4 Nærmere om de EU-reglene som er bakgrunnen for forslaget
4.1 Nye regler om passasjerrettigheter
4.1.1 Parlaments- og rådsforordning (EF) nr. 261/2004 av 11. februar 2004 om etablering av felles regler om kompensasjon og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstiging og ved innstilte eller vesentlig forsinkede flygninger mv.
Parlaments- og rådsforordning nr. 261/2004 av 11. februar 2004 om etablering av felles regler om kompensasjon og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilt eller vesentlig forsinket flygning mv. (heretter «forordningen om nektet ombordstigning mv.») trådte i kraft i hele EØS-område 17. februar 2005, og erstattet tidligere forordning (EØF) nr. 295/91. Forordningen er allerede gjennomført i norsk rett ved forskrift 17. februar 2005 nr. 141, og med hjemmel i luftfartsloven § 16 -1 første ledd.
Som tittelen tilsier gir forordningen flypassasjerene rettigheter både ved nektet ombordstigning på grunn av overbooking (artikkel 4), ved total innstilling av flygninger (artikkel 5) og ved forsinkelser som varer minst 2, 3 eller 4 timer, avhengig av reisens totale lengde (artikkel 6). Forordningen gjelder både for ruteflygninger og for såkalte non-scheduled flights (typisk chartrede flygninger), herunder flygninger som utgjør en del av en pakkereise. Forordningen er ikke et rent forbrukerregelverk. Den gjelder også for passasjerer som ikke har betalt for reisen selv (typisk forretningsreisende).
Forordning (EØF) nr. 295/91 hadde praktisk talt ingen bestemmelser om håndhevelse. Ved utformingen av den nye forordningen, derimot, har det vært en klar målsetning at passasjerenes rettigheter skal beskrives på en så klar måte som mulig, slik at passasjerene selv skal kunne sette seg inn i sine rettigheter og håndheve dem direkte overfor flyselskapet. For å muliggjøre dette plikter flyselskapene å sette opp et oppslag ved innsjekkingsskranken som gjør passasjerene oppmerksomme på at de har krav på å få tildelt en skriftlig redegjørelse for sine rettigheter dersom de nektes ombordstigning, eller utsettes for vesentlig forsinkelse eller innstilling. Passasjerene skal også få detaljerte skriftlige opplysninger om retten til å klage dersom de ikke mottar de rettighetene de har krav på etter forordningen (artikkel 14). Den viktigste bestemmelsen i denne sammenhengen er likevel er artikkel 16, som i uoffisiell norsk oversettelse lyder:
«Overtredelse
Hver medlemsstat skal utpeke et organ med ansvar for gjennomføringen av denne forordningen når det gjelder flygninger fra lufthavner på medlemsstatens territorium og flygninger fra en tredjestat til slike lufthavner. Der det er hensiktsmessig skal dette organet treffe de nødvendige tiltak for å sikre at passasjerenes rettigheter respekteres. Medlemsstatene skal underrette Kommisjonen om hvilket organ som er utpekt i samsvar med dette nr.
Med forbehold for artikkel 12 (krav ut over det forordningen gjelder) kan enhver passasjer klage til et organ utpekt i henhold til nr. 1, eller til et annet vedkommende organ utpekt av en medlemsstat, om en overtredelse av denne forordning ved en lufthavn på en medlemsstats territorium eller i forbindelse med en flyging fra en tredjestat til en lufthavn på dette territoriet.
De sanksjonene som medlemsstatene fastsetter for overtredelser av denne forordning, skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og virke avskrekkende.»
Vi kommer tilbake til den nøyaktige forståelsen av denne bestemmelsen i punkt 4.1.6 og 5.4.1.
