5 Tilsyn med passasjerrettigheter og avgiftsregler

5.1 Begrepet «tilsyn»

Med tilsyn menes i denne sammenhengen offentlig kontroll med at pliktsubjektene (typisk flyselskapene) etterlever normer som er fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik. Målsetningen er først og fremst å sikre allmenn etterlevelse av normene, typisk lov- og forskriftsbestemte regler om passasjerrettigheter. Et tilsynsvedtak vil derfor som hovedregel rette seg fremover i tid . Det viktigste unntaket fra dette prinsippet er overtredelsesgebyret. Tilsyn skiller seg fra tvisteløsning som har som mål å løse en konkret (individuell) tvist mellom bestemte parter, for eksempel en flypassasjers krav om erstatning som følge av at en bestem flygning er innstilt. Tvisteløsning vil derfor knytte seg til et forhold i fortiden . Tvisteløsning er som nevnt hovedtema i kapittel 6.

5.2 Gjeldene rett

5.2.1 Generelt

Luftfartsloven er i stor grad en forvaltningsrettslig lov, som regulerer forholdet mellom luftfartsmyndighetene og de ulike aktørene i luftfartsnæringen. Det sentrale formålet er å sørge for at luftfart ut­øves på en sikker måte, av hensyn til de reisende og til de som er ansatt i luftfartsnæringen eller som på annen måte utøver luftfart. Det sentrale virkemidlet er adgangskontroll – det vil si at alle personer, selskaper, produkter (fly og annet utstyr) eller anlegg som skal utøve luftfart eller brukes til luftfart, som hovedregel skal ha en forhåndsgodkjenning (tillatelse, sertifikat, lisens, konsesjon) fra norsk eller utenlandsk luftfartsmyndighet. Bare dersom tilstrekkelige opplysninger gis til vedkommende myndighet, og myndigheten mener bestemte krav er tilfredsstilt, blir slik tillatelse gitt.

Etter at tillatelse er gitt, er håndhevelsen i stor grad knyttet til denne. Brytes vilkårene for tillatelsen (de lov- og forskriftsbestemmelsene tillatelsen bygger på, og eventuelle tilleggsvilkår fastsatt i selve tillatelsesvedtaket) kan den kalles tilbake eller det kan stilles vilkår for at tillatelsen skal opprettholdes. Ofte er disse tillatelsene så sentrale for innehaverne at luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) har et meget virkningsfullt middel til å sikre at luftfartslovgivningen faktisk følges.

Siden denne formen for tilsyn til nå har vært helt dominerende for Luftfartstilsynet, har det vært naturlig å omtale dette som et tilnærmet rent sikkerhetstilsyn .

Både i Norge og i andre land har det tradisjonelt ikke vært ført et sektorspesifikt tilsyn med passasjerens kontraktsrettigheteroverfor flyselskapene . Det historisk sett viktigste eksemplet på internasjonal regulering av slike kontraktsrettigheter er den globale Warsawakonvensjonen fra 1929, som fra 2004 i hovedsak er erstattet av Montrealkonvensjonen, og som er gjennomført i norsk rett gjennom luftfartslovens kapittel X. Passasjerene har som hovedregel selv måttet håndheve sine rettigheter etter disse reglene direkte overfor flyselskapet. I siste instans har passasjerene måttet anlegge sak for domstolene for å få fastslått sine rettigheter.

Det finnes likevel noen unntak fra dette utgangspunktet. For det første har Luftfartstilsynet formelt sett hatt ansvar for å føre tilsyn med rådsforordning (EØF) nr. 295/91 om passasjerrettigheter ved nektet ombordstigning i rutetrafikk, som nå er erstattet av forordningen om nektet ombordstigning mv., jf. punkt 4.1.1. Men fordi luftfartsloven ikke har vært innrettet på denne typen tilsyn har Luftfartstilsynet i realiteten ikke hatt noen mulighet til å sanksjonere eventuelle brudd på rådsforordning (EØF) nr. 295/91. Departementet er derfor ikke kjent med at Luftfartstilsynet noen gang har påpekt manglende etterlevelse av rådsforordning (EØF) nr. 295/91.

For det andre ble Luftfartstilsynet tildelt ansvar for å føre tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv. da den ble inkorporert i norsk rett ved forskrift av 17. februar 2005 nr. 141, jf. § 2 i denne forskriften. Som departementet vil komme tilbake til i punkt 5.2.2, er håndhevelsen av dette regelverket på mange måter beheftet med de samme manglene som er omtalt i foregående avsnitt.

For det tredje har Forbrukerombudet og Forbrukerrådet lenge ivaretatt flypassasjerenes rettigheter. Forbrukerombudets hovedoppgave er å føre tilsyn med at markedsføring skjer i samsvar med markedsføringslovens regler. Dersom forhandlinger med næringsdrivende som fører en ulovlig praksis ikke fører frem, kan Forbrukerombudet bringe saken inn for Markedsrådet. Markedsrådet kan i sin tur nedlegge forbud mot praksisen, og knytte tvangsgebyr til vedtaket for å tvinge frem etterlevelse. Dersom det vil medføre ulempe eller skadevirkning å avvente Markedsrådets avgjørelse kan Forbrukerombudet selv treffe vedtak om forbud mot ulovlig markedsføring, og eventuelt tvangsgebyr.

Forbrukerombudet skal også føre tilsyn med, og nedlegge forbud mot, at næringsdrivene benytter seg av avtalevilkår som finnes urimelige overfor forbrukerne, dersom hensynet til allmennheten tilsier det.

Forbrukerombudet har likevel ikke som oppgave å føre generelt tilsyn med at forbrukerne faktisk mottar de rettighetene de har krav på etter norsk kontraktslovgivning. Forbrukerombudet skal påse at markedsføringen er lovlig, og at avtalevilkår ikke er urimelige. Forbrukerombudet er med andre ord ikke et helt generelt tilsynsorgan for forbrukerrettigheter. Enda mindre er det et tilsynsorgan for reisende som ikke er forbrukere i markedsføringslovens forstand.

Forbrukerrådet er i denne sammenhengen først og fremst å anse som en organisasjon som jobber for forbrukernes rettigheter gjennom påvirkning av myndigheter og næringsdrivende, og dyktiggjøring av forbrukerne generelt. I denne rollen har Forbrukerrådet, sammen med forbrukermyndigheter fra andre nordiske land, bidratt vesentlig til å kartlegge forbrukernes rettigheter etter luftfartslovgivningen. I forlengelsen av dette arbeidet har det også vært med på å fremforhandle endringer i vilkårene til SAS. Forbrukerrådet er derimot ikke et ordinært tilsynsorgan som har generell myndighet til å gi bindende pålegg til næringsdrivende om at de må endre praksis i strid med transportlovgivningen eller andre deler av forbrukerlovgivningen.

5.2.2 Håndhevingsreglene i luftfartsloven

Som det fremgår av kapittel 5.2.1 skjer Luftfartstilsynets tilsynsarbeid i stor grad i form av kontroll forut for tildeling av tillatelser (adgangskontroll) og senere kontroll med at vilkårene for opprettholdelse av denne tillatelsen følges. Eventuelle « pålegg » fra Luftfartstilsynet vil derfor som regel ha form av et vilkår for å få en tillatelse eller for å opprettholde en allerede gitt tillatelse, snarere enn et «frittstående» pålegg rettet mot de delene av en virksomhet som ikke krever tillatelse.

Som en konsekvens av dette inneholder ikke luftfartsloven noen generell hjemmel for å gi pålegg om retting eller opphør av ulovlige forhold. Her skiller luftfartsloven seg klart fra mer «moderne» forvaltningslover som for eksempel § 10-6 i lov av 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven), § 12 i lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven), og § 11 første ledd i lov 11. juni 1993 nr. 101 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. (jernbaneloven).

Alle de tre nevnte lovene hjemler i tillegg mulighet for å knytte tvangsmulkt til pålegg, for å tvinge frem etterlevelse. I luftfartsloven finnes verken spesielle eller generelle hjemler for ileggelse av tvangsmulkt.

Derimot inneholder luftfartsloven en omfattende «katalog» av straffebestemmelser (33 paragrafer), men ingen av disse er uttrykkelig rettet mot brudd på kontraktsbestemmelsene i kapittel X. Derimot inneholder loven en generell hjemmel (§ 14-29) for å straffe brudd på forskrifter gitt med hjemmel i loven. Formelt sett betyr det at brudd både på den gamle ((EØF) nr. 295/91) og den nye ((EF) nr. 261/2004) forordningen om nektet ombordstigning mv. (som er gjennomført i norsk rett ved forskrift gitt i medhold av luftfartsloven) kan straffes.

Etter det departementet er kjent med har luftfartsloven § 14-29 aldri vært brukt mot brudd på disse kontraktsrettslige reglene. Mye taler også for at straffeforfølging ikke er et egnet middel til å fremtvinge etterlevelse av disse reglene, verken generelt eller i enkelttilfeller. Dette skyldes blant annet at det er opp til politi og påtalemyndighet å avgjøre hvordan en eventuell anmeldelse skal følges opp.

Til slutt bør det nevnes at luftfartsloven § 13-4 gir Luftfartstilsynet generell hjemmel til å kreve opplysninger fra eier eller bruker av luftfartøy, innehaver av godkjent landingsplass eller annet luftfartsanlegg og andre leverandører på og brukere av lufthavner som er nødvendige for at tilsynet skal kunne utføre sine gjøremål etter loven. Det samme gjelder innehavere av bedrift som har godkjennelse til å produsere utstyr til luftfarten eller foreta vedlikehold på slikt utstyr etter § 4-10 eller annen virksomhet som drives med tillatelse gitt i medhold av luftfartsloven. Ordlyden bærer preg av å være utformet med tanke på tradisjonelt sikkerhetstilsyn, og omfatter neppe alle aktører og former for tilsyn som er aktuelle etter de nye forordningene som er omtalt i kapittel 4.

Samlet sett betyr dette at håndhevelsesbestemmelsene i luftfartsloven er dårlig tilpasset tilsyn som har som formål å sikre etterlevelse av regler som gjelder det kontraktsrettslige forholdet mellom to private parter, typisk forholdet mellom et flyselskap og dets passasjerer. Rent teoretisk kunne en nok fremtvinge etterlevelse av disse reglene ved å trekke tilbake, eller true med å trekke tilbake, en tillatelse som et regelbrytende selskap er avhengig av for å utøve virksomheten sin. Men denne fremgangsmåten ville nok ofte være å regne som usakelig , fordi tillatelsens formål ikke er å sikre passasjerrettighetene, eller uforholdsmessig , fordi de kommersielle konsekvensene vil kunne bli for alvorlige for vedkommende selskap. Mister for eksempel et flyselskap sin flyoperative godkjennelse (AOC) vil all operativ virksomhet måtte stanse opp.

De nye EU-reglene gjør det nødvendig å kunne stille krav til måten et flyselskap driver de delene av sin virksomhet på som det ikke er knyttet noen særskilt tillatelse til.

Spesielt med tanke på bestemmelsene i forordningen om forbrukervernsamarbeid (punkt 4.1.3) bør det også nevnes at luftfartsloven ikke inneholder uttrykkelige bestemmelser som åpner for at Luftfartstilsynet skal kunne offentliggjøre et tilsagn fra et flyselskap eller annen tjenesteyter om at denne vil opphøre med en ulovlig aktivitet (artikkel 4 nr. 6 bokstav e i forordningen om forbrukervernsamarbeid).

Endelig er det verdt å nevne at luftfartsloven ikke har tilsynsbestemmelser som er særlig tilpasset den typen økonomisk tilsyn som vil bli påkrevd dersom avgiftsforordningen (punkt 4.2) gjennomføres som en del av samarbeidet om et felles europeisk luftrom.

5.3 Utenlandsk rett

5.3.1 EU generelt

En kartlegging foretatt av EU-kommisjonen viser at de aller fleste EU-landene har valgt å legge ansvaret for håndhevelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv. til sine nasjonale luftfartsmyndigheter. Samtidig antyder det samme kartleggingsarbeidet at måten gjennomføringene er gjort på ikke alltid tilfredsstiller kravene til håndhevingsregler i forordningen. Inntil videre er situasjonen derfor at en ikke kan legge til grunn at de gjennomføringsformene som EU-landene har valgt for forordningen om nektet ombordstigning mv. tilfredsstiller EU-reglenes krav.

Noen land har valgt å skille klart mellom tilsynsfunksjonen og funksjonen som klageorgan, mens andre har lagt disse oppgavene til samme organ.

Luftfartens internasjonale karakter gjør at EU-kommisjonen er opptatt å sikre en ensartet forståelse av de materielle rettighetsbestemmelsene i forordningen om nektet ombordstingning mv. Derfor har Kommisjonen tatt initiativ til en prosess hvor de nasjonale håndhevelsesmyndighetene møtes for å diskutere tolkningsspørsmål. Som ledd i denne prosessen har Kommisjonen utarbeidet et informasjonsskriv der den tar stilling til en del helt konkrete tolkningsspørsmål. Men Kommisjonen har samtidig stilt seg avvisende til oppfordringer om å regulere utformingen av de nasjonale håndhevingsmekanismene ut over det som følger av ordlyden i forordningen om nektet ombordstigning mv.

5.3.2 Danmark og Sverige

Både den danske og den svenske luftfartsloven er et stykke på vei et produkt av et fellesnordisk utredningsprosjekt på 1950-tallet. Til tross for at det ble vedtatt en ny norsk luftfartslov i 1993 er strukturen i de tre landenes luftfartslover fremdeles nokså lik. Det innebærer at hoveddelen av tilsynsarbeidet også i disse landene er basert på adgangskontroll, slik denne er beskrevet i punkt 5.2.1. På samme måte som i Norge har derfor både Danmark og Sverige ansvarlige myndighetsorganer som først og fremst fører tilsyn med flysikkerheten.

I Danmark er det bestemt at Statens Luftfartsvæsen (SLV) skal ha det generelle ansvaret for å håndheve forordningen om nektet ombordstigning mv. I praksis betyr det at SLV er både tilsynsorgan og klageorgan etter forordningen om nektet ombordstigning mv. Etter det departementet forstår er SLV foreløpig ikke utpekt som vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid. SLV mangler derfor håndhevelseshjemler som er spesielt tilpasset tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv.

I Sverige er det bestemt at Konsumentverket skal være ansvarlig tilsynsmyndighet etter forordningen om nektet ombordstigning mv. Konsumentverket er en statlig myndighet som arbeider med forbrukerspørsmål, som markedsføring og avtalevilkår. Det er uklart hvordan en med denne ordningen vil fange opp brudd på forordningen som ikke kan sies å være knyttet til markedsføring og avtalevilkår, eller som ikke gjelder forbrukere («konsumenter»).

5.4 Utforming av nye tilsynsbestemmelser

5.4.1 Nærmere om forståelsen av kravene i EU-forordningene

Som nevnt i punkt 4.1.6 har medlemsstatene en viss frihet til å bestemme måten EU-forordninger skal håndheves på. For så vidt gjelder forordningene om nektet ombordstigning mv., forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer og jernbaneforordningen går likevel ikke denne friheten lenger enn at medlemsstatene er forpliktet til å treffe «de nødvendige tiltak for å sikre at passasjerenes rettigheter respekteres», og at sanksjonene for overtredelse må være «effektive», og «virke avskrekkende» («dissuasive»).

Samferdselsdepartementet mener dette samlet må forstås slik at vedkommende tilsynsmyndighet må ha sanksjonshjemler som setter den i stand til å stanse et flyselskap fra vedvarende, eller over lengre tid, å opptre i strid med forordningene. Dette gjelder enten det er avtalevilkår eller selve praksisen som er i strid med forordningen. Motsatt kan ikke kravet forstås så strengt at tilsynsmyndigheten skal ha plikt til å gripe inn overfor ethvert enkelttilfelle av brudd på forordningens regler. Uttrykket «passasjerenes rettigheter» (flertall) trekker i retning av at det er passasjerene som gruppe en har hatt i tankene. I praksis betyr det at en enkeltpassasjer ikke kan ha krav på at tilsynsmyndigheten skal sanksjonere enkeltstående brudd på reglene som allerede har funnet sted (jf. skillet mellom tilsyn og tvisteløsning som er omtalt i punkt 5.1).

