8 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

8.1 Generelt om lovsystematikken

Systematikken i gjeldende luftfartslov skriver seg fra luftfartsloven av 1960, og lovens tilsynsbestemmelser er derfor primært rettet inn mot ivaretakelse av sikkerhet. Adgangskontroll, som beskrevet i punkt 5.2.1, er en helt sentral bestanddel av dette håndhevelsesapparatet.

Forslagene i denne proposisjonen innebærer at Luftfartstilsynet vil bli tillagt nye oppgaver, i form av tilsyn med passasjerrettigheter og tilsyn med avgiftsregler (økonomisk tilsyn). Dette er tilsynsoppgaver som mangler forankring i gjeldende luftfartslov.

Departementet har vurdert to alternative løsninger på dette problemet. Den ene er å gi et nytt sett av generelle saksbehandlings- og tilsynsregler som omfatter alle former for tilsyn etter loven, både sikkerhetstilsyn, tilsyn med passasjerrettigheter og økonomisk tilsyn. Den kanskje viktigste fordelen med denne løsningen er at loven blir i stand til å «fange opp» nye tilsynsformer etter hvert som luftfartslovgivningen utvikle seg, typisk på grunn av nye EU/EØS-regler. Ulempen er at reglene kan bli så generelle at legalitetsprinsippets krav til presisjon ikke blir godt ivaretatt.

Departementet har valgt en annen løsning, som går ut på å føye til nye bestemmelser som også fanger opp de aktuelle EØS-reglene der hvor de saklig sett hører hjemme i luftfartslovens systematikk. Det innebærer at forordningene om passasjerrettigheter vil bli (om)hjemlet til en ny bestemmelse i lovens kapitel X, og at avgiftsforordningen vil bli gjennomført med hjemmel i en ny bestemmelse som føyes til kapitel VII. Til hver av disse bestemmelsene blir det i sin tur knyttet nye tilsynsbestemmelser. I tillegg føyes nye bestemmelser om klageordning for passasjerrettigheter til kapittel X (som et nytt underkapittel G), der de saklig sett hører hjemme.

8.2 Merknader til de enkelte lovbestemmelsene

Til den nye overskriften til kapittel VII

Gjeldene tittel er etter departementets syn for snever. I følge forarbeidene til den gamle luftfartsloven av 1960 er ordet «bakketjenesten» i den eksisterende loven ment å omfatte «sikringstjenesten og dens forskjellige ledd, i noen grad også lufthavnforvaltningen på plassene og til verksteddrift, drivstofforsyning og annet som knytter seg til luftfartsanlegget». Ordet bakketjenesten hadde med andre ord et mye bredere innhold enn det har i dagens språkbruk. Særlig uheldig er det at flysikringstjenestene i § 7-4 ikke fremgår på en klar måte av overskriften. Videre bør det nevnes at forslaget til nytt § 7-26 annet ledd nettopp omhandler avgifter for flysikringstjenester. Departementet foreslår derfor at ordet «flysikringstjenester» føyes til overskriften på kapitlet.

Til endringene i § 7-26

Første ledd første punktum er ment å fange opp hele § 7-26 i gjeldende lov, og i tillegg omfatte enkelte nye problemstillinger. Gjeldene § 7-26 gjelder de tilfellene hvor departementet (dvs. Samferdselsdepartementet) selv fastsetter avgifter. Disse tilfellene videreføres gjennom formuleringen «samt i forskrift pålegge betaling av slik avgift», på slutten av første punktum. På samme måte som etter gjeldende rette skal bestemmelsen gi hjemmel til å fastsette forskrifter om betaling av avgifter også for anlegg eller tjenester den avgiftspliktige i et konkret tilfelle faktisk ikke har gjort bruk av. Det vises i denne forbindelse til forarbeidene til den lovendringen som ble foretatt ved lov av 11. juni 1976 nr. 80 (Ot.prp. nr. 62 (1975-76)).

Bestemmelsen omfatter fastsettelse av avgifter både for statlige, kommunale og private lufthavner.

Den nye bestemmelsen går lenger enn gjeldende lov ved at den også åpner for å gi forskrifter om beregningen av avgifter. Tanken er at bestemmelsen skal være hjemmel for forskrift som gjennomfører avgiftsforordningen (punkt 4.2). Det vises også til de lovtekniske bemerkningene i punkt 5.4.5. Videre er det ventet at bestemmelsen vil kunne brukes som hjemmel til å gi forskrift som gjennomfører det direktivet om lufthavnavgifter som er bebudet fra EU-kommisjonen. De internasjonale reglene stiller krav til beregningen av avgiftene uavhengig av om det er staten, en annen offentlig myndighet, eller private aktører som selv stiller tjenester eller anlegg til disposisjon, som fastsetter avgiften. Med beregning siktes det blant annet til krav om kostnadsrelatering, dekning av kostnader som påløper ved yting av tjenester til brukere som er fritatt fra avgiftsbetaling og fastsettingen av selve avgiftsstrukturen. Med avgiftsstrukturen menes hvilke avgiftstyper en skal ha, inndelingen mellom disse, og hvilke kostnader som skal dekkes av de enkelte avgiftene.

Bestemmelsen gir også hjemmel for å regulere i hvilken grad kryssubsidiering skal være tillatt. Det vil være opp til fremtidige politiske beslutninger, og internasjonale føringer, i hvilken grad dette skal være tillatt.

Av det som er sagt ovenfor fremgår det at ordet «avgift» ikke er begrenset til vederlag fastsatt av en offentlig myndighet. Det omfatter også vederlag som fastsettes av det foretaket som selv driver den virksomheten som avgiftene skal bruks til å finansiere. Termen dekker derfor fenomener som i dagligtale omtales både som «avgift», «takst», «pris» og «vederlag». Denne fleksibiliteten er nødvendig for at bestemmelsen skal kunne fange opp de reguleringsteknikkene som velges i fremtidige internasjonale regler.

Selv om ordet «avgift» kan peke i retning av at forholdet mellom flyselskapet og yteren av de avgiftpliktige tjenestene mv. er av offentligrettslig karakter, skal bestemmelsen ikke forstås slik. Men ordet innebærer heller ikke det motsatte; nemlig at forholdet er av privatrettslig karakter. Med den rettsutviklingen som er på gang internasjonalt er det ikke ønskelig at lovgiver tar stilling til disse spørsmålene. I stedet skal svaret bero på en konkret vurdering av innholdet i de forskriftene som gis og hvem som yter den avgiftspliktige tjenesten eller stiller det avgiftspliktige anlegget til disposisjon. Det vil også kunne være et moment i denne vurderingen om partene pålegges å inngå avtaler om servicenivå eller selv velger å inngå slike avtaler, og om eventuelle svakheter ved ytelsene skal utløse rett til reduksjon av vederlag mv. Det kan ikke utelukkes at forholdet mellom yter og bruker i enkelte tilfeller vil kunne ha preg både av et tradisjonelt offentligrettslig avgiftsforhold og av et privatrettslig kontraktsforhold.

Første ledd første punktum skal kunne brukes som grunnlag for å gi forskriftsbestemmelser som gir berørte rett til å be om overprøving eller endelig fastsetting av avgifter som i første omgang er fastsatt, eller foreslått, av foretak som selv mottar avgiften.

Første ledd annet punktum åpner for at det gis forskriftsbestemmelser som pålegger de foretakene som er mottaker av avgiftene å gi både offentlige myndigheter og brukere (typisk flyselskapene) tilgang til opplysninger om de kostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av avgiftene. Som en samlebetegnelse omtaler en gjerne dette som «åpenhet» («transparency»). Åpenhet er et hovedformål med avgiftsforordningen, og vil trolig også være et krav i en eller annen form dersom et nytt direktiv om lufthavnavgifter blir vedtatt.

Den åpenheten som reguleres i første ledd annet punktum skiller seg fra de pliktene som følger av annet og tredje ledd, ved at de sistnevnte knytter seg til tradisjonelt tilsyn. I de sistnevnte tilfellene vil initiativet typisk kommer fra tilsynsmyndigheten, og formålet er å kontrollere og ikke å informere. Men også første ledd annet punktum hjemler forskriftsbestemmelser som pålegger de foretakene som har plikt til å gi tilgang til opplysninger å gjøre dette på anmodning fra brukere eller andre.

Annet ledd annet punktum omfatter både de tilfellene hvor avgiften fastsettes av et offentlig organ, og de tilfellene hvor den som selv er mottaker av avgiften selv fastsetter avgiften.

Selv om mange av de forskriftsbestemmelsene som ventes å bli gitt i medhold av bestemmelsen vil være EØS-regler, hjemler bestemmelsen også at det blir gitt rent nasjonale bestemmelser med samme, eller tilnærmet samme innhold på områder hvor EØS-reglene tillater det.

Annet ledd første punktum hjemler forskrifter om at luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) skal føre tilsyn med beregningen av de kostnadene som danner grunnlag for avgiftene. Selv om bakgrunnen for bestemmelsen er avgiftsforordningen, er den helt generelt utformet. Bestemmelsen kan derfor også brukes til å gi regler om tilsyn med regler som har rent nasjonalt opphav. For eksempel vil det være mulig å knytte tilsyn til de delene av det såkalte «takstregulativet» som ikke overlapper med den foreslåtte avgiftsforordningen. For avgiftsåret 2006 vises det til forskrift av 22. desember 2005 nr. 1724 om avgifter vedrørende statens luftfartsanlegg og -tjenester. Dersom det i fremtiden skulle bli aktuelt å foreta vesentlige endringer i det nasjonale taksregimet, vil dette kunne være aktuelt.