4.1.2 Parlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1107/2006 av 5. juli 2006 om rettighetene til funksjonshemmede personer og personer med redusert bevegelighet når de reiser med fly
Parlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1107/2006 av 5. juli 2006 om rettighetene til funksjonshemmede personer og personer med redusert bevegelighet når de reiser med fly (heretter kalt «forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer») er et spesialregelverk som supplerer forordningen om nektet ombordstigning mv. I forordningens artikkel 2 bokstav (a) er rettighetshaverne etter forordningen definert som
«en person, hvis bevægelighed i forbindelse med benyttelsen af transportmidler er nedsat på grund af et fysisk handicap (sensorisk eller bevægelsesmæssigt, permanent eller forbigående), mentalt handicap eller nedsat funktionsevne af andre årsager eller alder, hvis situation kræver passende opmerksomhed og tilpasning af de ydelser, alle passagerer har adgang til, på grundlag af den pågældendes særlige behov.»
Forordningen forbyr flyselskapene, reisebyråer og turoperatører å nekte personer å reservere en flyreise på grunn av deres funksjonshemning eller reduserte bevegelighet. På samme måte kan de ikke nekte slike personer å gå om bord i et fly dersom de har en gyldig billett og reservasjon. Reservasjon og ombordstigning kan likevel nektes dersom det er påkrevd av sikkerhetsmessige grunner som er fastsatt i nasjonale eller internasjonale regler, eller dersom størrelsen på flyet eller døren på flyet gjør det fysisk umulig. Når en person har rett til å være med på en flygning, følger det av artikkel 10 og vedlegg II hvilken bistand flyselskapet skal yte om bord i flyet, og i umiddelbar tilknytning til flygningen.
Videre gir forordningen passasjerer med funksjonshemning eller redusert bevegelighet rett til bistand på flyplassene innenfor EU/EØS. Det detaljerte innholdet i bistanden er ikke fastsatt i forordningen, men det følger av vedlegg I hva bistanden skal sette passasjerene i stand til. På flyplasser med mer enn 150.000 årlige passasjerbevegelser skal det i tillegg fastsettes utfyllende kvalitetsstandarder for den bistanden som skal ytes på flyplasser. Organisasjoner som representerer funksjonshemmede og personer med redusert bevegelighet skal gis rett til å delta ved utarbeidelsen av slike kvalitetsstandarder.
For alle typer bistand og tilrettelegging etter forordningen er det et grunnprinsipp at de personene som selv har funksjonshemninger eller redusert bevegelighet ikke skal betale mer for reisen enn andre. Forslaget pålegger med andre ord flyselskapene og flyplassadministrasjonen å fordele kostnadene ved bistanden på alle de reisene.
Forslaget inneholder håndhevelsesbestemmelser i artikkel 14, 15 og 16 som ligner mye på artikkel 16 i forordningen om nektet ombordstigning mv.:
«Artikel 14
Håndhævelsesorgan og dettes opgaver
Hver medlemsstat udpeger et eller flere organer, som er ansvarlige for håndhævelsen af denne forordning, for så vidt angår fly, der afgår fra eller ankommer til lufthavne beliggende på dens område. I givet fald træffer dette eller disse organer foranstaltninger til sikring af, at handicappede og bevægelseshæmmede personers rettigheder respekteres, herunder at de i artikel 9, stk. 1, omhandlede kvalitetsstandarder overholdes. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen, hvilket eller hvilke organer der er udpeget.
Medlemsstaterne fastsætter, hvor det er relevant, at det eller de håndhævelsesorganer, der er udpeget i henhold til stk. 1, også sikrer tilfredsstillende gennemførelse af artikel 8, herunder for så vidt angår bestemmelserne om afgifter for at undgå konkurrenceforvridning. De kan også udpege et særligt organ med henblikk herpå.
Artikel 15
Klageprocedure
En handicappet eller bevægelseshæmmet person, der finder, at denne forordning er blevet overtrådt, kan indbringe sagen for lufthavnens forvaltningsorgan eller det berørte luftfartsselskab.
Hvis den handicappede eller bevægelseshæmmede person ikke kan opnå tilfredsstillende behandling på denne måde, kan vedkommende klage til det eller de organer, der er udpeget i henhold til artikel 14, stk. 1, eller til ethvert andet kompetent organ, der er udpeget af en medlemsstat, over en påstået overtrædelse af denne forordning.