Derimot skal en enkeltpassasjer ha rett til å klage , jf. kapitel 6.

Siden luftfarten er internasjonal, vil et flyselskap som bryter passasjerrettighetene ofte kunne ha hovedkontor i et annet land enn i det eller de landene hvor brudd på regelverket finner sted. Dermed oppstår det spørsmål om hvordan passasjerrettighetene skal håndheves på tvers av landegrensene. Forordningen om forbrukervernsamarbeid (punkt 4.1.3) har nettopp til formål å styrke det internasjonale samarbeidet om håndhevelsen av forbrukernes kollektive rettigheter.

Forordningen om forbrukervernsamarbeid stiller krav til hvilke hjemler en norsk tilsynsmyndighet skal ha når den mottar krav vedrørende et norsk flyselskap fra en utenlandsk tilsynsmyndighet. Dreier det seg om brudd på passasjerrettighetene som et utenlandsk flyselskap har begått mot norske passasjerer, vil forordningens praktiske betydning først og fremst være at utenlandske tilsynsmyndigheter i slike tilfeller plikter å samarbeide med den norske tilsynsmyndigheten om krav som retter seg mot flyselskap i disse andre tilsynsmyndighetenes hjemland.

5.4.2 Krav om uavhengighet

Verken forordningen om nektet ombordstigning mv. eller forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer stiller uttrykkelig krav om at gjennomføringsansvaret må ligge hos et offentlig organ . I forslaget til jernbaneforordningen (punkt 4.1.4) er det uttrykkelig sagt at det nasjonale gjennomføringsorganet skal «med hensyn til organisation, finansiering, retlig form og beslutningstagning være uafhængigt af infrastrukturforvaltere, opkrævningsorganer, tildelingsorganer eller jernbanevirksomheder».

Departementet mener det har lite for seg å ta stilling til om det er tilsiktet noen realitetsforskjell mellom forordningene. Så lenge en har ordinært tilsyn i tankene, er det etter norsk forvaltningspraksis, lite aktuelt å legge oppgaven til et organ utenfor forvaltningen. En annen ting er det at det offentlige organet som blir tildelt oppgaven kan gis rett til å sette bort deler av tilsynsarbeidet til et privat selskap som ufører deler av arbeidet på vegne av det offentlige tilsynsorganet. Av de regelverkene som er omtalt i kapittel 4 er nok dette først og fremst aktuelt for tilsyn med avgiftsforordningen under samarbeidet om et felles europeisk luftrom (punkt 4.2). Dette regelverket er imidlertid så vidt atypisk i denne sammenhengen at departementet ikke ser noen grunn til å utdype problemstillingen.

5.4.3 Ansvar for tilsynet med passasjerrettighetene

5.4.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet tok som utgangspunkt at det ikke er ønskelig å dele ansvaret for å føre tilsyn mellom Luftfartstilsynet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet, selv om hvert enkelt organ på denne måten vil får en begrenset arbeidsbelastning. Tilsynsoppgaven krever at tilsynsorganet tilegner seg kunnskap om måten luftfarten er organisert på både nasjonalt og internasjonalt, kjennskap til nasjonal og internasjonal luftfartslovgivning (herunder sammenhengen mellom sikkerhetsregelverket og måten risikoen er fordelt på i rettighetsregelverket), kontraktspraksis i bransjen, praktiske arbeidsmetoder for tilsyn med passasjer-rettigheter og internasjonale kontakter. Legges oppgaven til flere organer vil alle måtte tilegne seg denne kompetansen, og dette er normalt mer kostnads- og ressurskrevende enn om ett organ skal gjøre det. Ønsket om å spare ressurser, og behovet for å sikre kvalitativt gode tilsynsbeslutninger, trekker derfor i retning av at oppgaven bør legges til ett organ.

Departementet la også vekt på at det er en klar fordel for passasjerene at de bare har ett tilsynsorgan å forholde seg til. Dersom oppgavene legges til mer enn ett organ, og en samtidig skal unngå den «overlappende» kompetanseoppbygging som er omtalt ovenfor, må det trekkes en grense mellom de enkelte organenes oppgaver som lett vil være vanskelig å forstå for passasjerene.

Departementet la videre til grunn at oppgaven som vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid (punkt 4.1.3) ikke skiller seg vesentlig fra oppgaven som tilsynsmyndighet etter forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. Det ble derfor foreslått at disse to oppgavene bør samles i ett og samme organ.

Men hvilket organ skal dette være? Departementet tok utgangspunkt i følgende fire muligheter:

1. Luftfartstilsynet

2. Forbrukerombudet

3. Forbrukerrådet

4. Et nyetablert tilsynsorgan

Med den allerede omfattende oppdelingen av myndighetsoppgaver innenfor luftfarten som er foretatt de siste seks årene, er den sistnevnte løsningen bare aktuell dersom det får klart uheldige konsekvenser å legge oppgavene til et av de tre øvrige organene. Departementet mener det ikke er tilfellet.

Uansett om Luftfartstilsynet, Forbrukerombudet eller Forbrukerrådet blir tillagt oppgavene, vil det være nødvendig å endre på lovverket. Behovet for lovendring bør derfor ikke i seg selv være noe vesentlig argument for den ene eller den annen løsning.

Verken Forbrukerombudet eller Forbrukerrådet er ordinære tilsynsorgan med generelt ansvar for at alle sider av forbrukerlovgivningen følges. Disse organene har heller ikke mulighet til å påta seg eneansvar for å føre tilsyn med en bestemt sektor, slik som luftfartssektoren. Disse organene bør stå fritt til å disponere sine ressurser mellom ulike samfunnssektorer, på en måte som de selv mener at alle forbrukere under ett er tjent med.

Departementet mente videre at det neppe er grunn til å frykte at Luftfartstilsynets rolle som sikkerhetstilsyn vil bli svekket dersom det i tillegg får som oppgave å føre tilsyn med passasjerrettigheter. Denne frykten forutsetter at reglene om passasjerrettigheter selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til sikkerheten. En gjennomgang viser imidlertid at en ved utformingen av disse reglene nettopp har ønsket å gi sikkerhet prioritet fremfor effektivitet og passasjerrettigheter.

Alt i alt mente derfor departementet at oppgaven som tilsynsmyndighet etter forordningene om nektet ombordstigning mv., og forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer, bør legges til Luftfartstilsynet. På samme måte ble det foreslått at oppgaven som vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid legges til Luftfartstilsynet.

Samtidig ble det presisert at det ikke er meningen at Luftfartstilsynet skal ha et generelt tilsynsansvar for passasjerrettighetene. Det er ikke meningen at Luftfartstilsynet skal føre tilsyn med de passasjerrettighetene som ikke er omfattet av EØS-regler.

5.4.3.2 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet deler departementets oppfatning om at tilsynsoppgaven bør legges til ett organ. Videre heter det at:

«Luftfartstilsynet er i dag tildelt ansvaret for å føre tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv. Denne ansvarsoppgaven kan beskrives som å være i randsonen av Luftfartstilsynets kjerneoppgaver, dvs. å sørge for at luftfarten utøves på en sikker måte. På den annen side vil et økt tilsyn med passasjerrettigheter, slik forslaget legger opp til, ligge godt innenfor departementets stående instruks til Luftfartstilsynet om også å påse at luftfarten drives på en samfunnstjenlig måte. Forutsatt at Luftfartstilsynet tilføres midler til å følge opp de nye tilsynsoppgavene i tråd med de krav som forordningene stiller, støtter vi også departementets forslag om at oppgavene legges til Luftfartstilsynet.»

Forbrukerombudet er enig i at oppgaven med å føre tilsyn med at flyselskapene overholder bestemmelsene i forordningen om nektet ombordstigning mv. bør legges til et forvaltningsorgan. Videre er han enig i at oppgaven som vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid ikke skiller seg vesentlig fra oppgaven som tilsynsmyndighet etter blant annet forordningen om nektet ombordstigning mv., og at dette tilsier at oppgaven som vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid bør legges til det organet som har alminnelig tilsynsansvar for vedkommende regeleverk. Videre heter det:

«På side 25 i høringsnotatet foreslår departementet at Luftfartstilsynet tildeles oppgaven som tilsynsmyndighet etter forordningen om nektet ombordstigning mv og oppgaven som vedkommende myndighet etter [forordningen om forbrukervernsamarbeid]. Selv om både Forbrukerrådet og Forbrukerombudet, som også nevnes som aktuelle kandidater i denne sammenheng, sitter inne med viktig kompetanse og erfaring i å håndheve forbrukerrettigheter, mener jeg at Luftfartstilsynets kompetanse nettopp innenfor luftfart tilsier at Luftfartstilsynet bør utpekes til en slik rolle. Jeg vil også i denne sammenheng vise til at Luftfartstilsynet vil kunne behandle saker som ikke gjelder forbrukere. Hensynet til et samlet tilsyn tilsier også at Luftfartstilsynet bør utpekes som tilsynsmyndighet etter forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer.»

Når det gjelder departementets forslag om at tilsynsmyndigheten bare skal gjelde passasjerrettigheter som følger av EØS-regler sier Forbrukerombudet:

«Etter mitt syn er dette en hensiktsmessig avgrensning av Luftfartstilsynet sin tilsynskompetanse. Som nevnt innledningsvis fører Forbrukerombudet med hjemmel i markedsføringslovens § 9a tilsyn med at næringsdrivende ikke benytter urimelige avtalevilkår overfor forbrukere. Dette omfatter også tilsyn med flypassasjerenes rettigheter generelt, noe jeg mener det er hensiktsmessig at Forbrukerombudet fortsatt bør ha tilsyn med, ut fra vår erfaring med å ivareta hensynet til forbrukerne.

Jeg støtter derfor Samferdselsdepartementets forslag om at Luftfartstilsynet kun skal utpekes som tilsynsmyndighet for passasjerrettigheter nedfelt i EØS-regler.»

Oslo Lufthavn AS (OSL) uttaler at:

«det er hensiktsmessig for kompetansen og økonomiske betraktninger at tilsynet med passasjerrettigheter nedfelt i EØS-regler er plassert hos ett organ. Tilsynsoppgaven vil kreve kunnskap om organisering av luftfarten, kjennskap til lovgivning, praksis i bransjen osv. Plassering hos ett organ vil være ressursbesparende og sikre kvalitet på beslutninger. OSL er enig med departementet i at tilsynsmyndigheten bør legges til Luftfartstilsynet. Videre finner OSL det naturlig at Luftfartstilsynet også tildeles oppgaven som [vedkommende myndighet] ... iht. paralaments- og rådsforordning nr. 2006/2004 av 27. oktober 2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av lovgivningen om forbrukerbeskyttelse [(forordningen om forbrukervernsamarbeid)], når den trer i kraft.»

NHO Luftfart uttaler:

«NHO Luftfart tilrår, som nevnt ovenfor, at det totale tilsynsansvaret med passasjerrettigheter legges til Luftfartstilsynet. Dette begrunner vi i følgende(a) tilsynsansvaret for luftfarten bør være mest mulig samlet; (b) tilsynsansvaret på dette området, både passasjer-rettigheter, luftfartsavgifter og Single European Sky-samarbeidet, krever luftfartskunnskap om både nasjonale og internasjonale forhold; (c) de fleste andre land i EU har valgt tilsvarende løsning, og med det kontaktnettet Luftfartstilsynet har internasjonalt, vil Luftfartstilsynet derfor være det beste alternativet; (d) å opprette et nytt tilsynsorgan, ser vi ikke som ønskelig; (e) Luftfartstilsynet har allerede, sett fra en totalvurdering, et tilsynsansvar som harmonerer mer med kravene i forordningene enn det forbrukermyndighetene/Forbrukertvistutvalget og Konkurransetilsynet har; (f) at tilsynet per dato har liten erfaring med tvisteløsning, ser vi som underordnet i forhold til de andre kompetansene de har; (g) Luftfartstilsynet har større muligheter til å utøve sanksjoner sammenlignet med forbrukermyndighetene; (h) det er en fordel for passasjerene å kunne forholde seg til ett tilsyn og ikke til flere; (i) å samle alt i ett tilsyn, er ressursbesparende og bidrar til å samle kompetanse.

Vi kan heller ikke se at dette utvidede ansvarsområdet svekker Luftfartstilsynet som sikkerhetstilsyn. Luftfartstilsynet vil tvert om være det av de forslåtte alternativene, som har best forutsetninger til å ta stilling til hvor grensen for flyselskapets ansvar bør gå når en samtidig skal sikre at det tas tilstrekkelig hensyn til sikkerheten. Luftfartstilsynet vil for eksempel være best skikket til å vurdere hvorvidt det virkelig er sikkerhetsårsaker som er årsaken til at en funksjonshemmet passasjer er avvist i en eventuell klagesak på dette området.

Vi støtter departementets vurdering av Forbrukerombudet som mindre egnet på dette området siden det ikke er et generelt tilsynsorgan for forbrukerrettigheter, og derfor enda mindre et tilsynsorgan for spesielle grupper forbrukere/reisende, i dette tilfellet flypassasjerer.»

Barne- og likestillingsdepartementet uttaler:

«Under henvisning til tidligere dialog med Samferdselsdepartementet om saken, støtter vi fullt ut at Luftfartstilsynet får oppgaven som [vedkommende myndighet] etter [forordningen om forbrukervernsamarbeid] til å håndheve forordningen om nektet ombordstigning mv. [Forordningen om forbrukervernsamarbeid] er nå klarert av EFTA-siden for behandling i EØS-komiteen. Det er mulig at EØS-komiteen fatter beslutning om innlemmelse av [forordningen om forbrukervernsamarbeid] i EØS-avtalen før sommerferien. Vi ber om at Samferdselsdepartementet fortsatt gir fremdriften i lovendringsprosessen høy prioritet, slik at de nødvendige lovendringene trer i kraft så fort som mulig.

(...)

Når det gjelder internt nasjonalt tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv., er vi enige i at det er hensiktsmessig at Luftfartstilsynet (fortsatt) skal ha ansvar for dette. Videre støtter vi at tilsynet med forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer og avgiftsforordningen tillegges Luftfartstilsynet.»

Forbrukerrådet tar også som utgangspunkt at samme organ bør ha oppgaven som tilsynsorgan etter forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om forbrukervernsamarbeid. Videre heter det:

«Departementet drøfter alternative plasseringer av tilsynsoppgaven i høringen. Forbrukerrådet er enige med departementet i at denne oppgaven ikke bør deles på flere organer. Dette vil medføre uoversiktlighet og fare for unødvendig dobbeltbehandling.

Høringen konkluderer med at tilsynsansvaret fortsatt bør ligge hos Luftfartstilsynet. Det kan rettes noen prinsipielle motforestillinger mot dette. Luftfartstilsynet er ikke et organ som tradisjonelt har arbeidet med passasjerrettigheter. Luftfartstilsynet er et sikkerhetstilsyn og har liten erfaring med håndhevelse av materielle rettigheter for passasjerer. Forbruker­rådet stiller derfor et spørsmålstegn ved om forbrukerhensynet vil bli ivaretatt på en god nok måte.

På den annen side kan det være hensiktsmessig å samle tilsynsansvaret for sikkerhet og passasjerrettigheter på en og samme hånd. Ikke minst i saker som gjelder kanselleringer eller forsinkelser grunnet teknisk svikt ved flyene vil det være en fordel at tilsynsmyndigheten sitter på den nødvendige kompetansen.

Departementet nevner muligheten for at Forbrukerrådet eller Forbrukerombudet kan inneha denne oppgaven. Forbrukerrådet er en interesseorganisasjon for forbrukere på alle forbrukerområder og vil vanskelig kunne påta seg en slik tilsynsoppgave på kun ett område. Det samme vil nok langt på veg være tilfelle også for Forbrukerombudet. Forbrukerrådet vil derimot være det organet som i størst grad mottar henvendelser fra passasjerer vedrørende regelstridig praksis hos flyselskapene. Forbrukerrådet vil på bakgrunn av dette ha god kjennskap til hvilke flyselskaper som ikke følger lovverket og således kunne henvende seg til tilsynsorganet med forespørsel om å undersøke forholdet nærmere. Det blir med andre ord viktig med en åpen og god dialog mellom Forbrukerrådet og tilsynsorganet.