Bakgrunnen for bestemmelsen er først og fremst at brukerne av de avgiftsbelagte ytelsene skal kunne skaffe seg innblikk i de reelle kostnadene de pådrar yterne av tjenestene, jf. merknaden til første ledd annet punktum Da er det viktig at de også kan stole på at de tallene som oppgis er korrekte. Bestemmelsen kan brukes både i de tilfellene hvor avgiften fastsettes av mottakeren av avgiften selv, og i de tilfellene hvor avgiften fastsettes av departementet eller Luftfartstilsynet, jf. nedenfor.

Ordet «beregningen» er ment å dekke både kontroll med at de grunnlagsdataene som ligger til grunn for beregningene er korrekte, og kontroll med at selve beregningen og de modellene som brukes er korrekte. Videre dekker det kontroll med at blant annet verdsettelsesregler, kostnadsfordelingsregler og avskrivningsregler er korrekt anvendt.

Den siste delen av annet ledd første punktum (etter «og») slår fast at luftfartsmyndigheten også skal kunne fastsette selve avgiften. Men da er til gjengjeld forutsetningen at den skal fastsettes på grunnlag av nærmere bestemte objektive kriterier som er fastsatt i forskrift. Som det fremgår av punkt 5.4.4.3 er bakgrunnen for bestemmelsen at bl.a. Luftfartstilsynet bør kunne gis som oppgave å fastsette den såkalte «unite rate» (enhetskostnaden) etter avgiftsforordningen. Dette er en teknisk størrelse som beregnes etter en bestemt formel som er regulert i avgiftsforordningen. Bestemmelsen hjemler også at luftfartsmyndigheten skal kunne fastsette avgifter på grunnlag av tilsvarende, rent nasjonale og objektive forskriftsbestemte kriterier. Forutsetningen er hele tiden at eventuelle politiske avveininger og skjønn skal være innarbeidet i selve kriteriene, og ikke er knyttet til bruken eller håndhevelsen av reglene.

Annet ledd annet punktum supplerer første punktum ved å åpne for at luftfartsmyndigheten utpeker et annet organ til å føre tilsyn på sine vegne. Den umiddelbare bakgrunnen for bestemmelsen er at avgiftsforordningen artikkel 17 åpner for at en såkalt «godkjent organisasjon» («recognised organisation») utfører oppgaver på vegne av tilsynsmyndigheten. Det vises til gjengivelsen av artikkel 17 i avgiftsforordningen i punkt 4.2.

Annet punktum slår også fast at departementet skal kunne fastsette vilkår som må foreligge for at et organ skal kunne utpekes til å opptre på luftfartsmyndighetens vegne. Det mest praktiske eksemplet er nok at departementet gir forskrifter som inkorporerer EØS-regler, som i sin tur inneholder slike vilkår. I følge forslaget til avgiftforordning må vedkommende organ være «godkjent» i henhold til de særskilte reglene om dette i «moderforordningen» nr. 550/2004 artikkel 3 og bilag I. Men bestemmelsen hjemler også utpekings- og vilkårsregler som har en rent nasjonal forankring.

Tredje ledd er i grove trekk bygget over samme lest som innledningen til avgiftsforordningen artikkel 17, men går lenger enn denne. Som det fremgår av punkt 5.4.5 er det ikke meningen at artikkel 17 skal inkorporeres gjennom denne bestemmelsen. Dette vil skje ved senere forskrift som inkorporerer forordningen som sådan.

Tredje ledd første punktum slår fast at den som er gjenstand for tilsyn plikter å legge til rette for at luftfartsmyndigheten skal kunne utføre sitt arbeid på en hensiktsmessig måte. I overensstemmelse med merknadene til annet ledd annet punktum er det uttrykkelig sagt at denne plikten også gjelder i de tilfellene hvor luftfartsmyndigheten har satt bort tilsynsarbeid til et annet organ.

Tredje ledd første punktum slår fast at plikten til å legge til rette for inspeksjoner og besiktigelser omfatter foretak som mottar avgifter etter forskrift som nevnt i første ledd. Bestemmelsen forutsetter at det fremgår av forskriften hvem som er mottaker av avgiften. Det sentrale eksemplet på en slike forskrifter er forskrift av 22. desember 2005 nr. 1724 om avgifter vedrørende statens luftfartsanlegg og -tjenester (takstregulativet). Etter denne forskriften er det Avinor AS som er mottaker av avgiften. Dersom avgiftsforordningen blir gjennomført med hjemmel i første ledd, vil alle foretak som mottar avgifter som er omfattet av denne forordningen plikte å legge til rette for inspeksjoner og besiktigelser. På samme måte vil regelen omfatte mottakere av avgifter som er omfattet av eventuelle fremtidige nasjonale gjennomføringsregler for det nevnte direktivet om lufthavnavgifter.

Tredje ledd annet punktum slår fast at tilsynet også kan rettes mot foretak som bistår yter av flysikringstjenester med regnskapsføring eller kostnadsberegninger, dersom dette er nødvendig for at luftfartsmyndigheten, eller et annet organ som opptrer på dennes vegne, skal kunne utføre sine oppgaver etter første punktum. Typiske eksempler vil være regnskaps-, revisjons- og andre konsulentselskaper som bistår foretak som er mottaker av luftfartsavgifter. Bestemmelsen forhindrer at praktisk ønskelige arbeidsordninger ikke undergraver effektiviteten i tilsynsarbeidet. Den vil også forhindre at tjenesteytere aktivt unndrar materiale fra tilsyn ved å sette bort oppgaver.

Tredje ledd tredje setning (innledningen til opplistingen) slår fast at eventuell taushetsplikt ikke skal være til hinder for de beføyelsene som følger av opplistingen nedenfor.

Tredje ledd nr. 1-4 er bygget over samme lest som avgiftsforordningen artikkel 17, men er ikke ment som en formell gjennomføring av denne. Forordningen som sådan vil bli inkorporert i norsk rett gjennom egen forskrift. Det vises til de lovtekniske vurderingene i punkt 5.4.5.

Tredje ledd nr. 1 tilsvarer avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (a). Ordet «granske» innebærer at tilsynsmyndigheten selv skal få adgang til å studere selve originaldokumentet, og ikke bare spesialtilpassede versjoner av dette. I motsetning til den parallelle bestemmelsen i avgiftsforordningen, er lovforslaget ikke begrenset til å omfatte «relevante» regnskaper. Formålet med regelveket tilsier at operatører som yter både avgiftsbelagte og ikke-avgiftsbelagt tjenester skal ha plikt til å stille til disposisjon regnskapsopplysninger også fra de delene av virksomheten som ikke er avgiftsbelagt i den grad dette er nødvendig for å kunne ta stilling til om avgiftene er riktig beregnet. Dersom tilsynsmyndigheten selv skal kunne ta stilling til om tjenesteyteren har avgrenset kostnadsgrunnlaget korrekt, må den få tilgang til et bredere regnskapsmateriale.

Tredje ledd nr. 2 tilsvarer avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (b). Hovedinnholdet antas å være selvforklarende. Bestemmelsen forutsetter at luftfartsmyndigheten ikke har anledning til å beslaglegge originaldokumenter. Dermed oppstår behov for å kunne ta kopi eller foreta avskrift. Bestemmelsen sier ikke selv noe om hvem som skal betale for kopieringen, men departementet ser for seg at slike spørsmål vil kunne reguleres i forskrift gitt i medhold av forslaget til femte ledd.

Tredje ledd nr. 3 tilsvarer avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (c). Bestemmelsen antas å ha liten betydning ved siden av forslaget til ny bestemmelsene om opplysningsplikt i § 13-4. Bestemmelsen i nr. 3 er noe klarere enn formuleringen av ny § 13-4 når det gjelder retten til å kreve muntlig forklaring til en bestemt tid og på et bestemt sted i forbindelse med gransking som omtalt i tilknytning til nr. 1.

Tredje ledd nr. 4 tilsvarer avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (d). Bestemmelsen vil være en parallell til bestemmelsene om sikkerhetstilsyn i gjeldende lov § 4-8, § 5-2 og § 7-2. Uttrykket «relevant» eiendom vil typisk begrense adgangen til eiendom som brukes i tilknytning til næringsvirksomhet som er gjenstand for tilsyn. Bestemmelsen skal ikke gi hjemmel til å kreve adgang til bolig eller annen «privat» eiendom, slik som konkurranseloven § 25 første ledd bokstav b åpner for.

Tredje ledd nr. 5 har ingen parallell i EØS-regler. Bestemmelsen hjemler pålegg om opphør av overtredelse av forskrift gitt med hjemmel i paragrafens første eller annet ledd. Det vises til forslaget om en liknende bestemmelse i luftfartsloven § 10-42 annet ledd siste punktum, som i sin tur tilsvarer en bestemmelse i forordningen om forbrukervernsamarbeid (punkt 4.1.3).

Fjerde ledd tilsvarer forslaget til § 10-42 tredje ledd, riktig nok med den forskjellen at bestemmelsen her ikke tilsvarer noen bestemmelse i EØS-regler. Det vises for øvrig til merknadene til § 10-42 tredje ledd.

Femte ledd er praktisk talt identisk med forslaget til § 10-42 fjerde ledd. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Sjette ledd er identisk med forslaget til § 10-42 femte ledd. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Til § 10-42 Gjennomføring av EØS-regler om passasjerrettigheter

Første leddførste punktum gjør det mulig for departementet å gjennomføre EØS-rettsakter som omhandler passasjerrettigheter. Som det fremgår blant annet av punkt 4.1.1 er forordningen om nektet ombordstigning mv. allerede gjennomført i intern rett ved inkorporasjonsforskrift hjemlet i luftfartsloven § 16-1 første ledd. Formålet med forslaget til ny § 10-42 er dels å samle alle bestemmelser som gjelder passasjerrettigheter i luftfartsloven kapittel X, slik at ukyndige lesere av loven enklere kan skaffe seg oversikt over sin rettsstilling. Samtidig åpner en med denne lovgivningsteknikken også for å knytte de spesialtilpassede sanksjonsregler i annet ledd til de materielle bestemmelsene som hjemles i første ledd.