Et organ i en medlemsstat, som modtager en klage, som henhører under ansvarsområdet for et organ, der er udpeget i en anden medlemsstat, videresender klagen til det pågældende organ i den anden medlemsstat.
Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at underrette handicappede og bevægelseshæmmede personer om deres rettigheder i henhold til denne forordning og mulighederne for at klage til dette eller disse udpegede organ(er).
Artikel 16
Sanktioner
Medlemsstaterne fastsætter regler for, hvilke sanktioner der skal anvendes ved overtrædelse af denne forordning, og træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning. Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om disse regler og underretter den hurtigst muligt om alle senere ændringer, der berører dem.»
Det er likevel noen forskjeller mellom disse bestemmelsene og de parallelle bestemmelsene i artikkel 16 i forordningen om nektet ombordstigning mv. For det første er det bare forordningen om bevegelseshemmede passasjerer som også regulerer håndheving av gebyrbestemmelser. For det andre er det bare forordningen om bevegelseshemmede personer som har formalisert at eventuelle klager skal rettes til flyplassadministrasjon eller flyselskap før de eventuelt kan rettes til et utpekt klageorgan. For det tredje er det bare forordningen om bevegelseshemmede passasjerer som pålegger et nasjonalt klageorgan å videreformidle klage til et kompetent klageorgan i et annet land. For det fjerde er det bare forordningen om bevegelseshemme personer som pålegger medlemsstatene, i motsetning til de private aktørene, å sørge for at funksjonshemmede personer og personer med redusert bevegelighet blir informert om sine rettigheter. Endelig bør det nevnes at artikkel 16 i forordningen om bevegelseshemmede personer bruker uttrykket «penalties», mens artikkel 16 nr. 3 i forordningen om nektet ombordstigning mv. bruker uttrykket «sanksjoner».
4.1.3 Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2006/2004 av 27. oktober 2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av forbrukervernlovgivning
De regelverkene som er gjengitt i punkt 4.1.1 og 4.1.2 gjelder begge passasjerenes individuelle rettigheter. Men EU har relativt nylig også vedtatt et regelverk som omhandler passasjereneskollektive rettigheter, nemlig europaparlaments- og rådsforordning (EF) 2006/2004 av 27. oktober 2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av lovgivning om forbrukerbeskyttelse (heretter «forordningen om forbrukervernsamarbeid»).
I denne forordningen defineres «forbrukernes kollektive interesser» som «en rekke forbrukeres interesser, som har lidt skade eller som kan komme til å lide skade som følge av en overtredelse» av bestemte EU-regler (artikkel 3 bokstav k). I og med at forordningen om forbrukervernsamarbeid bare gjelder forbrukernes interesser vil det håndhevingsapparatet den etablerer ikke omfatte rettighetene til flypassasjerer som ikke er forbrukere.
Forordningen om forbrukervernsamarbeid etablerer et internasjonalt samarbeid om håndhevelse av (pr. 20. september 2006) 15 forskjellige forbrukerrettslige regelverk som tidligere er vedtatt av EU, jf. listen i vedlegget til forordningen. Foreløpig er det bare forordningen om nektet ombordstigning mv. som gjelder transportområdet, men det må antas at regler om passasjerrettigheter som nylig er vedtatt, eller som vedtas i fremtiden, vil bli lagt inn under det håndhevelsesapparatet som forordningen etablerer. Mulige kandidater til dette er forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer, en mulig fremtidig forordningen om rettigheter for togpassasjerer (punkt 4.1.4), og muligens også de bebudede forordningene om fergepassasjerer og busspassasjerer (punkt 4.1.5).
Forordningen om forbrukervernsamarbeid krever at hver medlemsstat utpeker «vedkommende myndigheter» som skal ha ansvar for å håndheve ett eller flere av de regelverkene som er listet i forordningens vedlegg. I tillegg skal det utpekes et «sentralt kontaktorgan» som har som oppgave å opprette kontakt mellom de vedkommende myndighetene i forskjellige land (artikkel 3 bokstav d og artikkel 4 nr. 1). Det sentrale kontaktorganet kan også være vedkommende myndighet.