Et siste alternativ vil være å opprette et helt nytt tilsynsorgan. Tatt i betraktning at Luftfartstilsynet har vært tillagt denne oppgaven siden 17. februar 2005 synes det mer hensiktsmessig å videreføre denne ordningen enn å opprette et nytt organ.»

Konkurransetilsynet uttaler at:

«det er positivt at det innføres regler for å styrke tilsynet med passasjerenes kontraktsrettigheter og at det innføres en generell klageordning for passasjerene. De eksisterende ordningene synes ikke å ha vært tilstrekkelige for å sikre en effektiv håndhevelse av passasjerrettighetene. Vi vil også påpeke at konkurranse virker disiplinerende på flyselskapene mht. å ivareta passasjerrettigheter. Behovet for tilsyn vil trolig være størst knyttet til ruter hvor det er ingen eller svak konkurranse.»

Konkurransetilsynet er videre enig med departementet i at oppgaven som tilsynsmyndighet etter forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer, og oppgaven som vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid bør legges til samme organ:

«For passasjerene, som i stor grad er forbrukere, må det være en klar fordel at de har ett tilsynsorgan å forholde seg til. Det synes også å være samfunnsøkonomisk lønnsomt at kompetanseoppbyggingen som er nødvendig for å føre tilsyn med passasjerrettighetene ikke må gjøres hos flere organer.»

Under henvisning til de argumentene som er nevnt i høringsnotatet slutter Konkurransetilsynet seg også til at disse oppgavene legges til Luftfartstilsynet.

5.4.3.3 Departementets vurdering

Forslaget i høringsnotatet har mottatt bred støtte, og det endelige lovforslaget er derfor basert på at det bør være ett og samme organ som har oppgaven som henholdsvis tilsynsmyndighet etter forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om bevegelseshemmede passasjerer, og som er vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid. Det endelige forslaget bygger også på at det er Luftfartstilsynet som bør ha disse oppgavene.

Samtidig er vi helt enig med Forbrukerrådet i at forbrukermyndighetene også i fremtiden trolig vil være mottaker av mange henvendelser fra misfornøyde flypassasjerer, og at de vil sitte på mye kunnskap om hvilke flyselskaper som ikke gir passasjerene de rettighetene de har krav på. Som representanter for forbrukerinteressene er det klart ønskelig at Forbrukerrådet og Forbrukerombudet gjør Luftfartstilsynet oppmerksom på slike forhold. Samferdselsdepartementet vil følge med på hvordan dialogen mellom disse organene utvik­ler seg, og gjøre det som er nødvendig for at samarbeidet skal bli til passasjerenes beste.

5.4.4 Ansvar for tilsyn med avgiftsforord­ningen

5.4.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet understreket innledningsvis at forslaget til avgiftsforordning gjelder et tjenesteområde som enten skal eller kan monopoliseres i henhold til den overordnede parlaments- og rådsforordningen (EF) nr. 550/2004 av 10. mars 2004 om yting av flysikringstjenester i det felles europeiske luftrom («tjenesteytingsforordningen»). Med dette utgangspunktet er målsetningen med avgiftsforordningen å sikre brukerne (flyselskapene) innsyn i hva det koster å yte de tjenestene de nyttiggjør seg av (transparensbehovet). Slik forordningsutkastet ser ut er utgangspunktet at representanter for brukerne kan be om å få tilgang til opplysninger om kostnadsbasen, planlagte investeringer og forventet trafikk dersom de ønsker det. I så fall plikter medlemsstatene å legge til rette for en slik utveksling av opplysninger mellom tjenesteyterne og brukerne, eller ved at offentlige myndigheter selv deltar i utvekslingen. For å sikre seg mot at de kostnadene som oppgis av tjenesteyterne ikke er korrekt, krever avgiftsforordningen at det skal føres tilsyn med grunnlaget for de oppgitte kostnadene.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at denne tilsynsoppgaven bør legges enten til Luftfartstilsynet eller til Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet har i dag ansvar for å forvalte rådsforordning (EØF) nr. 2409/92 av 23. juli 1992 om takster og rater i lufttrafikk («prisforordningen»), men denne oppgaven skiller seg fra tilsyn etter forslaget til avgiftsforordning på flere måter. For det første dreier deg seg om tilsyn med prisene i et marked (transport av passasjerer og frakt mot vederlag) som er totalliberalisert. Hovedprinsippet i forordning nr. 2409/92 (artikkel 5 nr. 1) er at flyselskapene selv kan fastsette takstene sine fritt, uten noen form for offentlig forhåndsgodkjenning. Forordningen inneholder heller ikke prinsipper for hvordan takstene skal beregnes. For det andre bør prisforordningen forstås som en slags «sikkerhetsventil» som ble vedtatt på et tidspunkt da en ennå ikke var helt sikker på hvilke konsekvenser den totale liberaliseringen av lufttransportmarkedet ville få. I praksis har Konkurransetilsynet aldri brukt sin myndighet til å gripe direkte inn i flyselskapenes takstfastsettelse.

Samferdselsdepartementet foreslo etter dette å utpeke Luftfartstilsynet som ansvarlig for å føre tilsyn med avgiftsforordningen. Riktig nok har Luftfartstilsynet til nå bare ført et meget begrenset økonomisk tilsyn med luftfartssektoren. Det viktigste eksempelet er den forhåndskontrollen, og løpende kontrollen, Luftfartstilsynet foretar i medhold av rådsforordning (EØF) nr. 2407/92 av 23. juli 1992 om driftstillatelse til luftfartsselskaper («lisensforordningen»). I følge denne skal alle flyselskaper med EU/EØS-lisens tilfredsstille visse minimumskrav til økonomisk soliditet. Etter det departementet er kjent med, bruker Luftfartstilsyne mindre enn ett årsverk på denne typen tilsyn i dag.

Likevel er det mye som tyder på at Luftfartstilsyne vil ha gode forutsetninger for å ta på seg oppgaven som tilsynsmyndighet etter avgiftsforordningen. Med sin meget omfattende kjennskap til måten luftfartssektoren er organisert på, og gjennom sitt løpende sikkerhetstilsyn med luftfarten, har Luftfartstilsynet trolig bedre forutsetninger enn noen andre til å forstå de faktiske forholdene som skal legges til grunn ved avgiftsberegningen. Luftfartstilsynet har dessuten et etablert nettverk av kontakter hos de myndigheter som antas å få ansvar for å føre tilsyn med avgiftsforordningen i andre EØS-land. Fordelen med å ha slike kontakter blir særlig tydelig i den grad Norge ønsker å inngå avtaler om såkalte funksjonelle luftromsblokker (herunder grensekryssende ansvar for ytelse av flysikringstjenester) med våre naboland, og det i den forbindelse må foretas beregning av avgifter for tjenester som ytes på tvers av landegrenser. Endelig må det forventes at Luftfartstilsynet også i fremtiden vil komme til å representere Norge i flere av de internasjonale foraene som har det overordnede ansvaret for å utvikle nye gjennomføringsregler innenfor rammeregelverket om et felles europeisk luftrom og å diskutere måten de enkelte medlemsstatene gjennomfører (blant annet) avgiftsforordningen på.

Selv om Konkurransetilsynet ikke utpekes som formelt ansvarlig for å føre tilsyn med avgiftsforordningen, vil det være naturlig at Luftfartstilsynet involverer Konkurransetilsynet i den grad tilsynsarbeidet har berøringspunkter mot de oppgavene Konkurransetilsynet skal ivareta etter konkurranseloven. Om nødvendig kan tilsynene sammen vurdere om det er behov for å inngå en avtale om innholdet i dette samarbeidet.

Departementet ba Luftfartstilsynet og Konkurransetilsynet særskilt om å vurdere behovet for regler om utveksling av taushetsbelagte opplysninger.

Selv om Luftfartstilsynet utpekes som ansvarlig myndighet, åpner tjenesteytingsforordningen (nr. 550/2004) for at tilsynsmyndigheten delegerer sine oppgaver til en såkalt «recognised organisation», jf. artikkel 3 i denne forordningen og blant annet artikkel 17 i forslaget til avgiftsforordning. For avgiftsreglenes del vil for eksempel et revisjonsselskap kunne godkjennes som «recognised organisation». Det er foreløpig vanskelig å vite om, og i hvilken grad, slike «organisations» vil bli utpekt, og derfor også hvor aktuelt det er å overlate oppgaver til et slikt selskap.

5.4.4.2 Høringsinstansenes syn

På bakgrunn av at Avinor AS i dag har en spesiell rolle ved utformingen av de årlige forskriftene om avgifter vedrørende statens luftfartsanlegg og -tjenester (takstregulativet) uttaler selskapet følgende:

«Vi noterer at LT [Luftfartstilsynet] foreslås som myndighet på underveis- og tårnavgiften etter Single European Sky-forordningene. Vi forutsetter at en eventuell endring av myndighet for lufthavnavgiftene gjennomføres separat og uavhengig av det ovennevnte grunnlag.»

Fornyings- og administrasjonsdepartementet uttaler:

«I forbindelse med tilsyn med luftfartsavgifter framgår det at avgiftene fremdeles skal bestemmes politisk, men at kostnadstallene skal framkomme i beslutningsgrunnlaget for avgiftene. For å føre tilsyn med at det oppgis korrekte kostnadstall gis kontrollmyndigheten adgang til å kontrollere regnskaper med mer. I høringsbrevet sondres det mellom å legge denne oppgaven til Konkurransetilsynet eller Luftfartstilsynet, og Samferdselsdepartementet konkluderer med at oppgaven bør ligge hos Luftfartstilsynet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet deler denne vurderingen. Konkurransetilsynets kjerneoppgaver etter konkurranseloven innebærer at tilsynet bare unntaksvis har oppgaver relatert til prisregulering. Prisregulering forutsetter sektorspesifikk og teknisk kompetanse som Luftfartstilsynet presumptivt har bedre forutsetninger for å utføre.

I høringsnotatet bes Konkurransetilsynet og Luftfartstilsynet spesielt om å vurdere behovet for særskilte regler om utveksling av taushetsbelagte opplysninger. Vi viser til Konkurransetilsynets kommentarer til dette spørsmålet. Vi viser også til de vurderingene som er gjort om utveksling av taushetsbelagte opplysninger på andre områder, særlig ekomområdet. Vi viser i denne forbindelse til Ot.prp. nr. 58 (2002-2003) Om lov om elektronisk kommunikasjon.»

Oslo Lufthavn AS (OSL) uttaler:

«Når det gjelder forslaget fra departementet om nye regler om tilsyn med fastsettelse av avgifter på flysikringstjenester i luftfartsloven kapittel VII, ser ikke OSL noen grunn til særskilte bemerkninger, men overlater til AVINOR AS å fremkomme med eventuelle merknader til disse endringsforslagene.»

Sysselmannen på Svalbard uttaler:

«Av høringsnotatet fremgår det at endringen i § 7-26 i lovens kap VII om tilsyn med luftfartsavgifter foreslås for å kunne gjennomføre en fremtidig europaparlaments- og rådsforordning [egentlig kommisjonsforordning] om fastsettelse av avgifter for flysikringstjenester. (...). Sysselmannen vil til dette bemerke at det så vidt vi kjenner til uansett ikke legges opp til at Svalbard skal omfattes av «Single European Sky». I så fall må det tas høyde for et slikt unntak i det videre arbeidet med utformingen av lovutkastet, eventuelt gjennom bestemmelser om dette i forskrift om luftfart på Svalbard.»

NHO Luftfart uttaler:

«NHO Luftfart har stilt seg kritisk til den store veksten i antallet ansatte i Luftfartstilsynet. Vi ser at ved å anbefale ansvaret lagt til Luftfartstilsynet for de ulike forslagene som er fremsatt, så kan dette bidra til en ytterligere økning av antallet ansatte i tilsynet. De nye oppgavene vil til dels kreve annen kompetanse enn den Luftfartstilsynet innehar i dag. Ut fra en helhetsvurdering, vil NHO Luftfart likevel tilrå at tilsynsansvaret [for avgiftsreglene] legges til Luft­fartstilsynet.

(...)

Avgiftsforordningen krever også solid luftfartsfaglig innsikt. Departementet foreslår å legge tilsynsansvaret til Luftfartstilsynet som kombinert med luftfartsfaglig innsikt også allerede i dag har ansvar for forhåndskontroll (forsikring og økonomisk bæreevne) og lisenskontroll. I dette tilsynsansvaret ligger det allerede en del økonomisk kontroll. Konkurransetilsynet (KT) er nevnt som det andre mulige alternativet. KT har i dag tilsynsansvar for prisforordningen. Dette er imidlertid et meget begrenset tilsynsansvar. NHO Luftfart anbefaler følgelig at også tilsynsansvaret for avgiftsforordningen legges til Luftfartstilsynet. Dette vil også tilsvare det som er valgt som løsning i det store flertallet av EU-land.»

Luftfartstilsynet sier følgende:

«Vi konstaterer at ansvaret for å føre tilsyn med fastsettelse av avgifter på flysikringstjenester foreslås lagt til Luftfartstilsynet – i tråd med tidligere signaler fra Samferdselsdepartementet. Hensyntatt at Luftfartstilsynet nå også er utpekt som National Supervisory Authority iht. rammeforordningen for SES [Single European Sky] synes dette naturlig. Vi støtter således departementets forslag om at dette ansvaret tillegges oss.»

Konkurransetilsynet uttaler:

I høringsnotatet foreslås det at tilsynsmyndigheten legges til Luftfartstilsynet. Dette er Konkurransetilsynet enig i. Tilsyn med grunnlaget for de oppgitte kostnadene til flysikringstjenester har liten sammenheng med de oppgavene Konkurransetilsynet har etter konkurranseloven. Dette vil gjelde enn mer for oppgaver med å forberede de politiske avgiftsvedtakene. Vi tiltrer videre Samferdselsdepartementets betraktninger om at Konkurransetilsynets ansvar for å forvalte rådsforordning (EØF) nr. 2409/92 om takster og rater i luftfarten neppe er noe argument for at tilsynet med avgiftsforordningen legges samme sted.

Ut i fra beskrivelsen i høringsnotatet fremstår det dessuten som rimelig klart at Luftfartstilsynet har bedre forutsetninger for å kunne utføre denne tilsynsoppgaven enn Konkurransetilsynet.

Det uttales i høringsnotatet at det vil være naturlig at Luftfartstilsynet involverer Konkurransetilsynet i den grad tilsynsarbeidet har berøringspunkter med Konkurransetilsynets oppgaver etter konkurranseloven. Det fremholdes videre at tilsynene kan vurdere om det er behov for å inngå avtale om innholdet i samarbeidet. I denne forbindelse bes det om at Luftfartstilsynet og Konkurransetilsynet vurderer behovet for særskilte regler om utveksling av taushetsbelagte opplysninger. Ved et slikt mulig fremtidig samarbeid er det trolig tilstrekkelig hjemmel i konkurranseloven § 24 tredje ledd for at Konkurransetilsynet kan få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Luftfartstilsynet. Det synes imidlertid ikke å være hjemmel i luftfartsloven for at Konkurransetilsynet kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til Luftfartstilsynet.»

5.4.4.3 Departementets vurdering

Forslaget i høringsnotatet er støttet av alle de høringsinstansene som har uttalt seg om problemstillingen. Det endelige lovforslaget er derfor basert på at Luftfartstilsynet skal være tilsynsmyndighet for avgiftsforordningen. Departementet føyer til at EU-kommisjonen i mellomtiden også har lagt frem en skisse til revisjon av lisensforordningen ((EØF) nr. 2407/92) og prisforordningen ((EØF) 2409/92), og denne styrker ytterligere argumentene i høringsnotatet. Skissen innebærer at den økonomiske soliditetsvurderingen, som Luftfartstilsynet i dag er ansvarlig for, bør styrkes, og at bestemmelsene om pristilsyn, som Konkurransetilsynet er ansvarlig for, bør gjøres enklere eller oppheves.

For så vidt gjelder de spesielle problemstillingene om virkeområde som Sysselmannen på Svalbard har tatt opp, legger departementet til grunn at dette er problemstillinger som vil bli vurdert og løst ved utformingen av det regelverket som gjennomfører regelverket om et felles europeisk luftrom i norsk rett. Departementet tar sikte på at det vil bli lagt frem forslag til forskrifter om dette i løpet av høsten 2006.