Dersom forslaget til § 10-42 blir vedtatt, vil forskriften som gjennomfører forordningen om nektet ombordstigningen mv. få denne bestemmelsen som ny hjemmel. I tillegg er det naturlig at forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer blir gjennomført med hjemmel i denne bestemmelsen dersom forordningen blir tatt inn i EØS-avtalen.

Første ledd annet punktum gjør det mulig å utpeke luftfartsmyndigheten (Luftfarstilsynet) som ansvarlig for å føre tilsyn med at reglene følges. Vi viser til drøftelsen av dette ansvarsspørsmålet i punkt 5.4.3. Der er det også foreslått at Luftfartstilsynet bør tildeles oppgaven som «vedkommende myndighet» etter forordningen om forbrukervernsamarbeid for så vidt gjelder tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv. Siden Barne- og likestillingsdepartementet har foreslått at utpekingen som vedkommende myndighet skal skje med hjemmel i markedsføringsloven, mener Samferdselsdepartementet at det ikke er behov for å gjenspeile dette i luftfartsloven. Det vises til omtalen av dette spørsmålet i punkt 4.1.3.

Bestemmelsen åpner bare for at Luftfartstilsynet utpekes som tilsynsmyndighet for passasjerrettigheter nedfelt i EØS-regler. Motsatt innebærer dette at luftfartsmyndigheten ikke kan utpekes som tilsynsmyndighet for de øvrige passasjerrettighetsreglene som er nedfelt i kapittel X. EØS-reglene har et visst offentligrettslig preg på grunn av de kravene som stilles til håndhevelse, mens de øvrige reglene i kapittel X er mer naturlige å se på som privatrettslige. Dette er likevel ikke til hinder for at departementet i kapittel 6 har foreslått at det nye klageorganet for flyreiser skal kunne bruke alle passasjerrettighetsreglene i kapittel X som grunnlag for sin klagebehandling (tvisteløsning).

Annet ledd inneholder en katalog av beføyelser som Luftfartstilsynet skal kunne bruke i sitt tilsynsarbeid. Sammen med forslaget til endringer i § 13-4 fanger annet og tredje ledd opp de minstekravene til tilsynsbeføyelser som følger av artikkel 4 nr. 6 i forordningen om forbrukervernsamarbeid (punkt 4.1.3).

Annet ledd innledes med et generelt krav om at beføyelsene som følger av opplistingen bare kan benyttes når det er rimelig grunn til mistanke om overtredelse av reglene om passasjerrettigheter. Formuleringen er tatt fra innledningen til artikkel 4 nr. 6 i forordningen om forbrukervernsamarbeid, og bør forstås som et alminnelig krav om at tiltaket må være saklig og forholdsmessig. Departementet antar at kravet har liten selvstendig betydning ut i fra norsk forvaltningstradisjon, siden luftfartsmyndigheten uansett vil måtte ha en foranledning til å bruke ressurser på å forfølge et forhold. En slik foranledning vil blant annet kunne være henvendelser direkte fra reisende, henvendelser fra tilsynsmyndighetene i et annet EØS-land, eller praksis fra det klageorganet som foreslås oppnevnt i kapittel 4.

Bestemmelsen slår fast at eventuell taushetsplikt ikke skal være til hinder for utøvelsen av de beføyelsene som følger av opplistingen nedenfor.

Krav etter annet ledd kan rettes mot alle tjenesteytere som har forpliktelser i medhold av forskrifter som er gitt med hjemmel i første ledd. Det typiske vil naturligvis være at flyselskapene har slike forpliktelser, men forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer inneholder også eksempler på at de som driver lufthavner kan være pålagt forpliktelser. Endelig gir forordning (EF) nr. 2111/2005 av 14. desember 2005 om svartelisting av flyselskaper et eksempel på at også reisebyråer, pakkereisearrangører og andre selgere av flybilletter kan ha plikt til å gi passasjerene visse opplysninger.

Annet ledd nr. 1 tilsvarer artikkel 4 nr. 6 bokstav (a) i forordningen om forbrukervernsamarbeid, og bakgrunnen er behandlet i punkt 5.4.6. Bestemmelsen innebærer at den organisasjonen som er gjenstad for tilsyn plikter å utlevere relevante dokumenter. Utleveringen kan skje til luftfartsmyndigheten pr. post, eller i forbindelse med at luftfartsmyndigheten foretar gransking i vedkommende organisasjons lokaler, jf. forslaget til nr. 3 nedenfor.

Bestemmelsen skal forstås bokstavlig, og innebærer at luftfartsmyndigheten må gis adgang til dokumentet selv om det inneholder taushetsbelagte opplysninger, jf. innledningen til annet ledd. Til gjengjeld vil de som utfører tjeneste eller arbeid for luftfartsmyndigheten være underlagt taushetsplikt som nevnt i forslaget til ny § 13-4a.

I uttrykket «vedrørende overtredelsen» ligger et krav om at luftfartsmyndigheten selvsagt bare har krav på tilgang til dokumenter som har en saklig sammenheng med tilsynets formål. Uttrykket «uansett form» skal tolkes slik at dokumenter omfatter alle de formene for samling av informasjon som er omfattet av offentlighetslovens dokumentbegrep, jf. offentlighetsloven § 3 første ledd annet punktum («logisk avgrenset informasjonsmengde»).

Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i bestemmelsen gir den luftfartsmyndigheten rett til å kopiere de utleverte dokumentene. Det vises til artikkel 18 i forslaget til avgiftsforordning, og forslaget om å gjennomføre denne i § 7-26 annet ledd i luftfartsloven. Dokumentene må selvsagt leveres tilbake straks luftfartsmyndigheten ikke lenger har noen saklig grunn til å holde på dem.

Annet ledd nr. 2 er identisk med forslaget til § 7-26 annet ledd nr. 2, som igjen bygger på avgiftsforordningens artikkel 18 bokstav (b). Det vises til merknadene til denne bestemmelsen. Selv om det ikke finnes en tilsvarende bestemmelse i forordningen om forbrukervernsamarbeid, mener departementet det er en fordel at håndhevelsesbestemmelsene i § 7-26 og § 10-42 utformes så like som mulig, slik at en unngår spekulasjoner om det er tilsiktet realitetsforskjeller.

Annet ledd nr. 3 fanger opp artikkel 4 nr. 6 bokstav c) i forordningen om forbrukervernsamarbeid. Bakgrunnen er behandlet i punkt 5.4.8. Bestemmelsen gir Luftfartstilsynet fysisk adgang til steder hvor det finnes informasjon som er relevant for tilsynets formål. Siden bestemmelsen knytter seg spesielt til passasjerrettigheter antas dokumenter å være det klart mest praktiske, men bestemmelsen er ikke begrenset til slike bevis. For eksempel må Luftfartstilsynet kunne be om å få studere reservasjonssystemer som brukes av reisebyråer, reisearrangører, flyselskaper, osv.

Bestemmelsen skal ikke forstås slik at den gir Luftfartstilsynet adgang til private boliger, og skiller seg derfor fra ordningen etter konkurranseloven § 25 bokstav (b). En slik innskrenkende tolkning må antas å være i overensstemmelse med forordningens forbehold om at utøvelsen av beføyelsene skal være «i samsvar med nasjonal lovgivning», jf. artikkel 4 nr. 3 i.f. i forordningen om forbrukervernsamarbeid

Annet ledd nr. 4 er behandlet i punkt 5.4.9. Bakgrunnen er artikkel 4 nr. 6 bokstav (d) i forordningen om forbrukervernsamarbeid. Departementet mente opprinnelig at det ikke er nødvendig å gjennomføre bestemmelsen i luftfartsloven, men har ombestemt seg på grunnlag av den parallelle lovgivningsprosessen som Barne- og likestillingsdepartementet har hatt ansvar for. Når det gjelder forståelsen av bestemmelsen vises det til det som er sagt i punkt 5.4.9.

Annet ledd nr. 5 tilsvarer artikkel 4 nr. 6 (e) i forordningen om forbrukervernsamarbeid. Også denne bestemmelsen må leses på bakgrunn av den parallelle lovprosessen Barne- og likestillingsdepartementet har hatt ansvar for, og som er omtalt i punkt 5.4.10.

Annet ledd siste setning fanger opp artikkel 4 nr. 6 bokstav (f) i forordningen om forbrukervernsamarbeid, og er behandlet foran i punkt 5.4.11. Forordningen foreskriver at tilsynsmyndigheten også skal kunne forby en aktivitet, men dette alternativet er ikke tatt med å lovteksten. Etter departementets syn er bestemmelsen unødvendig, side en overtredelse uansett innebærer at aktiviteten er forbudt. Lovteknisk er det derfor uheldig å ha med dette alternativet. Samtidig er det viktig å presisere at det selvsagt ikke ligger noen realitetsforskjell i denne lovtekniske vurderingen.

Forordningen om forbrukervernsamarbeid nevner i tillegg at den aktuelle tilsynsmyndigheten skal kunne offentliggjøre vedtakene som fattes. Etter intern rett er det først og fremst taushetsreglene, herunder graderingsreglene, som bestemmer om offentliggjøring av et vedtak er tillatt eller ikke. Så lenge det ikke finnes et slikt forbud mot å offentliggjøre de opplysningene et vedtak inneholder, er det ikke noe i veien for å offentliggjøre det. Departementet forutsetter at forordningen ikke stiller krav om at opplysninger som er taushetsbelagte skal kunne offentliggjøres. Når en legger til grunn denne tolkningen, er det etter departementets syn ikke noe behov for en gjennomføringsregel som uttrykkelig åpner for offentliggjøring.

