4 Organisering av en kontrollordning for børsnoterte foretaks finansielle rapportering

4.1 Eksisterende kontrollordninger

Regnskapslovutvalget omtaler eksisterende kontrollordninger i Norge i utredningen pkt. 3.3.

Utvalget omtaler interne kontrollmekanismer og revisjon i utredningen pkt. 3.3.1. Utvalget uttaler bl.a:

«Kontroll av finansiell informasjon skjer på mange nivåer hos den regnskapspliktige. Typiske kontrolltiltak omfatter:

• Intern kvalitetskontroll gjennom linjeledelsen

• Involvering av ulike interne organer før fastsettelse av årsregnskap o.l.

• Interne kontrollorganer, for eksempel intern revisjon

• Ekstern revisjon

Fastsettelse av årsregnskap for den regnskapspliktige medfører at ulike selskapsorganer skal godkjenne regnskapet før det offentliggjøres. Regnskapet skal underskrives av den regnskapspliktiges styre og administrerende direktør og godkjennes av eventuell bedriftsforsamling før det fastsettes av generalforsamling, selskapsmøte eller tilsvarende organ. Mange regnskapspliktige har i tillegg etablert interne kontrollsystemer i form av intern revisjon eller spesielle utvalg oppnevnt av de påbudte selskapsorganer.

Årsregnskapspliktige har, med enkelte unntak på grunn av størrelse, revisjonsplikt etter revisorloven. Den valgte revisor skal i sin revisjonsberetning uttale seg om årsregnskapet og styrets beretning er utarbeidet og fastsatt i samsvar med lov og forskrifter. Kontrollarbeidet utføres i samsvar med god revisjonsskikk og omfatter de kontrollhandlinger som anses nødvendige for å kunne bekrefte at regnskapet og beretning gir et forsvarlig uttrykk for den økonomiske stilling og underliggende drift og er avlagt i samsvar med lovgivning og god regnskapsskikk. Den valgte revisor er således pålagt betydelige kontrolloppgaver. Omfanget av kontrollhandlingene er langt mer vidtrekkende enn de kontrolloppgaver som utføres av andre eksterne kontrollinstanser. Revisorenes formelle kompetanse godkjennes av Kredittilsynet og utførelsen av deres arbeider er underlagt tilsyn.»

Utvalget omtaler kontroll ved Oslo Børs i pkt. 3.3.3. Utvalget uttaler bl.a:

«Børsen har tilsyn med finansiell informasjon avgitt av noterte foretak dels i forbindelse med prospektpliktige transaksjoner, herunder ved opptak til børsnotering, og dels som ledd i den alminnelige oppfølgning av informasjonsplikten. Informasjonsplikten innebærer at utstederen av omsettelige verdipapirer skal offentliggjøre opplysninger av betydning for en riktig vurdering av verdipapirene. Børsen kan kreve at utstederes tillitsvalgte og ansatte uten hinder av taushetsplikt gir børsen de opplysninger som er nødvendige.

Børsen har gjennom en årrekke utgitt årlige regnskapssirkulærer med fortolkninger innenfor regnskapsområdet. Regnskapssirkulærenes formål har vært å sikre lik praksis blant de børsnoterte selskapene. Børsen har også et eget regnskapsutvalg med eksterne representanter som har vært benyttet som rådgivende organ i vanskelige regnskapsmessige problemstillinger for å gi nødvendig forankring og sikkerhet for de faglige vurderinger.

Etter børsloven er børsen tillagt myndighet til å ilegge nærmere angitte sanksjoner ved utstederens brudd på regelverket i børsloven og børsforskriften, herunder selskapenes informasjonsplikt som også omfatter selskapenes finansielle informasjon. Børsen kan således vedta følgende sanksjoner overfor de noterte selskapene:

• overtredelsesgebyrer, jf. børsloven § 5-12 og børsforskriften § 25-5,

• løpende mulkt, jf. børsloven 5-13 og børsforskriften § 25-4,

• suspensjon, jf. børsloven 5-9 og børsforskriften § 25-1,

• strykning og midlertidig strykning fra børsnotering, jf. børsloven § 5-8 og børsforskriften §§ 25-2 og 25-3

Videre skal børsen i de tilfeller hvor det foreligger grove eller gjentatte overtredelser av utsteders opplysningsplikt etter børsloven § 5-7 meddele dette til Kredittilsynet, jf. verdipapirhandelloven § 12-1 tredje ledd. Selskapenes opplysningsplikt etter børsloven § 5-7 omfatter både selskapets informasjonsplikt overfor markedet, jf. børsloven § 5-7 første ledd, og selskapets opplysningsplikt overfor børsen, jf. børsloven § 5-7 annet ledd. Videre er også selskapets tillitsvalgte og ansatte omfattet av opplysningsplikten til børsen.

[...]

Børsens kontroll av utstedernes avlagte regnskaper har i flere tilfeller medført at noterte selskaper har måttet endre sin regnskapsføring. Hovedsakelig har selskapene akseptert å endre sin regnskapsrapportering etter dialog med børsen. Det har derfor sjeldent vært behov for å sanksjonere brudd på informasjonsplikten i forbindelse med regnskapsrapportering. Det foreligger imidlertid eksempler på at selskapene har avlagt regnskaper som etter børsens oppfatning ikke har vært i henhold til god regnskapsskikk, og hvor selskapene derfor har blitt ilagt overtredelsesgebyr for brudd på informasjonsplikten. I et fåtall tilfelle har de noterte foretakene måttet utarbeide nye regnskaper.»

Utvalget omtaler Kredittilsynets kontroll i pkt. 3.3.4. Utvalget uttaler bl.a:

«Kredittilsynet fører tilsyn med blant annet banker, finansieringsforetak, forsikringsselskaper, pensjonskasser, verdipapirforetak, revisorer og autoriserte regnskapsførere, jf. tilsynsloven § 1. Tilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med virker på en hensiktsmessig måte, jf. § 3 første ledd. I dette arbeidet skal tilsynet blant annet granske regnskaper og andre oppgaver fra institusjonene, som tilsynet finner nødvendig, jf. § 3 annet ledd. Kredittilsynet kan ved enkeltvedtak pålegge de institusjoner det har tilsyn med å innrette årsregnskapet på en bestemt måte, jf. § 4 første ledd nr 1. Det foreligger et betydelig omfang av særskilte regnskapsregler i egne forskrifter for tilsynsenhetene, som hovedsakelig er initiert av Kredittilsynet.

Kredittilsynet foretar i en viss utstrekning kontroll av regnskaper i forbindelse med stedlige og dokumentbasert tilsyn, samt i tilfeller der institusjonene er involvert i større enkelttransaksjoner og omorganiseringer. Fokus har i særlig grad vært rettet mot forhold som har betydning for institusjonenes soliditet og rapportering av denne, samt mot overholdelse av regnskapslov og tilhørende årsregnskapsforskrifter. Eksempelvis er regnskapsføring av tap på utlån i banker et sentralt tema ved stedlige tilsyn.

[...]

I tilfeller der Kredittilsynet har innvendinger til regnskapsføringen, vil reaksjonsformen variere, fra uformell dialog til (offentlig) brev om pålegg om å rette regnskapet. Sistnevnte reaksjonsform er hjemlet i tilsynsloven § 4 første ledd nr 7 hvor det fremgår at tilsynet kan pålegge de institusjoner det har tilsyn med 'å rette på forholdet dersom en institusjons organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov'. Manglende oppfyllelse av slike pålegg kan lede til løpende tvangsmulkt i henhold til tilsynsloven § 10 annet ledd og eventuelt straff etter tilsynsloven § 10 første ledd. Regelmessig overtredelse av formelle lover og forskrifter, samt pålegg gitt av Kredittilsynet, vil kunne gi grunnlag for tilbakekalling av tillatelse eller konsesjon gitt foretaket avhengig av omfang og overtredelsens karakter.»

