2 Bakgrunnen for forslaget
2.1 Forsterket internasjonal innsats mot korrupsjon
2.1.1 Oversikt
Korrupsjon fører med seg store problemer, og utgjør en trussel mot rettsstaten, demokratiet, menneskerettighetene og sosial rettferdighet. Korrupsjon kan også hindre økonomisk utvikling og virke konkurransevridende. Flere mellomstatlige organisasjoner har derfor i de senere år iverksatt tiltak med sikte på å bekjempe korrupsjon. Blant disse er OECD, Europarådet, FN, Verdensbanken, Det internasjonale valutafond, Verdens handelsorganisasjon og Organisasjonen av amerikanske stater, ved siden av EU.
Norske myndigheter prioriterer høyt å delta aktivt i det internasjonale samarbeidet mot korrupsjon. Det er etablert et eget prosjekt i Justisdepartementet for bekjempelse av korrupsjon og hvitvasking mv. Arbeidet i prosjektet er i stor grad internasjonalt rettet. Men prosjektet beskjeftiger seg også med nasjonale tiltak mot korrupsjon. En rekke nasjonale og internasjonale tiltak er dessuten satt i verk utenfor rammen av prosjektet.
Strafferettslige tiltak mot korrupsjon har stått særlig sentralt i arbeidet som er utført og fremdeles utføres av OECD, Europarådet og FN. Departementet gjør nærmere rede for dette arbeidet i punktene nedenfor.
2.1.2 Tiltak mot korrupsjon i regi av OECD
OECD-konvensjonen 21. november 1997 om motarbeidelse av bestikkelse av utenlandske tjenestemenn i internasjonale forretningsforhold (OECD-konvensjonen) ble ratifisert av Norge 18. desember 1998. For å sikre oppfyllelsen av Norges forpliktelser etter konvensjonen, fikk straffeloven § 128 ved lov 13. november 1998 nr. 67 tilføyd et nytt annet ledd. Endringen gjør det klart at bestemmelsen også skal gjelde ved bestikkelse av utenlandske offentlige tjenestemenn og tjenestemenn i mellomstatlige organisasjoner.
Norge ble evaluert av OECD i 1999. OECD konkluderte da med at straffeloven § 128, som har en strafferamme på ett års fengsel, ikke tilfredsstiller kravet i OECD-konvensjonen artikkel 3 om at de formene for korrupsjon som konvensjonen tar sikte på å bekjempe, skal være undergitt straffesanksjoner som er effektive, forholdsmessige og forebyggende («effective, proportionate and dissuasive»). OECD var også kritisk til at overtredelser av straffeloven § 128, som en konsekvens av den lave strafferammen, foreldes etter bare to år. Artikkel 6 i konvensjonen forutsetter at det opereres med foreldelsesfrister som gir påtalemyndigheten tilstrekkelig tid («an adequate period of time») til å etterforske og forfølge aktive korrupsjonshandlinger. OECD stilte for øvrig spørsmålstegn ved om de norske reglene om foretaksstraff tilfredsstiller kravene i artikkel 2 om ansvar for juridiske personer. Selv om det i Norge er opp til påtalemyndighetens og domstolenes skjønn om foretaksstraff skal anvendes i en konkret sak, jf. ordet «kan» i straffeloven § 48 a, har Norge forsikret OECD om at påtalemyndigheten normalt vil anvende foretaksstraff i korrupsjonssaker. OECD har varslet at organisasjonen vil komme tilbake til dette spørsmålet i neste evalueringsfase.
2.1.3 Tiltak mot korrupsjon i regi av Europarådet
Europarådets stats- og regjeringssjefer vedtok i 1997 en handlingsplan som tok sikte på å fremme medlemsstatenes samarbeid om bekjempelse av korrupsjon. Europarådets tverrfaglige ekspertgruppe mot korrupsjon (Multidisciplinary Group against Corruption, forkortet GMC) utarbeidet i 1998 et utkast til strafferettslig konvensjon om korrupsjon, som ble vedtatt av Ministerkomiteen 4. november 1998. Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon (europarådskonvensjonen) ble åpnet for undertegning 27. januar 1999. Norge undertegnet konvensjonen samme dag.