En typisk sak vil arte seg slik: En vedkommende myndighet får på en eller annen måte (for eksempel gjennom klage fra flere flypassasjerer) kunnskap om manglende etterlevelse av et forbrukerregelverk, som også har tilknytning til en annen medlemsstat (for eksempel det landet hvor det flyselskapet passasjeren har klaget på har sitt hovedkontor). Den vedkommende myndigheten henvender seg deretter til det sentrale kontaktorgan i sitt «eget» land, som i sin tur formidler kontakt til den vedkommende myndigheten i det andre berørte landet, via det sentrale kontaktorgan i dette andre landet. Deretter samarbeider de to vedkommende myndighetene direkte seg i mellom om å utveksle opplysninger og å rette opp den ulovlige praksisen.
For å sikre at systemet blir effektivt, slår artikkel 4 nr. 3 i forordningen fast at
«Vedkommende myndighet skal, [...] ha den myndighet til å foreta etterforskning og håndheving som er nødvendig for å anvende denne forordning, og skal utøve denne myndighet i samsvar med nasjonal lovgivning.»
I forlengelsen av dette heter det i artikkel 4 nr. 6:
«Den myndighet som er omhandlet i nr. 3, skal utøves bare når det er rimelig grunn til mistanke om en overtredelse innenfor Fellesskapet, og skal minst omfatte retten til
å ha adgang til alle relevant dokument, i enhver form, knyttet til overtredelsen innenfor Fellelsskapet,
å avkreve enhver person relevante opplysninger knyttet til overtredelsen innenfor Fellesskapet,
å gjennomføre nødvendige kontroller på stedet,
å framsette et skriftlig krav om at vedkommende selger eller leverandør stanser overtredelsen innenfor Fellesskapet,
å få selgeren eller leverandøren som er ansvarlig for overtredelsen innenfor Fellesskapet, til å forplikte seg til å stanse overtredelsen, og eventuelt å offentliggjøre den inngåtte forpliktelsen,
å kreve at enhver overtredelse innenfor Fellesskapet stanses eller forbys, og eventuelt å offentliggjøre de avgjørelser som er truffet i denne forbindelse,
å kreve at den tapende part betaler erstatning til statskassen eller til en mottaker som er utpekt i eller i henhold til nasjonal lovgivning, dersom avgjørelsen ikke etterkommes.»
For å sikre en mest mulig enhetlig tolkning av forbrukerlovgivningen foreskriver forordningen at medlemsstaten i sine toårige rapporter til Kommisjonen skal redegjøre blant annet for «viktige rettsavgjørelser fra nasjonale domstoler som fortolker regelverket som beskytter forbrukernes interesser» (artikkel 21 nr. 3 bokstav e).
Det sentrale ansvaret for å gjennomføre forordningen om forbrukervernsamarbeid i norsk rett ligger hos Barne- og likestillingsdepartementet, som i lengre tid har involvert de øvrige berørte departementene i dette arbeidet. Som en del av dette arbeidet har det blitt kartlagt hvilke endringer som er nødvendig å foreta i de enkelte sektorlovene dersom aktuelle sektormyndigheter skal kunne inneha rollen som «vedkommende myndighet». På grunnlag av denne prosessen sendte det daværende Barne- og familiedepartementet 12. juli 2005 ut et høringsbrev med forslag til hvordan forordningen om forbrukervernsamarbeid kan gjennomføres i norsk rett.