Tredje ledd tilsvarer artikkel 4 nr. 6 bokstav (g) i forordningen om forbrukervernsamarbeid. Bestemmelsen er drøftet i punkt 5.4.12. Bestemmelsen går noe lenger enn det som er påkrevd etter forordningen, og omfatter pålegg om både prosessuelle og materielle (innholdsmessige) forpliktelser. Prosessuelle pålegg vil kunne gjelde krav om at opplysninger gis eller at luftfartsmyndigheten får tilgang til dokumenter eller andre bevis. Bruken av denne typen hjemler kan reise spørsmål om forholdet til det såkalte selvinkrimineringsvernet. Rettstilstanden på dette området er ikke helt klar, og dessuten gjenstand for utvikling gjennom både nasjonal og internasjonal rettspraksis. Departementet viser til de grundige vurderingene som er foretatt av disse spørsmålene i NOU 2003:12, blant annet på side 142 flg.

Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 tredje ledd, jf. § 7-2 bokstav (d) er en beslutning om ileggelse av tvangsmulkt truffet av offentlig myndighet med hjemmel i lov, tvangsgrunnlag for utlegg.

Luftfartsmyndigheten kan få behov for å rette et pålegg til et flyselskap med hovedkontor i et annet land, og som heller ikke har noen annen tilknytning til Norge enn at det flyr en eller flere ruter i, til, eller fra landet. Rådsforordning (EØF) nr. 2407/92 av 23. juli 1992 om driftstillatelser til luftfartsselskaper («lisensforordningen») må forstås slik at det heller ikke kan stilles som vilkår for å drive luftfart her i landet at et selskap har en stedlig representasjon her til lands. I slike tilfeller vil luftfartstilsynet kunne benytte seg av den samarbeidsmekanismen som etableres gjennom forordningen om forbrukervernsamarbeid (punkt 4.1.3). I samarbeid med den lokale tilsynsmyndigheten i det landet hvor selskapet har sitt hovedkontor vil en kunne bli enig om at det foreligger brudd på en EU-regel. Den lokale tilsynsmyndigheten vil deretter kunne gi et pålegg om at forholdet rettes opp til det aktuelle selskapet i dets hjemland.

Artikkel 4 nr. 6 (g) i forordningen om forbrukervernsamarbeid åpner for at det beløpet som kreves betalt ikke bare skal kunne betales til staten, men til en annen mottaker som utpekes i nasjonal lovgivning. Denne muligheten er ikke tatt med i lovutkastet. Begrunnelsen fremgår av punkt 5.4.12.

I sin høringsmerknad til lovforslaget, gjengitt i punkt 5.4.12.2, har Sysselmannen på Svalbard påpekt at Svalbardtraktaten artikkel 8 krever at skatter, gebyrer og avgifter som oppkreves «på Svalbard» utelukkende skal komme Svalbard til gode. Departementet har problemer med å se at denne bestemmelsen kan ha noen praktisk betydning så lenge gebyrkravet må rettes mot et selskap som har forretningssted et annet sted enn på Svalbard. Men skulle det likevel oppstå en situasjon hvor tvangsmulkten har en klar tilknytning til Svalbard, må selvsagt bestemmelsen i Svalbardtraktaten respekteres.

Tredje ledd annet punktum innebærer at luftfartstilsynet selv kan bestemme når det skal treffes vedtak om tvangsmulkt. Gebyret bør kunne ilegges både samtidig med det vedtaket den skal knyttes til, og senere, dersom det viser seg at vedtaket ikke blir etterlevd. Valget bør bero på de konkrete omstendighetene i saken. Forslaget innebærer forutsetningsvis at klager på vedtak om ileggelse av tvangsmulkt ikke skal ha oppsettende virkning. Dette er også løsningen i den parallelle bestemmelsen i konkurranseloven § 28.

Tredje ledd tredje punktum åpner for at luftfartsmyndigheten skal kunne frafalle krav om påløpt mulkt helt eller delvis. Denne bestemmelsen er naturlig å ha, siden klager på vedtak om tvangsmulkt ikke skal ha oppsettende virkning, jf merknadene til første punktum. På denne måten kombineres det effektive presset som ligger i hovedregelen om at klage ikke har oppsettende virkning med en mulighet for å ettergi krav som i enkelttilfeller virker urimelige.

Fjerde ledd åpner for at Kongen kan gi forskrifter om tvangsmulkt. I slike forskrifter vil det blant annet kunne gis regler om utmåling av mulkt. For eksempel vil utmålingen kunne knyttes til arten av det pålegget tvangsmulkten er knyttet til.

Femte ledd slår fast at luftfartsmyndigheten «om nødvendig» kan kreve bistand fra politiet ved utøvelse av de beføyelsene som er nevn i annet ledd. Uttrykket «om nødvendig» innebærer at luftfartsmyndigheten selv ikke har rett til å anvende fysisk makt under sitt tilsynsarbeid, men er nødt til å be om politiets bistand dersom det skulle vise seg nødvendig. Markedsføringsloven har en tilsvarende bestemmelse i § 15 annet ledd annet punktum. Selv om regel antas å ha praktiske betydning bare i helt spesielle tilfeller, er det ønskelig at forbrukerrettighetene er underlagt samme håndhevelsesregler uavhengig av hvilket regelsett de er hjemlet i.

Til § 10-43 Overtredelsesgebyr

Bestemmelsen er helt ny i luftfartsloven. Bakgrunnen fremgår av drøftelsen i punkt 5.4.13. Her er også forholdet til Grunnloven § 96 omtalt. EØS-avtalen krever ikke at nasjonal lovgivning inneholder hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr, men en slik hjemmel må anses som en lojal oppfølging av de enkelte forordningenes gjennomføringsbestemmelser.

Bestemmelsen hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr for brudd på visse regler om passasjerrettigheter. Det finnes ikke tilsvarende hjemler for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på sikkerhetsreglene i luftfartsloven og de foreslåtte reglene om tilsyn med grunnlaget for avgifter på flysikringstjenester.

Myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr er foreslått lagt til luftfartsmyndigheten, det vil si Luftfartstilsynet. Siden overtredelsesgebyr er en reaksjonsform som vil kunne oppleves som en alvorlig sanksjon, er det viktig at Luftfartstilsynet opparbeider seg solid kompetanse. I tillegg er det antydet i punkt 5.4.13.3.1 at bestemmelsen bør brukes med forsiktighet så lenge det regelverket som skal håndheves ennå er nytt, og tolkningen av det ennå er usikkert. Det vises i denne forbindelse til at EU-kommisjonen har utarbeidet et informasjonsskriv hvor den besvarer et større antall spørsmål om forståelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv. Det vises også til punkt 4.1.3 der utveksling av tolkningspraksis i medhold av forordningen om forbrukervernsamarbeid er omtalt.

Det er bare foretak som kan pålegges overtredelsesgebyr, og ikke enkeltpersoner. Men foretak skal selvsagt kunne identifiseres med personer som handler på vegne av det.

Ansvaret er objektivt. I tråd med reglene om foretaksstraff i den nye straffeloven av 20. mai 2005 nr. 28 § 27 er det ikke satt som vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr at noen har utvis subjektiv skyld. Det skal heller ikke gjelde noe skyldkrav ved anonyme og kumulative feil. På den annen side skal overtredelsesgebyr ikke kunne ilegges dersom en overtredelse må anses som et hendelig uhell eller et utslag av force majeure. Om bakgrunnen for denne delen av regelen vises det til drøftelsen i punkt 5.4.13.3.3.

Selv om subjektiv skyld ikke er et vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr, vil skyld selvsagt være relevant når en skal ta stilling til om overtredelsesgebyr bør ilegges, og også når en skal ta stilling til utmålingen av gebyret. Utmålingen er for øvrig noe som kan reguleres i forskrift gitt medhold av paragrafens femte ledd.

Bestemmelsen regulerer ikke uttrykkelig kravene til bevis, men det er meningen at alminnelig sannsynlighetsovervekt skal være tilstrekkelig for å ilegge overtredelsesgebyr, i overensstemmelse med beviskravene i sivile saker. Overtredelsesgebyr er ikke straff i rettslig forstand, og derfor skal beviskravene være merkbart mildere enn de er i straffprosessen. I denne forbindelse viser departementet til Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 117 om beviskravene etter den tilsvarende bestemmelsen i konkurranseloven § 29.

Første ledd nr. 1 åpner for ileggelse av overtredelsesgebyr for brudd på passasjerenes materielle rettighetsbestemmelser. Bestemmelsen viser til § 10-42 som bare omfatter passasjerrettigheter som følger av EØS-regler. Dette betyr motsetningsvis at bestemmelsen ikke omfatter brudd på de passasjerrettighetene som er regulert tidligere i luftfartslovens kapittel X, og som stort sett bygger på tilsvarende bestemmelser i Montralkonvensjonen. Dette skillet skyldes dels at EØS-reglene selv stiller krav om at håndhevelsen av rettighetene skal være effektiv, og dels at de enkelte rettighetenes innhold er mer presist definert. Det vises i denne forbindelse til det som er sagt ovenfor om utveksling av tolkningspraksis.