Utvalget omtaler i tillegg kontroll ved Regnskapsregisteret i pkt. 3.3.5 og Stiftelsestilsynet i pkt. 3.3.6.

4.2 EØS-rett og europeiske anbefalinger

Fortalen til IFRS-forordningen avsnitt 16 omtaler medlemsstatenes plikt til å sørge for at vedtatte IFRS (se pkt. 3.1 og 3.2.2) blir fulgt:

«16) En egnet og streng håndhevingsordning er avgjørende for å sikre investorenes tillit til finansmarkedene. Medlemsstatene er i samsvar med traktatens artikkel 10 forpliktet til å treffe tiltak som er egnet til å sikre at internasjonale regnskapsstandarder overholdes. Kommisjonen akter å samarbeide med medlemsstatene, særlig gjennom Den europeiske komiteen for verdipapirtilsyn (CESR), for å utarbeide en felles tilnærming til håndheving.»

Det vises her til EF-traktaten artikkel 10, som motsvares av artikkel 3 i EØS-avtalen. Etter EØS-avtalen artikkel 3 første ledd skal avtalepartene «treffe alle generelle eller særlige tiltak som er egnet til å oppfylle de forpliktelser som følger av denne avtale».

Den europeiske komiteen for verdipapirtilsyn (Committee of European Securities Regulators - CESR) arbeider med å følge opp forutsetningen i fortalen om å utarbeide en felles tilnærming til håndheving. CESR publiserte 12. mars 2003 «Standard nr. 1 om finansiell informasjon - Håndheving av standarder for finansiell informasjon i Europa». Standarden omfatter prinsipper for formålet med håndheving av standarder for finansiell informasjon; organisering, omfang og metode for utføring av håndhevingen; reaksjoner ved brudd på reglene; europeisk koordinering samt offentlighet. I denne sammenheng er det nødvendig å omtale prinsippene om formål, organisering, omfang og reaksjoner.

Formålet med håndheving er etter standarden å beskytte investorer og styrke tilliten til finansmarkedet ved å bidra til gjennomsiktigheten av finansiell informasjon som er relevant for beslutningsprosessen hos investorene (prinsipp 1). Håndhevingen skal bestå i kontroll med at den finansielle informasjonen er i samsvar med de aktuelle reglene for finansiell rapportering og treffe egnede tiltak der håndhevingen avdekker brudd på reglene (prinsipp 2).

Etter standarden skal håndhevingen organiseresved såkalte kompetente uavhengige administrative myndigheter etablert av statene som skal ha det overordnede ansvaret for å håndheve at den finansielle informasjonen fra de utstedere som omfattes er i samsvar med reglene for finansiell rapportering (prinsipp 3). Andre organer kan utføre håndheving på vegne av de kompetente administrative myndighetene, forutsatt at slike organer er underlagt tilsyn av og er ansvarlig overfor den relevante kompetente administrative myndighet (prinsipp 4). CESRs standarder for håndheving skal følges uansett hvilket organ som utfører håndhevingen (prinsipp 5). Kompetent administrativ myndighet skal være tilstrekkelig uavhengig og ha nødvendige fullmakter og tilstrekkelige ressurser (prinsipp 6). De nødvendige fullmaktene, som kan delegeres til organ som handler på vegne av de kompetente administrative myndigheter - skal minst omfatte kompetanse til å kontrollere finansiell informasjon, kreve tilleggsinformasjon fra utstedere og revisorer og til å iverksette tiltak i samsvar med formålet med håndhevingen (prinsipp 7). De kompetente administrative myndighetene skal være ansvarlig for å utarbeide og gjennomføre en formålstjenlig håndhevingsprosess i tråd med prinsippene i standarden (prinsipp 8).

I omtalen av prinsippene anerkjenner CESR at håndhevingen i dag er organisert på ulike måter i EUs medlemsstater, inkludert håndheving utført av verdipapirtilsynsmyndigheter, børser og særskilte nemnder ('review panels'). Hensynet til tilliten i finansmarkedene tilsier at håndheving av finansiell informasjon bør overvåkes av en uavhengig administrativ myndighet. Uavhengig innbefatter i denne sammenheng at myndighetene ikke skal være under utilbørlig innflytelse av utstedere, utstederes revisorer, mellommenn, sentrale myndigheter eller andre interessenter. Dette kravet anses også oppfylt når et selvregulert organ er involvert i håndhevingen så lenge den aktuelle kompetente administrative myndighet kontrollerer at håndhevingen følger prinsippene i standarden.

Standarden omfatter prinsipper for omfanget av håndhevingen. Prinsippene bør etter standarden omfatte finansiell informasjon fra utstedere hvis verdipapirer er tatt opp til notering på et regulert marked (omfatter børs og autorisert markedsplass etter børsloven) og utstedere som har søkt om å få sine verdipapirer notert på et regulert marked (prinsipp 9). Håndhevingsprinsippene bør omfatte finansiell informasjon i alle harmoniserte dokumenter, inkludert årsregnskap, delårsregnskap og andre finansielle rapporter utarbeidet for selskaps- og konsernnivået samt i prospekter og lignende dokumenter (prinsipp 10).

Etter prinsippene om reaksjoner i standarden, skal håndhevingsorganene, i tilfeller der det avdekkes vesentlig misvisende framstilling av finansiell informasjon, reagere på passende måte for å oppnå at det blir gitt riktige opplysninger. Der det er relevant skal håndhevingen sørge for offentlig korrigering av en misvisende framstilling i samsvar med kravene i rammeverket for finansiell rapportering. Avvik fra rammeverket som ikke er vesentlige, skal normalt ikke utløse offentlig korrigering selv om det normalt bør reageres også i slike tilfeller (prinsipp 16). Det bør skilles mellom reaksjoner fra håndhevingsorganer og sanksjoner etter nasjonal lovgivning. Reaksjoner er tiltak rettet mot å forbedre markedets integritet og tillit (prinsipp 17). Reaksjoner bør være effektive, iverksatt til rett tid og forholdsmessige i lys av virkningen av det avdekkede regelbruddet (prinsipp 18). Det bør utvikles en ensartet praksis for å gi reaksjoner. Liknende reaksjoner bør anvendes ved likeartede brudd på reglene (prinsipp 19).

Lovutvalget omtaler CESR-standarden i utredningen pkt. 3.4.2.

4.3 Lovutvalgets forslag

Utgangspunkt for vurderingen

Utvalget anbefaler at en ordning for håndheving av børsnoterte foretaks finansielle rapportering baseres på de prinsipper som Den europeiske komiteen for verdipapirtilsyn (CESR) anbefaler (se omtalen i pkt. 4.2 av CESR standard nr. 1 om finansiell informasjon). Utvalget uttaler om dette i utredningen pkt. 3.4.2.8:

«Utvalget kan ikke se at Norge vil være tjent med å innføre særordninger i strid med de retningslinjer som CESR foreslår. Tvert imot er det viktig at utenlandske investorer og långivere har tillit til det norske kapitalmarkedet og etterlevelse av kjente internasjonale kontrollprinsipper vil være et verdifullt bidrag til å oppnå dette. Det kan være nyanser i oppfatningen av enkelte prinsipper blant utvalgets medlemmer, men prinsippene utgjør en helhet som utvalget slutter seg til. Etter utvalgets oppfatning bør derfor de prinsipper som CESR anbefaler, legges til grunn for håndheving av internasjonale regnskapsstandarder i Norge.»