I høringsbrevet ble det foreslått at forordningen om forbrukervernsamarbeid som sådan gjøres til en del av markedsføringsloven gjennom en ny henvisningsbestemmelse (inkorporasjon). Selv om Barne- og familiedepartementet uttrykte tvil om hva som er den mest hensiktsmessige gjennomføringsmåten, antok en at det er en fordel for forbrukerne (1) at en kan finne hele forordningen samlet på ett sted, og (2) at det mest naturlige stedet å plassere reglene er i markedsføringsloven. Samtidig foreslås det at Barne- og likestillingsdepartementet gjennom forskrifter skal få myndighet til å utvide virkeområdet for de nasjonale gjennomføringsbestemmelsene etter hvert som nye EU-regler blir føyd til vedlegget til forordningen om forbrukervernsamarbeid. Eksempler på slike utvidelser innenfor transportområdet er nevnt ovenfor. Løsningen i høringsnotatet er fulgt opp i det endelige lovforslaget, som Barne- og likestillingsdepartementet fremmet i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006).
Som det fremgår av punkt 5.4.3, reiser forordningen om forbrukervernsamarbeid en del prinsipielle spørsmål om Luftfartstilsynets generelle rolle og karakter, som har gjort det nødvendig med en egen prosess. Derfor har Samferdselsdepartementet valgt å gjennomføre en parallell prosess, hvor gjennomføringen av forordningen om forbrukervernsamarbeid innenfor luftfartssektoren utgjør en del av en større helhet. Proposisjonen her utgjør siste ledd i denne prosessen.
Forordningen om forbrukervernsamarbeid trådt i kraft 29. desember 2005 i EU-landene. Dvs. at dette er den fristen EU-landene hadde for å oppnevne vedkommende myndigheter mv. Reglene om gjensidig bistand, dvs. det praktiske samarbeidet, vil imidlertid ikke tre i kraft før 29. desember 2006. EØS-komiteen har 7. juli 2006 (beslutning nr. 92/2006) besluttet at forordningen skal innlemmes i EØS-avtalen. For Norges vedkommende ble beslutningen tatt med forbehold om Stortingets samtykke. Det vil snarlig bli fremmet en stortingsproposisjon om innhenting av Stortingets samtykke. Fristen etter EØS-avtalens artikkel 103 for meddelelse om at de forfatningsrettslige krav er oppfylt, er 7. januar 2007. Samme tidspunkt er Norges frist for å gjennomføre forordningen. Samferdselsdepartementet ønsker med denne proposisjonen å imøtekomme disse forpliktelsene for så vidt gjelder luftfartssektoren.
I punkt 5.4 foretar departementet en detaljert vurdering av hvordan blant annet forordningen om forbrukervernsamarbeid bør gjennomføres for så vidt gjelder håndhevelse av forordningen om nektet ombordstigning mv. Der kommenteres også forholdet til detaljene i det daværende Barne- og familiedepartementets høringsforslag.
4.1.4 Forslag til parlaments- og rådsforordning om rettigheter og forpliktelser til passasjerer ved internasjonal jernbanetransport («jernbaneforordningen»)
I KOM (2004) 143 final har EU-kommisjonen foreslått en europaparlaments- og rådsforordning om rettigheter og plikter for passasjerer ved internasjonal jernbanetransport (heretter «jernbaneforordningen»). Departementet har valgt å omtale forslaget i denne proposisjonen, fordi det i fremtiden kan være aktuelt å opprette en felles klageordning for flere transportformer (punkt 6.6.4). Dermed er det av interesse å vite hvordan EU-kommisjonen har tenkt innenfor andre sektorer som kan tenkes å bli omfattet av en felles klageordning.
Jernbaneforordningen omfatter alle passasjerer, ikke bare forbrukere, og inneholder en omfattende katalog av rettighetsbestemmelser som er mer omfattende enn de emnene EU til nå har regulert innenfor luftfarten. I realiteten dreier det seg om en tilnærmet generell kontraktslov for internasjonal jernbanetransport. Departementet er kjent med at det har vært arbeidet med å utvide forslaget til også å omfatte innenlandsk jernbanetransport.
Det er verd å merke seg at håndhevelsesreglene i forslaget er svært like de som er vedtatt og foreslått innenfor luftfarten (punkt 4.1.1 og 4.1.2). Hovedinntrykket er derfor at EU-reglene ikke vil stå i veien for å opprette et felles klageorgan. Forslaget kan tas som en indikasjon på at EU er i ferd med å finne frem til en generell modell for hvilke krav som skal stilles til nasjonal håndhevelse av passasjerrettigheter.
