7 Økonomiske og administrative konsekvenser
7.1 Presentasjonen av disse i høringsnotatet
Foreslaget vil for det første ha administrative og økonomiske konsekvenser for Luftfartstilsynet . På den ene siden vil tilsynet bli fritatt fra sin nåværende oppgave med å behandle klager fra passasjerer som ikke kan klage til Reklamasjonsnemnda for rutefly over brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv. Disse oppgavene foreslås i sin helhet lagt til det nye klageorganet (kapittel 6).
På den annen side vil Luftfartstilsynet få utvidet sine arbeidsoppgaver når det gjelder tilsyn med passasjerrettigheter. Riktignok er Luftfartstilsynet allerede i dag pålagt å føre tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv., men luftfartsloven har manglet effektive hjemler for å sanksjonere brudd på regelverket. I tillegg vil Luftfartstilsynet bli pålagt oppgaven som «vedkommende myndighet» etter forordningen om forbrukervernsamarbeid, og dermed inngå i et nettverk av nasjonale myndighetsorganer som har ansvar for å håndheve EØS-regler som beskytter forbrukerne (foreløpig bare forordningen om nektet ombordstigning mv. innenfor luftfartens område).
Det er vanskelig å forutsi hvilket omfang dette arbeidet vil få. For så vidt gjelder forordningen om forbrukervernsamarbeid, vil omfanget et stykke på vei bli styrt av hvor mange anmodninger om bistand tilsynet mottar fra parallelle tilsynsmyndigheter i andre EØS-land. Departementet understreker at dette samarbeidet kun gjelder passasjerens kollektive rettigheter, og ikke deres individuelle klager (selv om kunnskap om klager kan sette i gang arbeid med å styrke passasjerenes kollektive rettigheter). Når det gjelder Luftfartstilsynets øvrige tilsyn med passasjerrettighetene, vil arbeidsmengden til en viss grad kunne bestemmes av tilsynet selv. Minstevilkåret må likevel være at tilsynet griper inn dersom det blir kjent med en langvarig eller omfattende regelstridig atferd.
Kostnaden forbundet med Luftfartstilsynets oppgaver etter avgiftsforordningen er også tema i St.prp. nr. 87 (2005-2006), og ble derfor ikke berørt i høringsnotatet.
For så vidt gjelder det nye klageorganet er finansieringsmodellen omtalt nærmere i punkt 6.6.10, men det er ikke gjort noe forsøk på å kvantifisere de samlede kostnadene forbundet med å administrere hele klageordningen. Luftfartstilsynet og Reklamasjonsnemnda for rutefly bruker i dag til sammen ca. ett årsverk på å behandle klager fra passasjerer, men i dette tallet er ikke arbeidsinnsatsen til medlemmene av Reklamasjonsnemnda tatt med. Medlemmene mottar ikke vederlag for sitt arbeid, og det er ikke kjent hvor mye tid de bruker på arbeidet. Formannen for klageorganet mottar derimot eget vederlag for sitt arbeid, uten at departementet kjenner dette beløpet.
Det er grunn til å tro at det samlede antallet passasjerklager vil øke noe dersom forslaget blir vedtatt. For det første vil trolig oppmerksomheten om at det etableres et nytt klageorgan øke kunnskapen om retten til å klage blant passasjerene. Departementet antar at dette vil føre til et øket antall klager også på grunnlag av rettigheter som ikke er nye. For det andre innebærer forordningen om nektet ombordstigning mv. og forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer, at passasjerenes rettigheter utvides på en måte som vi ennå ikke helt har sett virkningen av. For det tredje foreslår departementet at personer som i dag ikke har rett til å klage til Reklamasjonsnemnda, og som derfor bare kan klage (til Luftfartstilsynet) over brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv., i fremtiden også skal kunne klage over brudd på andre deler av luftfartslovgivning, eller på grunnlag av rene avtalefestede rettigheter.
Mot dette kan det hevdes at forslaget om å etablere en ny klageordning nettopp har til formål å redusere antallet regelbrudd, og dermed antallet klager. Dessuten styrker forslaget Luftfartstilsynets mulighet for å gi pålegg om opphør av regelstridig praksis. Departementet er mer usikker på om den rettsavklarende effekten klagepraksisen forventes å ha, vil bidra til flere eller færre klager.