Det er ikke slik at brudd på alle rettighetsbestemmelser som er gjennomført i medhold av § 10-42 skal kunne gi grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr. I tillegg skal den enkelte gjennomføringsforskriften presisere hvilke deler av det aktuelle regelverket som skal kunne gi grunnlag for overtredelsesgebyr. Tanken med denne bestemmelsen er først og fremst å ivareta legalitetsprinsippets krav til klarhet . Det vises i denne forbindelse til behandlingen av disse spørsmålene i NOU 2003:15 side 184. I tillegg gir denne regelteknikken en mulighet til å foreta en konkret vurdering av om det virkelig er behov for å sanksjonere brudd på en konkret bestemmelse med overtredelsesgebyr. En nærliggende forskriftsteknikk vil være å ha en egen paragraf i gjennomføringsforskriften for det enkelte rettighetsregelverket som inneholder en detaljert liste over de aktuelle bestemmelsene.

Det viktigste av de eksisterende regelverkene som vil bli hjemlet i denne bestemmelsen er forordningen om nektet ombordstigning mv. Denne er i dag gjennomført i norsk rett med hjemmel i luftfartsloven § 16-1. I forbindelse med at gjennomføringsforskriften gjennomgås på nytt for å identifisere de bestemmelsene som skal kunne tjene som grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr, vil den samtidig bli omhjemlet til § 10-42.

Første ledd nr. 2 åpner for ileggelse av overtredelsesgebyr når et foretak som er gjenstand for tilsyn nekter å etterkomme krav eller pålegg gitt i medhold av § 10-42 annet ledd nr. 1, 2, 3 og 5, eller annet ledd siste setning. Nr. 4 er ikke tatt med i opplistingen, fordi foretakets aktive medvirkning ikke er påkrevd etter denne bestemmelsen på samme måte som etter de øvrige delene av annet ledd. Det er verd å merke seg at § 10-42 tredje ledd inneholder hjemmel til å ilegge tvangsmulkt. Departementet legger til grunn at dette virkemidlet vil være det primære virkemidlet for å fremtvinge etterlevelse av § 10-42 annet ledd, men ser på overtredelsesgebyr som et nødvendig supplement for det tilfellet at et krav eller pålegg aldri etterkommes. Det er grunn til å tro at utmålingspraksisen bør være noe forskjellig avhengig av om det dreier seg om brudd på materielle eller prosessuelle regler.

Første ledd nr. 3 gir grunnlag for overtredelsesgebyr overfor den som lar være å etterkomme pålegg om å gi opplysninger i medhold av § 13-4. Men siden § 10-43 er plassert i kapitlet om passasjerrettigheter er det uttrykkelig presisert at dette bare gjelder for manglende etterlevelse av pålegg om å gi opplysninger i forbindelse med tilsyn etter § 10-42. Denne begrensningen er ikke rettspolitisk begrunnet, men skyldes at de EØS-reglene som er bakgrunnen for denne proposisjonen først og fremst har sin bakgrunn i reglene om passasjerrettigheter, og at en større revisjon av luftfartsloven ligger utenfor rammen av dette arbeidet. Bestemmelsen gjelder ikke bare manglende etterlevelse av å gi opplysninger overhode, men også det å gi gale opplysninger. Begge deler er like skadelig for Luftfartstilsynets mulighet til å kunne utføre oppgavene sine på tilsiktet vis, og bør derfor også gjenspeiles i utmålingspraksisen.

Annet ledd inneholder retningslinjer for utmålingen av overtredelsesgebyr. Den bør ses i sammenheng med femte ledd, som åpner for at det gis forskriftsbestemmelser om det samme emnet. Inntil det er gitt slik forskrift vil utmålingen måtte skje direkte på grunnlag av retningslinjene i annet ledd. Motsatt forutsettes det selvsagt at eventuelle forskrifter respekterer de retningslinjene som følger av annet ledd. Opplistingen av relevante forhold er ikke ment å være uttømmende, men angir bare hva som ut i fra en generell forhåndsbetraktning må antas å ha særlig betydning. Det er heller ikke meningen at alle momentene skal tillegges vekt i enhver sak. Rekkefølgen på momentene er ikke ment som en rangering av momentenes innbyrdes vekt. Når overtredelsens grovhet er skilt fra overtredelsens varighet, er det blant annet for å markere at også kortvarige, men grove, overtredelser skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Særlig innenfor konkurranseretten, har forholdet mellom foretakets omsetning og utmålingen av overtredelsesgebyret vært et sentralt og omstridt tema. Departementet legger til grunn at dette hensynet typisk vil være mindre viktig i saker etter § 10-43. Det kanskje viktigste hensynet bak regelen er å sørge for at passasjerene mottar det de har krav på. Konkurransen mellom tjenestetilbyderne er selvsagt også relevant, men ikke et primært hensyn. Det betyr at et sentralt hensyn bør være å sammenligne den økonomiske situasjonen tjenestetilbyderen ville ha vært i dersom han hadde gitt passasjerene de rettighetene de har krav på, med den situasjonen foretaket nå er i. Med et slikt utgangspunkt blir overtredelsesgebyrets formål å sørge for at tjenesteyteren ikke tjener på å bryte reglene. Foretakets totale omsetning er ingen god målestokk for en slik vurdering. Det skjer ingen gjenoppretting, for gebyret tilfaller staten, men regelen vil ha en klart preventiv effekt ved at tjenestetilbyderne vet at de risikerer å måtte avstå eventuelt regelstridig fortjeneste. Departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene ved vurderingen av om det skal gis en forskrift i medhold av femte ledd, og i så fall hvilket innhold denne bør ha.

Når det gjelder forholdet mellom overtredelsesgebyr i medhold av § 10-42 og forbudet mot såkalt «dobbeltstraff» i Den europeiske menneskerettighetskonvensjons tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 nr. 1 vises det til fremstillingen i punkt 5.4.13.3.2.

Tredje ledd antas i seg selv å være selvforklarende. Bestemmelsen forutsetter at vedtaket om ileggelse av overtredelsesgebyr kan påklages etter forvaltningslovens alminnelige regler. Her skiller bestemmelsen seg med andre ord fra den parallelle bestemmelsen i konkurranseloven § 29, hvor overprøving bare kan skje ved å bringe saken inn for domstolene. Bestemmelsen slår uttrykkelig fast at Luftfartstilsynet i særlige tilfeller kan frafalle krav om ilagt overtredelsesgebyr. Vilkårene for dette er bevisst formulert noe strengere enn vilkåret for å frafalle krav om påløpt tvangsmulkt etter § 10-42 tredje ledd annet punktum.

Fjerde ledd inneholder regler om foreldelse av adgangen til å pålegge overtredelsesgebyr. Bestemmelsene antas å være selvforklarende. Fristreglene i straffeloven kapittel 6 anvendes tilsvarende så langt de passer.

Etter femte ledd kan Kongen fastsette forskrifter om utmåling av overtredelsesgebyr. Det vises til omtalen av bestemmelsen i tilknytning til annet ledd.

Generelle merknader til nytt underkapittel G i kapittel X

Forslaget til nytt underkapittel G inneholder den lovmessige forankringen av en ny klageordning for flypassasjerer. Når det gjelder bakgrunnen for forslaget, og utformingen av klageordningen, vises det til drøftelsene i kapittel 6. Disse drøftelsene inneholder også en del relativt detaljerte vurderinger av hvilket innhold de forskriftsbestemmelsene som tenkes gitt i medhold av forslaget til § 10-44 annet ledd bør ha.

Til § 10-44 Klageorganet for flypssasjerer

Bestemmelsen er ny i luftfartsloven, men har visse fellestrekk med andre lovregler som forankrer utenrettslige tvisteløsningsordninger i lovgivningen (avtalebaserte nemnder, bransjenemnder og den spesielle prøveordningen med Husleietvistutvalg i Oslo). Justisdepartementets generelle syn på hensiktsmessigheten av å forankre utenrettslige tvisteløsningsordninger i lovgivningen er referert i punkt. 6.5.5.

Første ledd slår fast at departementet kan vedta forskrift om etablering av et klageorgan, og bestemme at alle flyselskaper som flyr i, til eller fra Norge skal være underlagt ordningen. Bestemmelsen i annet punktum innebærer at også foretak som driver flyplasser, reisebyråer eller salg av pakkereiser, og andre som har lov-, forskrift- eller avtalebestemte forpliktelser direkte overfor passasjerene, skal kunne underlegges klageordningen. Det vises til punkt 6.6.6.3. Merknadene til utkastet § 10-42 annet ledd (kretsen av de forpliktede) har også en viss relevans i denne sammenheng.

Departementet legger til grunn at de viktigste prinsipielle sidene ved etableringen av klageorganet blir drøftet i tilknytning til dette lovforslaget, at kompetansen til å vedta selve opprettelsen av organet derfor bør kunne legges til departementet, i stedet for Kongen. Dette er den samme modellen som er valgt for Husleietvistutvalget i Oslo, selv om det må understrekes at det for øvrig er vesentlige forskjeller mellom disse ordningene.

I lovteksten har departementet valgt å bruke den nøytrale benevnelsen «klageorgan». Benevnelsen «nemnd» har så langt stort sett vært brukt om «private» nemnder som er etablert etter avtale eller av bransjeorganisasjoner. Betegnelsen «utvalg» har vært brukt om offentlig oppnevnte organer som Forbrukertvistutvalget og Husleieutvalget. Departementet legger til grunn at det endelige navnet på klageorganet fastsettes under utarbeidelsen av den forskriften som skal gis i medhold av annet ledd.

Selve etableringen av klageorganet trenger ingen hjemmel. I stedet omtales etableringen i lovteksten som en forutsetning for at flyselskapene underlegges ordningen. Formuleringen «skal være underlagt» innebærer at flyselskapene ikke kan reservere seg mot at klageorganet behandler og avgjør saker mot vedkommende selskap når departementet først har valgt å etablere organet.