På noen punkter inneholder likevel jernbaneforordningen bestemmelser som er verdt å fremheve. For det første er det presisert at det organet som får ansvar for den nasjonale gjennomføringen av forordningen, «med hensyn til organisation, finansiering, retlig form og beslutningstagning [skal] være uafhængigt af infrastrukturforvaltere, opkrævningsorganer, tildelingsorganer eller jernbanevirksomheder».
For det andre skal det organet som er ansvarlig for den nasjonale gjennomføringen utveksle opplysninger om «deres arbejde, beslutningstagningsprincipper og praksis, så de kan samordne deres beslutningstagningsprincipper i Fællesskabet som helhed». Dette er en bestemmelse som langt på vei må antas å ha samme formål som forordningen om forbrukervernsamarbeid, jf. punkt 4.1.3 ovenfor. Som antydet der, er det ikke usannsynlig at jernbaneforordningen på sikt vil bli føyd til listen over de regelverkene som omfattes av håndhevelsesmekanismen i forordningen om forbrukervernsamarbeid.
Endelig krever jernbaneforordningen at klager ikke bare skal kunne rettes til det eller de nasjonale håndhevelsesorganene, men at jernbaneforetak som tilbyr tjenester som omfattes av forordningen skal etablere en egen klageordning som skal gjøres kjent for passasjerene. Herunder er det gitt regler om at det jernbaneforetak, eller det utsalgsstedet, som mottar en klage som hovedregel skal svare på vegne av alle involverte foretak.
4.1.5 Kommende forslag fra EU om passasjerrettigheter innenfor andre transportsektorer
I sitt White Paper «European transport policy for 2010» (KOM (2001) 370) har EU-kommisjonen annonsert følgende om regulering av passasjerrettigheter på andre områder enn luftfart:
«The next step is to extend the Community’s passenger protection measures to the other modes of transport, notably rail and maritime navigation and, as far as possible, urban transport services».
Som det fremgår av punkt 4.1.1, 4.1.2 og 4.1.4 har en allerede kommet langt innenfor jernbane- og luftfartssektoren. Når det gjelder de andre sektorene som er nevnt i sitatet, er det foreløpig ikke lagt frem forslag til nye regelverk. Derimot har EU-kommisjonen gjennomført offentlige konsultasjoner hvor berørte har fått anledning til å uttale seg om hvordan passasjerrettigheten bør reguleres innenfor internasjonal busstransport og for transport med ferger. Det er foreløpig noe usikkert når EU-kommisjonen vil ferdigstille regelverksforslag innenfor disse to områdene.
Uansett er det for tidlig å si hvilken skjebne disse forslagene vil få, og hvilket innhold de endelige regelverkene eventuelt vil få. Likevel bør en allerede nå ta høyde for de utviklingstrekkene som avtegner seg. Ved utformingen av bestemmelsene om klageordning (punkt 6.6.4) er det verd å ha dette i tankene.
4.1.6 Sammenfatning av håndhevelsesreglene i forordningene om passasjerrettigheter
Oversikten ovenfor viser at EU ønsker å styrke passasjerenes rettigheter innenfor alle transportsektorer som har et klart internasjonalt preg. Samtidig er det klart erkjent at det ikke er nok å gi passasjerene materielle (innholdsmessige) rettigheter, men at disse må underbygges av et håndhevelsessystem som faktisksikrerpassasjerene de rettighetene dehar .
Av forordningen om nektet ombordstigning mv., forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer og forslaget til jernbaneforordning fremgår det klar at de sanksjonene som knyttes til brudd på forordningenes regler skal være effektive og virke avskrekkende, samtidig som det må være en viss forholdsmessighet mellom sanksjon og mål.