Europarådskonvensjonen tar sikte på å bekjempe langt flere former for korrupsjon enn OECD-konvensjonen, hvis hovedformål er å sikre rettferdige konkurransevilkår i internasjonale forretningsforhold. I motsetning til OECD-konvensjonen retter europarådskonvensjonen seg mot både aktive og passive korrupsjonshandlinger. Konvensjonen er heller ikke begrenset til å gjelde korrupsjon begått av eller i forhold til nasjonale eller utenlandske offentlige tjenestemenn og andre beslutningstakere i offentlig sektor. Den krever at det innføres straffesanksjoner mot aktiv og passiv korrupsjon også i tilknytning til privat næringsvirksomhet. Konvensjonen tar dessuten sikte på å bekjempe såkalt bakgrunnskorrupsjon i offentlig sektor, også kalt påvirkningshandel eller «trading in influence». Videre inneholder den bestemmelser om blant annet hvitvasking av utbytte fra korrupsjonshandlinger og regnskapsovertredelser. Under punkt 4 vil det bli gjort rede for konvensjonens hovedpunkter, med særlig fokus på de av konvensjonens bestemmelser som krever endringer i gjeldende norsk straffelovgivning. Der vil det også bli knyttet enkelte kommentarer til en tilleggsprotokoll til konvensjonen, som ble vedtatt etter at Straffelovrådet avga sin utredning. Gjennom tilleggsprotokollen utvides konvensjonens virkeområde til også å omfatte korrupsjon begått av eller overfor voldgiftsdommere, meddommere og jurymedlemmer.
I 1998 opprettet Europarådets ministerkomité et overvåkingsorgan i tilknytning til Europarådets regelverk om korrupsjon. Overvåkingsorganet er gitt navnet GRECO (Group of States against corruption), og har vært i funksjon fra 1. mai 1999. Norge har vært medlem fra 6. januar 2001, og ble evaluert av GRECO for første gang i 2002. I evalueringsrapporten av 11. juli 2002 anbefales Norge:
«to consider the development of targeted statistics and research on the various forms of corruption in Norway;
to review the current mechanisms on the reporting of information on corruption; to clarify the obligation on public servants when and how to report unlawful behaviour, or behaviour which involves maladministration; and to ensure that all appropriate allegations are reported to the police and prosecution;
to extend, as far as possible, the use of special investigative means to cases of corruption, in line with the principle of proportionality and existing safeguards;
to review the regulatory framework applicable to the cooperation between the Office of the Auditor General, the police, ØKOKRIM and other relevant law enforcement bodies. The OAG should be allowed to report any suspicions to the police/ØKOKRIM immediately and confidentially upon discovery whilst the audit is continuing;
to adopt formal written guidelines stressing the importance for Kredittilsynet to report grounded suspicions of criminal offences to the police or prosecuting authorities.»
Anbefalingene inntatt under i og iii er av særlig betydning for lovforslaget som fremmes i denne proposisjonen, se punkt 5.3.1 og punkt 10.1.
Europarådet har også vedtatt en sivilrettslig konvensjon om korrupsjon, som ble undertegnet av Norge 4. november 1999. Spørsmålet om lovendringer på grunn av denne konvensjonen blir tatt opp som en egen sak.
2.1.4 Tiltak mot korrupsjon i regi av FN
Norge undertegnet 13. desember 2000 FN-konvensjonen 15. november 2000 om grenseoverskridende organisert kriminalitet (CATOC). Konvensjonen artikkel 8 nr. 1 pålegger de kontraherende stater å ha straffesanksjoner mot korrupsjonshandlinger begått av eller overfor nasjonale offentlige tjenestemenn, og i henhold til artikkel 8 nr. 2 skal statene vurdere også å ha straffebestemmelser mot korrupsjon som involverer utenlandske offentlige tjenestemenn. De av Norges forpliktelser etter denne konvensjonen som gjelder korrupsjon, antas i det vesentlige å være tilfredsstilt allerede etter gjeldende rett. Gjeldende regler om medvirkning til korrupsjon er imidlertid ikke vide nok.