I det endelige lovforslaget har departementet også gjort det klart at Luftfartstilsynets myndighet ikke bør begrenses strengt til å foreta kontroll med kostnadsgrunnlaget for bestemte luftfartsavgifter. I tillegg bør tilsynet kunne fastsette det som i utkastet til avgiftsforordning er omtalt som «unite rate» (enhetskostnaden). Dette er en teknisk størrelse som fremkommer ved å dividere de avgiftsberettigede kostnadene («chargeable cost») med det antall avgiftsberettigede tjenesteenheter som ytes innenfor beregningstidsrommet (typisk ett år). Avgiften (prisen) for den enkelte flygningen fremkommer i sin tur ved at denne enhetskostnaden multipliseres med en vektfaktor (og eventuelt også en distansefaktor).

Det sentrale i denne sammenhengen er at beregningen er av helt teknisk karakter, og ikke rommer elementer av politisk skjønn. Siden forordningen krever at alle beslutninger som fattes i medhold av forordningen, herunder beslutningen om hva «unite rate» (enhetskostnaden) er, skal kunne påklages, er det en fordel om denne beslutningen ikke ligger til departementet i første instans. Det endelige forslaget åpner derfor også for at Luftfartstilsynet skal kunne fastsette avgifter når fastsettelsen skjer på grunnlag av klare og objektive kriterier. Samtidig er det viktig å presisere at en med dette ikke ønsker å ta endelig stilling til fordelingen av oppgavene etter avgiftsforordningen, men kun å holde en slik mulighet åpen.

Departementet foreslår ingen bestemmelse om utveksling av opplysninger mellom Konkurransetilsynet og Luftfartstilsynet. Som Konkurransetilsynet selv har påpekt finnes det hjemmel for dette i konkurranseloven § 24 tredje ledd når det gjelder utlevering av opplysninger fra Luftfartstilsynet til Konkurransetilsynet. Under henvisning til beskrivelsen ovenfor, antar departementet at Luftfartstilsynet vanskelig kan tenkes å ha behov for utlevering av opplysninger fra Konkurransetilsynet.

5.4.5 Lovtekniske spørsmål

5.4.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i at luftfartsloven i dag ikke inneholder bestemmelser om tilsyn med passasjerrettigheter og avgiftsregler. Som det fremgår av punkt 5.4.3 og 5.4.4 foreslår departementet at Luftfartstilsynet skal få ansvar for å føre tilsyn med begge disse saksområdene.

For å gjøre det synlig i luftfartsloven at to helt nye myndighetsområder dermed blir tilføyd det tradisjonelle sikkerhetstilsynet Luftfartstilsynet til nå har hatt ansvar for, foreslo departementet at det utformes to generelle nasjonale håndhevelsesbestemmelser som går lenger enn de konkrete forordningsbestemmelsene som er gjengitt i kapittel 4 på to måter: Det foreslås at de nye håndhevelsesreglene skal kunne brukes til å føre tilsyn også med avgiftsregler som ikke er nedfelt i EØS-regler, det vil si regler som har en rent nasjonal forankring. Her dreier det seg med andre ord om håndhevelsesregler som skal kunne anvendes på saksområder som ennå ikke er omfattet av EØS-lovgivningen. For det andre gir lovforslaget Luftfartstilsynet et bredere spekter av beføyelser og sanksjonsformer enn det som følger av de vedtatte og foreslåtte EØS-forordningene. For eksempel foreslås det i punkt 5.4.13 at brudd på passasjerrettighetene skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, noe som ikke er omhandlet i de aktuelle forordningene.

Den forslåtte modellen innebærer at håndhevelsesreglene i EØS-reglene ikkeinkorporeres i norsk lovgivning gjennom de foreslåtte lovbestemmelsene . I stedet foreslås det at håndhevelsesreglene knyttes til generelle hjemmelsbestemmelser som vil bli brukt til å gjennomføre EØS-regler i norsk rett. Forordningen om nektet ombordstigning mv., forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer, avgiftsforordningen og eventuelle fremtidige EU-forordninger som omhandler avgifts- og passasjerrettigheter vil som sådanbli inkorporert i norsk rett med hjemmel i disse bestemmelsene. Håndhevelsesbestemmelsene i disse forordningene gjennomføres med andre ord som en integrert del av de EØS-regelverkene de står i. Så lenge de nasjonale gjennomføringsbestemmelsene uansett går lenger enn forordningsbestemmelsene, og det ikke er motstrid mellom dem, vil forordningsbestemmelsene ikke ha noen selvstendig praktisk betydning.

Forordningen om forbrukervernsamarbeid utgjør i en viss forstand et unntak fra det som er sagt ovenfor. Denne vil nemlig ikke bli gjennomført på luftfartens område som sådan. Det vises til det som er sagt om gjennomføringen i markedsføringsloven i punkt 4.1.3 og i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006). Forslaget i inneværende proposisjon er derfor ment å ivareta de minimumskravene som følger av denne forordningen, jf. neste avsnitt.

Den løsning som velges har klar forankring i ordlyden i de enkelte forordningene. Forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer inneholder ikke selv detaljerte håndhevelsesbestemmelser, men forutsetter at det finnes eller etableres nasjonale håndhevelsesapparater som er «effektive, står i et rimelig forhold til overtredelsen og virker avskrekkende». I forordningen om forbrukervernsamarbeid er det klart uttrykt i artikkel 4 nr. 3 og i innledningen til artikkel 4 nr. 6 at håndhevelsen skal skje i samsvar med nasjonal lovgivning og at listen over beføyelser de nasjonale tilsynsmyndighetene skal ha, bare er en minimumsliste («skal minst omfatte retten til»).

Departementet foreslo i høringsnotatet å plassere de to nye lovbestemmelsene der de saklig sett hører hjemme i luftfartsloven. Det vil si at avgiftsbestemmelsen plasseres i kapittel VII (§ 7-26) og at bestemmelsene om passasjerrettigheter plasseres i kapittel X (§§ 10-42 og 10-43). I tillegg er det en så nær tematisk sammenheng mellom de nye bestemmelsene og nåværende § 13-4, at den sistnevnte bestemmelsen også foreslås endret og splittet i to separate paragrafer (ny § 13-4 og § 13-4a).

Selv om de nye lovbestemmelsene ikke er ment å inkorporere forordningenes håndhevelsesbestemmelser, mente departementet at en ved utformingen av de nye nasjonale håndhevelsesbestemmelsene bør ta utgangspunkt i forordningsbestemmelsene for så vidt gjelder de håndhevelsesbeføyelsene som faktisk er omhandlet i disse. Slik sikrer en seg mot at det reises spørsmål om eventuell motstrid mellom lovens bestemmelser og bestemmelsene i forordninger som er gjennomført ved forskrift i medhold av loven. I den grad det er avvik mellom bestemmelsene, var departementets intensjon at de foreslåtte håndhevelsesbestemmelsene skal gå lenger enn forordningene krever.

Samferdselsdepartementet ga endelig uttrykk for at det på lengre sikt er behov for å foreta en større gjennomgang av hele luftfartsloven, blant annet med tanke på å synliggjøre praktisk viktige emner som i dag er lite synlige i selve loven. Den omfattende regelproduksjonen innenfor EU bidrar sterkt til denne tendensen. Tilsyn med passasjerrettigheter, avgiftsregler og flysikringstjenesten er eksempler på dette.

5.4.5.2 Høringsinstansenes syn

Oslo Lufthavn AS (OSL) uttaler:

«OSL anser det som formålstjenlig å samle alle bestemmelser som gjelder passasjerrettigheter [herunder håndhevelsesbestemmelsene] i luftfartslovens kapittel X. Det forenkler muligheten til å skaffe seg oversikt over rettsstillingen.»

NHO Luftfart har kommentert spørsmålet på denne måten:

«NHO Luftfart er enig i at en total revisjon av luftfartsloven bør finne sted etter flere år med flikking, ikke minst som følge av stadig nye regelverk fra EU. Samtidig har det vært store strukturelle endringer i bransjen og i myndighetsstrukturen både nasjonalt og på europeisk nivå.»

Forbrukerrådet har følgende generelle kommentarer til tilsynshjemlene:

«Forbrukerrådet støtter langt på vei departementets syn på hvilke sanksjoner tilsynsorganet skal kunne rette mot flyselskapene og hvilke håndhevelsesregler tilsynet skal følge. Det er etter vår oppfatning helt avgjørende for en vellykket tilsynsordning at organet gis mulighet til å fastsette forbudsvedtak og påfølgende ileggelse av tvangsgebyr hvis vedtaket ikke følges opp av flyselskapet. Etter vår oppfatning ville det være i strid med forordningens krav [forordningen om nektet ombordstigning mv.] om at sanksjonene skal virke avskrekkende om ikke brudd på forbudsvedtak medfører økonomiske konsekvenser for flyselskapene.»

5.4.5.3 Departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg negativt om den lovstrukturelle løsningen som ble valgt i høringsnotatet, og det endelige lovforslaget bygger derfor også på den modellen som ble foreslått i høringsnotatet.

I de følgende punktene gjennomgår departementet de enkelte beføyelsene Luftfartstilsynet bør ha adgang til. Selv om behandlingen på mange punkter tar utgangspunkt i bestemmelsene i forordningen om forbrukervernsamarbeid og avgiftsforordningen, er det som nevnt ikke meningen at disse foreslåtte bestemmelsene skal inkorporerer forordningsbestemmelsene.

5.4.6 Adgang til dokumenter

5.4.6.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Høringsnotatet tok utgangspunkt i at forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (a) krever at Luftfartstilsynet skal kunne få tilgang til ethvert relevant dokument, uansett form, vedrørende overtredelsen av det relevante regelverket. Gjeldene luftfartslov gir som hovedregel bare Luftfartstilsynet rett til å kreve adgang til dokumenter ved tradisjonelt sikkerhetstilsyn. Det er dermed klart at det ikke finnes hjemmel for å kreve tilgang til dokumenter som kan knyttes til overtredelser av forordningen om nektet ombordstigning mv. Ny hjemmel ble foreslått i utkastet til § 10-42 annet ledd nr.1.

På samme måte la departementet til grunn at luftfartsloven ikke gir Luftfartstilsynet rett til å kreve adgang til dokumenter og annet relevant materiale, slik avgiftsforordningen krever, dersom det får oppgaven med å føre tilsyn med avgiftsforordningen. En ny bestemmelse ble derfor foreslått i luftfartsloven § 7-26 annet ledd nr. 1.

5.4.6.2 Høringsinstansens syn

I høringsuttalelsen fra Luftfartstilsynet heter det:

«Vi er her av den oppfatning at det kan være hensiktsmessig om departementet gjør nærmere rede for hvilke krav som kan stilles til spesifisering av de dokumenter som ønskes utlevert, ref. diskusjonen om denne problemstillingen i konkurranseretten. Skal tilsynsmyndig-heten kunne be om alle dokumenter i saken, eller må det spesifikt henvises til nærmere bestemte dokumenter som myndigheten da forutsettes å kjenne eksistensen av?»

5.4.6.3 Departementets vurdering

Departementet har videreført forslaget fra høringsnotatet i det endelige forslaget. Når det gjelder uttalelsen fra Luftfartstilsynet, vises det til merknadene til utkastet § 7-26 annet ledd nr. 1 og § 10-42 annet ledd nr. 1.

5.4.7 Opplysningsplikt

5.4.7.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Forordningen om forbrukersamarbeid artikkel 4 nr. 6 bokstav (b) krever at Luftfartstilsynet skal ha rett til å avkreve «enhver person» relevante opplysninger vedrørende overtredelser av de aktuelle forbrukerregelverkene innenfor Fellesskapet. Spørsmålet er om den generelle opplysningsplikten i luftfartsloven § 13-4 er så generell at den også fanger opp denne typen opplysningsplikt. I høringsnotatet besvarte departementet dette spørsmålet med et klart nei.

For det første er luftfartsloven § 13-4 formulert på en måte som tyder på at opplysningsplikten bare påligger personer som selv eier et luftfartsforetak, eller som selv flyr et fly, og ikke alle ansatte i de samme virksomhetene. Det er klart at forordningens uttrykk «enhver person» også omfatter de ansatte i foretak som driver med luftfart. Dette har ikke vært noe problem til nå, siden de spesielle hjemlene tidligere i loven som brukes som grunnlag for sikkerhetstilsyn (adgangskontroll) gir det nødvendige grunnlage for å kreve opplysninger også fra ansatte i foretakene. På samme måte er det ikke noe problem i de relativt få tilfellene hvor luftfartsloven fremdeles krever konsesjon (etter kapittel VII eller VIII).

For det andre omfatter opplistingen ikke alle typer foretak som kan tenkes å sitte på opplysninger som kan være relevante for tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv., forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer, forordningen om svartelisting av flyselskaper (nr. 2111/2005) og eventuelle andre foretak som kan bli pålagt plikter i fremtidige passasjerrettighetsregler fra EU. Departementet antar at det kan bli aktuelt for Luftfartstilsynet å kreve opplysninger for eksempel fra ansatte i reisebyråer eller foretak som arrangerer pakkereiser. Disse foretaksformene faller utenfor det som er omfattet av gjeldende § 13-4. Endelig er det mulig at forordningen også krever at passasjerer som selv ikke har henvendt seg til luftfartsmyndigheten bør kunne avkreves opplysninger.

I høringsnotatet foreslo derfor departementet at det utformes en ny § 13-4 som også fanger opp minimumskravene i forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 bokstav (b).

Avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (c) krever at tilsynsmyndigheten skal ha rett til «to ask for an oral explanation on site». Et stykke på vei gjelder det som er sagt om manglene ved gjeldende § 13-4 tilsvarende i forhold til denne bestemmelsen, selv om det nok vil være mindre vanlig at de virksomhetsformene som er gjenstand for tilsyn ikke er omfattet av § 13-4. Departementet foreslo i høringsnotatet at det tas inn en bestemmelse i et nytt § 7-26 annet ledd som tilsvarer avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (c). I tillegg ble det foreslått at § 13-4 endres for å kunne fange opp andre former for opplysningsplikt som kan være aktuell ved økonomisk tilsyn enn den spesielle formen som er nevnt i avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (c). Forholdet mellom disse bestemmelsene er nærmere omtalt i merknadene til utkastets § 7-26 annet ledd nr. 3.

5.4.7.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har hatt særskilte merknader til de problemstillingene som er gjengitt fra høringsnotatet, men Konkurransetilsynet har oppfordret departementet til å vurdere om det bør være hjemmel i § 13-4 til å ilegge tvangsmulkt for manglende etterlevelse av pålegg om å gi opplysninger.

5.4.7.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Konkurransetilsynet i at det kan være nødvendig å kunne ilegge tvangsmulkt for manglende etterlevelse av pålegg om å gi opplysninger, og har derfor føyd til en slik bestemmelse i det endelige lovforslaget. For øvrig har det endelige lovutkastet samme innhold som høringsforslaget. Detaljene fremgår av merknadene til lovutkastet.

5.4.8 Kontrollundersøkelser på stedet

5.4.8.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (c) krever at Luftfartstilsynet skal ha rett til «å gjennomføre nødvendige kontrollundersøkelser på stedet». Det er litt uklart hva denne hjemmelen skal brukes til ved håndhevelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv., men tatt på ordet er det en bestemmelse som går langt.

Uansett er det klart at luftfartsloven i dag ikke gir luftfartsmyndigheten generell hjemmel til å kreve fysisk adgang til enhver eiendom som kan være nødvendig å undersøke som ledd i tilsynet med forordningen om nektet ombordstigning mv. Samferdselsdepartementet foreslo derfor at forslaget til § 10-42 utformes på en måte som fanger opp forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (c). For øvrig ble det foreslått at forståelsen av bestemmelsen forsøkes klarlagt i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet.

Avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (d) stiller krav om at luftfartsmyndigheten skal ha adgang «to enter relevant premises, lands or means of transport». Det finnes ingen slik bestemmelse i gjeldende luftfartslov. Departementet foreslo derfor at forslaget til ny § 7-26 annet ledd utformes på en måte som fanger opp kravet i artikkel 17 bokstav (d).