I og med at forordninger er direkte anvendelige innenfor EU-landene, uten noen nasjonal gjennomføring, er det samtidig klart forutsatt at medlemsstatene må, og skal, ha relativt stor frihet til å håndheve reglene innenfor sine allerede etablerte håndhevelsessystemer. På den annen side er det ikke tilstrekkelig at medlemsstatene bare konstaterer at det ikke finnes et håndhevelsesapparat for den typen rettigheter det her er snakk om, eller at de nøyer seg med å videreføre et system som ikke er i stand til å korrigere vedvarende brudd på passasjerens rettigheter.
Håndhevelsen kan skje ved at myndighetene påser at reglene faktisk blir fulgt, eller ved at passasjerene selv ivaretar sine rettigheter direkte overfor flyselskapet eller andre transportører. Det er naturlig å forstå de tre forordningene som er nevnt to avsnitt ovenfor slik at de stiller klare krav om at myndighetene skal håndheve passasjerrettighetene. I det følgende velger vi å kalle dette for tilsyn med passasjerrettighetene. Disse spørsmålene blir behandlet i kapittel 5.
Når det gjelder passasjerenes rett og mulighet til selv å håndheve sine rettigheter, er det først og fremst retten til å klage som er omtalt i de nevnte forordningene. Innholdet i klageretten, og forholdet mellom denne og tilsynsordningene, er ikke særlig klart uttrykt i forordningene. Disse spørsmålene blir behandlet i kapittel 6.
4.2 Forslaget til forordning om felles regler for avgifter på flysikringstjenester («avgiftsforordningen»)
Gjennom fire forordninger datert 10. mars 2004 har EU etablert det rettslige grunnlaget for opprettelse av et felles europeisk luftrom (på engelsk om talt som «Single European Sky»). Ved EØS-komiteens beslutning nr. 67/2006 av 2. juni 2006 ble de fire forordningene føyd til EØS-avtalen. Beslutningen ble fattet med forbehold om at Stortinget gir sitt samtykke. Ved St.prp. nr. 87 (2005-2006) Om samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 67/2006 og av 2. juni 2006 om innlemmelse i EØS-avtalen av europaparlaments- og rådsforordninger angående et felles europeisk luftrom anmodet regjeringen om slikt samtykke. Saken er foreløpig ikke ferdigbehandlet av Stortinget.
En av disse fire forordningene, europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 550/2004, gjelder yting av flysikringstjenester i det europeiske luftrommet («tjenesteytingsforordningen»). Ett av formålene med denne forordningen er å harmonisere reglene om fastsetting av de avgiftene flyselskapene må betale for flysikringstjenester. Med hjemmel i europaparlaments- og rådsforordning nr. 550/2004 har EU-kommisjonen derfor (etter faglig innspill fra Eurocontrol) utarbeidet forslag til en forordning som skal legge grunnlaget for et felles avgiftssystem for enkelte undergrupper av flysikringstjenester (heretter «avgiftsforordningen»).
Bakgrunnen for forslaget er at tjenesteytingsforordningen krever at en av disse undergruppene, lufttrafikktjenestene , bare skal kunne ytes av en enkelt tjenesteyter innenfor et gitt luftrom. Medlemsstatene er ansvarlige for å utpeke en eller flere slike eneleverandører innenfor alle delene av sitt luftrom. Begrunnelsen er dels praktisk og dels sikkerhetsmessig. Det skal være klart hvem som er ansvarlig for lufttrafikktjenestene i det aktuelle luftrommet. I tillegg kan medlemsstatene utpeke en yter av flyværtjenester som eneleverandør av alle, eller deler av flyværtjenestene, innenfor hele, eller deler av det nasjonale luftrommet. For øvrig vises det til St.prp. nr. 87 (2005-2006) side 8 og 14-16.
Det viktige i denne sammenhengen er at avgiftsforordningen bare gjelder for eneleverandører av lufttrafikktjenester og for eneleverandør av flyværtjenester dersom slik er utpekt etter reglene i foregående avsnitt.
