10 Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av foreslåtte endringer i lov om foretakspensjon og i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold anses hovedsakelig å være knyttet til bestemmelsene om at et foretak kan opprette parallelle pensjonsordninger, samt til endringer i bestemmelsene om innskudds- og premiefond.

Parallelle ordninger innebærer at foretaket må fastsette og vedlikeholde to regelverk, og til enhver tid forholde seg til to sett av lov- og forskriftsbestemmelser. De må videre vurdere de to settene av regelverk opp mot hverandre, jf. den foreslåtte bestemmelsen i lov om foretakspensjon i § 2-9 annet ledd. Bestemmelsen innebærer at foretakene må ha kontroll over den relative kvaliteten ordningene i mellom, slik at kvalitetsforskjellen ikke blir urimelig stor. Parallelle ordninger vil derfor innebære mer administrasjon for foretaket enn om foretaket opprettet én ordning. Det vil imidlertid være frivillig for foretak å opprette parallelle ordninger. For foretak som oppretter parallelle ordninger må det derfor antas at fordelene med en slik løsning vurderes å oppveie ulempene.

Arbeidstakere i foretak med parallelle ordninger vil måtte velge hvilken av ordningene de ønsker å være medlem av. Dette vil gi de ansatte en mulighet til å velge den ordningen som best fyller egne behov. Oversikt over konsekvensene av valget vil i denne sammenheng være en fordel, selv om det er et krav at pensjonsordningenes kvalitet skal stå i et rimelig forhold til hverandre, og at dette i noen grad må antas å bidra til å begrense utslagene av eventuelle «feilvalg».

For forsikringsselskapene vil foretakenes adgang til å opprette parallelle ordninger ha betydning for risikoen blant de forsikrede. Kredittilsynet skriver i brev av 5. mars 2001 til Finansdepartementet at de praktiske og økonomiske konsekvenser av å innføre parallelle ordninger i svært liten grad har blitt omtalt i de høringsuttalelser til innskuddspensjonsloven som tok opp spørsmålet om parallelle ordninger. Kredittilsynet skriver blant annet at det er grunn til å anta at arbeidstakere som av helsemessige grunner antar at de vil få en lavere levealder enn gjennomsnittet, vil foretrekke en innskuddsordning. En slik seleksjon vil isolert sett bidra til økt risiko i ytelsesordninger som inngår som en del av en parallell ordning, og at premien i slike ordninger vil måtte reflektere dette. Forsikringsselskapene vil dekke eventuelle økte kostnader ved økte premier. Kredittilsynet antar at de samlede merkostnader ved å etablere slike parallelle pensjonsordninger vil kunne bli svært høye, og at utbredelsen derfor vil bli meget begrenset.

Uavhengig av hvor stor utbredelse parallelle pensjonsordninger vil få, vil adgangen til å opprette slike ordninger innebære at reglene i lover og forskrifter blir mer komplekse. For myndighetene som utvikler og vedlikeholder reglene, i hovedsak Finansdepartementet og Kredittilsynet, vil dette kunne medføre noe økt ressursbruk. Dersom ordningene skulle få noe omfang, vil dette også gjelde for Kredittilsynet i egenskap av tilsynsmyndighet. Kredittilsynets utgifter utlignes imidlertid på tilsynsenhetene.

Hvis adgangen til å ha parallelle ordninger fører til økt utbredelse av skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger, vil det gi økt provenytap for staten. Det er imidlertid ikke holdepunkter for å si om omfanget vil øke av noen betydning på bakgrunn av en slik adgang.

Departementet legger til grunn at størrelsen på foretakenes gjennomsnittlige premiefond vil bli lavere når den maksimale grensen for premiefondet reduseres. Foretakets økte anledning til å tilbakeføre midler virker tilsvarende. Den økonomiske virkningen for foretakene av dette forslaget er ikke entydig. På den ene siden reduserer forslaget størrelsen på den kapital foretaket har bundet i øremerkede fond, noe som gir bedre muligheter til å utnytte samlet kapital effektivt. På den annen side er det skattemessig gunstig å ha midler i premiefondet, og en lavere maksimalgrense reduserer isolerte sett denne fordelen.

For institusjoner som tilbyr ytelsesbasert foretakspensjon med investeringsvalg, kan reduserte premiefond for en bestemt sammensetning av porteføljen, bidra til økt risiko, ettersom institusjonen i slike ordninger har et sekundært ansvar for medlemmenes opptjente pensjon.

I Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) ble det foreslått å redusere den maksimale grensen på premiefond fra 10 til 6 ganger gjennomsnittet av årets premie og premien i de to foregående år. Samtidig ble det foreslått en reduksjon av fradragsrammen for fortsettelsesforsikring etter lov om foretakspensjon. På usikkert grunnlag er disse regelendringene anslått å gi en provenyøkning på om lag 250 mill. kroner i 2001.

Det er svært usikkert hva provenyøkningen av å følge opp flertallet i finanskomiteens forutsetning om en ytterligere reduksjon i maksimalstørrelsen på premiefondet blir. Dette skyldes for det første at det er en stund til innstrammingen er foreslått å tre i kraft og at det derfor er usikkerhet knyttet til både antall premiefond og deres størrelse når endringen trer i kraft. Flere av disse premiefondene er blitt gradvis bygget ned de siste årene til et nivå som er langt lavere enn maksimalgrensen, og enkelte fond ville trolig bli bygd ytterligere ned uavhengig av endringer i skattereglene. For det andre er det usikkert hvor mye av reduksjonen av premiefond som faktisk blir tilbakeført til foretakene og beskattet. Det skyldes delvis at det er innført en ti års overgangsordning i forbindelse med omlegging til prinsipp om lineær opptjening, der foretakene er gitt anledning til å overføre midler fra premiefondet til premiereserven, jf. § 16-2. I tillegg vil fondene kunne benyttes til å finansiere eventuelle forbedringer av pensjonsordningene. Dette medfører at størrelsen på tilbakeføringen av midler fra premiefond til foretakene sannsynligvis vil være noe lavere enn reduksjonen i premiefondene, slik at provenyet blir lavere enn det ville vært uten denne overgangsordningen. For det tredje vil ikke alle foretakene være i skatteposisjon når midlene tilbakeføres, og i så fall vil ikke tilbakeføringen påvirke faktisk skatteinnbetaling. På svært usikkert grunnlag kan økt skatteinngang som følge av innstrammingen i premiefondet anslås til i størrelsesorden 1-1,5 mrd. kroner. Det er usikkert hvordan denne skatteinngangen vil fordeles over inntektsårene 2001-2004.

Som påpekt i bl.a. Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) vil nedtrappingsplanen neppe innebære noen netto samlet skatteskjerpelse. Det skyldes at den isolerte innstrammingen som følge av nedtrappingsplanen for innskudds- og premiefond, trolig bare delvis vil dekke provenytapet som følge av at det er åpnet for skattefavoriserte innskuddspensjonsordninger.

Utviklingen i antall medlemmer i innskuddsbaserte ordninger er usikker, men antallet vil øke over tid. I NOU 1999: 32 er provenytapet beregnet til 65 mill. kroner pr. 10 000 arbeidstakere pr. år i forhold til en situasjon der innskuddet i stedet ble utbetalt - og beskattet - som lønnsinntekt.

Departementet legger til grunn at forslaget om at Norges Banks pensjonskasse helt eller delvis kan omfattes av forsikringsvirksomhetsloven og skal underlegges tilsyn av Kredittilsynet, ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Tilsvarende gjelder forslaget om endring av forsikringsvirksomhetsloven § 7-2.