5.4.8.2 Høringsinstansenes syn

I sin høringsuttalelse uttaler NHO Luftfart :

«NHO Luftfart er enig med departementet i at denne hjemmelen [forordningen om forbrukervernsamarbeid] artikkel 4 nr. 6 (c) er uklar, og at den tatt på ordet går meget langt. Vi antar at det ikke er meningen at tilsynsmyndigheten «ved nødvendig kontrollundersøkelse på stedet», for eksempel skal kunne holde fly tilbake med de store økonomiske konsekvensene dette vil få for selskapet og de øvrige passasjerene. Denne bestemmelsen bør avklares nærmere for eksempel i forskrift.»

I høringsuttalelsen fra Barne- og likestillingsdepartementet heter det:

«I spesialmerknadene til § 10-42 annet ledd nr. 3 står det at den ikke skal forstås slik at den gir luftfartsmyndigheten adgang til privat bolig. Vi anbefaler at det her presiseres at «kontrollundersøkelser på stedet» typisk vil omfatte (den mistenkte) bedriftens private område, jf. formålet med forordningen om forbrukervernsamarbeid.»

I høringsuttalelsen fra Konkurransetilsynet heter det:

«I forhold til saksbehandlingsreglene er det grunn til å påpeke at de foreslåtte tilsynsbestemmelsene i § 7-26 og § 10-42 synes å gi forholdsvis vide hjemler til å foreta kontroll uten at det er nødvendig å innhente samtykke fra retten slik som for bevissikring etter konkurranseloven § 25. Konkurransetilsynet savner en nærmere redegjørelse for omfanget av kontrolladgangen, særlig synes adgangen i § 10-42 annet ledd nr. 3 til å «gjennomføre nødvendige kontrolltiltak på stedet» å favne vidt.»

5.4.8.3 Departementets vurdering

Drøftelsen nedenfor er av fremstillingstekniske grunner først og fremst knyttet til rekkevidden av den bestemmelsen som skal gjennomføre artikkel 4 nr. 6 bokstav (c) i forordningen om forbrukervernsamarbeid. Men argumentasjonen, og konklusjonen, er ment å ha samme betydning for gjennomføringen av artikkel 17 bokstav (d) i forslaget til avgiftsforordning. Det vises for øvrig til merknadene til lovbestemmelsene.

Under det daværende Barne- og familiedepartementets høring av det generelle gjennomføringsregelverket for forordningen om forbrukervernsamarbeid var det ulike oppfatninger om forståelsen av bestemmelsen i denne forordningens artikkel 4 nr. 6 bokstav (c). Blant annet ble det stilt spørsmål ved om bestemmelsen gir tilsynsmyndigheten rett til å kreve adgang til en bedrifts private eiendom. Barne- og likestillingsdepartementet hevder i sitt endelige lovforslag at bestemmelsen må tolkes slik at tilsynsmyndigheten skal ha adgang til å foreta kontrollundersøkelser på bedriftens private område. Til støtte for dette blir det anført at bestemmelsen ville ha liten praktisk betydning dersom den bare skulle omfatte offentlige steder. Samtidig vises det også til bestemmelsene om granskning og lignende i forvaltnings­loven § 15.

Samferdselsdepartementet slutter seg til denne tolkningen av den aktuelle bestemmelsen i forordningen om forbrukervernsamarbeid. Dermed blir det også nødvendig å forholde seg til merknaden fra Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynets spør seg hvorfor det etter departementets forslag ikke skal være nø­dvendig å be om samtykke fra en domstol før bevissikring gjennomføres. Etter konkurranseloven § 25 første ledd bokstav (b) er det mulig for tilsynsmyndigheten å be domstolen om adgang til privat bolig dersom det er særlige grunn til å anta at bevis oppbevares der. Selv om det ikke fremgår uttrykkelig av ordlyden i lovforslaget, er det ikke meningen at Luftfartstilsynet skal kunne bruke de nye bestemmelsene til å skaffe seg adgang til bolig. For å unngå avvik fra ordlyden i forordningen (hvor det står «på stedet» og «relevant premises») har departementet valgt å presisere denne begrensningen i merknadene til de aktuelle gjennomføringsbestemmelsene i lovutkastet.

I enkelte tilfeller vil det trolig kunne foretas tilsyn etter lovforslaget i situasjoner som krever domstolssamtykke etter konkurranseloven. I høringsnotatet har departementet vist til at blant annet markedsføringsloven hjemler helt tilsvarende tilsyn uten domstolsmedvirkning. Markedsføringsloven § 15 lyder:

«Ovennevnte myndigheter [Markedsrådet og Forbrukerrådet] kan foreta slik gransking og besiktigelse, herunder kreve utlevert dokumenter, gjenstaner, vareprøver eller annet, som de finner påkrevet for å utføre sine gjøremål etter loven. Om nødvendig kan det kreves hjelp av politiet.»

På samme måte kan det føres tilsyn etter legemiddelloven uten at domstolene trekkes inn. Legemiddelloven § 28 annet ledd lyder:

«Departementet kan kreve å få utlevert de oppgaver og opplysninger som er nødvendige for å ivareta tilsynet og foreta de nødvendige kontroller av virksomheter, produksjon og omsetning m.v. som berøres av denne lov. Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for tilsynet.»

I Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) side 39 foreslås det at alkoholloven tilføyes følgende bestemmelse med tanke på å oppfylle kravene i forordningen om forbrukervernsamarbeid:

«Sosial- og helsedirektoratet kan foreta slik gransking og besiktigelse som det finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven.»

Som det fremgår dreier det seg om en meget generelt formulert tilsynshjemmel. Det sentrale i denne sammenheng er at domstolsmedvirkning ikke er nødvendig.

I Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) side 39 er det forslått en liknende hjemmel også i tobakkskadeloven § 8 første ledd, uten krav om domstolsmedvirkning.

Denne typen tilsynsbestemmelser finnes også i flere andre lover som ikke faller inn under virkeområde til forordningen om forbrukervernsamarbeid. En gjennomgang av lovgivningen viser etter dette at lovgiver har lagt stor vekt på å sikre effektiv kontroll med den moderne forvaltningslovgivningen. Hovedregelen må kunne sies å være at fysisk adgang til forretningslokalene til tilsyns­objektene ikke krever domstolsmedvirkning. Til gjengjeld vil det være nødvendig med politiets bistand om tvangsmidler skal brukes.

Samferdselsdepartementet har etter dette valgt å videreføre forslagene i høringsnotatet i det endelige lovutkastet.

Når det gjelder høringsuttalelsen fra NHO Luftfart vil vi for det første nevne at tvangsmyndighet aldri skal brukes på en unødvendig inngripende måte. Tiltaket må med andre ord være både nødvendig og forholdsmessig. Når det gjelder det spesielle eksemplet som nevnes med tilbakehold av fly, finnes det allerede spesialhjemler i luftfartsloven §§ 13-1 og 13-2. Den første gjeder flygeforbud når det er grunn til å anta at et luftfartøy ikke er luftdyktig eller behørig bemannet, eller flyet for øvrig aktes brukt i strid med luftfartsloven eller forskrifter gitt i medhold av den. Den andre gjelder tilbakehold av fly dersom luftfartsavgifter ikke er betalt.

Departementet legger til grunn at disse to bestemmelsene også i fremtiden vil være de eneste hjemlene for tilbakehold av fly i medhold av luftfartsloven. Noe annet er at det kan tenkes andre hjemmelsgrunnlag for tilbakehold av fly ved brudd på, eller mistanke om brudd på, bestemmelser i annen lovgivning. Departementet har vanskelig for å se at det skulle være nødvendig å holde tilbake et fly i forbindelse med håndhevning av forordningen om nektet ombordstigning mv., forordningen om bevegelseshemmede passasjerer og avgiftsforordningen.

5.4.9 Skriftlig krav om opphør av virksomhet

5.4.9.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Artikkel 4 nr. 6 (d) i forordningen om forbrukervernsamarbeid krever at Luftfartstilsynet skal kunne fremsette skriftlig krav om at tjenestetilbyderen skal opphøre med en ulovlig virksomhet i strid med forordningen om nektet ombordstigning mv. Tatt på ordet er det vanskelig å se at dette er noe som krever hjemmel i lov eller forskrift. Bestemmelsen kan vanskelig ha noen selvstendig betydning ved siden av artikkel 4 nr. 6 (f), som vi kommer tilbake til nedenfor.

I sitt høringsbrev viste Samferdselsdepartementet til det daværende Barne- og familiedepartementets høringsbrev av 12. juli 2005, der sistnevnte departement ga uttrykk for at markedsføringsloven § 13 første ledd fjerde punktum bør anses som en parallell til kravet i forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (d). Til dette uttrykte Samferdselsdepartementet at bestemmelsen i markedsføringsloven ser ut til å ha som formål å pålegge Forbrukerombudet en plikt, snarere enn å gi ombudet hjemmel til å kreve noe av de næringsdrivende - uten at dette ble tillagt noen vesentlig betydning.

Samferdselsdepartementet mente at Luftfartstilsynet må kunne foreta slike anmodninger i kraft av å være utpekt som ansvarlig tilsynsmyndighet i den forskriften som gjennomfører forordningen om nektet ombordstigning mv. og i kraft av å være utpekt som vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid. Etter dette mente Samferdselsdepartementet at det ikke er nødvendig å gjennomføre artikkel 4 nr. 6 bokstav (d) i forordningen om forbrukervernsamarbeid i form av en egen bestemmelse. På grunn av sammenhengen med det parallelle lovarbeidet Barne- og likestillingsdepartementet leder, og for det tilfellet at høringsinstansene ikke ville være enige, valgte departementet likevel å foreslå en lovtekst satt i spissklamme.

5.4.9.2 Høringsinstansenes syn

Barne- og likestillingsdepartementet har følgende merknad:

«Utkast til § 10-42 annet ledd nr. 4 er satt i klamme og det fremgår at Samferdselsdepartementet mener den er unødvendig. Vi ser at bestemmelsen neppe har stor selvstendig betydning sammenliknet med utkastet til § 10-42 annet ledd nr. 6, og at det langt på vei må antas å følge av det alminnelige tilsynsansvaret at slike krav skal fremsettes. På den annen side kan det etter vårt syn heller ikke skade å ta den med når man nå først skal lage nye håndhevingsbestemmelser fra grunnen av, og en vil da sikre at forordningens krav er uttrykkelig gjennomført. Slik sett anbefaler vi at bestemmelsen tas med.»

5.4.9.3 Departementets vurdering

Innledningsvis er det grunn til å nevne at Barne- og likestillingsdepartementet i sitt endelige lovforslag i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) side 20 har konkludert med at markedsføringsloven § 13 gjennomfører artikkel 4 nr. 6 bokstav (d) i forordningen om forbrukervernsamarbeid på en tilstrekkelig måte, og at det derfor ikke er nødvendig å endre markedsføringsloven for å gjennomføre denne delen av forordningen.

Samferdselsdepartementet mener fremdeles at ordlyden i artikkel 4 nr. 6 bokstav (d) fullt ut fanges opp av de pliktene og rettighetene Luftfartstilsynet har i kraft av sitt alminnelige tilsynsoppdrag. Samtidig ser vi at det er en viss fare for at internasjonale organer kan være av en annen oppfatning. Departementet har derfor konkludert med at det bør gis en egen bestemmelse som omhandler det å sette frem et krav om at passasjerrettighetene skal etterleves, og at overtredelser opphører.

5.4.10 Skriftlig tilsagn om opphør av ulovlig virksomhet

5.4.10.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (e) stiller krav om at Luftfartstilsynet skal kunne få skriftlig tilsagn fra en tjenesteleverandør om at denne vil opphøre med en ulovlig aktivitet, og om nødvendig, kunne offentliggjøre tilsagnet. I sitt høringsbrev av 12. juli 2005 ga det daværende Barne- og familiedepartementet uttrykk for at ordlyden i bestemmelsen er fremmedartet for oss, ved at den gir myndighetene en rett til å få skriftlig bekreftelse fra lovovertrederen. Dersom slik bekreftelse ikke gis, knytter forordningen ingen direkte virkninger til dette. Det ble derfor reist spørsmål om hvordan dette skal forstås.

Ved å lese artikkel 4 nr. 6 i sammenheng antok Barne- og familiedepartementet at bokstav (e) regulerer «forhandlingsstadiet». Bestemmelsen er ment å gi den næringsdrivende en mulighet til å rette opp forholdet, og å gi bekreftelse om at dette vil bli gjort, før et eventuelt forbudsvedtak treffes.

Barne- og familiedepartementet spurte seg derfor om myndighetenes anvendelse av denne adgangen er å anse som et enkeltvedtak som gir næringsdrivende en rett til «å gjøre opp for seg» før et eventuelt forbudsvedtak treffes. Bestemmelsen bør i så fall gjennomføres direkte i lovverket. Det taler mot en slik forståelse at det i forordningen ikke er satt som vilkår for forbudsvedtak (bokstav f) at slike forhandlinger er gjennomført i forkant, uttalte Barne- og familiedepartementet.

I sitt høringsbrev gjenga Samferdselsdepartementet følgene høringsuttalelse fra Næringslivets Hovedorganisasjon til Barne- og familiedepartementets høringsbrev:

«Artikkel 4 nr. 6 litra e fastsetter at myndigheten kan kreve erkjennelsestilsagn, som kreves offentliggjort, fra selger eller leverandør «som har forårsaget overtrædelsen». For bruk av dette virkemiddelet forutsetter forordningen etter ordlyden at det er etablert at overtredelse har funnet sted. Om bestemmelsen skal være slik å forstå, mener NHO det må fremgå at rettskraftig avgjørelse må foreligge for at håndhevende myndighet skal kunne kreve slik erkjennelse. Det må i så fall gjøres en tilføyelse om rettskraftig avgjørelse i den foreslåtte ordlyden i de relevante lovene. Artikkel 4 litra e kan ut fra ordlyden vanskelig sees å være ment som en mulighet for selger/leverandør til å rette opp forholdet, slik departementet mener. En slik løsning vil jo forutsette at partene blir enige om å løse saken på denne måten, og myndighetene trenger da ikke tvangshjemmel.»

Til dette uttalte Samferdselsdepartementet i sitt høringsbrev:

«Samferdselsdepartementet er kjent med at Barne- og likestillingsdepartementet ikke kan slutte seg til bemerkningene fra Næringslivets Hovedorganisasjon. I den vises det til innledningen til artikkel 4 nr. 6, der det er et grunnleggende vilkår for å benytte seg av de enkelte beføyelsene i bestemmelsen at det [«med rimelighet må formodes»] at det foreligger en overtredelse. Barne- og likestillingsdepartementet finner det ikke naturlig å tolke bokstav e) slik at det må foreligge en rettskraftig avgjørelse (dom) på at det har funnet sted en overtredelse før skriftlig bekreftelse kan kreves.»

Videre het det:

«Barne- og likestillingsdepartementet har sagt seg enige i de høringsinstansene som mener at bokstav e) fremstår som et alternativ til sanksjoner. Det knyttes ikke andre rettsvirkninger til manglende etterlevelse av kravet om skriftlig bekreftelse, enn at tilsynsmyndigheten kan velge å forfølge saken videre med forbudsvedtak mv. Dersom overtrederen gir skriftlig bekreftelse på at det ulovlige skal opphøre, vil vedkommende være avtalerettslig forpliktet til å gjøre det.

Barne- og likestillingsdepartementet mener derfor at det både av hensyn til forbrukerne og for å unngå tvil om forordningen er gjennomført riktig, bør tas inn klare lovhjemler i de aktuelle regelverkene om at tilsynsorganene skal ha rett til å kreve skriftlig bekreftelse som nevnt i bokstav (e).

Samferdselsdepartementet for sin del har vanskelig for å se at de beføyelsene som er beskrevet i artikkel 4 nr. 6 (e) krever lovhjemmel etter norsk lovtradisjon. Det gjelder både innhentingen av tilsagn og eventuell offentliggjøring av det. Dersom bestemmelsen skulle ha selvstendig betydning burde formålet være å gi den berørte næringsdrivende en rett til å få offentliggjort en erklæring om at ulovligheten vil bli rettet opp.