Det pågår for tiden forhandlinger i FN-systemet med sikte på en konvensjon spesielt rettet mot korrupsjon. Dette arbeidet forventes avsluttet i løpet av 2003. Ett av kapitlene i konvensjonen vil trolig omhandle strafferettslige sanksjoner mot korrupsjonskriminalitet.
2.2 Straffelovrådets arbeid
2.2.1 Straffelovrådets mandat
Departementet ga Straffelovrådet i brev 28. september 2000 i oppdrag å utrede hvilke tilpasninger som er nødvendige i norsk rett for å kunne ratifisere europarådskonvensjonen. Mandatet åpnet for at rådet også kunne foreslå andre strafferettslige og prosessuelle regelendringer, dersom utredningsarbeidet avdekket et behov for slike endringer. Rådet fikk følgende mandat:
«Arbeidet mot korrupsjon er høyt prioritert internasjonalt. Bakgrunnen er en økende erkjennelse av hvilke problemer korrupsjon fører med seg både internasjonalt og nasjonalt. Korrupsjon utgjør en trussel mot rettsstaten, demokratiet, menneskerettighetene og sosial rettferdighet, og kan også hindre økonomisk utvikling og virke konkurransevridende. Korrupsjon er ofte vanskelig å etterforske, særlig over landegrensene. Internasjonalt samarbeid i form av koordinert straffelovgivning og gjensidig juridisk bistand er derfor et viktig ledd i kampen mot korrupsjon. Gjennom deltakelse bl.a. i Europarådet og OECD har Norge vært med på å utarbeide og forpliktet seg til å følge internasjonale regelverk mot korrupsjon.
Den 27. januar 1999 undertegnet Norge Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon av 4. november 1998. Utformingen av konvensjonen, bl.a. angivelsen av hva som skal være straffbar korrupsjon, er langt på vei i samsvar med regelverket i EU, OECD-konvensjonen av 21. november 1997 om bestikkelse av utenlandske offentlige tjenestemenn. OECD-konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1998, jf. Ot. prp. nr. 66 (1997-98) og Innst. O. nr. 1 (1998-99). Europarådskonvensjonen har imidlertid et bredere virkeområde ved at den omfatter korrupsjon både i privat og offentlig sektor og både passiv og aktiv korrupsjon. I tillegg undertegnet Norge 4. november 1999 Europarådets sivilrettslige konvensjon om korrupsjon. Konvensjonen forplikter partene til å etablere effektive systemer for å tilgodese de hensynene som konvensjonen tar sikte på å ivareta. Sentrale tiltak er tilgang til effektive rettslige virkemidler for personer som har lidd skade som følge av korrupsjon, og mulighet for rimelig erstatning. Europarådets ekspertgruppe for korrupsjon (GMC) har også utarbeidet en rekommandasjon om etiske retningslinjer for offentlig ansatte som vil bli behandlet i Ministerkomiteen i mai 2000. Det er videre opprettet et overvåkningsorgan for Europarådets regelverk om korrupsjon - Grupper av stater mot korrupsjon (GRECO). Det arbeides for at Norge kan bli medlem av dette organet i løpet av 2000.
Norsk straffelovgivning har få bestemmelser som retter seg mot korrupsjon. Bare bestikkelser av offentlig tjenestemann er uttrykkelig regulert; en offentlig tjenestemann som mottar bestikkelser (passiv korrupsjon), kan straffes etter reglene i straffeloven kapittel 11 om forbrytelser i den offentlige tjeneste, se særlig §§ 112 og 113. Den som bestikker en offentlig tjenestemann (aktiv korrupsjon), kan straffes etter straffeloven § 128. Denne bestemmelsen er nylig endret slik at den også rammer bestikkelse av utenlandsk offentlig tjenestemann. Endringen er en følge av ratifiseringen av OECD-konvensjonen fra 1997. I motsetning til mange andre land har Norge ikke noen straffebestemmelse som retter seg direkte mot korrupsjon i privat sektor. Korrupsjon vil likevel ofte rammes av bestemmelsene om utroskap i straffeloven §§ 275-276. Den som mottar bestikkelser, vil normalt ha begått et pliktbrudd i forhold til sin arbeidsgiver e.l., og dette pliktbruddet vil ofte kunne straffes som utroskap. Den som yter bestikkelser, vil da kunne dømmes for medvirkning til utroskap. I noen tilfeller vil likevel utroskapsbestemmelsen være utilstrekkelig. Dette gjelder der en mottaker av bestikkelser ikke oppfatter handlingen som et pliktbrudd i forhold til arbeidgiveren - vedkommende mener at han eller hun handler til arbeidgiverens beste. I slike tilfeller vil heller ikke den som bestikker kunne straffes, selv om handlingen fremstår som straffverdig.