Avgiftsforordning inneholder relativt detaljerte regler om at avgiftene som hovedregel skal kostnadsbaseres. Det skilles mellom underveiseavgifter («En-route charges») og tårnavgifter («Terminal Charges»). Litt enkelt sagt, dekker den sistnevnte gruppen tjenester som ytes i forbindelse med avganger og landinger, mens den førstnevnte dekker tjenester som ytes under resten av flygningen. Slik forslaget til avgiftsforordning nå ser ut, har medlemsstatene en viss frihet til å bestemme hvordan de vil gjennomføre bestemmelsene om tårnavgift. Norge har ennå ikke tatt stilling til hvordan det er ønskelig å gjennomføre reglene. En bredere presentasjon av avgiftsforordningens innhold vil bli gitt i tilknytning til en eventuell senere høring av det nasjonale gjennomføringsregelverket.
Uansett ser det ut til at avgiftsforordningen vil stille krav om at tjenesteyterne skal stille sine kostnadstall til disposisjon for representanter for brukerne av tjenestene – typisk flyselskapene. Men disse tallene har liten verdi dersom brukerne ikke kan stole på at de er korrekte. Derfor er det fastsatt i forordningsforslagets artikkel 17 at det skal føres nasjonalt tilsyn med at tjenesteyterne oppgir riktige kostnadstall, og at tjenesteyterne plikter å legge til rette for at slikt tilsyn kan gjennomføres på en effektiv måte. Bestemmelsen lyder:
«Facilitation of compliance monitoring
Air navigation service providers shall facilitate inspections and surveys by the national supervisory authority or by a recognised organisation acting on the latter’s behalf, including site visits. The authorised persons shall be empowered:
to examine the relevant accounting documents, asset books, inventories and any other material relevant to the establishment of air navigation charges;
to take copies of or extracts from such documents;
to ask for an oral explanation on site;
to enter relevant premises, lands or means of transport.
Such inspections and surveys shall be carried out in compliance with the procedures in force in the Member State in which they are to be undertaken.»
Bestemmelsen har mye til felles med de som finnes i artikkel 4 nr. 6 i forordningen om forbrukervernsamarbeid, jf. gjengivelsen av denne bestemmelsen i punkt 4.1.3.
4.3 Forbrukerrådets arbeid med å etablere en ny transportklagenemnd
Forbrukerrådet har lenge hatt det som et prioritert mål å bedre tvisteløsningssystemene for forbrukere som et alternativ til domstolsapparatet. Som et ledd i dette arbeidet har Forbrukerrådet igangsatt et prosjekt der målsetningen er å opprette en felles klagenemnd for tog, buss, bane og ferge, jf. høringsuttalelse fra Forbrukerrådet gjengitt i punkt 6.6.4.2.
Parallelt med dette arbeidet er altså EU i ferd med å utarbeide nye rettighetsregler for både jernbane-, buss-, og fergetransport. Dersom disse regelverkene blir vedtatt, er det en del som tyder på at de vil inneholde håndhevingsbestemmelser som likner på de som finnes i forordningen om nektet ombordstigning mv. Det betyr igjen at medlemsstatene må sørge for at alle passasjerer, ikke bare de som reiser med selskaper som frivillig har sluttet seg til en avtalefestet klageordning, skal ha rett til å klage til ett eller flere utpekte organer. For så vidt gjelder luftfarten er betydningen av dette forklart i punkt 6.6.3.1.
Forbrukerrådet og Samferdselsdepartementet har avholdt møte, og blitt enige om at det likevel er ønskelig at den prosessen Forbrukerrådet har innledet videreføres. Så lenge målsetningen for dette arbeidet uansett er å utforme klageordningen på en måte som tilfredsstiller de generelle EU-retningslinjene som er gjengitt i punkt 6.5.4, vil det trolig være fullt mulig å omdanne en slik avtalefestet ordning til en ordning som hjemles i lov, og som er bindende for alle transportører innenfor en bestemt sektor, på et senere tidspunkt. I punkt 6.6.4 gir departementet en kort presentasjon av mulige fordeler og ulemper ved å organisere en felles transportklagenemnd med basis i transportlovgivningen.