Utvalget har i første rekke vurdert gjennom hvilke organer håndhevingsordningen bør organiseres. Utvalget omtaler denne avgrensningen og hvilke kriterier det har lagt vekt på i utredningen pkt. 3.4.4.1:

«Innføring av CESR-prinsippene innebærer at omfang, innhold, oppbygging, kontrolltiltak, reaksjonsformer, rapportering m.m. i det alt vesentlige allerede er avklart. Den videre konkretisering av retningslinjer og arbeidsform bør overlates til de organer som skal overvåke og gjennomføre håndhevingsoppgavene; jf. prinsipp 8 som foreskriver at den kompetente, administrative myndighet skal forberede og iverksette håndhevingsordningen. Den etterfølgende drøftelse av mulige løsninger i Norge er derfor begrenset til å vurdere hvorledes håndhevingen skal organiseres dvs. gjennom hvilke organer kontrollen skal utøves. Det må tas stilling til hvilket organ som skal være kompetent, uavhengig, administrativ myndighet og om den praktiske gjennomføring skal skje gjennom det samme organet eller delegeres til et annet kompetent organ.

Som det fremgår av den korte gjennomgang av utviklingen i enkelte andre land jf. avsnitt 3.2, er det ennå uklart hvorledes håndhevingsordningene vil bli organisert med unntak av i USA hvor SEC har en etablert rolle. De forslag som så langt er blitt fremmet, tilsier at kompetent myndighet ofte vil bli lagt til den nasjonale tilsynsmyndighet for verdipapirmarkedene. I tilfeller der tilsynsmyndigheter ikke er kompetent organ, er andre offentlige organ foreslått som kompetent myndighet. I spørsmålet om delegering av kontrolloppgavene synes det ikke å være en felles løsningsmodell. Ved valg av løsning synes det å bli lagt vekt på utnyttelse av fagressurser, kostnadseffektivitet, håndhevingsorganets uavhengighet og videreføring av eksisterende kontrollordninger. Utvalget slutter seg til disse valgkriteriene.»

Utvalget har vurdert hvem som i Norge bør være «kompetent administrativ myndighet» som etter prinsipp 3 i CESR standard nr. 1 om finansiell informasjon skal ha det overordnede ansvaret for håndhevingsordningen. Utvalget har videre vurdert om vi bør benytte adgangen etter CESR standarden til å delegere ansvaret for å utføre kontrollen med finansiell informasjon til et annet organ.

Overordnet administrativ myndighet

Utvalget går inn for at Kredittilsynet skal tillegges oppgaven som overordnet administrativ myndighet, jf. «kompetente uavhengige administrative myndigheter» etter CESR standard nr. 1 prinsipp 3. Utvalget har vurdert og forkastet alternativer med å legge oppgaven til Regnskapsregisteret eller et nyopprettet organ. Utvalget uttaler (utredningen pkt. 3.4.4.2):

«Av de organer som er involvert i gjennomføring av nåværende kontrolltiltak i Norge tilfredsstiller både Kredittilsynet og Regnskapsregisteret kravene til uavhengighet. Kredittilsynet må under enhver omstendighet ha relevant fagkompetanse som følge av dets kontroll med foretak underlagt tilsyn, mens Regnskapsregisteret verken har, eller forventes å få, behov for å utvikle tilsvarende kompetanse. Etablering av et nytt organ med oppbygging av egen fagkompetanse vil medføre unødvendig duplisering av knappe ressurser uten at utvalget kan se at det foreligger tungtveiende fordeler ved en slik løsning. Etter en samlet vurdering foreslår utvalget at Kredittilsynet forestår den overordnede kontrollmyndighet. Avgjørende for forslaget er kravet til uavhengighet og effektiv ressursutnyttelse.»

Delegasjon av ansvaret for å utføre kontrollen

Et flertall i utvalget ( medlemmene Christiansen, Eikrem, Møller Faaberg, Gjesdal, Harto, Hellerud, Sulen og lederen Berg Jacobsen) går inn for at ansvaret for å utføre kontrollen med finansiell informasjon delegeres til Oslo Børs. Utvalget anser at dette vil være i samsvar med CESR standard nr. 1. Et mindretall ( medlemmene Fallmyr, Opsahl, Schwencke, Tjølsen og Voldnes) går inn for at Kredittilsynet, i tillegg til å være «kompetent administrativ myndighet» for håndhevingen, også skal utføre kontrollen. Utvalget anbefaler ikke et alternativ der kontrolloppgavene fordeles mellom Kredittilsynet (regnskapspliktige under tilsyn) og Oslo Børs (børsnoterte foretak for øvrig).

Flertallet uttaler (utredningen pkt. 3.5.1):

«Håndheving av regnskapsstandarder er en naturlig videreføring av oppfølgingen av den alminnelige opplysningsplikt. Regnskapsprodusentene vil oppfatte de utvidede kontrolltiltak som en naturlig del av den løpende kommunikasjon med børsen. De er også godt kjent med de virkemidler og sanksjonsmuligheter som børsen allerede benytter. Innføring av håndhevningskontroll vil derfor ikke representere noen vesentlig endring av det kontrollmiljø de noterte foretak allerede må forholde seg til. Flertallet er av den oppfatning at denne løsning vil innebære mindre arbeidsbelastning for produsentene enn andre løsninger.

Oslo Børs har en nærhet til de noterte foretak som gir muligheter for raskt å fange opp aktuelle problemstillinger og brudd på regnskapsstandarder. Avdekking av feil vil kunne skje raskere og kunne resultere i tidsriktig korrigering av feilaktig finansiell informasjon. Ved avdekking av manglende eller mangelfull overholdelse av informasjonsplikten fra utstedernes side, vurderer børsen løpende bruk av virkemidler i forhold til den daglige kursnotering. Eksempler på dette er børspause eller suspensjon. En delegasjon av kontrolloppgavene til børsen, vil således medføre en videreføring og utvidelse av dagens etablerte system. Børsen vil kunne trekke på sin erfaring, og vil kunne bidra til at effekten av allerede eksisterende virkemidler for å sikre overholdelse av informasjonsplikten, herunder riktig regnskapsinformasjon, forbedres ytterligere. En deling av kontrolloppgavene mellom børs og et annet organ vil gjøre at børsen i mindre grad er 'hands on' i forhold til den finansielle informasjonen. Det vil kunne bidra til at kvaliteten på eksisterende kontroll og effekten av eksisterende virkemidler, svekkes. De tiltak håndhevingsorganet vil iverksette vil primært være rettet mot å sørge for at korrekt informasjon avgis i utgangspunktet, og at evt. feilaktig informasjon blir korrigert. Dette utgjør en av de viktigste kjerneoppgavene for en børs. Børsens administrasjon av markedsplassen, markedsovervåkning, kontroll med utstedernes informasjonsplikt og administrasjon av virkemidler i kursnoteringen, gir en innsikt og kompetanse i forhold til prisdannelsen i børsmarkedet som derved kan utnyttes til beste for markedsaktørene.

Oslo Børs har behov for betydelig regnskapsfaglig kompetanse for å følge opp den alminnelige opplysningsplikt. En mulig overføring av prospektkontrollen til Kredittilsynet vil svekke børsens øvrige eksponering til regnskapsfaglige problemstillinger - og fjerne en vesentlig del av grunnlaget for oppbygging av et regnskapsfaglig miljø. Plassering av håndheving av regnskapsstandarder hos Oslo Børs vil gjøre det lettere å opprettholde og sikre et sterkt regnskapsfaglig miljø hos Oslo Børs, noe som er en forutsetning for at betryggende kontroll skal kunne utøves.