Straffelovrådet gis i oppdrag å utrede de tilpasninger som er nødvendig i norsk rett for å kunne ratifisere Europarådets strafferettslige konvensjon om korrupsjon av 4. november 1998. Dersom rådet i dette arbeidet ser behov for å utrede og foreslå endringer i forhold til andre spørsmål om strafferettslige eller prosessuelle sider av korrupsjon, kan rådet også gjøre det. Ettersom Norge ikke har straffebestemmelser direkte rettet mot korrupsjon i privat sektor, vil det måtte utformes en eller flere helt nye straffebestemmelser. Dette vil igjen reise spørsmål om plassering i straffeloven, og om forholdet til de eksisterende bestemmelsene rettet mot bestikkelser av offentlige tjenestemenn. I forhold til OECD-konvensjonen har det oppstått et spørsmål knyttet til foreldelsesfristen. Strafferammen etter straffelovens § 128 er ett år, og etter straffeloven § 67 er dermed foreldelsesfristen to år. Det har vært reist tvil om dette er i samsvar med krav i konvensjonen om at det skal være tilstrekkelig tid til å etterforske og påtale den straffbare handlingen. I Ot.prp. nr. 66 (1997-98) s. 6-7 drøfter departementet om strafferammen og/eller foreldelsesfristen bør endres. Departementet konkluderte med at man ville avvente en bredere vurdering i sammenheng med oppfølging av Europarådskonvensjonen. Europarådskonvensjonen artikkel 12 rammer forhold som ligger noe utenfor tradisjonell korrupsjon. Dette er på engelsk kalt 'trading in influence', og er foreløpig oversatt til 'påvirkningshandel'. Det straffbare er her å gi en utilbørlig fordel til en person som hevder at han eller hun kan utøve en utilbørlig påvirkning på en beslutningstaker. Det viktige og vanskelige i denne sammenhengen er å avgjøre hva som er 'utilbørlig'. Stryker man 'utilbørlig' de to stedene hvor dette er brukt i gjerningsbeskrivelsen, vil beskrivelsen dekke alminnelig virksomhet som er kjent under begrepene lobbying og informasjonsrådgivning. Det er adgang til å ta forbehold for artikkel 12 ved ratifikasjonen. Straffelovrådet bør vurdere om Norge bør ta et slikt forbehold. Men i utredningen bør det uansett inngå en vurdering av hvordan det kan trekkes en grense mellom på den ene siden legitim påvirkningsvirksomhet og på den andre siden påvirkningshandel som kan gjøres straffbar i samsvar med Europarådskonvensjonen artikkel 12.
Rådet skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Rådet bør ha avsluttet oppdraget innen 1. oktober 2001.»
I arbeidet har Straffelovrådet vært sammensatt slik:
Professor dr. juris Henry John Mæland, leder
Høyesterettsdommer Karenanne Gussgard
Førstestatsadvokat Jørn Holme til september 2001
Førstestatsadvokat Lars Stoltenberg fra april 2002
Advokat Berit Reiss-Andersen
Rådets sekretær har vært førstestatsadvokat Arnt Angell.
2.2.2 Hovedpunktene i Straffelovrådets utredning
Straffelovrådet avga sin utredning 18. desember 2002. Utredningen er trykt som NOU 2002: 22 En alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon.
Straffelovrådet går inn for å regulere alle former for korrupsjon i én straffebestemmelse, som tar for seg aktiv og passiv korrupsjon i både offentlig og privat sektor. Bestemmelsen foreslås inntatt i straffeloven kapittel 26 som ny § 276 a.
Det ligger en lovteknisk utfordring i å utforme et straffebud med et så vidt korrupsjonsbegrep som det europarådskonvensjonen legger opp til, uten også å fange opp handlinger som ikke er straffverdige. Straffelovrådet foreslår at grensen mot handlinger som bør være straffrie, trekkes ved at det inntas et krav om utilbørlighet i forslaget til ny § 276 a.
