8 Definisjoner

8.1 Generelt

Definisjonene som brukes i loven er i hovedsak en bearbeidelse av definisjonene i 98/34-direktivet. Definisjonene kan iblant oppfattes som tunge og svært teknisk detaljerte, men det er viktig at definisjonene tilsvarerer definisjonene i 98/34-direktivet for å unngå forskjeller i meningsinnholdet.

8.2 Begrepet «tekniske regler»

8.2.1 98/34-direktivet

I 98/34-direktivet er begrepet «teknisk forskrift» (jf. lovforslagets «teknisk regel») definert på følgende måte, jf. artikkel 1 nr. 11:

«teknisk spesifikasjon eller et annet krav eller en regel som gjelder tjenester, herunder de relevante administrative bestemmelser som det er påbudt å overholde, rettslig eller faktisk, ved markedsføring, tjenesteyting, etableringen av en tjenesteyter eller bruk i en medlemsstat eller i en større del av denne stat, samt medlemsstatenes lover og forskrifter om forbud mot produksjon, import, markedsføring eller bruk av et produkt, eller forbud mot yting eller bruk av en tjeneste eller mot etablering som tjenesteyter, med forbehold for bestemmelsene i artikkel 10.»

Definisjonen av begrepet teknisk regel gir opplysninger om hvilke typer dokumenter og tekster som skal meldes etter informasjonsprosedyren. Det dreier seg dels om tekniske spesifikasjoner eller andre krav til produkter eller regler om informasjonssamfunnstjenester, herunder administrative bestemmelser,dels om lover og forskriftersom forbyr nærmere bestemte aktiviteter som produksjon og import av varer eller forbud mot yting av en tjeneste.

98/34-direktivet stiller krav om at tekniske spesifikasjoner eller andre krav til produkter eller regler om innformasjonssamfunnstjenester skal gjelde i hele eller i en større del av en medlemstat. I tillegg må ytterligere to vilkår være oppfylt for at det vil være snakk om en «teknisk regel». For det første skal de tekniske spesifikasjonene mv. være påbudt å overholde (ufravikelige). Dette vilkåret utgjør den vesentligste forskjellen mellom tekniske regler og tekniske standarder, ved at tekniske standarder utarbeides av private aktører og det er frivillig om man vil anvende en standard eller ikke. For det andre må de ha innflytelse på markedsføringen eller bruken av det aktuelle produktet.

Tekniske spesifikasjoner mv. kan gjøres ufravikelige på to måter; rettslig (gjennom rettsregler gitt av offentlige myndigheter) eller faktisk (der offentlige myndigheter oppfordrer til overholdelse eller der en ytelse fra myndighetene betinges av overholdelse av nærmere angitte tekniske spesifikasjoner). Faktisk ufravikelighet omfattes fordi en oppfordring fra myndighetene, på samme måte som en rettslig regulering, vil kunne påvirke den frie bevegeligheten for varer eller tjenester.

I 98/34-direktivet artikkel 1 nr. 11 annet ledd gis det tre eksempler på regler det er faktisk påbudt å overholde:

• en medlemsstats lover eller forskrifter som enten henviser til tekniske spesifikasjoner eller andre krav eller regler som gjelder tjenester, eller til fagkodekser eller kodekser for god praksis, som igjen henviser til tekniske spesifikasjoner eller andre krav eller til regler som gjelder tjenester, og overholdelse av disse antas å sikre samsvar med de krav som er fastsatt i nevnte lover eller forskrifter,

• frivillige avtaler der de offentlige myndigheter er avtalepart, og som i allmennhetens interesse tar sikte på å overholde tekniske spesifikasjoner eller andre krav eller regler som gjelder tjenester, bortsett fra anbudsgrunnlag ved offentlige innkjøp,

• tekniske spesifikasjoner eller andre krav eller regler som gjelder tjenester, som er knyttet til skattemessige eller finansielle tiltak som påvirker forbruket av produkter eller tjenester ved å oppmuntre til overholdelse av disse tekniske spesifikasjonene eller andre krav eller regler som gjelder tjenester; tekniske spesifikasjoner eller krav eller regler som gjelder tjenester knyttet til nasjonale trygdesystemer, er ikke omfattet.

De lover og forskrifter det vises til i første strekpunkt, er regelverk som henviser til tekniske spesifikasjoner eller andre krav eller regler om informasjonssamfunnstjenester fastsatt av andre enn myndighetene (f.eks. standardiseringsorganer) og som i seg selv ikke er obligatoriske (f.eks. standarder).