Kontroll av regnskapsavleggelsen og overholdelse av informasjonsplikten for øvrig knyttet til finansiell og annen markedsinformasjon fra børsnoterte selskaper utføres i dag av Oslo Børs, og Kredittilsynet fører tilsyn med at Oslo Børs gjennomfører en tilfredsstillende kontroll. I henhold til børsloven § 5-11 skal børsen overvåke handelen og kursnoteringen, og sørge for at dette skjer i overensstemmelse med lov og forskrift, samt børsens regler og forretningsvilkår. Departementet kan gi nærmere regler om markedsovervåkningen. Finansdepartementets forskrift av 30. mars 2001 nr. 319 om markedsovervåkning presiserer at 'markedsovervåkning' i tillegg til overvåkning av handelen også omfatter utsteders overholdelse av 'adferds-, opplysnings- og rapporteringsregler'. Kredittilsynets primæroppgave i denne sammenheng, er å kontrollere at Oslo Børs som tilsynsobjekt etterlever de plikter som børsen er pålagt gjennom lovbestemmelser og/eller konsesjonsvilkår. Det skilles således mellom det organ som utøver den faktiske kontroll av informasjonsplikten, og det organ som fører tilsyn med at kontrollen skjer på en tilfredsstillende måte. Dette har vist seg å være en ryddig og praktisk fordeling av oppgaver og ansvar, og bør derfor videreføres også i forhold til den utvidede kontroll av regnskapsavleggelsen som nå skal skje gjennom etableringen av håndhevingsorganet.

Oslo Børs har i dag sanksjonsmyndighet knyttet til brudd på utstedernes informasjonsplikt, herunder finansiell rapportering. Opprettelse av et håndhevingsorgan vil ikke endre på dette forholdet. I en modell hvor f.eks. Kredittilsynet er utøvende håndhevingsorgan og vedtar tiltak, vil børsen basert på Kredittilsynets vedtak uansett måtte vurdere behov for etterfølgende sanksjoner i forhold til børs, som følge av brudd på informasjonsplikten. En slik organisering, hvor tiltak og sanksjoner legges til to forskjellige organer, kan medføre en unødvendig tungvint og sendrektig modell.

Flertallet ser ikke at Oslo Børs har et problem knyttet til uavhengighet. Børsens primære kundegruppe er investorene, og det er ikke grunn til å trekke i tvil at deres interesser vil bli tilfredsstillende ivaretatt. Det er av avgjørende betydning for tilliten til Oslo Børs som markedsplass at børsen har et system som ivaretar en tilfredsstillende oppfølging av selskapenes opplysningsplikt. En aktiv og profesjonell overvåkning er en del av børsens virkemidler for å kunne opprettholde sin tillit som markedsplass for norske verdipapirer til beste for utstedere, investorer og andre som er avhengige av et velfungerende verdipapirmarked. Både tilliten til markedsplassen og derigjennom børsens mulighet for økonomisk overlevelse, hviler helt og holdent på at investorene har tillit til den informasjon som tilflyter markedsplassen fra ulike aktører, og som børsen per i dag er satt til å følge opp og overvåke. Det er grunn til å tro at den part som har størst nytte av aktørenes tillit, også vil sørge for at virkemidlene for å oppnå dette blir iverksatt og fulgt opp. Det er derfor ingen grunn til å anta at børsen vil gjennomføre en mindre streng kontroll enn for eksempel Kredittilsynet. Børsen er også organisatorisk bygget opp for å ivareta eventuelle problemstillinger knyttet til uavhengighet og tillit i forhold til gjennomføring av de oppgaver børsen er tillagt. Dette vil også gjelde i forhold til en utvidet kontroll av finansiell informasjon. Børsens virksomhet er underlagt tilsyn fra Kredittilsynet og har både en lovpålagt kontrollkomite med ansvar for å overvåke børsens tillit i markedet og en intern revisjonsfunksjon.

I en rekke land vurderes nå hvilke løsninger som skal innføres for kontroll av finansiell rapportering. Som det fremgår av utredningens pkt 3.2, er det foreløpig ikke trukket noen endelig konklusjon i de land det vil være naturlig å sammenligne seg med. Det som imidlertid er klart, er at det i flere land foreslås delegasjonsløsninger hvor private organer utfører selve kontrollen.

Sanksjoner ilagt av Børsen kan etter nåværende regler påklages til Børsklagenemnden. Den foreslåtte arbeidsdeling mellom Kredittilsynet og Børsen tilsier at Kredittilsynet blir klageinstans i forbindelse med de tiltak som vedtas i forbindelse med utøvelse av håndhevingsordningen.»

Mindretallet uttaler (utredningen pkt. 3.5.2):

«Utvalgsmedlemmene Fallmyr, Opsahl, Schwencke, Tjølsen og Voldnes mener at Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet også bør forestå den løpende gjennomføringen av kontrolltiltakene. Det er et sentralt premiss at den kontrollordningen som etableres, skal være egnet til å inngi tillit i kapitalmarkedet, jf innledningen i pkt 3.5 ovenfor. I sin vurdering har mindretallet således lagt særlig vekt på følgende momenter:

• En tillitsvekkende ordning krever uavhengighet i forhold til markedsaktørene.

• Både norske og kanskje spesielt internasjonale investorer vil forvente at det norske systemet bygges opp på en måte som tilsvarer ordningen i de fleste europeiske land, som for eksempel de andre nordiske landene, Tyskland og Storbritannia.

Mindretallet har også lagt vekt på at ordningen som etableres

• er robust mot endringer i omgivelsene.

• gir mest mulig hensiktsmessig ressursutnyttelse.

Disse hovedsynspunktene utdypes nærmere nedenfor.

For å sikre kapitalmarkedets tillit, er det avgjørende at det ikke kan stilles spørsmål ved kontrollorganets uavhengighet i forhold til markedsaktørene. Gjennom sin oppbygning som offentlig forvaltningsorgan må Kredittilsynet etter mindretallets oppfatning klart anses som den mest uavhengige av de aktuelle institusjoner.

Mindretallet registrerer i denne sammenheng at Sanksjonsutvalget i NOU 2003:15 Fra bot til bedring (s. 239) gir uttrykk for at det bør unngås at et privat rettssubjekt fører tilsyn med sine egne eiere. Sanksjonsutvalget uttaler videre:

'Det kan dessuten være betydelige kostnader forbundet med å drive tilsynsarbeid, og usikkerheten knyttet til finansiering kan være større ved private ordninger enn offentlige. Videre vil det for private rettssubjekter med aksjonærer eller andre eiere lett kunne oppstå interessemotsetninger mellom eiernes krav til overskudd og avkastning på investert kapital, og bruken av ressurser på tilsyns- og sanksjonsoppgaver.'

Spesielt i forhold til internasjonale investorer vil det være av betydning at organiseringen av kontrollordningen i Norge ikke oppfattes å være atypisk i europeisk sammenheng. Mindretallet kjenner ikke til at noe nærliggende land har foreslått delegering av kontrolloppgaver til en privat børs.