Forslaget til ny § 276 a har en strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre år ved simpel korrupsjon, mens det ved grov korrupsjon foreslås en øvre strafferamme på fengsel i ti år. Forslaget åpner for kommunikasjonsavlytting ved mistanke om grov korrupsjon.
Straffelovrådet antar at forslaget til ny § 276 a tilfredsstiller Norges forpliktelser etter europarådskonvensjonen, med unntak for artikkel 12 om utilbørlig påvirkningshandel («trading in influence»). Straffelovrådet går inn for at Norge i forbindelse med ratifikasjonen av konvensjonen forbeholder seg retten til ikke å innføre straffebestemmelser som fullt ut tilfredsstiller de krav som stilles i denne bestemmelsen. Konvensjonen artikkel 37 åpner for at det kan tas et slikt forbehold.
2.3 Høringen
Justisdepartementet sendte 19. desember 2002 Straffelovrådets utredning på høring til følgende instanser og institusjoner:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Oslo tingrett
Stavanger tingrett
Trondheim tingrett
Nord-Troms tingrett
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
ØKOKRIM
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Sametinget
Sivilombudsmannen
Datatilsynet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Det juridiske fakultet i Bergen
Det juridiske fakultet i Oslo
Det juridiske fakultet i Tromsø
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Norges Juristforbund
Norsk forening for kriminalreform, KROM
Politiembetsmennenes landsforbund
Politiets fellesforbund
Statsadvokatenes forening
Amnesty International Norge
NGO-forum for menneskerettigheter
Rettspolitisk forening
Transparency International Norge
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon
IKT-Norge
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Kommuneforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Statstjenestemannsforbundet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringsfristen var satt til 20. februar 2003. Departementet ba høringsinstansene særskilt om å uttale seg om hvorvidt europarådskonvensjonen artikkel 12 om utilbørlig påvirkningshandel bør gjennomføres fullt ut i norsk rett.
Følgende høringsinstanser har kommet med realitetsmerknader til utredningen:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet med vedlagt uttalelse fra Konkurransetilsynet
Finansdepartementet med vedlagte uttalelser fra Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet
Forsvarsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utenriksdepartementet
Borgarting lagmannsrett
Agder lagmannsrett
Domstoladministrasjonen
Hordaland statsadvokatembeter
Politidirektoratet med vedlagte uttalelser fra ØKOKRIM og Hordaland politidistrikt
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Politiets fellesforbund
Transparency International Norge
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Riksadvokaten har ikke avgitt en egen høringsuttalelse, men stiller seg bak uttalelsen fra ØKOKRIM.
Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har merknader til utredningen:
Helsedepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosialdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Høyesterett
Regjeringsadvokaten
Datatilsynet
Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Forslaget om en alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon fikk bred støtte under høringen. Bare Hordaland statsadvokatembeter mener at en tilpasning til europarådskonvensjonen bør skje ved endringer i eksisterende straffebestemmelser.
Enkelte høringsinstanser har innvendinger mot selve utformingen av Straffelovrådets utkast til ny straffeloven § 276 a.
Høringsinstansene er delt i synet på om Norge bør forbeholde seg retten til ikke å gjennomføre fullt ut i norsk rett konvensjonen artikkel 12 om utilbørlig påvirkningshandel. Enkelte instanser støtter Straffelovrådets forslag om å ta et slikt forbehold, mens andre ønsker at alle de typer av atferd som omfattes av artikkel 12, bør være straffbare også i Norge.
Riksadvokaten, ØKOKRIM og Hordaland statsadvokatembeter har innvendinger mot en øvre strafferamme på ti år ved grov korrupsjon, og foreslår at den i stedet settes til fengsel i seks år. Hordaland statsadvokatembeter stiller også spørsmål ved om denne typen kriminalitet overhodet kan forsvare bruk av ekstraordinære etterforskningsmetoder. Av de øvrige høringsinstansene som har avgitt uttalelse, er det ingen som går mot forslaget om å tillate kommunikasjonsavlytting ved mistanke om grov korrupsjon.