Annet strekpunkt dreier seg om avtaler inngått på initiativ fra private aktører, ofte med det formål å begrense forurensning eller fremme bruk av viktige stoffer i matproduksjon. For eksempel har en avtale om tilsetting av vitaminer i matfett inngått mellom en sammenslutning av nederlandske margarinprodusenter og Helsedepartementet i Nederland blitt ansett å være en slik frivillig avtale. Disse avtalene blir først faktisk ufravikelige, og dermed omfattet av informasjonsprosedyren, fra det tidspunkt de underskrives av offentlige myndigheter.

Det tredje strekpunktet relaterer seg til skattemessige eller finansielle tiltak fra offentlige myndigheter som har et annet formål enn hva som er vanlig ved skattelovgivningen. Slike tiltak kan brukes som redskap for å gjennomføre nasjonal miljø- eller forbrukerpolitikk, ved at det tas sikte på å påvirke adferd i forhold til spesielle produkter. Et eksempel kan være tilskudd fra myndighetene til kjøp av miljøvennlige ovner.

I tillegg til de tekniske spesifikasjonene mv. som nevnt ovenfor, er også regler som forbyr produksjon, import, markedsføring eller bruk av et produkt å regne som tekniske regler. Det samme gjelder regler som forbyr ytelse eller bruk av en informasjonstjeneste eller etablering av tjenesteyter.

8.2.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å erstatte 98/34-direktivets begrep «teknisk forskrift» med begrepet «tekniske regler». I den engelske utgaven av 98/34-direktivet benyttes «technical regulation». Begrepet «tekniske regler» er etter departementets oppfatning et mer dekkende uttykk i forhold til norsk regelverksterminologi.

For å lette forståelsen av begrepet «tekniske regler» ble det i høringsnotatet vist til eksempler på hva som skal regnes som tekniske regler og som dermed skal meldes. Flere av eksemplene er hentet fra saker som har vært oppe for EF-domstolen: 1

• Detaljerte bestemmelser som stiller krav om prøving av produktets kvalitet og funksjon.

• Merking som har til formål å opplyse om et produkts miljøvirkning.

• Regler som fastsetter grenseverdier for konsentrasjon av et stoff i miljøet (luft, vann mv.) forutsatt at det kan påvises å ha en virkning på produktet.

• Regler om forbud mot bruk eller markedsføring. Dette gjelder også tiltak vedrørende produksjonsbetingelser som påvirker markedsføringen av produktet.

• Utvidelse av anvendelsesområdet for en teknisk regel til å gjelde andre produkter.

• Regler som åpner for unntak fra gjeldende tekniske regler eller oppstiller alternative tekniske spesifikasjoner.

I høringsnotatet ble det videre vist til eksempler på tekniske regler som faller utenfor meldeplikten til ESA. Unntak fremgår av lovforslaget § 2. Dessuten er det fastslått gjennom rettspraksis at man ikke trenger å melde bl.a.: 2

• Regler som uten å tilføre nye eller supplerende spesifikasjoner gjengir eller erstatter eksisterende tekniske regler så sant disse reglene tidligere er blitt meldt til ESA.

• Nasjonale regler vedrørende åpningstider.

• Bestemmelser som gjør markedsføring av en vare i EØS betinget av bruk av et eller flere språk med hensyn til de opplysninger som skal stå på etiketten, bruksanvisningen eller garantibeviset.

Høringsnotatet belyste også et par grensesituasjoner i forhold til hvorvidt en bestemmelse skal betegnes som en teknisk regel eller ikke, for eksempel: 3

• Bestemmelser som kun angår konstruksjonen av en bygning er ikke en teknisk regel i direktivets forstand, såfremt den ikke har noen påvirkning på produktet. En bestemmelse som fastsetter minimumstykkelse for bærevegger i et bygg, er f.eks. ikke en teknisk regel. Men stilles det derimot også krav om hvilke produkter som må brukes i en slik vegg, står man overfor en teknisk regel.