Vi støtter imidlertid ikke en slik løsning, idet vi mener at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler i utgangspunktet bør styre partenes rettigheter og fremdriften i saken. I enkelte tilfeller vil en overtredelse kunne være av så alvorlig karakter, og de faktiske omstendighetene så klare, at det er både ønskelig og forsvarlig å gi et direkte pålegg om opphør av den ulovlige aktiviteten.

Alt i alt er vi kommet til at vi støtter Barne- og likestillingsdepartementets oppfatning om at det bør gis en uttrykkelig regel som gjennomfører artikkel 4 nr. 6 bokstav (e) i luftfartsloven.»

5.4.10.2 Høringsinstansenes syn

I Advokatforeningens merknader til selve lovforslaget heter det om den aktuelle bestemmelsen:

«Meningen med bestemmelsen er noe uklar, og slik bestemmelsen er formulert fremstår den som unødvendig. Dersom bestemmelsen kun innebærer at myndighetene skal kunne motta et slikt tilsagn behøves ikke lovhjemmel, og dersom tilsagn/nektelse av å avgi tilsagn er ment å ha konsekvenser som krever lovhjemmel bør slike konsekvenser komme klarere til uttrykk.»

NHO Luftfart uttaler:

«NHO Luftfart er enig i at virksomheten må gis anledning til å rette opp/gjøre opp for seg før tvangstiltak settes inn. Vi støtter også Samferdselsdepartementets vurdering at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler bør være tilstrekkelige.»

5.4.10.3 Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet mener det er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i at Barne- og likestillingsdepartementet i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) side 19 og 21 har kommet til at det både av hensyn til brukerne, og for å unngå tvil om forordningen er gjennomført riktig, bør tas inn klare lovhjemler i de aktuelle regelverkene om at tilsynsorganet skal ha rett til å kreve skriftlig bekreftelse som nevnt i artikkel 4 nr. 6 bokstav (e). Samferdselsdepartementet slutter seg til denne vurderingen, og opprettholder dermed sitt standpunkt fra høringsbrevet. Det betyr for så vidt ikke at departementet er uenig i det Advokatforeningen sier, jf. det som er gjengitt om norsk lovtradisjon fra høringsnotatet. Det betyr snarere at departementet føler at det er nødt til å legge så stor vekt på de prinsippene for gjennomføring av forordninger som etter hvert har festet seg, at det må bli utslagsgivende.

5.4.11 Pålegg om opphør av ulovlig virk­somhet

5.4.11.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (f) gjør det nødvendig å gi Luftfartstilsynet rett til å kreve opphør av eller forbud mot en ulovlig aktivitet, og, om nødvendig, kunne offentliggjøre vedtaket. Som forklart i punkt 5.2.2 inneholder ikke luftfartsloven en generell hjemmel for å gi pålegg om opphør av en aktivitet som er i strid med luftfartslovgivningen. Det finnes heller ikke noen særskilt hjemmel for pålegg ved brudd på passasjerrettigheter. I høringsnotatet la derfor departementet til grunn at luftfartsloven må endres for å fange opp denne bestemmelsen.

Departementet la også til grunn at det er ønskelig å gi en liknende påleggshjemmel for å kunne føre tilsyn med reglene i avgiftsforordningen (og liknende fremtidige avgiftsregler), selv om avgiftsforordningen selv ikke inneholder en slik bestemmelse.

5.4.11.2 Høringsinstansenes syn

Oslo Lufthavn AS (OSL) har pekt på forholdet mellom klageorganets myndighet (punkt 6.6.7) og Luftfartstilsynets tilsynshjemler:

«OSL mener at klagenemndens avgjørelser ikke bør ha retts- eller tvangskraft. Hvis klagenemnden skal anses som tvisteløsning bør etterlevelse sikres ved høy kvalitet på avgjørelser, pålegg om oppfølgingstiltak fra tjenesteyter som får en avgjørelse mot seg, samt bruk av tilsynsmyndighet i forslagets § 10-42 med pålegg om endring av praksis.»

Når det gjelder høringsuttalelsen fra Barne- og likestillingsdepartementet vises det til den korte bemerkningen om utkastet til § 10-42 annet ledd nr. 6 i punkt 5.4.9.2 ovenfor.

Konkurransetilsynet bemerker:

«Forslaget gir Luftfartstilsynet myndighet til å pålegge opphør av overtredelse og til å pålegge tvangsmulkt for manglende oppfyllelse av dette og andre plikter både ved håndhevingen av avgiftsforordningen (§ 7-26) og passasjerrettighetene (§ 10-42). Etter Konkurransetilsynets vurdering er dette viktige virkemidler for å sikre overholdelse av reglene.»

5.4.11.3 Departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene har gått mot forslaget, og departementet har derfor videreført realitetsinnholdet i høringsforslaget. Derimot er det foretatt visse lovtekniske endringer. Departementet føyer til at det er enig med Oslo Lufthavn AS i at Luftfartstilsynet skal kunne bruke påleggshjemmelen til å gi pålegg til selskaper som får klageavgjørelser mot seg, men som ikke retter seg etter dem. Det er likevel viktig å understreke at Luftfartstilsynet i slike tilfeller ikke gjennomfører eller håndhever klageorganets avgjørelse, men plikter å foreta en helt selvstendig vurdering av om passasjerenes kollektive rettigheter tilsier at det er behov for bruk av offentlig myndighet, og om det er grunnlag for å si at det foreligger brudd på passasjerrettighetene.

5.4.12 Tvangsmulkt

5.4.12.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (g) krever at Luftfartstilsynet skal kunne knytte en økonomisk sanksjon til manglende etterlevelse av vedtak som nevnt i punkt 5.4.11. Herunder skal tilsynet kunne bestemme at eventuell tvangsmulkt betales til statskassen, eller at det betales til en annen mottaker «som er utpekt i eller i henhold til nasjonal lovgivning». Departementet forstod dette slik at en eventuell utpekning av en annen mottaker enn staten vil kunne skje både i lovgivningen selv, eller i vedtak i medhold av loven (typisk i selve påleggsvedtaket).

Som det fremgår av punkt 5.2.2 hjemler ikke luftfartsloven tvangsmulkt. I høringsnotat la departementet derfor til grunn at luftfartsloven må endres. Departementet forslo at dette gjøres i forslaget til ny § 10-42 annet ledd.

5.4.12.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen uttaler:

«Da andre aktuelle mottagere av tvangsgebyr ikke er utpekt, foreslås at bestemmelsen ikke bør åpne for at «annen mottager» kan tilkjennes gebyr. Dersom et behov mot formodning skulle oppstå, kan dette bedre vurderes på bakgrunn av det aktuelle behovet»

Sysselmannen på Svalbard har sagt følgende:

«Når det gjelder utkastet til ny § 10-42 i loven om gjennomføring av EØS-regler om passasjerrettigheter, har denne i annet ledd nr. 7 en bestemmelse om at luftfartsmyndigheten [Luftfartstilsynet] kan pålegge tvangsgebyr dersom krav fremmet i medhold av lovbestemmelsen ikke etterkommes. Sysselmannen minner om at Svalbardtraktaten artikkel 8 annet og tredje ledd bestemmer at skatter, gebyr og avgifter som oppkreves på Svalbard utelukkende skal komme Svalbard til gode, og ikke være høyere enn behovet for øygruppen tilsier. Dette innebærer at dersom det skulle bli aktuelt å innkreve slikt tvangsgebyr til fordel for statskassen på Svalbard, må dette inntektsføres på svalbardbudsjettet, eventuelt som egen post i den enkelte etats budsjett, som det henvises til i svalbardbudsjettet.»

Barne- og likestillingsdepartementet har sagt følgende i sine høringsmerknader:

«Utkast til § 10-42 annet ledd nr. 7 åpner for at tvangsgebyr kan tilfalle andre enn staten. Vi har ikke lest forordningen om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 bokstav g) slik at det er et krav om at nasjonal rett må åpne for denne muligheten. Vi tror, uten at vi kan si det sikkert, at alternativet til staten er myntet på at særlig Tyskland har en mengde private instanser som håndhever forbrukerregelverk. Derfor har de fått inn spesialregler i forordningen om forbrukervernsamarbeid, jf. for eksempel artikkel 4 nr. 2 og 8 nr. 3. Formålet med tvangsgebyret er å sørge for at offentligrettslige vedtak etterleves. Tanken om at tvangsgebyret skal ha en reparativ funksjon virker fremmed for oss.»

5.4.12.3 Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet er enig med Barne- og likestillingsdepartementet i at forordningen om forbrukervernsamarbeid ikke krever at nasjonal lovgivning skal åpne for at tvangsmulkt skal kunne tilfalle andre enn staten. Etter ny vurdering har departementet uansett kommet til at det vil stryke denne delen av lovforslaget. Som Advokatforeningen har pekt på, er det foreløpig ikke påvist et konkret behov for å kunne la tvangsmulkt tilfalle andre enn staten. Departementet legger også en viss vekt på at formuleringen av forordningen ikke bør tillegges særlig vekt dersom forordningen er formulert med tanke på en annen oppgavefordeling mellom offentlige og private myndighetsorganer enn den vi har i Norge. Endelig legger departementet vesentlig vekt på at det i det endelige forslaget er føyd til en hjemmel for overtredelsesgebyr (punkt 5.4.13).

Når det gjelder Sysselmannens merknad om bestemmelsene i Svalbardtraktaten, viser vi til merknadene til utkastet til § 10-42 tredje ledd.

5.4.13 Overtredelsesgebyr

5.4.13.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble overtredelsesgebyr definert som en sanksjon i form av en forvaltningsmyndighets pålegg om å betale et pengebeløp til det offentlig som følge av et regelbrudd. Overtredelsesgebyr skiller seg fra tvangsmulkt ved at det ilegges etter at overtredelsen har opphørt, og følgelig ikke har til formål å fremtvinge etterlevelse.

Overtredelsesgebyr er ikke regulert verken i forordningen om forbrukervernsamarbeid eller i avgiftsforordningen. I kjølvannet av NOU 2003:15 Fra Bot til bedring, og forarbeidene til konkurranseloven av 3. mars 2004 nr. 12, har det vært en del diskusjon om bruken av overtredelsesgebyr, og departementet mente derfor at det uansett var nødvendig å vurdere behovet for å kunne ilegge et slikt gebyr innenfor luftfarten.

Utgangpunktet er at noen lovovertredelser er så vidt alvorlige at en offentlig reaksjon er ønskelig, men at overtredelsen likevel ikke er så alvorlig at ordinær straff anses som et egnet reaksjonsmiddel. Tanken er at muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr er med på å gjøre reaksjonssystemet mer finmasket, slik at forholdet mellom overtredelse og reaksjon blir mer treffsikkert, og dermed forholdsmessig. Ved at overtredelsesgebyret normalt skal ilegges av en faglig sektormyndighet (typisk Konkurransetilsynet), og ikke av politi/påtalemyndighet, sikrer en et godt faglig grunnlag for beslutningene som ofte vil måtte bygge på kompliserte faglige vurderinger.

Spørsmålet var så om det er behov for en slik sanksjonsform innenfor luftfarten?

Innenfor det tradisjonelle sikkerhetstilsynet har en lagt til grunn en form for nulltoleranse som innebærer at enten tilfredsstiller et luftfartøy, en person, en organisasjon eller et produkt alle sikkerhetsmessige krav, eller så gjør den det ikke. Kontrollen med sikkerheten skjer kontinuerlig etter strenge regler om intern forhåndskontroll, og gjennom periodisk kontroll fra luftfartsmyndigheten. Er et luftfartøy ikke i forsvarlig stand, så skal det ganske enkelt ikke brukes. Om nødvendig vil det miste luftdyktighetsbeviset. I slike tilfeller vil etterhåndssanksjonering, i form av overtredelsesgebyr, være av liten interesse. Departementet er derfor ikke kjent med at luftfartsmyndigheten har sett behov for å styrke tilsynet med sikkerhetslovgivningen ved å føye til bestemmelser om overtredelsesgebyr.

Hva så med overtredelse av reglene om passasjerrettigheter ? Departementet spurte seg om den mangelen på regularitet som en har opplevd innenfor luftfarten det siste året viser at det er behov for overtredelsesgebyr som supplement til tvangsmulkt.

Så lenge overtredelsen er situasjonsbetinget, og derfor har kort varighet, er tvangsmulkt neppe et egnet middel til å sikre etterlevelse. Samtidig mente departementet at det er mye som tilsier at brudd på passasjerrettighetene ofte vil være knyttet til uklarheter ved forståelsen av rettighets­reglene som foreløpig er nye og ikke har fått et avklaret innhold gjennom myndighets- og dom­stolspraksis.

Departementet antydet at saken kan stille seg annerledes dersom det dreier seg om en fast og langvarig praksis som et flyselskap vet er i strid med norske og internasjonale myndigheters forståelse av reglene om passasjerrettigheter. Den mangelen på forutberegnelighet som er nevnt ovenfor gjør seg ikke gjeldende på samme måte i slike tilfeller. Denne typen overtredelse vil derfor lett kunne være mer «straffverdige» enn mer situasjonsbetingende regelbrudd, selv om det ikke er ønskelig å involvere politi og påtalemyndighet.

Alt i alt konkluderte departementet likevel med at det foreløpig ikke ville foreslå hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr som følge av brudd på passasjerrettighetene. I denne forbindelse ble det vist til at en foreløpig ikke har hatt mulighet til å observere hvor effektive de øvrige tilsyns- og klagebestemmelsene som foreslås i dette høringsnotatet vil være. Samtidig ble høringsinstansene oppfordret spesielt til å uttale seg om behovet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på passasjerrettighetene.

Når det gjelder avgiftsforordningen la departementet til grunn som relativt sikkert at det er lite behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Selv om forslaget til avgiftsforordning ennå ikke har fått et endelig innhold, er det grunn til å tro at operatøren selv ikke vil se seg tjent med å rapportere for høye kostnader. Tanken er nemlig at brukernes innsyn i operatørenes kostnader, og dermed effektivitet, skal kunne brukes som grunnlag for sammenligninger med andre operatørers effektivitet. På sikt vil derfor høye kostnader kunne føre til et politisk krav om at operatøren byttes ut, eller at driften i det minste må effektiviseres. Rapporteres for lave kostnader, er det vanskelig å se at forholdet vil være særlig straffverdig.

5.4.13.2 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet sier følgende i sin uttalelse:

«Etter vår oppfatning er det et klart behov for hjemmel til å ilegge et overtredelsesgebyr. Som departementet selv påpeker må sanksjonene som myndighetene ilegger være «effektive» og «avskrekkende». De alternative sanksjonene som er forslått kan nok være formålstjenelige, men ikke tilstrekkelige iht. vår vurdering.

Tvangsgebyr vil trolig være adekvat der man ønsker å få brakt til opphør en lovstridig praksis med tanke på fremtiden. Tvangsgebyr vil imidlertid ikke være et relevant sanksjonsmiddel der man i ettertid avdekker at et selskap har hatt en lang praksis i strid med regelverket. Vår erfaring tilsier også at straffehjemler som oftest er utilstrekkelige i slike tilfeller. For det første er beviskravene for å ilegge straff helt andre enn de som stilles i sivilretten. For det andre opplever vi at saker som vi har anmeldt og bedt påtalemyndigheten forfølge, i stor grad henlegges, bl.a. på grunn av ressursmangler.

Vi er usikre på hvilken vekt man bør legge på argumentet om at reglene og praksis for håndhevelse av disse foreløpig er noe uklare. For det første vil slik usikkerhet kunne hensyntas i vurderingen i hvert enkelt tilfelle av om overtredelsesgebyr faktisk bør ilegges. For det annet vil det være mulig å gjøre en viss gradvis innføring av bruk av overtredelsesgebyr, etter hvert som reglene og fortolkning av disse blir klarere. Dette har blant annet blitt gjort av Konkurransetilsynet etter innføring av reglene om meldeplikt for foretakssammenslutning og ileggelse av overtredelsesgebyr for manglende meldeplikt herunder.