Departementet har vurdert om det bør presiseres i lovteksten at «alle» flyselskaper skal være underlagt ordningen, men har kommet til at det ikke er ønskelig. I de utfyllende forskriftene bør det kunne bestemmes at flyselskaper som tilfredsstiller bestemte forskriftsfastsatte kriterier ikke er omfattet av ordningen. Slike unntak må vurderes nøye i lys av EØS-avtalens forbud mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, og de mulige konkurransevridende virkningene de kan ha.

Klageorganets oppgave skal være å løse «tvister». Det dreier seg med andre ord om konfliktløsning mellom to private parter. Samtidig slås det uttrykkelig fast i første ledd annen setning at avgjørelsene til klageorganet ikke skal være rettslig bindende. Positivt formulert innebærer dette at avgjørelsene er rådgivende. Statens rolle er først og fremst å stille et servicetilbud til disposisjon for passasjerene gjennom å etablere ordningen. Klageorganets rett og plikt til å ta stilling til realiteten i saken innebærer ingen form for myndighetsutøvelse. Av dette følger det også at avgjørelsene ikke er å regne som enkeltvedtak, og at de ikke kan påklages til noe overordnet organ. Klageorganet skal være faglig uavhengig av både Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet. En annen ting er det at klageorganet og Luftfartstilsynet vil kunne påvirke hverandre gjensidig gjennom sin tolkningspraksis. I punkt 6.6.7 er det redegjort for hvorfor klageorganets avgjørelser ikke skal ha retts- og tvangskraft, og i punkt 6.6.8.3 er det redegjort hvilke betydning dette har for forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven.

Intensjonen er at klageorganet skal settes sammen av en formann og partsrepresentanter, på samme måte som Reklamasjonsnemnda for rutefly. Det naturlige er vel at passasjerene representeres ved ansatte i Forbrukerrådet eller Forbrukerombudet. På tjenesteytersiden er det ikke like opplagt hvem som bør representere. I forbindelse med etableringen av klageorganet må det tas stilling til om flyselskapene skal være representert direkte, eller via for eksempel NHO Luftfart og Board of Airline Representatives in Norway. Videre må en ta stilling til om det er ønskelig å ha med representanter for eventuelle flyselskaper som ikke omfattes av noen av disse organisasjonene. Ordet «partssammensatt» er ikke tatt med i lovteksten. Dermed åpnes det for at andre uavhengige personer enn formannen, med verdifull faglig kompetanse, kan være medlemmer. Selv om dette ikke er aktuelt i dag, bør ikke lovteksten formuleres så snevert at det er nødvendig med lovendring for å muliggjøre ønskede endringer i fremtiden.

Habiliteten til klageorganets medlemmer er omhandlet i punkt 6.6.8.3.

Klageorganets faglige myndighetsområde avgrenses ikke i lovteksten. I stedet forutsettes det at dette skal gjøres i forskrift som gis i medhold av annet ledd i forslaget, men basert på de retningslinjene som følger av drøftelsene i punkt 6.6.6. På den måten sikrer en nødvendig fleksibilitet til å tilpasse myndighetsområdet etter hvert som en vinner erfaring. Myndighetsområdet må også være fleksibelt med tanke på å fange opp eventuelle nye internasjonale regler om passasjerrettigheter.

Annet ledd hjemler de forskriftsreglene som er ment å inneholde en tilnærmet fullstendig regulering av klageorganets organisering, finansiering, oppgaver og saksbehandling. Som det fremgår av punkt 6.6.8.2 legger Justisdepartementet til grunn at klageorganet vil være å regne som et forvaltningsorgan etter bestemmelsene i forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1. I punkt 6.6.8.3 har departementet drøftet hva dette innebærer, og tatt stilling til hvilke av forvaltningslovens og offentlighetslovens regler det kan være behov for å gjøre unntak fra. Denne drøftelsen er så detaljert at departementet ikke ser noen grunn til å gjenta den her. Det åpnes ikke for å gjøre unntak fra offentlighetslovens regler. Derimot foreslås det en beskjeden utvidelse av forvaltningslovens alminnelige taushetsregler ved at det åpnes for at personer som utfører arbeid for klageorganet skal ha taushetsplikt også om navnet og identiteten til klagerne. Indirekte har dette også betydning for hva som er offentlige opplysninger, jf. offentlighetsloven § 5a.

Når det gjelder de øvrige emnene som er foreslått regulert vises det til de relativt detaljerte retningslinjene som følger av departementets vurderinger i punkt 6.6.3 (organisering), punkt 6.6.5 (hva som bør reguleres i lov og hva som bør reguleres i forskrift), punkt 6.6.6 (saklig og geografisk myndighetsområde), punkt 6.6.7 (virkningene av klageavgjørelsene), punkt 6.6.8 (saksbehandling for øvrig), punkt 6.6.9 (offentliggjøring av lister over selskaper som ikke etterlever klageavgjørelsene), og punkt 6.6.10 (finansieringsmodell).

Til § 10-45 Plikt til å opplyse om klagerett

Første punktum pålegger tjenesteyteren å gi passasjerene skriftlig beskjed om klageretten dersom det oppstår en tvist. Liknende bestemmelser finnes også i pakkereiseloven § 10-2 (ikke satt i kraft) og i den nye § 61 a femte ledd i lov 21. juni 2002 nr. 43 om forbrukerkjøp.

Liknende bestemmelser finnes også i forordningen om nektet ombordstigning mv. artikkel 14 nr. 2 tredje punktum, men her er forutsetningen at denne opplysningen skal deles ut sammen med annen informasjon om passasjerenes rettigheter umiddelbart i tilknytning til en nektet ombordstigning, innstilling eller forsinkelse. Se første og annet punktum i samme artikkel.

Som det fremgår av punkt 6.6.6 forslår departementet at klageorganet skal ha generell kompetanse til å behandle tvister etter luftfartslovgivningen. Med en så vid kompetanse vil tvister kunne oppstå i mange ulike former og på ulike tidspunkter. Departementet mener derfor at det er ønskelig å ha en generell lovbestemmelse om plikt til å opplyse om muligheten til å klage til det nye klageorganet.

Annet punktum hjemler forskrift om at passasjerene skal opplyses om klageretten ved bestilling eller i forbindelse med befordring. Dermed utvides opplysningsplikten til også å omfatte andre situasjoner enn de som er nevnt i første punktum.

Tredje punktum hjemler forskrifter hvor det i tillegg bestemmes hvilket innhold opplysningsplikten etter første og annet punktum skal ha, måten opplysningene skal gis på og hvem som har plikt til å gi opplysningene. I slik forskrift vil det blant annet kunne bestemmes at opplysningene skal gis som en del av billetten. Det vises i denne forbindelse til luftfartsloven § 10-3 som stiller en del andre krav til hvilke opplysninger billetten skal inneholde. Bestemmelsen gir også hjemmel for å kreve at det gis opplysninger om klagerett dersom det oppstår tvist om brudd på passasjerenes rettigheter i en fase da passasjeren ennå bare har hatt kontakt med reisebyrå eller andre billettselgere som ikke også er flyselskap. Videre vil det kunne presiseres når en tvist skal anses å ha oppstått.

Til § 10-46 Passasjerenes rett til å klage

Bestemmelsen likner mye på den klageretten som er nedfelt i artikkel 16 nr. 2 i forordningen om nektet ombordtigning mv. og i artikkel 15 nr. 2 i forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. Departementet mener likevel at det er ønskelig å synliggjøre dette viktige prinsippet i selve lovteksten.

Bestemmelsen er formulert på en måte som gjør at klageadgangen er avhengig av måten klageorganets myndighetsområde avgrenses på. Dette vil bli avgrenset gjennom forskrift gitt i medhold av § 10-44, jf. kommentarene til denne bestemmelsen og den mer omfattende drøftelsen av disse spørsmålene i punkt 6.6.6.

Klageretten er betinget av at klageren har «saklig interesse» i å be om klageorganets vurdering av saken. Uttrykket innebærer en skjønnsmessig avgrensing av klageretten mot de tilfellene hvor formålet med regelverket ikke gir den som ønsker å klage noen berettiget forventing om å få saken sin behandlet. I dette ligger det blant annet et krav om at klagen må være knyttet til en reell tvist. Det er ikke tillatt å be klageorganet ta stilling til et abstrakt rettsspørsmål som ikke har sitt utspring i en aktuell konflikt. I dette ligger det også et krav om at tvisten ikke allerede må ha blitt løst gjennom en minnelig ordning.

Bestemmelsen skal ikke være til hinder for at flere reisende som bygger sitt krav på samme faktiske forholdet (samme forsinkelse, kansellering, overbooking og lignende) skal kunne fremme en felles klage dersom de ser seg tjent med det.

Praksis i tilknytning til forordningen om nektet ombordstigning mv. tyder på at ett og samme krav noen ganger kan fremmes for klageorgan i mer enn ett land. I slike tilfeller kan det oppstå tvil om saken skal eller kan behandles i begge eller alle land. Herunder må det også skilles mellom de tilfellene hvor en klage gjelder et krav som allerede er avgjort av et klageorgan i et annet land, og de tilfellene hvor klagene fremmes samtidig i mer enn ett land. EU-kommisjonen har innledet et samarbeid mellom håndhevelsesmyndighetene i de enkelte medlemslandene som blant annet har til formål å avklare hvordan slike saker skal håndteres. Foreløpig har dette arbeidet ikke kommet langt, men departementet antar at kravet om saklig interesse er egnet til å fange opp de retningslinjene det oppnås enighet om internasjonalt.

