeldende rett

Sosial- og helsedepartementet har med hjemmel i sosialtjenesteloven § 7-9 fastsatt i forskrift at det i institusjoner opprettet etter lov om sosiale tjenester skal gjennomføres tilsynsbesøk minst fire ganger i året. Minst to av dem skal skje uanmeldt. Besøk skal dessuten alltid skje når særlige grunner tilsier det. I institusjoner opprettet etter lov om sykehus og lov om psykisk helsevern er tilsynsvirksomheten regulert i lov av 30. mars 1984 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten og tilhørende forskrifter. Det er i dag ikke noen automatikk i at tilsynsmyndigheten blir informert om innleggelser etter tvangsbestemmelsene i sosialtjenesteloven.

3.4.2 Pålegg om at institusjonen skal varsle tilsynsmyndigheten om innleggelser etter tvangsbestemmelsene i sosialtjenesteloven

Ekspertgruppa sa i sin rapport at tilsynet med institusjoner der rusmiddelmisbrukere holdes tilbake uten eget samtykke, er en så sentral del av beboernes rettssikkerhet at det bør innføres et påbud om at tilsynsutvalget skal varsles ved innleggelser etter sosialtjenesteloven § 6-2. I høringsnotatet ble det foreslått at påbudet også skulle gjelde ved innleggelser etter sosialtjenesteloven § 6-2a. Varslingsplikten bør inntre når vedkommende faktisk legges inn i institusjonen, altså ikke når nemnda fatter vedtaket, eller når kommunen beslutter å sette det iverk.

Ekspertgruppa foreslo at plikten til å varsle om innleggelser skulle legges til institusjonene. Dette forslaget ble fulgt opp i høringsnotatet. Ekspertgruppa foreslo videre at varslet skulle gis til fylkesmannen eller tilsynsutvalget. Etter sosialtjenesteloven § 6-4 kan imidlertid også institusjoner som er opprettet etter andre lover enn sosialtjenesteloven utpekes til å ta imot rusmiddelmisbrukere som holdes tilbake uten eget samtykke. Fylkesmannen har bare tilsynsansvar for institusjoner opprettet etter sosialtjenesteloven. Det ble derfor i høringsnotatet foreslått at varsel skulle sendes til «tilsynsmyndigheten».

Alle høringsinstansene som har uttalt seg på dette punktet er enige i at tilsynsmyndigheten bør varsles ved innleggelser etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a. Statens Helsetilsyn skriver f eks: « Helsetilsynet er tilfreds med at institusjonen skal varsle tilsynsmyndighet ved innleggelser etter tvangsbestemmelser.» Fylkesmannen i Østfoldsier i sin uttalelse: « Fylkesmannen ser den foreslåtte lovendring som en forbedring av eksisterende regelverk. Etter fylkesmannens syn burde imidlertid ordlyden i bestemmelsen gi et signal om krav til rask varsling, f eks slik at institusjonen «straks» skal varsle tilsynsmyndigheten.» Sosial- og helsedepartementet er enig i dette, og vil derfor foreslå at det i de nye bestemmelsene skal stå at institusjonen uten ugrunnet opphold skal varsle tilsynsmyndigheten.

En del av høringsinstansene mener at loven burde pålegge tilsynsmyndigheten tilsynsbesøk når de får varsel om at en institusjon har tatt inn klienter på tvang. Norsk sykepleierforbund viser f eks til at: «Det er vanskelig å se hensikten med et pålegg om å varsle tilsynsmyndighetene hvis de ikke skal foreta seg noe mer enn å motta denne meldingen.» og Stavanger kommuneskriver: «Ut fra rettssikkerhetsmessige hensyn bør likevel departementet vurdere om tilsynsbesøk bør pålegges underveis. Dette ses i sammenheng med fylkesnemndas fravikelse av ansvar for å overprøve plassering.»

Sosial- og helsedepartementet skal bemerke at varslingsplikten gir tilsynsmyndigheten en oppfordring til å foreta tilsynsbesøk, og støtter seg til fylkesmennenenår de i sin fellesuttalelse sier: «Av hensyn til muligheten for å føre fortløpende tilsyn med institusjonen der klienter er lagt inn med tvang og dermed klientens rettssikkerhet, er det bra at tilsynsmyndigheten blir varslet når klienter blir lagt inn etter §§ 6-2 og 6-2a. Dette vil få direkte betydning for fylkesmannens tilsynsbesøk.»

Departementet er kommet til at det vil være tilstrekkelig å pålegge institusjonene å varsle tilsynsmyndigheten og foreslår å endre loven i tråd med dette.