Videre mener mindretallet at en løsning der Kredittilsynet påtar seg ansvaret for gjennomføringen av de løpende kontrolltiltakene, vil være mer robust mot endringer i omgivelsene. I denne forbindelse vil det bemerkes at privateide organisasjoner er mer utsatt for strukturelle endringer, og at det i så fall vil kunne resultere i behov for fremtidig omlegging av det norske IFRS-tilsynet. Her er det for øvrig nærliggende å vise til at morselskapene til to av børsene (Helsingfors og Stockholm) i det nordiske børssamarbeidet NOREX (hvor Oslo Børs deltar) nylig har bestemt seg for å slå seg sammen.

Uavhengig av om kontrolloppgaver delegeres, vil Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet ha en rekke oppgaver som krever ressurser.

Den europeiske koordineringen er allerede nevnt. En kontrollordning i to nivåer (ved delegasjon) innebærer dessuten at tilsynet må påse/kontrollere at det etableres en hensiktsmessig kontrollprosess og tilsynsmetodikk, jf CESR Standard No 1 prinsipp 8. Dessuten vil klagesaker måtte behandles i Kredittilsynet.

Ved en eventuell delegering må Kredittilsynet også føre tilsyn med det underliggende organet, jf CESR Standard No 1 prinsipp 4. Dette innebærer at Kredittilsynet fortløpende må kontrollere at den delegerte regnskapskontrollen fungerer, og må inngripe hvis så ikke er tilfelle. Mindretallet mener derfor også at det er klare ressursmessige fordeler ved at Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet tillegges alle kontrolloppgaver. Mindretallet vil for øvrig tilføye at det kan vise seg vanskelig å etablere gode og klare grenser for hvilke oppgaver Kredittilsynet som overordnet kontrollmyndighet skal utføre, og hvilke oppgaver som tilligger det underordnede organet. Også dette forholdet tilsier at en ordning på to nivåer bør unngås.

Videre vil det kunne være en hensiktsmessig ressursutnyttelse å legge håndhevingsoppgavene til samme organ som har tilsyn med børsnoterte foretak i finansnæringen, revisorer og regnskapsførere. Dette forsterkes ytterligere dersom Kredittilsynet blir tillagt prospektkontrollen. Etter det nye prospektdirektivet skal ansvaret for og utførelsen av prospektkontrollen legges til et organ uavhengig av markedsaktører. Etter det mindretallet forstår, er det kun Kredittilsynet innenfor finansmarkedsområdet som tilfredsstiller de egenskaper som er oppstilt i direktivforslaget. Direktivet åpner imidlertid for at kontrolloppgavene kan delegeres i en 8-års periode etter vedtakelsen av direktivet, til for eksempel en privateiet børs eller lignende.

Kredittilsynet må som overordnet kontrollmyndighet ivareta den europeiske koordineringen av kontrollordningene. I en slik funksjon kan tilsynet nyttegjøre seg eksisterende europeiske nettverk og informasjonstilfang. For best å ivareta den europeiske koordineringen er det mindretallets oppfatning at Kredittilsynet bør ha det operative ansvar for den løpende IFRS-kontrollen.»

IFRS ekspertutvalg

Utvalget mener det bør etableres et rådgivende ekspertutvalg for vurdering av regnskapsfaglige spørsmål som har betydning for å avgjøre om konsernregnskap avlagt av børsnoterte foretak er i strid med de internasjonale regnskapsstandardene IFRS. Utvalget uttaler (utredningen pkt. 3.5.3):

«Uansett hvor ansvaret for gjennomføring plasseres, foreslår utvalget at det etableres et uavhengig rådgivende ekspertutvalg som vurderer hvorvidt konsernregnskap avlagt av børsnoterte foretak er utarbeidet i strid med IFRS. Det bør utarbeides klare regler for ekspertutvalgets saksbehandling som dekker beslutningsprosedyrer og utvalgets delaktighet i konkrete saker. Håndhevingsorganet bør forelegge saker for ekspertutvalget til regnskapsfaglig vurdering, når det vurderes å rette kritikk og iverksette sanksjoner mot utstedere. Ekspertutvalgets uttalelse vil være offentlig samtidig med at håndhevingsorganets vedtak blir offentlig. Utvalget anbefaler at medlemmene i utvalget oppnevnes etter forslag fra sentrale brukergrupper.»

Sanksjoner

Utvalget uttaler om dette (utredningen pkt. 3.5.4):

«Dersom håndhevingsansvaret legges til Oslo Børs, synes de sanksjoner som Oslo Børs har hjemmel til å ilegge, å være så omfattende at det ikke foreligger ytterligere behov jf. avsnitt 3.3.3. Dersom ansvaret for håndhevingsoppgavene legges til Kredittilsynet bør det vurderes om det er behov for å utvide Kredittilsynets sanksjonsadgang eller om Oslo Børs skal sanksjonere etter instruks fra Kredittilsynet.»

Lovregulering

Utvalget har vurdert et mer overordnet lovgrunnlag for en håndhevingsordning. Utvalget mener det er uhensiktsmessig og unødvendig å kodifisere CESR standard nr. 1 i sin helhet. Utvalget antar at fastsettelse av prinsippene ligger innenfor de vedtak som kan treffes av den overordnede administrative myndighet - Kredittilsynet.

Utvalget har vurdert alternativer for lovregulering i regnskapsloven, kredittilsynsloven, verdipapirhandelloven og børsloven. Utvalget foreslår lovregulering i verdipapirhandelloven. Flertallet foreslår i tillegg lovregler i børsloven.

Utvalget foreslår følgende tilføyelse i verdipapirhandelloven § 12-1 om tilsyn med handel i finansielle instrumenter:

«Kredittilsynet fører kontroll med at årsregnskap, årsberetning, delårsregnskap og annen finansiell rapportering fra utstedere av børsnoterte finansielle instrumenter er i samsvar med lov og forskrifter. Kredittilsynet kan ved forskrift fastsette at børs skal utføre kontrollen i forhold til alle eller enkelte utstedere av finansielle instrumenter som er notert på børsen. Kredittilsynet fastsetter i så fall forskrifter om omfanget og utførelsen av kontrollen.

Kontrollen etter foregående ledd kan støttes av skriftlige uttalelser fra et regnskapsfaglig ekspertorgan. Regler om ekspertorganets sammensetning, oppgaver, arbeidsform og uttalelser fastsettes i forskrift gitt av Kredittilsynet.»

Flertallet foreslår i tillegg følgende tilføyelse i børsloven § 5-11 om markedsovervåkning og utstederkontroll:

«Børsens kontroll av utstederes etterlevelse av regler for finansiell rapportering skal gjøres etter opplegg godkjent av Kredittilsynet som overordnet administrativ myndighet. Kredittilsynet kan gi nærmere forskrifter om børsens kontroll.»

Finansiering

Under utvalgets vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget om plikt for børsnoterte foretak til å utarbeide konsernregnskap i samsvar med internasjonal regnskapsstandarder (utredningen pkt. 22.2), uttaler utvalget bl.a:

«Basert på antatt omfang av en slik kontroll og den kontroll Oslo Børs utfører i dag, anslår utvalget at kostnadene til slik håndheving vil kunne gjennomføres innen en ramme på 5 millioner kroner årlig. Det kan bli aktuelt å pålegge de børsnoterte foretakene å finansiere en slik håndhevingsordning.»

4.4 Høringsinstansenes merknader

Overordnet administrativ myndighet

Det er bred enighet i høringen om at Kredittilsynet bør være overordnet administrativ myndighet for håndhevingsordningen.