Etter vår vurdering vil det viktigste for å sikre en effektiv håndhevelse av regelverket være å ha en hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Vi mener derfor at departementet bør vurdere å innta en hjemmel for at tilsynsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr. Forutsatt at departementet vurderer spørsmålet på nytt, bør det også vurderes hva som skal være kriteriet for ileggelse av et slikt gebyr.»

Advokatforeningen mener at det ikke bør innføres overtredelsesgebyr for brudd på reglene om passasjerrettigheter i tillegg til tvangsmulkt i § 10-42.

Forbrukerombudet har også kommentert behovet for overtredelsesgebyr:

«Jeg er ikke enig med departementet på dette punktet. Etter mitt syn er det viktig at det legges til rette for at tilsynet med passasjerrettigheter skal være så effektivt som mulig.

Hjemmel til å ilegge tvangsgebyr gir som kjent myndigheten mulighet til å pålegge den næringsdrivende å gjennomføre endringer under trussel om tvangsgebyr og tvangsgebyret utløses først dersom den næringsdrivende ikke innretter seg. Særlig når det gjelder brudd på fast og langvarig praksis som et flyselskap vet er i strid med etablerte passasjerrettigheter, er denne sanksjonsmyndigheten etter mitt syn ofte ikke effektiv nok.

Hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr er et langt mer effektivt virkemiddel i denne sammenheng, ettersom det gir tilsynsmyndigheten mulighet til å pålegge næringsdrivende å betale et pengebeløp for regelbrudd.

Jeg mener derfor at departementet, i tillegg til de foreslåtte sanksjonsformene, også bør vurdere å gi hjemmel til ileggelse av overtredelsesgebyr i de nye bestemmelsene i luftfartsloven.»

NHO Luftfart uttaler at overtredelsesgebyr bare bør kunne ilegges dersom et selskap bevisst bryter reglene. NHO Luftfarts primære standpunkt er at det foreløpig ikke bør gis hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr.

Landsorganisasjonen i Norge uttaler:

«Kravet til å kunne ilegge den type gebyr [overtredelsesgebyr] må følge vanlige rettsprinsipper ved at den som ilegger gebyr også har en normal bevisbyrde. Det må være overveiende sannsynlig at selskapet har brutt lov om passasjerrettigheter. Et overtredelsesgebyr kan være et nødvendig sanksjonsmiddel i forhold til selskaper og andre aktører.»

Forbrukerrådet har også uttalt seg om behovet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr:

«I motsetning til tvangsgebyr, som har til formål å sikre at flyselskapet innretter seg etter forbudsvedtaket, skal overtredelsesgebyret fungere som en offentlig reaksjon på en lovovertredelse. Overtredelsesgebyret minner således om en straffereaksjon. Forbrukerrådet mener det er gode grunner for å innføre en mulighet for tilsynsmyndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr.

Forbrukerrådets erfaring er at flyselskap i Europa i dag ikke gjennomfører forordningens rettigheter fullt ut. Denne erfaringen bygger vi på de mange henvendelsene vi hver dag mottar. Regelverket er forholdsvis nytt og det foreligger naturlig nok fortsatt en del berettiget tvil rundt tolkningen av bestemmelsene, men dette er dessverre ikke hele forklaringen. Vår oppfatning er at enkelte flyselskap bevisst velger å ikke følge forordningen og at de kan gjøre dette uten at det får konsekvenser. Ileggelse av tvangsgebyr vil ofte først skje etter en lengre prosess med forundersøkelser, henstillinger til flyselskapet og tilslutt et forbudsvedtak med en frist for etterlevelse. Et flyselskap vil derfor kunne fortsette en lovstridig praksis helt frem til fristens utløp, uten at dette får noen økonomisk konsekvens, hvis de da bare gir tilbakemelding om at de vil rette seg etter vedtaket. Et overtredelsesgebyr vil således kunne hindre at flyselskapene spekulerer i å opprettholde en ulovlig praksis fram til et forbudsvedtak er gitt og fristen for tvangsgebyr er utløpt.

Vi deler departementets oppfatning om at overtredelsesgebyr bør begrenses til de mer grove brudd på forordningen [forordningen om nektet ombordstigning mv.], men vi er ikke enig at det nødvendigvis skal stilles krav om langvarig lovstridig praksis for at gebyret skal kunne ilegges. Er det på det rene at flyselskapet bevisst ikke følger viktige bestemmelser i forordningen bør det ikke være avgjørende om de har gjort dette over lengre tid. Derimot vil størrelsen på gebyret kunne ta hensyn til slike forhold.

Departementet foreslår at man avventer situasjonen og ser an behovet for innføring av et overtredelsesgebyr etter hvert som regelveket blir mer kjent og flere tolkningsspørsmål har funnet sin løsning hos klageorganet og domstolene. Forbrukerrådet mener derimot at overtredelsesgebyret kan innføres allerede i dag. I den grad flyselskapenes brudd på forordningen skyldes berettiget tvil om hvordan lovverket er å forstå vil det mest sannsynlig ikke finnes noen autoritativ avgjørelse på området. I slike tilfeler vil det være naturlig at man bringer en aktuell sak inn for klageorganet som treffer en prinsipiell avgjørelse før tilsynsorganet setter i verk tiltak. Skulle det vise seg at flyselskapet ikke har rett i sin tolkning av regelverket bør tilsynsorganet ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges kunne ta hensyn til at det forelå berettiget tvil om riktig tolkning av lovverket på det tidspunktet da praksisen fant sted.»

Konkurransetilsynet sier følgende etter først å ha sluttet seg til forslaget om påleggshjemmel og hjemmel for tvangsmulkt:

«Konkurransetilsynet stiller imidlertid spørsmål ved om en effektiv håndhevelse ikke også burde omfatte muligheten til å gi overtredelsesgebyr. Særlig overfor flyselskaper som gjentatte ganger og/eller grovt bryter med klare regler om passasjerrettigheter er pålegg om opphør og tvangsmulkt neppe egnede sanksjonsmidler. Ved slike regelbrudd er, som det påpekes i høringsnotatet, heller ikke den retts­usikkerhet som foreligger om deler av regelverket noe argument mot bruk av overtredelsesgebyr. Konkurransetilsynet vil på denne bakgrunn foreslå at det åpnes for adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, men at dette eventuelt begrenses til alvorligere eller gjentatte overtredelser.»

Konkurransetilsynet mener videre at det bør vurderes om det skal gis mulighet for å pålegge tvangsmulkt, eventuelt overtredelsesgebyr, for manglende oppfyllelse av den generelle opplysningsplikten i § 13-4.»

5.4.13.3 Departementets vurdering

5.4.13.3.1 Vurdering av om det bør foreslås hjemmel for overtredelsesgebyr

Flere av høringsinstansene har gitt klart uttrykk for at sanksjonsapparatet vil være ufullstendig uten hjemmel for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Departementet har derfor i det endelige lovforslaget føyd til en slik hjemmel. I det følgende begrunner vi dette standpunktet, og måten bestemmelsen er avgrenset på.

I høringsnotatet la departementet vekt på at forståelsen av de nye EØS-reglene om passasjerrettigheter på en del punkter er usikre, og at en ut fra rettssikkerhetshensyn bør være tilbakeholdende med å hjemle sanksjoner for brudd på slike regler. I tillegg la departementet vekt på at selve behovet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr synes noe uklart før de øvrige foreslåtte sanksjonsformene har fått anledning til å virke en stund.

Flere av høringsinstansene har lagt frem gode argumenter for at de foreslåtte sanksjonene ikke vil være tilstrekkelige. Disse argumentene er til dels basert på bred erfaring. Dersom Luftfartstilsynet finner at et flyselskap ikke følger luftfartslovgivningen, må det utformes et pålegg, som så sendes til vedkommende selskap. Om nødvendig kan det knyttes tvangsmulkt til pålegget. Deretter vil selskapet kunne svare at det tar pålegget til følge. Skjer dette, har Luftfartstilsynet liten oppfordring til å forsikre seg om at flyselskapet faktisk endrer sin praksis, og at den nye praksisen vedvarer.

Dersom det viser seg senere at selskapet ikke har gjort som det har lovet, eller det på annen måte har falt tilbake til gammel, regelstridig praksis, vil Luftfartstilsynet bare ha to mulige måter å reagere på. For det første kan det gi et nytt pålegg, med den faren for manglende varig etterlevelse som det innebærer. For det andre vil tilsynet kunne anmelde forholdet til politiet eller påtalemyndigheten, med anmodning om at overtredelsen straffes. Som det fremgår av punkt 5.4.15 er det hjemmel i luftfartsloven § 14-29 for å straffe brudd på forskrifter gitt i medhold av loven, herunder regler om passasjerrettigheter. Den typiske reaksjonen vil i så fall være bøtelegging.

Problemet med en slik reaksjonsform er dels at politiet og påtalemyndigheten har begrensede ressurser til å forfølge brudd på denne typen spesiallovgivning. Det vises i denne forbindelse til høringsuttalelsen fra Luftfartstilsynet. Dels er straff en alvorlig, og dermed stigmatiserende sanksjonsform, som i en del tilfeller vil kunne virke uforholdsmessig streng.

Som det fremgår av høringsnotatet, vil hjemmel for overtredelsesgebyr gjøre reaksjonsapparatet mer finmasket, slik at det blir lettere å finne en effektiv sanksjonsform som ikke går unødvendig langt. Ileggelse av overtredelsesgebyr vil dessuten kunne være tids- og kostnadsbesparende, som følge av at det ikke er nødvendig å involvere inn politiet og påtalemyndigheten. Dersom en skulle ønske å benytte seg av straffehjemmelen i luftfartsloven § 14-29, vil politiet/påtalemyndigheten normalt måtte be om bistand fra Luftfartstilsynet for å kunne ta stilling til innholdet i passasjerrettighetene. Dersom Luftfartstilsynet selv gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr vil det kunne opptre på egen hånd, uten å måtte vente på politi/påtalemyndighet, og uten at det går med tid og ressurser til å samordne prosessen med disse instansene.

Selv om det vedtas hjemmel for at Luftfartstilsynet ilegger overtredelsesgebyr, vil politi og påtalemyndighet fremdeles ha mulighet til å forfølge forholdet strafferettslig, og etter eget initiativ.

Ved vurderingen av de rettssikkerhetshensynene som er nevnt ovenfor, er følgende uttalelse om hjemmelskravet for administrative sanksjoner (herunder overtredelsesgebyr) i NOU 2003:15 Fra bot til bedring side 184 av interesse:

«I en del bestemmelser brukes rettslige standarder av typen «god forretningsskikk», «god meglerskikk» eller lignende. I utgangspunktet kan slike formuleringer synes uklare. Det vil imidlertid normalt ha utviklet seg retningslinjer innen bransjen og hos rettshåndhevende myndigheter som avklarer hva som ligger i begrepet. På samme måte som ved delegert lovgivning må det forutsettes at de grupper som berøres har satt seg inn i hva som nærmere ligger i begrepet. Bruk av rettslige standarder er også godtatt i strafferetten.

På denne bakgrunn finner ikke utvalget grunn til å fraråde at overtredelse av rettslige standarder kan sanksjoneres.»

De passasjerrettighetene som er nedfelt i forordningen om nektet ombordstigning mv. er i dag gjennomført ved hjelp av inkorporasjonsforskrift gitt i medhold av luftfartsloven § 16-1. Selv om det i denne proposisjonen foreslås en ny forskriftshjemmel i luftfartsloven kapittel X, vil denne og andre EØS-forordninger fremdeles gjennomføres i form av forskrifter, og ikke fremgå av selve luftfartsloven. Dermed oppstår det spørsmål om denne formen for delegert lovgivning reiser spesielle rettssikkerhetsproblemer ved utforming av en eventuell hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr. Om dette heter det følgende i NOU 2003:15, på side 184:

«På en del forvaltningsområder skjer det utfylling av regelverket ved forskrift, slik at de nærmere handlingsnormene ikke fremgår direkte av lovteksten. Denne fremgangsmåten er nødvendig for å hindre at loven blir alt for omfattende og innebærer også at endringer kan skje på enklere måte. Ulempen er at forskrifter er mindre tilgjengelige og at man ikke kan lese direkte i loven hva som kan føre til en sanksjon. Betenkeligheten ved en slik ordning er mindre når det dreier seg om et spesialisert felt der det må forventes at de som berøres av regelverket har god kjennskap til det, f.eks. næringsdrivende, enn når det gjelder regler for «folk flest».

Utvalget finner ikke grunn til å frarå at det kan ilegges sanksjoner også ved overtredelse av delegert lovgivning. Det anbefales imidlertid at selve lovteksten i størst mulig grad må angi hva som kan føre til sanksjon, særlig på felt som berører allmennheten. Forskriftene må videre alltid angi konkret hvilke handlingsnormer som kan føre til en reaksjon.»

Samferdselsdepartementet slutter seg til hovedtrekkene i sitatet. Passasjerrettighetsreglene retter seg bare til «folk flest» som rettighetssubjekter, og ikke som pliktsubjekter. Pliktsubjektene vil typisk være flyselskaper, eiere av flyplasser og andre profesjonelle aktører som må forventes å sette seg inn i hvilke plikter de har i medhold av passasjerrettighetsreglene til enhver tid.

Som nevnt i punkt 4.1.1 har EU-kommisjonen fremhevet behovet for å sikre en ensartet tolkning av forordningen om nektet ombordstigning mv. Kommisjonen har derfor utarbeidet et uformelt tolkningsdokument som skal gi de nasjonale håndhevelsesorganene retningslinjer ved tolkningen av konkrete spørsmål. I Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) side 32 fremgår videre at Office of Fair Trading i Storbritannia har spilt inn til EU-kommisjonen at en på sikt bør etablere et system hvor klager innenfor virkeområdet for forordningen om forbrukervernsamarbeid bør samles inn fra alle EØS-landene og sammenliknes. Skjer dette, vil forståelsen av reglene bli ytterligere avklart.

Etter hvert som det vedtas nye regelverk om passasjerrettigheter vil det være en innkjøringsfase hvor forståelsene av de pliktene de næringsdrivende er pålagt kan være noe usikker. Men som Luftfartstilsynet selv har påpekt, vil dette problemet kunne avbøtes ved at Luftfartstilsynet er tilbakeholdende med å ilegge overtredelsesgebyr på et område hvor forståelsen av rettsreglene er usikker.

Departementet understreker at det foreløpig ikke er aktuelt å innføre en generell hjemmel for overtredelse av alle bestemmelser gitt i eller i medhold av luftfartsloven. For så vidt gjelder sikkerhetsreglene i luftfartsloven er det departementets oppfatning at den såkalte adgangskontrollen (punkt 5.2.1), og de sanksjonsmulighetene som er knyttet til denne, er tilstrekkelig effektive. Under henvisning til det som er sagt om avgiftsforordningen i høringsnotatet mener departementet at det heller ikke er nødvendig å kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på denne.

Endelig legger departementet en viss vekt på at det allerede er vedtatt eller foreslått hjemler for ileggelse av overtredelsesgebyr i flere andre lover. Reglene i konkurranseloven § 29 var gjenstand for en grundig vurdering forut for vedtagelsen. Børsloven har en bestemmelse om overtredelsesgebyr i § 5-12. Barne- og likestillingsdepartementet har i et høringsnotat om ny markedsføringslov foreslått hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr for de av lovens forbudsbestemmelser som har en klar gjerningsbeskrivelse. Endelig har Samferdseldepartementet hatt på høring forslag til diverse endringer i ekomloven, og herunder blant annet forslag om en ny hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr ved brudd på et utvalg av lovens bestemmelser. Denne listen viser klart at lovgiver oppfatter de øvrige sanksjonsformene som mangelfulle.

5.4.13.3.2 Forholdet til Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettighets­konvensjon

Flere av de forslagene til bestemmelser om overtredelsesgebyr som har vært utredet de senere årene inneholder vurderinger av om slike gebyrer er forenlige med Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten dom. Vi viser i denne forbindelse blant annet til NOU 2003:15 side 57 og 58, Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 117 og Samferdselsdepartementets tidligere nevnte høringsnotat med forslag til endringer i ekomloven. I alle disse dokumentene konkluderes det med at bestemmelsene om overtredelsesgebyr går klar av grunnlovsforbudet fordi overtredelsesgebyret ikke er å regne som straff.