Klager som ikke tilfredsstiller de kravene som er nevnt ovenfor, kan avvises. Av ordlyden følger det ikke nødvendigvis at slike klager også skal avvises, men med den finansieringsmodellen departementet foreslår vil det være motparten (flyselskapene) som må betale for klagene. Som en konsekvens av dette bør klageorganet trolig ha en viss plikt til å avvise klager som ikke tilfredsstiller lovens krav.

Til § 10-47 Forholdet til de alminnelige domstolene

Bestemmelsen bygger ikke på bestemmelser i internasjonal lovgivning. Derimot har det vært vanlig å ta inn liknede bestemmelser i nyere lovregler som omhandler utenrettslige tvisteløsningsmekanismer. Som et helt ferskt eksempel nevner vi den nye § 61 a fjerde ledd første punktum i lov 21. juni 2002 nr. 34 om forbrukerkjøp (forbrukerkjøpsloven).

Bestemmelsens første punktum kan sies å være en følge av et alminnelig prinsipp om at enhver konflikt bør løses på et lavest mulig nivå. Derfor bør en tvist som er brakt inn for et klageorgan forsøkes ferdigbehandlet uten at saken bringes inn for domstolene (litispendens). Samtidig bør ikke lange restanser i klageorganet være et langvarig hinder for domstolsbehandling. I den nye lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 18-2 tredje ledd er det derfor bestemt at denne typen litispendensvirkning skal være tidsbegrenset. Virkningen av innbringelsen for klageorganet (litispendensen) bortfaller hvis klageorganet ikke har avgjort saken innen seks måneder uten at dette kan bebreides klageren (passasjeren). Tvisteloven er imidlertid ikke satt i kraft ennå. I følge Ot. prp. Nr. 74 (2005-2006) s. 58 ventes det at den vil bli satt i kraft 1. januar 2008.

Annet punktum presiserer fra hvilket tidspunkt en sak anses å være til behandling i klageorganet, og dermed fra hvilket tidspunkt litispendensvirkningen inntrer.

Tredje punktum slår fast at saker som har vært behandlet av klageorganet kan bringes direkte inn for tingretten, uten å måtte går veien om forliksrådsbehandling. Med realitetsbehandling siktes det til at klageorganet har avgjort saken (avgitt uttalelse), eller at den har avvist saken. Begrunnelsen for regelen er at klageorganet normalt vil ha bedre kompetanse til å behandle disse sakene enn forliksrådet, og at det derfor ville være uheldig formalisme å insistere på forliksrådsbehandling. Den nye tvisteloven § 6-2 annet ledd bokstav (c) inneholder en liknende bestemmelse som etter ordlyden ikke fanger opp et statlig etablert klageorgan av den arten som foreslås her. Den rettspolitiske begrunnelsen som fremgår av Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) s. 96 passer imidlertid like godt i disse tilfellene, som for avtalebaserte nemnder med offentlig godkjennelse. Departementet legger til grunn at samordningen med tvistemålslovens bestemmelser blir avklart i forbindelse med at den nye tvisteloven settes i kraft.

Til § 13-4 Opplysningsplikt

Paragrafen inneholder både nye bestemmelser som er nødvendige for å gjennomføre krav i forordningen om forbrukervernsamarbeid og avgiftsforordningen, og rent redaksjonelle endringer av de bestemmelsene som allerede finnes i gjeldene § 13-4 første ledd. Gjeldene § 13-4 annet og tredje ledd er videreført i utkastet til ny § 13-4a, men med noen endringer. Det vises til merknadene til denne.

Paragrafen vil være luftfartsmyndighetens (Luftfartstilsynets) generelle hjemmel for å kreve opplysninger ved utførelsen av sine oppgaver etter loven. Første ledd utfyller de spesielle bestemmelsene om gransking og undersøkelse mv. som finnes rundt om i gjeldende luftfartslov og i forslaget til nytt § 7-26 annet ledd og nytt § 10-42 annet ledd.

Første ledd inneholder en opplisting av de persongruppene som kan pålegges å gi opplysninger. Departementet har vurdert å erstatte opplistingen av persongrupper med en helt generelt formulert opplysningsplikt for alle som sitter på opplysninger luftfartsmyndigheten trenger for å kunne utføre sine oppgaver etter loven, men har kommet til at en slik hjemmel vil være for upresis. Når luftfartsmyndighetens tilsynsansvar utvides til også å omfatte personer som ikke jobber i tradisjonelle luftfartsforetak, typisk reisebyråer eller revisjonsselskaper, øker behovet for å klargjøre grensen for opplysningspliktens rekkevidde. Særlig fordi disse ofte selv ikke vil ha noen interesse av å gi opplysningene til myndighetene, slik tilfellet er ved utstedelse og vedlikehold av sikkerhetsbegrunnede tillatelser (punkt 5.2.1).

I den nye bestemmelsen er opplysningsplikten ikke bare knyttet til «innehaver av» virksomheter, men også til alle «personer som utfører tjeneste eller arbeid for» en slik virksomhet. Denne siste formuleringen omfatter både ordinært ansatte, og konsulenter og lignende, som utfører arbeid på oppdrag fra en virksomhet. For eksempel vil et revisjonsselskap som utfører arbeider for Avinor AS være omfattet av denne formuleringen. Det kan være aktuelt bl.a. ved de kostnadsberegningene som er påkrevd etter forslaget til avgiftsforordning. Formuleringen omfatter også personer som utfører arbeid for organisasjoner som har blitt tildelt myndighet til å fatte enkeltvedtak etter delegasjon fra luftfartsmyndigheten, jf. § 15-3 annet ledd.

I tillegg til at den opplysningspliktige må tilhøre en av de persongruppene som er listet opp i de enkelte bokstavpunktene, er det et krav at opplysningene skal være «nødvendige». I dette ligger det et generelt krav om at det må være en saklig sammenheng mellom de oppgavene luftfartsmyndigheten skal utføre, og de opplysningene de krever utlevert. I tillegg skal det være forholdsmessighet mellom mengden av de opplysningene som kreves og viktigheten av det opplysningene skal brukes til.

Første ledd nr. 1 er en ordrett videreføring fra gjeldende § 13-4.

Første ledd nr. 2 bokstav (a) viderefører deler av gjeldene § 13-4. Bestemmelsen omfatter alle som er ansatt i eller som utfører tjeneste for det man til daglig kaller «flyselskaper». Personer som driver med privatflygning omfattes ikke av denne bestemmelsen, men av første ledd nr. 1.

Første ledd nr. 2 bokstav (b) viderefører deler av gjeldende § 13-4. Bestemmelsen omfatter typisk ansatte i foretak som driver flyplasser. I tillegg omfattes alle ansatte innenfor flysikringstjenesten.

Første ledd nr. 2 bokstav (c) viderefører deler av gjeldene § 13-4. Bestemmelsen omfatter alle som er ansatt i foretak som yter lufthavnrelaterte tjenester, eller i foretak som uten selv å yte tjenester, bruker lufthavner.

Første ledd nr. 2 bokstav (d) viderefører deler av gjeldende § 13-4. Bestemmelsen omfatter typisk ansatte i verkstedsforetak, og foretak som fremstiller eller installerer utstyr som brukes i luftfart eller deler til slikt utstyr.

Første ledd nr. 2 bokstav (e) viderefører deler av gjeldende § 13-4, og er ment å fange opp persongrupper som har en klar tilknytning til luftfarten, men som likevel ikke hører naturlig hjemme i noen av de øvrige kategoriene.

Første ledd nr. 3 er ny i luftfartsloven. Bestemmelsene tilsvarer artikkel 4 nr. 6 bokstav (b) i forordningen om forbrukervernsamarbeid. Denne forordningen krever at luftfartsmyndigheten skal ha klar hjemmel til å kreve opplysninger også av personer som ikke er ansatt i eller utfører tjeneste for typiske luftfartsforetak. Typiske eksempler på slike personer vil være ansatte i reisebyråer og arrangører av pakkereiser. I forordning (EF) nr. 2111/2005 om svartelisting av flyselskaper er også andre billettselgere enn flyselskaper og pakkereisearrangører pålagt visse informasjonsforpliktelser overfor de reisende. Ved Luftfartstilsynets kontroller med at disse forpliktelsene etterleves, vil første ledd nr. 3 gi grunnlag for å be om opplysninger fra slike billettselgere.

Lovteksten går imidlertid lenger ved å vise til enhver person som sitter på relevante opplysninger om overtredelse av regler gitt i medhold av § 10-42. Departementet legger til grunn at passasjerer som luftfartsmyndigheten vet har kjennskap til mulige brudd på passasjerrettighetene vil kunne pålegges opplysningsplikt etter denne bestemmelsen. Den nøyaktige rekkevidden av denne bestemmelsen vil måtte klarlegges i tråd med relevant internasjonal og nasjonal tolkningspraksis knyttet til forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 bokstav (b), jf. den særlige bestemmelsen om rapportering av relevant rettspraksis i forordningens artikkel 21 nr. 3 bokstav (e).

Annet ledd gjør det mulig for departementet og Luftfartstilsynet å ilegge tvangsmulkt for manglende etterlevelse av pålegg om å gi opplysninger. Bestemmelsen supplerer dermed de hjemlene for å ilegge tvangsmulkt i utkastet til § 7-26 tredje ledd og § 10-42 tredje ledd. Det bør også nevnes at utkastet til § 10-43 første ledd nr. 3 supplerer utkastet til § 13-4 annet ledd, ved å hjemle overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av pålegg som gis under tilsyn med bestemmelser som er gitt i medhold av § 10-42. Bestemmelsen er plassert i § 10-43, fordi overtredelsesgebyr bare skal være mulig å ilegge i tilknytning til tilsyn med reglene om passasjerrettigheter.