Delegasjon av ansvaret for å utføre kontrollen

Følgende høringsinstanser støtter utvalgsflertallets forslag om at Oslo Børs bør være utøvende organ: Den norske Advokatforening, Den norske Revisorforening, Finansnæringens Hovedorganisasjon, «Gruppen av store foretak»(Aker Kværner, Norsk Hydro, Orkla, Telenor, Schibsted, Norske Skog, Statoil) , Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon, Nord Pool, Rederiforbundet, Norsk Regnskapsstiftelse, Finansanalytikerforbundet, Norske Siviløkonomers Forening, Nærings- og handelsdepartementet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo Børs og Toll- og avgiftsdirektoratet.Disse høringsinstansene har særlig anført følgende argumenter for at Oslo Børs bør utføre kontrollen:

• Kontroll av at selskapene oppfyller informasjonsplikten er en sentral oppgave for børsen, og regnskapsinformasjon er sentral i denne sammenheng.

• God regnskapskontroll gir tillit og bidrar til at børsen blir en attraktiv markedsplass. Det gir børsen et forretningsmessig insentiv til å sørge for effektiv kontroll.

• Samling av regnskapskompetanse ved børsen bidrar til at børsen blir en bedre og mer attraktiv markedsplass.

• Dersom en ikke viderefører og utvikler regnskapskontrollen ved Oslo Børs, vil det kunne føre til at sentrale børsfunksjoner forsvinner. Dette vil undergrave Oslo Børs som selvstendig markedsplass og kan føre til at handelen flytter.

• Regnskapskontroll ved børsen vil være en videreføring av den regnskapskontrollen børsen utfører i dag. Dette har fungert godt.

• Kredittilsynet som overordnet administrativ myndighet følger det etablerte mønsteret med at Kredittilsynet fører tilsyn med børsen.

• Børsen har nærhet til selskapene og derfor særlige forutsetninger for å avdekke feil.

• Koblingen mot børsens sanksjonsapparat (strykning, suspensjon, gebyr).

• Børsens avgjørelser kan påklages til Kredittilsynet, mens Kredittilsynets avgjørelser må påklages til departementet.

• Europeisk enhet taler ikke mot at børsen utfører kontrollen. Selv om ingen andre legger opp til at børsen skal utføre kontrollen, er det flere stater som legger opp til at verdipapirtilsynsmyndigheten delegerer utførelsen til et annet organ. De fleste legger opp til å bygge på eksisterende ordninger.

• Det kan være enklere for børsen enn for Kredittilsynet å få ansatt de medarbeiderne en trenger. Børsen har god regnskapskompetanse i administrasjonen i dag og anses å ha bedre mulighet til å tilby høy lønn.

Følgende går inn for at kontrollen bør utføres av Kredittilsynet: Kredittilsynet, LO, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norges Bank, Norges Fondsmeglerforbund, NTL-skatt, Skattedirektoratet og Sparebankforeningen. Disse høringsinstansene har særlig anført følgende argumenter for at Kredittilsynet bør utføre kontrollen:

• Kredittilsynet har en uavhengig stilling i forhold til de børsnoterte selskapene som børsen mangler. De børsnoterte selskapene er blant børsens kunder. Børsen er et privat foretak med krav om lønnsom drift. Børsen kan bl.a. være utsatt for press i retning av mer overfladisk og dermed rimeligere kontroll. Børsnoterte selskaper er blant børsens eiere. Uavhengighet fra dette bidrar til tillit til kontrollen.

• Kredittilsynet kan utnytte sin kompetanse og erfaring fra annet tilsynsarbeid.

• Kontrollen kan samles i ett organ.

• Enhetlige løsninger både med flere europeiske land og USA, tilsier at verdipapirtilsynsmyndigheten utfører kontrollen og ikke bare har tilsyn med utførelsen. Kredittilsynet er verdipapirtilsynsmyndighet i Norge. Ingen andre land ser ut til å delegere utførelsen av regnskapskontrollen til børser.

• Samling av regnskapskompetanse i Kredittilsynet setter tilsynet i stand til å utføre sine oppgaver bedre. Dette kan utnyttes både i regnskapskontrollen, i revisortilsynet, i arbeidet med finansiell stabilitet og ev. i prospektkontrollen dersom også denne oppgaven legges til Kredittilsynet.

• Kontrollen vil være knyttet til selskapets hjemstat og ikke til plasseringen av børsen. Det gir særlige problemstillinger knyttet til norske selskaper notert i et eller flere andre europeiske land og utenlandske selskaper notert på Oslo Børs. Disse løses best ved at Kredittilsynet utfører kontrollen.

• Ved ev. opprettelse av andre børser eller regulerte markedsplasser i Norge, passer det dårlig at Oslo Børs skal utføre kontrollen.

IFRS ekspertutvalg

De høringsinstansene som uttaler seg om det, støtter at det etableres et rådgivende ekspertutvalg som kan gi regnskapsfaglige råd til håndhevingsmyndighetene om anvendelsen av internasjonale regnskapsstandarder i konkrete saker. Disse støtter også at ekspertutvalgets uttalelser bør være offentlige.

Det er noe ulike oppfatninger om retningslinjene som bør gjelde for oppnevning og oppgavene til et slikt utvalg. Næringslivets Hovedorganisasjon, Den norske Revisorforening og Norsk Regnskapsstiftelselegger vekt på at medlemmene må oppnevnes etter forslag fra sentrale brukergrupper for å sikre tilliten til ekspertutvalgets uavhengighet særlig fra håndhevingsmyndighetene. Disse mener det er viktig at håndhevingsorganet skal konsultere ekspertutvalget i alle saker hvor det er aktuelt å rette kritikk mot foretakets regnskapsføring. Det må i tillegg være klare regler for saksbehandlingen i ekspertutvalget. Kredittilsynet og Norges Bank anser at en heller bør opprette en ekspertgruppe som kan konsulteres ved behov, og legger vekt på at det vil være ressursbesparende (ikke alle avgjørelser er regnskapsfaglig tvilsomme) og gjøre ansvarsforholdene i ordningen klarere (det bør være klart at håndheveren har ansvaret for kontrollen).

Bedriftsøkonomisk Institutt har tatt opp at en bør søke å opprette en slik rådgivende gruppe av IFRS-eksperter som utvalget foreslår som en felles nordisk gruppe.

4.5 Departementets vurdering

Etablering av en håndhevingsordning og omfanget av ordningen

Departementet omtalte i St.meld. nr. 8 (2002-2003) - Kredittmeldinga 2001 - kapittel 3 lærdom av finansskandalene i USA og oppfølging i Norge. Departementet understreket i meldingen betydningen, særlig når det gjelder børsnoterte foretak, av god og pålitelig finansiell informasjon og at det er tillit til den informasjonen som blir gitt. Behovet for å sikre tillit til finansiell informasjon har blitt forsterket av de finansskandalene som er omtalt i meldingen og andre lignende saker. Egnede og tilstrekkelige kontrollmekanismer er et viktig element i å sikre slik tillit. Rammene for foretaksstyring («corporate governance») bør innrettes slik at de bidrar til korrekt og dekkende finansiell informasjon. Revisor har en sentral kontrollfunksjon, og det er viktig å sikre tilliten til at den blir godt ivaretatt. Etter departementets syn utgjør god foretaksstyring og lovbestemt revisjon et tilstrekkelig kontrollregime for andre enn børsnoterte foretak. Det arbeides på flere plan for å forbedre rammene for slik kontroll, men dette omtales ikke nærmere her.