Departementet legger samtidig til grunn at overtredelsesgebyret kan være å regne som straff i henhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjons tilleggsprotokoll nummer 7 artikkel 4 nr. 1. I følge denne bestemmelsen er det ikke tillatt å ilegge noe straff for samme forhold to ganger («dobbeltstraff»). Dette har som konsekvens at samme rettssubjekt ikke kan ilegges både overtredelsesgebyr og ordinær straff etter luftfartsloven § 14-29 for samme forhold. Tidligere var det uklart om forbudet mot dobbeltstraff bare kom til anvendelse dersom den første forfølgningen var en ordinær straffesak, men etter Høyesteretts plenumskjennelse i Rt. 2002 side 557 er det klart at forbudet mot dobbeltstraff kommer til anvendelse uansett om den sivilrettslige eller den strafferettslige sanksjonen kommer først i tid.

Som nevnt ovenfor vil påtalemyndigheten og Luftfartstilsynet et stykke på vei ha overlappende myndighet, og dette tilsier at de to etatene samordner sin praksis. Departementet antar at slik samordning normalt vil bli sikret som følge av at påtalemyndigheten anmoder Luftfartstilsynet om bistand som ledd i sin straffeprosessuelle etterforskning. Når det gjelder grensene for opplysningsplikten som følge av det såkalte selvinkrimineringsvernet viser departementet særlig til det som er sagt i forståelsen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 nr. 1 i NOU 2003:15 side 103-107.

5.4.13.3.3 Innholdet i bestemmelsen om over­tredelsesgebyr

Departementet har allerede nevnt at det foreløpig bare er aktuelt å hjemle overtredelsesgebyr for brudd på passasjerrettighetene. Men selv innenfor denne rammen er det nødvendig å foreta ytterligere avgrensninger med utgangspunkt i hva som er grunnlag for passasjerenes rettigheter. Departementet mener følgende tredeling er hensiktsmessig:

• Rettigheter i luftfartslovgivningen som bygger på Montrealkonvensjonen

• Rettigheter i luftfartslovgivningen som gjennomfører forpliktelser i EØS-avtalen, og

• Rettigheter som bare følger av avtalen mellom passasjeren og flyselskapet.

Departementet legger uten videre til grunn at bare brudd på lover og forskrifter bør kunne ilegges overtredelsesgebyr. Dermed er den siste gruppen av rettighetsgrunnlag uaktuell. Når det gjelder de to førstnevnte gruppene fremgår det av punkt 5.2.1 at rettigheten i Montrealkonvensjonen tradisjonelt ikke har blitt håndhevet av offentlige organer, men i stedet har blitt overlatt til passasjerene å håndheve direkte overfor flyselskapet ved hjelp av klageordninger eller domstoler. EØS-reglene derimot, har et klarere offentligrettslig preg ved at medlemsstatene er pålagt å sørge for at det finnes effektive håndhevelsessystemer for passasjerenes materielle rettigheter. I EF-domstolens dom i sak C-344/04 er det i tillegg lagt til grunn at forordningen om nektet ombordstigning mv. ikke regulerer de samme rettighetene som Montrealkonvensjonen, men i stedet utfyller disse rettighetene.

Til tross for at virkeområdet for de to regelsettene ikke overlapper hverandre, er det ikke helt upraktisk at en og samme hendelse kan gi en passasjer rettigheter i medhold av begge regelsettene. Dette er da også grunnen til at departementet i punkt 6.6.6.3 foreslår at det nye klageorganet skal ha myndighet til å behandle klager på alle de tre grunnlagene som er nevnt ovenfor. Likevel velger departementet foreløpig å foreslå at hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr skal begrenses til brudd på passasjerrettigheter som er omfattet av EØS-avtalen. Foreløpig vil det bare si forordningen om nektet ombordstigning mv., men om relativt kort tid er det ventet at også forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer og en ny paralaments- og rådsforordning (EF) nr. 2111/2005 av 14. desember 2005 om opprettelse av en fellesskapsliste over luftfartsselskaper underlagt driftsforbud i Fellesskapet og om informasjon til lufttransportpassasjerer om identiteten til utførende luftfartsselskap, og om etc. («svartelistingsforordningen») vil bli tatt inn i EØS-avtalen.

I tråd med anbefalingene i NOU 2003:15 tar departementet sikte på at det i de forskriftene som gjennomfører de aktuelle forordningene i norsk rett tas stilling til hvilke bestemmelser i forordningene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Dermed ivaretas nødvendige krav til presisjon, i tillegg til at en tvinges til å foreta en vurdering av bestemmelsenes klarhet, rettighetens viktighet, og dermed selve behovet for å kunne sanksjonere brudd med overtredelsesgebyr.

Hittil er det forutsatt at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for brudd på passasjerenes rettigheter, men departementet mener at et konsistent system i tillegg bør åpne for at overtredelsesgebyr ilegges ved manglende etterlevelse av plikter som tilsynsobjektene har i forbindelse med tilsyn. Typiske eksempler er krav om å få adgang til dokumenter, lokaler, gjenstander, og manglende etterlevelse av plikt til å gi opplysninger til inspektører mv. Endelig bør det å gi gale opplysninger til tilsynsmyndigheten kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Spørsmålet er så hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Skal det kunne rettes både mot foretak og mot fysiske personer. Konkurranselovens bestemmelser om overtredelsesgebyr er begrenset til bare å gjelde foretak eller noen som handler på vegne av foretak. Til sammenlikning kan det nevnes at straffebestemmelsene i konkurranseloven også er rettet mot fysiske personer.

I det tidligere nevnte forslaget til endringer i ekomloven det er foreslått at både foretak og fysiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Begrunnelsen er først og fremst at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges ved brudd på bestemmelser som er rettet mot aktiviteter som ikke er knyttet til næringsvirksomhet, eller tilfeller hvor næringsvirksomhet utøves av enkeltpersoner.

Departementet kan vanskelig se at det vil være behov for å rette et vedtak om overtredelsesgebyr for brudd på passasjerrettighetene mot fysiske personer. Det endelige forslaget hjemler derfor bare overtredelsesgebyr rettet mot foretak.

Neste spørsmål er hvilken grad av skyld som bør foreligge før det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Forsettlige handlinger vil uansett måtte omfattes. Det samme bør gjelde grovere former for skyld. Men hvor mye lenger skal en gå?

I den spesielle strafferetten er det etter hvert blitt hovedregelen at også uaktsomme handlinger kan straffes. I konkurranselovens bestemmelse om overtredelsesgebyr er det tilstrekkelig at det foreligger såkalt simpel uaktsomhet. Det samme gjelder energilovens bestemmelse om overtredelsesgebyr, forslaget til ny sjølov og forslaget til endringer i ekomloven.

Samferdselsdepartementet mener etter dette at simpelt uaktsomme brudd på de passasjerrettighetsreglene som er identifisert ovenfor bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Spørsmålet er om en bør gå enda lenger. Av den nye straffeloven av 20. mai 2005 nr. 28 § 27 første ledd annet punktum følger det at foretak kan straffes selv om ingen enkeltperson som har handlet på vegne av foretaket har utvist skyld. Dette betyr med andre ord at foretakets ansvar er rent objektivt. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 242 er regelen gitt følgende begrunnelse:

«Departementet mener at ordningen med foretaksstraff har virket godt, og ser en effektiv foretaksstraff som et viktig element i den nye straffeloven. Det kan etter departementets syn virke uheldig om det forhold at en bestemt gjerningsperson ikke kan straffes på grunn av manglende skyld, alltid skal gjøre at man ikke kan anvende foretaksstraff mot det foretaket som vedkommende har handlet på vegne av. Departementet vil videre finne det uheldig om de regler om subjektiv skyld som foreslås i proposisjonen, skulle begrense adgangen til å bruke foretaksstraff. Departementet foreslår etter dette at det ikke settes som betingelse for å ilegge foretaksstraff at bestemte personer som har handlet på vegne av foretaket, har utvist subjektiv skyld, og at det heller ikke skal gjelde noe skyldkrav ved anonyme eller kumulative feil. Men foretaksstraff skal – som nå – ikke kunne ilegges dersom overtredelsen må anses som et hendelig uhell eller utslag av force majeure.»

Samferdselsdepartementet mener lovverket vil fremstå som lite konsistent dersom lovgiver anfører at det ikke bør være adgang til å ilegge et foretak overtredelsesgebyr når den alminnelige straffelovgivningen samtidig åpner for å ilegge straff på rent objektivt grunnlag. De hensynene som er sitert fra forarbeidene til den nye straffeloven bør ha tilsvarende relevans ved utformingene av de nye reglene om overtredelsesgebyr.

Passasjerrettigheten er av en slik karakter at departementet ikke ser noe behov for å kunne ilegge enkeltpersoner overtredelsesgebyr. En slik avgrensning innebærer at det bare er foretak som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Derfor er det også ekstra viktig at de reglene som retter seg mot foretak er effektive. Departementet har etter dette kommet til at overtredelsesgebyr bør kunne ilegges selv om den eller de som har handlet på vegne av foretaket ikke har overtrådt regelverket forsettlig eller uaktsomt.

Departementet legger også til grunn at det som er sagt om anonyme feil, kumulative feil, hendelige uhell, og force majeure i sitatet ovenfor også bør gjelde tilsvarende etter lovforslaget i proposisjonen her.

Selv om skyld ikke er et vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr, bør skyld kunne tillegges vesentlig vekt når en tar stilling til om overtredelsesgebyr i det enkelte tilfelles bør ilegges. Graden av skyld vil måtte inngå som en del av en bredere helhetsvurdering, der omstendighetene omkring overtredelsen og de forhold som har ledet frem til den, vil stå sentralt.

Overtredelsesgebyr er en sivilrettslig sanksjon, og i slike tilfeller er normalt alminnelig sannsynlighetsovervekt tilstrekkelig. I strafferetten stilles det som kjent klart strengere krav til bevis , ved at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode. Selv om graden av stigmatisering ikke er ment å være den samme som for straff, kan de praktiske likehetstrekkene mellom bøtestraff og overtredelsesgebyr tilsi at det stilles noe strengere krav enn alminnelig sannsynlighetsovervekt for ileggelse av overtredelsesgebyr. Til tross for dette har Stortinget i de grundige forarbeidene til konkurranseloven lagt til grunn at alminnelig sannsynlighetsovervekt bør være tilstrekkelig, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 117.

Departementet mener det er ønskelig at loven og forarbeidene også gir visse retningslinjer om utmålingen av overtredelsesgebyret. I konkurranseloven § 29 tredje ledd heter det at det ved fastsettelse av gebyrets størrelse særlig skal legges vekt på foretakets omsetning, og overtredelsens grovhet og varighet. De samme momentene er fremhevet også i forslaget til den nye regelen om overtredelsesgebyr i markedsføringsloven og i ekomloven. Departementet mener de samme retningslinjene bør gis for utmåling av overtredelsesgebyr etter luftfartslovens regler om passasjerrettigheter.

Lovens opplisting av relevante utmålingshensyn skal ikke oppfattes som uttømmende. Departementet foreslår i tillegg at det vedtas en hjemmel til å vedta utfyllende forskriftsbestemmelser om utmåling av overtredelsesgebyr. Her vil det for eksempel være mulig å gi retningslinjer om forholdet mellom overtredelsesgebyrets nivå og det selskapet har tjent på overtredelsen. Formålet tilsier at overtredelsesgebyret bør kunne settes noe høyere enn fortjenesten ved å bryte reglene. Dersom beløpet bare kan settes lavere, eller på samme nivå, vil selskapet ikke bære noen umiddelbar økonomisk risiko, selv om negativ omtale av selve vedtaket om ileggelse av overtredelsesgebyr selvsagt vil kunne få indirekte økonomiske konsekvenser.

I følge lovforslaget er det Luftfartstilsynet som skal ha myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr. I konkurranseloven § 29 er det slått fast at foretak som er misfornøyde med et overtredelsesgebyr ikke kan påklage vedtaket til overordnet organ på vanlig måte, men i stedet må bringe vedtaket direkte inn for domstolene for overprøving. En gjennomgang av lovgivningens bestemmelser om overtredelsesgebyr viser at det vanligste er at overtredelsesgebyr kan påklages til overordnet organ, og departementet foretrekker denne løsningen også luftfartsloven. Det antas at en overtredelse av bestemmelsene om passasjerrettigheter typisk vil være mindre alvorlige enn overtredelse av konkurranselovgivningen, og at motparten derfor bør få anledning til å prøve saken sin uten å bringe vedtaket inn for domstolene.

5.4.14 Tap av rettigheter

Høringsnotatet inneholder ingen egne drøftelser av behovet for, eller muligheten til, å knytte tap av rettigheter til brudd på reglene om passasjerrettigheter. Likevel har Landsorganisasjonen i Norge (LO) vært inne på denne tanken. I forlengelsen av LOs merknader om behovet for overtredelsesgebyr heter det:

«For selskaper som ikke viser vilje til å følge lover og regler bør det være mulig å innføre ordninger med tap av rettigheter.»

Som det fremgår av punkt 5.2.1 og 5.2.2 er rettigheter og tillatelser etter luftfartslovgivningen i hovedsak knyttet til regler som skal bidra til en sikker luftfart. Ethvert flyselskap som tilfredsstiller disse sikkerhetsreglene, og som i tillegg tilfredsstiller visse økonomiske soliditetskrav i henhold til rådsforordning (EØF) nr. 2407/92 av 23. juli 1992 om driftstillatelse til luftfartsselskaper (lisensforordningen), har krav på såkalt driftstillatelse. En slik driftstillatelse gir flyselskapet rett til å tilby sine tjenester hvor som helst innenfor EØS-området. Luftfartsmarkedet er med andre ord slik organisert innenfor EØS-området at det ikke er egne tillatelser knyttet til servicenivå og andre rettigheter som er berørt i denne proposisjonen. Det betyr i sin tur at det ikke vil være mulig å knytte rettighetstap til brudd på passasjerrettighetene uten at en trekker tilbake tillatelser som har helt andre formål enn å sikre passasjerrettighetene. Departementet anser dette som uaktuelt. Med den omfattende katalogen av sanksjonsbestemmelser som er foreslått ovenfor, bør det heller ikke være nødendig.

5.4.15 Straff

Av punkt 4.1 fremgår det at den nye og foreslåtte passasjerlovgivningen fra EU stiller krav om at det skal være knyttet sanksjoner til brudd på forordningene, men ordlyden varierer noe fra forordning til forordning. I forordningen om nektet ombordstigning mv. (artikkel 16 nr. 3) brukes ordet «sanctions» på engelsk. Forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer (artikkel 12) og forslaget til jernbaneforordning (artikkel 40) bruker begge «penalties» på engelsk. Selv om ordet «penalties» trekker mer i retning av ordinær straff enn «sanctions», mener departementet likevel at ordet har et så generelt og løst innhold at det ikke kan forstås som et absolutt krav om at den nasjonale gjennomføringslovgivningen må gjøre brudd på passasjerrettighetene straffbart.

Etter departementets syn er det trolig også begrenset behov for å kunne straffe slike regelbrudd dersom de øvrige forvaltningsrettslige sanksjonsreglene i luftfartsloven styrkes som foreslått andre steder i denne proposisjonen. Særlig viktig er den foreslåtte hjemmelen til å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Som det fremgår av punkt 5.2.2 er straff i de aller fleste tilfeller et uforholdsmessig middel å bruke ved brudd på de reglene som er tema for denne proposisjonen.

Uansett følger det av luftfartsloven § 14-29 at brudd på forskrifter gitt med hjemmel i loven kan straffes med bøter eller fengsel. Forordningen om nektet ombordstigning mv. er allerede gjennomført ved en inkorporasjonsforskrift gitt i medhold av luftfartsloven § 16-1, og foreslås her omhjemlet til en ny forskriftshjemmel i luftfartslovens kapittel X. Forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer ventes å bli gjennomført med hjemmel i den samme bestemmelsen. Derfor vil det være mulig å straffe brudd på disse forordningene dersom det likevel skulle være ønskelig.

I høringsnotatet ble det etter dette lagt til grunn at de straffebestemmelsene som allerede finnes i loven er tilstrekkelige. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om denne delen av høringsnotatet. Departementet opprettholder etter dette sin konklusjon fra høringsnotatet.