Som det fremgår av punkt 6.6.10.3 ser departementet for seg at fordelingen av de totale kostnadene forbundet med etablering og drift av klageorganet vil måtte løses under arbeidet med den kommende forskriften om virksomheten til klageorganet.
Flyselskapenes kostnader vil for det første bestå av bruk av ressurser til intern håndtering av klager, det være seg før, under eller etter at saken eventuelt er tatt under behandling av klageorganet. I hvilken grad selskapene vil bli pådratt økede utgifter som følge av at de pålegges å betale til en klager som vinner saken, eller dersom de som følge av tilsyns- eller klagepraksis blir nødt til å legge om praksisen sin i en mer kostnadskrevende retning, er meget vanskelig å si noe sikkert om. Departementet mener uansett at det er galt å anse dette som utgifter påført som følge av de foreslåtte håndhevelsesreglene, siden dette egentlig er utgifter som følger av innholdet i passasjerenes materielle rettigheter.
Samferdselsdepartementet antas å få begrensede utgifter når klageorganet først er etablert. Rekruttering av sekretariat og medlemmer til klageorganet kan være mulige oppgaver. I etableringsfasen er det mer usikkert om prinsippet om selvfinansiering vil la seg gjennomføre helt konsekvent. Også dette er noe departementet vil komme tilbake til under arbeidet med utformingen av forskrift om klageorganet.
7.2 Høringsinstansenes syn
Luftfartstilsynet uttaler følgende etter først å ha støttet departementets forslag om at tilsyn med grunnlaget for enkelte luftfartsavgifter (punkt 5.4.4) legges til Luftfartstilsynet:
«I den forbindelse vil vi imidlertid igjen benytte anledningen til å vise til tidligere informasjon om at dette tilsynet vil innbære økonomiske og administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet. Konsekvenser som vi forutsetter kan dekkes inn enten ved at våre kostnader inntas i kostnadsbasen, jfr. forordningens [utkastet til avgiftsforordning] artikkel 5 annet ledd litra a) eller gjennom bevilginger over statsbudsjettet gjennom det årlige tildelingsbrevet. De økonomiske konsekvensene forbundet med tilsynet vil bl.a. være avhengig av den endelige utformingen av avgiftsregelverket og nasjonale policyavklaringer. Luftfartstilsynets foreløpige estimat er derfor i størrelsesorden til 1 million kroner.»
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) sier dette:
«Uansett hvilke forutsetninger som legges til grunn for driften av det nye klageorganet, vil de økonomiske og administrative konsekvensene måtte evalueres etter f.eks. 12 måneder. HSH-R ser at publikums oppmerksomhet med hensyn til passasjerrettigheter er stigende samtidig som også antall flypassasjerer og antall flybevegelser må påregnes å øke også i fremtiden. Dette, sammenholdt med det faktum at både logistikk, operative forhold og vær og klimamessige betingelser vil kunne gi større og hyppigere negative utslag på regularitet og drift, vil kunne føre til at antall klager kan bli høyere enn en fornuftig prognose nå i startfasen skulle tilsi.»
7.3 Departementets kommentarer
Ingen av høringsuttalelsene tilsier at det er noe galt med departementets redegjørelse i høringsnotatet. Når det gjelder merknadene fra Luftfartstilsynet vises det til St.prp. nr. 87 (2006-2007) side 14-15.
Høringsnotatet inneholdt ikke forslag om hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. I den grad Luftfartstilsynet finner det nødvendig å nyttiggjøre seg det endelige lovforslagets hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, er det grunn til å tro at de vil kreve en del ressurser fra Luftfartstilsynet. Men fordi formålet med å ilegge overtredelsesgebyr er å styrke håndhevelsen av passasjerrettighetene bør bruk av overtredelsesgebyr på sikt, og isolert sett, føre til en reduksjon i antallet regelbrudd. I sin tur kan dette redusere arbeidsmengden for Luftfartstilsynet.