Særlige hensyn gjør seg gjeldende for foretak som henter inn kapital til virksomheten ved å henvende seg til allmennheten gjennom notering av finansielle instrumenter på børs eller annet regulert marked. Tilliten til den finansielle informasjonen som de noterte foretakene gir, må antas å innvirke på den risikopremien investorene beregner seg ved investering i noterte instrumenter. Tiltak som bygger tillit kan gi lavere risikopremie («spread») og dermed rimeligere finansiering av den virksomheten som de noterte foretakene driver. Investorene i disse markedene har etter departementets oppfatning dessuten et selvstendig krav på særskilt beskyttelse mot misvisende finansiell informasjon fra de noterte foretakene. Departementet mener derfor det er behov for særskilt kontroll og håndheving av at noterte foretak gir korrekt og dekkende finansiell informasjon.

Oslo Børs fører i dag et visst tilsyn med de børsnoterte foretakenes finansielle rapportering som ledd i prospektkontroll, børsnotering og oppfølging av utstedernes alminnelige plikt til å offentliggjøre opplysninger av betydning for en riktig vurdering av verdipapirene. Børsen bistås av et eget regnskapsutvalg som gir råd om vanskelige regnskapsmessige problemstillinger. Departementet mener at det nå er behov for en styrket kontroll og håndheving av de noterte foretakenes finansielle rapportering. Departementet legger, i likhet med utvalget, vekt på at håndhevingen organiseres i samsvar med de prinsippene som er utarbeidet av Den europeiske komiteen for verdipapirtilsyn (CESR) for å sikre ensartet håndheving i Europa.

Departementet går ut fra dette inn for at det etableres en ny og styrket ordning for håndheving av at den finansielle rapporteringen fra norske utstedere av finansielle instrumenter notert på børs, autorisert markedsplass eller tilsvarende regulert marked i en annen EØS-stat er i samsvar med lov og forskrifter. Ordningen skal også omfatte utstedere av finansielle instrumenter som er søkt opptatt til notering.

Overordnet administrativ myndighet

Departementet går i likhet med utvalget inn for at Kredittilsynet skal ha det overordnede ansvaret for å administrere håndhevingsordningen. Etter departementets vurdering finnes det ikke egnede alternativer. Departementet slutter seg til det syn at det heller ikke er hensiktsmessig å bygge opp en ny enhet.

Delegasjon av ansvaret for å utføre kontrollen

Departementet slutter seg til de prinsipper som har vært utgangspunktet for utvalgets vurdering av om den praktiske gjennomføringen av kontrollen bør utføres av Kredittilsynet som overordnet administrativ myndighet eller delegeres til Oslo Børs. Både børsen og Kredittilsynet vil, uansett løsning, ha viktige roller både med hensyn til regnskapskontroll og andre oppgaver på verdipapirområdet. Begge er avhengige av god regnskapsfaglig kompetanse i organisasjonen. Departementet mener at det er helt sentralt å få en håndhevingsordning der kontrollen blir utført effektivt og målrettet og som har høy grad av tillit både i Norge og i utlandet.

Etter en konkret avveining av de hensyn som er anført for og mot å delegere utførelsen av kontrollen til Oslo Børs, har departementet kommet til at de beste grunner taler for at utførelsen foreløpig ikke delegeres. Departementet mener at hensynene til en uavhengig kontrollordning og internasjonal enhet, taler mot delegasjon til børsen. Det internasjonale bildet er sammensatt. Ingen EU-land har imidlertid til nå lagt opp til å delegere utførelsen av kontrollen til børser. Enkelte land, bl.a. Storbritannia og Sverige, legger opp til å delegere utførelsen til særskilte selvregulerende enheter. Se her Förtroendekomissionens forslag om organisering av håndhevingen i Sverige i SOU 2004:47. I USA utføres kontroll med børsnoterte foretaks regnskaper av børs- og verdipapirtilsynsmyndigheten SEC (the Securities and Exchange Commission). På samme måte legger Finland opp til at kontrollen skal utføres av verdipapirtilsynsmyndigheten - Finansinspektionen. I Danmark er det besluttet at kontrollen skal utføres av Finanstilsynet for noterte finansinstitusjoner og av Erhvervs- og Selskabsstyrelsen for øvrige noterte foretak. Departementet legger vekt på at vi ikke har noen utviklet tradisjon i Norge for delegasjon av myndighetsutøvelse til slike selvregulerende enheter som er aktuelle i Storbritannia og Sverige. Plassering av utførelsen av kontrollen hos verdipapirtilsynsmyndigheten - Kredittilsynet - har solid internasjonal forankring, særlig ved at denne ordningen brukes i USA og dermed omfatter verdens dominerende kapitalmarked. Departementet anser ikke at muligheten for å bygge opp regnskapsfaglig kompetanse taler avgjørende i retning av at enten Oslo Børs eller Kredittilsynet bør utføre kontrollen. Børsens nærhet til de noterte selskapene kan være en fordel i kontrollen, men utgjør etter departementets vurdering først og fremst en risiko mot tilliten til at kontrollen er uavhengig. Børsen bør imidlertid medvirke, gjennom sin nærhet til de børsnoterte selskapene, til at Kredittilsynet får relevant informasjon om selskaper og forhold som det er særlig grunn til å kontrollere. Kredittilsynet bør på sin side raskt varsle børsen, eventuelt den autoriserte markedsplassen, om feil og misligheter for mulig oppfølging med sanksjoner fra børsens eller den autoriserte markedsplassens side.

Samtidig anser departementet at det bør være adgang etter loven til å delegere utførelsen av hele eller deler av kontrollen til børsen. Dette kan bli aktuelt dersom det skulle vise seg at flere andre EØS-land velger å legge utførelsen av kontrollen til børser eller dersom erfaring fra andre EØS-land eller fra håndteringen av kontrollen i Kredittilsynet skulle vise at håndhevingsordningen vil fungere bedre på den måten.

Det vises til lovforslaget del VII (verdipapirhandelloven) § 12-1 nytt tredje ledd.

Tilsvarende spørsmål vil oppstå ved gjennomføring av andre EØS-regler i norsk rett, bl.a. i forhold til prospektdirektivet. Departementet vil komme tilbake til kontrollspørsmålet ved gjennomføring av de enkelte direktiver i norsk rett.

Særskilt klageordning - regnskapskontroll og revisortilsyn

Kredittilsynets enkeltvedtak i håndhevingsordningen vil kunne påklages til departementet etter forvaltningsloven § 28. Dette vil særlig kunne være pålegg om å gi opplysninger for å sikre at det blir gitt korrekt informasjon i tilfeller der den finansielle rapporteringen ikke er i samsvar med lov eller forskrifter. Erfaringene med et særskilt klageorgan for børssaker synes å være gode. I Innst.O. nr. 90 (1987-88) la Stortingets finanskomité vekt på at hensynet til kort behandlingstid og behovet for høy juridisk kompetanse talte for en lovhjemmel for å opprette en egen klageinstans. Dette ble støttet og utdypet av departementet i Ot.prp. nr. 54 (1988-89). Departementet har kommet til at det vil være tilsvarende fordeler ved å etablere en særskilt klageordning for klage på enkeltvedtak vedrørende regnskapskontroll. Det er normalt nødvendig med raske avgjørelser for å oppnå formålet om god informasjon til markedet. Klagesakene vil typisk omfatte teknisk kompliserte regnskapsfaglige og juridiske vurderinger. Det kan også være fordeler ved å etablere tilsvarende ordninger ved klage på andre vedtak knyttet til finansiell rapportering, herunder bl.a. revisortilsyn. Departementet mener derfor det vil være tjenelig å etablere en egen klageordning for slike vedtak ved å opprette en særskilt klagenemnd med juridisk, regnskapsfaglig og revisjonsfaglig kompetanse.