Bestemmelsen åpner for at både enkeltpersoner, og de foretakene enkeltpersonene utfører tjeneste eller arbeid for, pålegges å betale tvangsmulkt. Dermed sikrer en at alle som er pliktsubjekter etter første ledd også kan ilegges tvangsmulkt. Det antas samtidig at det er mest praktisk å rette det mot foretaket. De delvis parallelle bestemmelsene i utkastet § 7-26 tredje ledd og § 10-42 tredje ledd hjemler ikke tvangsmulkt rettet mot enkeltpersoner. Forskjellen er begrunnet med at opplysningsplikten etter § 13-4 typisk har en mer individuell karakter enn pliktene som følger av de to andre paragrafene.

Til § 13-4a Taushetsplikt

Bestemmelsen viderefører i grove trekk annet og tredje ledd i gjeldene § 13-4.

Paragrafen er ment å være luftfartslovens nye generelle bestemmelse om taushetsplikt, og er følgelig ment å gjelde i de tilfellene hvor de spesielle reglene i luftfartsloven § 12-26, jf. § 12-19 ikke gjelder. I praksis betyr det at bestemmelsen vil gjelde alle former for innsamling av opplysninger som ikke knytter seg til varsling, rapportering og undersøkelse av luftfartsulykker og luftfartshendelser. Denne avgrensningen fremgår av henvisningen i siste punktum.

Bestemmelsen tar utgangspunkt i forvaltningslovens normalmodell for taushetsplikt, og regulerer så unntakene fra dette utgangspunktet, i form av videreformidlingsrett, i annet og tredje punktum. Departementet mener denne modellen er å foretrekke fremfor den modellen som er brukt i gjeldende § 13-4, hvor unntakene kommer først. Denne systematikken er også mer lik den som er fulgt i §§ 12-19 og 12-26.

I forarbeidene til luftfartsloven av 1960 var en særlig opptatt av at luftfartsmyndigheten skulle ha mulighet til å videreformidle opplysninger til ICAOs Råd, i overensstemmelse med bestemmelsene i Chicagokonvensjonen. Siden 1960 har det oppstått nye folkerettslige samarbeid som forplikter Norge til å videreformidle opplysninger. De viktigste av disse er i dag EØS-samarbeidet og Eurocontrol. I EØS-sammenheng ser en stadig oftere at det vedtas regelverk som har utveksling av informasjon som en sentral bestanddel. Eksempler på dette er forordningen om forbrukervernsamarbeid, som er nevnt flere andre steder i dette notatet, parlaments- og rådsdirektiv 2004/36/EF av 21. april 2004 om sikkerhet forbundet med tredjelands luftfartøyer som benytter Fellesskapets lufthavner (SAFA-direktivet) og den nylig vedtatte parlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2111/2005 av 14. desember 2005 om opprettelse av en fellesskapsliste over luftfartsselskaper underlagt driftsforbud i Fellesskapet og om informasjon til lufttransportpassasjerer om identiteten til utførende luftfartsselskap, etc. («svartelistingsforordningen»).

Flere av de regelverkene som regulerer slik videreformidling av opplysninger inneholder selv bestemmelser som sikrer nødvendig konfidensialitet ved håndteringen av de videreformidlede opplysningene. Tre praktisk viktige eksempler på dette er artikkel 4 i parlaments- og rådsforordning nr. 1049/2001 av 30. mai 2001 om offentlig tilgang til dokumentet hos Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen, artikkel 47 i parlaments- og rådsforordning nr. 1592/2002 av 15. juli 2002 («EASA-forordningen») og artikkel 6 nr. 3 i SAFA-direktivet. Siden retten til å videreformidle opplysninger utgjør et unntak fra forvaltningslovens generelle taushetsregler, er det viktig at norske myndigheter påser at opplysningene som videreformidles er underlagt forsvarlige konfidensialitetsregler før en folkerettslig binder seg til å videreformidle opplysningene.

Første punktum slår fast det selvfølgelige, nemlig at forvaltningslovens alminnelige taushetsbestemmelser gjelder for de som utfører tjeneste eller arbeid for et organ som har myndighetsopgaver etter luftfartsloven. Isolert sett er denne delen av bestemmelsen overflødig, men departementet mener likevel den er nødvendig å ha med for å forklare forholdet mellom forvaltningsloves taushetsbestemmelser og unntakene i annet og tredje punktum.

Bestemmelsen omfatter personer som utfører tjeneste eller arbeid både for departementet, luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) og andre organ som tildeles myndighetsoppgaver etter luftfartsloven. Det sistnevnte alternativet omfatter blant annet myndighetsoppgaver som i medhold av luftfartsloven § 15-3 er delegert til foreninger, statseide selskaper eller private sakkyndige. Ordet «myndighetsoppgaver» skal ikke forstås så strengt at vedkommende organ må være tildelt myndighet til å fatte enkeltvedtak. Det er tilstrekkelig at organet for eksempel har som oppgave å samle inn opplysninger som en del av saksforberedelsen til luftfartsmyndigheten, jf. uttrykket «andre som utfører oppgaver på deres vegne» i utkastet til § 13-4 første ledd. I medhold av forordning (EF) nr. 550/2004 (punkt 4.2) artikkel 3 skal luftfartsmyndigheten kunne benytte seg av såkalte «recognised organisations» til å utføre inspeksjoner og besiktigelser av leverandører av flysikringstjenester. Det samme vil kunne gjelde for såkalte «notified bodies» som nevnt i forordning (EF) nr. 552/2004 artikkel 8. Begge disse forordningene ventes gjennomført i norsk rett høsten 2006 gjennom forskrift gitt i medhold av bl.a. luftfartsloven § 16-1.

Bestemmelsen omfatter alle typer opplysninger som ikke er mottatt i medhold av reglene i luftfartsloven kapittel XII. Herunder blant annet alle opplysninger som er samlet inn i medhold av § 13-4 og opplysninger som er blitt kjent gjennom tradisjonell tilsynsaktivitet med hjemmel i luftfartsloven § 4-8, § 5-2 og § 7-2. Videre vil den omfatte opplysninger som samles inn med hjemmel i forslagene til § 7-26 annet ledd og § 10-42 annet ledd.

Annet punktum viderefører hovedtrekkene i gjeldene lov § 13-4. Plikten til å videreformidle opplysningene må følge av internasjonal avtale. Avtalebestemmelsene kan være gjennomført i intern norsk rett, men det er ikke noe krav om det. Et eksempel på det første vil være bestemmelsene om utveksling av opplysninger i forordningen om forbrukervernsamarbeid, dersom denne tas inn i markedsføringsloven (punkt 4.1.3). SAFA-direktivet er derimot et eksempel på et regelverk som inneholder videreformidlingsforpliktelser som trolig ikke vil bli gjennomført i intern rett. Bestemmelsen dekker også videreformidling av opplysninger som følger av mer ad hoc-pregede avtaler med andre stater eller internasjonale organisasjoner.

Uttrykket «utenlandske og internasjonale myndigheter og organisasjoner» er også brukt i § 12-2 første ledd, og § 12-19 fjerde og sjette ledd. Det vises til merknadene til disse bestemmelsene i Ot.prp. nr. 50 (2004-2005) s. 81 flg. Praktisk viktige eksempler på internasjonale organisasjoner er ICAO, Eurocontrol, EU (herunder Det europeiske flysikkerhetsbyrå – EASA), og ECAC. Ordet «forpliktelser» åpner også for at løsere internasjonale samarbeid og sedvanebestemte forpliktelser skal gi grunnlag for å videreformidle opplysninger. Eksempler på dette kan være utveksling av opplysninger innenfor JAA-samarbeidet (Joint Aviation Authorities).

Denne typen samarbeid kan også innebære at luftfartsmyndigheten mottar opplysninger fra andre land eller organisasjoner. Departementet har derfor vurdert om det er behov for å ha egne regler for håndteringen av slike opplysninger, men har kommet til at forvaltningslovens alminnelige taushetsregler bør være tilstrekkelig til å ivareta våre folkerettslige forpliktelser i slike sammenhenger. Viktige bestemmelser i denne sammenhengen er også reglene om dokumentoffentlighet i offentlighetsloven § 6 nr. 1, og § 20 første ledd i den nylig vedtatte lov av 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). Sistnevnte lov er ennå ikke trådt i kraft.

Tredje punktum åpner for videreformidling av opplysninger også når det ikke følger av folkerettslige forpliktelser. Vilkåret er i så fall at videreformidlingen både er av vesentlig betydning for mottakerorganet og at mottakerorganet er underlagt minst like streng taushetsplikt som luftfartsmyndigheten. Departementet ser for seg at bestemmelsen kan være aktuell å bruke for eksempel i enkeltsaker hvor formålet med det internasjonale sikkerhetsarbeidet ville bli klart skadelidende dersom opplysninger ikke videreformidles. For å unngå en lang og krunglete lovtekst er den formulert som om taushetsplikten skal påligge organet som sådan, men meningen er selvsagt at taushetsforpliktelsen påligger de som utfører tjeneste eller arbeider for vedkommende myndighet. En tilsvarende formulering finnes i luftfartsloven § 12-19 sjette ledd, som det også vises til i § 12-26.

Fjerde punktum er en konsekvens av at de spesielle varslings- rapporterings- og undersøkelsesreglene i kapitel XII skal være underlagt andre, og strengere, taushetsbestemmelser enn opplysinger som ikke mottas i medhold av disse reglene. Bestemmelsen er med andre ord et utsalg av at § 13-4a skal være lovens hovedregel om taushetsplikt.