Det vil være nødvendig å vurdere enkelthetene ved en slik klagenemnd nærmere. Det er bl.a. behov for å avklare spørsmål om oppnevning, sammensetning, kompetanse og finansiering. Departementet foreslår derfor at det gis bestemmelser om adgang for departementet til å fastsette forskrifter om at vedtak under håndhevingsordningen for finansiell rapportering og vedtak rettet mot revisorer etter revisorloven kan påklages til en særskilt klagenemnd. Forskriftene skal kunne omfatte nærmere bestemmelser om klagenemnden.

Det vises til lovforslaget del VII (verdipapirhandelloven) ny § 12-7 og del VIII (revisorloven) ny § 9-2a.

IFRS ekspertutvalg

I utgangspunktet mener departementet i likhet med utvalget og de høringsinstanser som har uttalt seg, at det bør vurderes etablert et rådgivende ekspertutvalg som kan gi regnskapsfaglige råd til håndhevingsmyndigheten om anvendelsen av internasjonale regnskapsstandarder i konkrete saker. Funksjonen til et slikt utvalg bør etter departementets syn være å styrke den faglige autoriteten bak de vurderinger som ligger til grunn for håndhevingsmyndighetens avgjørelser, både om å treffe tiltak og å unnlate å treffe tiltak. I lys av forslaget om opprettelse av en særskilt klagenemnd mener imidlertid departementet at det ikke nå er naturlig å opprette et eget IFRS-ekspertutvalg. Spørsmålet om opprettelse av et slikt utvalg vil bli vurdert etter at man har vunnet erfaring med behandlingen i en særskilt klagenemnd.

I høringen fremmet Bedriftsøkonomisk Institutt forslag om et felles nordisk IFRS-ekspertutvalg. En slik ordning ble fremmet som et alternativ/supplement til et «nasjonalt» IFRS-ekspertutvalg. Et felles nordisk IFRS-utvalg skulle kunne minske faren for habilitetskonflikter, og øke muligheten for å få en gruppe høyt kvalifiserte eksperter og dermed styrke tilliten og autoriteten til gruppens uttalelser. Kontakt med myndigheter i Danmark, Sverige og Island har imidlertid avdekket at de der ikke legger opp til at håndhevingsordningen skal støttes av et tilsvarende ekspertorgan. Disse tar heller til orde for faglig utveksling på et mer uformelt plan.

Finansiering

Etter departementets syn bør håndhevingsordningen være selvfinansierende og utgiftene med ordningen bør dekkes i tilknytning til den aktuelle børsen eller den autoriserte markedsplassen. Et alternativ er å pålegge de noterte foretakene som kontrolleres å dekke kostnadene med kontrollen. Et annet alternativ er å fordele utgiftene på institusjoner under tilsyn av Kredittilsynet, slik det er bestemt for utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel etter kredittilsynsloven § 9 første ledd.

Departementet anser imidlertid at det vil gi en bedre og mer hensiktsmessig løsning å utligne utgiftene på den børs eller autoriserte markedsplass som noterer de kontrollerte foretakenes finansielle instrumenter. Departementet går inn for en slik løsning. De noterte foretakene og verdipapirforetak mv. tilknyttet børsen/markedsplassen vil på den måten bidra indirekte til utgiftene gjennom de avgifter disse betaler til børsen/markedsplassen.

Departementet foreslår at det presiseres i kredittilsynsloven § 9 første ledd at Kredittilsynets utgifter til kontroll etter verdipapirhandelloven 12-1 tredje ledd skal utlignes på børser og autoriserte markedsplasser. Etter § 9 annet ledd femte punktum skjer fordelingen av utgifter innen gruppe som bl.a. omfatter børser og autoriserte markedsplasser ved at departementet fastsetter et beløp særskilt.

Departementet mener at utgiftene til den foreslåtte klagenemnden bør dekkes av henholdsvis den aktuelle børs/autoriserte markedsplass når det gjelder håndheving av finansiell rapportering og revisorer/revisjonsselskaper under tilsyn når det gjelder vedtak etter revisorloven. Departementet foreslår at dette gjennomføres ved at Kredittilsynet pålegges å dekke utgiftene til klagenemnden og at Kredittilsynets utgifter til dette utlignes på henholdsvis børser/autoriserte markedsplasser og revisorer/revisjonsselskaper etter kredittilsynsloven § 9. Departementet foreslår videre at det skal kunne kreves gebyr for behandling av klage i klagenemnden og at departementet kan gi nærmere regler om når gebyr skal kreves, om gebyrenes størrelse og om innkrevingen.

Det vises til lovforslaget del II (kredittilsynsloven) § 9 første ledd nytt femte og sjette punktum og til del V (verdipapirhandelloven) ny § 12-7 fjerde ledd og VI (revisorloven) ny § 9-2 a fjerde ledd.

Forslag til lovbestemmelser

Departementet foreslår i likhet med utvalget regulering av håndhevingsordningen i verdipapirhandelloven. Departementet foreslår en ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-1 om tilsyn med handel i finansielle instrumenter. Etter forslaget skal Kredittilsynet føre tilsyn med at årsregnskap, årsberetning, delårsregnskap og annen finansiell rapportering fra norske utstedere av omsettelige verdipapirer notert på børs, autorisert markedsplass eller regulert marked i en annen EØS-stat, er i samsvar med lov og forskrifter. Departementet kan fastsette forskrifter om tilsynet og om tiltak for å sikre at det blir gitt korrekt informasjon i tilfeller der den finansielle rapporteringen ikke er i samsvar med lov eller forskrifter. Aktuelle tiltak er bl.a. pålegg om å gi offentlig tilleggsinformasjon og pålegg om å endre framtidig regnskapspraksis. Dersom et slikt pålegg ikke blir etterkommet, kan det fastsettes løpende mulkt etter kredittilsynsloven § 10 annet ledd til forholdet blir rettet.

Departementet mener det er behov for regler om opplysningsplikt for å gjøre håndhevingsordningen effektiv. Det er også nødvendig for å oppfylle CESR standard nr. 1 prinsipp 7. Departementet foreslår en ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-2 om opplysningsplikt. Etter forslaget plikter utstedere som nevnt over samt deres tillitsvalgte, ansatte og revisor å gi Kredittilsynet de opplysninger om utsteders forhold som tilsynet krever til gjennomføring av kontroll etter § 12-1 tredje ledd. Etter forslaget skal videre utstedere som nevnt, deres tillitsvalgte, ledende ansatte og revisor gi melding til Kredittilsynet om finansiell rapportering fra utstederen som de anser ikke gir et rettvisende bilde i overensstemmelse med det relevante regelverket for finansiell rapportering. Rekkevidden av meldeplikten er med dette søkt samordnet med nye krav til revisjonsberetningen etter direktiv 2003/51/EF, jf. ny artikkel 51a bokstav c i fjerde selskapsrettsdirektiv (direktiv 78/660/EØF). Opplysnings- og meldeplikten skal gjelde uten hinder av taushetsplikt. Departementet skal etter forslaget i forskrift kunne fastsette nærmere regler om slik opplysnings- og meldeplikt.

Opplysnings- og meldeplikten skal, etter forslag til ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-4, gjøres effektiv ved at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg om å oppfylle opplysnings- eller meldeplikten. Dersom et slikt pålegg ikke blir etterkommet, kan det fastsettes løpende mulkt etter kredittilsynsloven § 10 annet ledd til forholdet blir rettet, dvs. at opplysningsplikten blir oppfylt.

Det vises til lovforslaget del VII om endringer i verdipapirhandelloven.