• Bestemmelser som kun angår beskyttelse av arbeidstakere er ikke tekniske regler. Man kan således f.eks. stille krav om at visse apparater kun kan brukes av kvalifiserte arbeidstakere. Dersom det samtidig stilles særlige krav til verneutstyret, er man innenfor 98/34-direktivets anvendelsesområde.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde noen kommentar til bruken av begrepet tekniske regler, men flere uttalte at bl.a. rekkevidden av begrepet var uklart. Departementet har i merknadene til lovforslaget § 3 nummer 1 bokstav a foretatt presiseringer og forklaringer av begrepet. Det vises også til lovforslaget § 2 som begrenser lovens virkeområde til å gjelde tekniske regler gitt av statlige forvaltningsorganer, se og kapittel 9.2 nedenfor.

8.3 Produkter - forholdet til landbruks- og fiskerisektoren

8.3.1 Høringsnotat

98/34-direktivet omfatter melding av utkast til tekniske regler knyttet til alle industriprodukter og landbruksprodukter, herunder fiskerivarer. I høringsnotatet ble det foreslått at den norske loven skal gjelde for det samme produktområdet som direktivet. Det ble gitt følgende begrunnelse for forslaget:

«Det er ikke alle typer produkter som omfattes av EØS-avtalen, se artikkel 8 nr. 3 bokstav a og b som fastsetter at avtalen bare gjelder for varer som «hører inn under kapittel 25 til 97 i det harmonisterte system for beskrivelse og koding av varer, med unntak for varer oppført i protokoll 2», samt «varer oppført i protokoll 3». Dette betyr at avtalen i prinsippet omfatter de fleste typer industriprodukter og bearbeidede landbruksprodukter. Særskilte bestemmelser for landbruks- og fiskerivarer finnes i EØS-avtalen artiklene 17 til 20, jf. blant annet protokoll 9 om handel med fisk og andre produkter fra havet.

Det fremgår av EØS-avtalen artikkel 23 at særskilte bestemmelser og ordninger er fastlagt i vedlegg II med hensyn til tekniske forskrifter, standarder, prøving og sertifisering. Disse bestemmelsene får anvendelse på alle varer, med mindre annet er særskilt angitt. Dette betyr at produktbegrensningen i artikkel 8 nr. 3 ikke gjelder i forhold til disse bestemmelsene. 4 98/34-direktivet hører inn under vedlegg II til EØS-avtalen, og dette er bakgrunnen for at lovforslaget omfatter meldeplikt for alle typer produkter.»

8.3.2 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder forslaget om å la loven omfatte også landbruksprodukter og fiskerivarer i tillegg til industriprodukter, har Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementetgitt fyldige kommentarer.

Fiskeridepartementet er ikke enig i at tekniske regler innen fiskerisektoren skal omfattes av lovforslaget. Det vises til at regelverkfastsettelse innen ressursforvaltningsområdet og fiskerireguleringer ikke omfattes av EØS-avtalen. Fiskeridepartementet viser til St.prp. nr. 100 (1991-92) der det står at EØS-avtalen ikke etablerer en fiskeripolitikk, verken når det gjelder ressursforvaltning, reguleringer og kvoter, eller vedrørende strukturpolitikk eller utøvelse av fisket.

Fiskeridepartementet uttaler videre:

«Vi er ikke omfattet av EUs felles fiskeripolitikk og dette tydeliggjøres i Protokoll 46 til avtalen som fastslår at samarbeidet på fiskerisektoren fremover skal utvikles på en harmonisk, gjensidig fordelaktig basis, hver innen sin fiskeripolitikk. Det vil derfor være uholdbart om man gjennom en notifikasjonsprosedyre skulle gi EØS-landene kompetanse og rett til å kommentere forskrifter innenfor et område som utvilsomt ligger innenfor vår nasjonale autonomi slik Stortinget også har forutsatt ved behandlingen av St.prp. nr. 100 (1991-92).»

Fiskeridepartementet viser videre til at det allerede eksisterer notifikasjonsprosedyrer innenfor fiskeriforvaltningen. Samarbeidet med EU om fiskeri- og ressursforvaltning herunder tekniske regelverk, skjer innen rammen av den bilaterale fiskeriavtalen mellom Norge og EU. Normal notifiseringsfrist innenfor slike bilaterale avtaler er to uker, men en uke i hastetilfeller. Å ha en annen type notifiseringspraksis som innebærer at det går lengre tid fra en regulering utarbeides og til den kan håndheves, vil kunne medføre at reguleringen ikke får den effekt den er tiltenkt når tiltaket haster. Den bilaterale notifiseringsordningen understreker ytterligere at vi her er innenfor et område som ikke reguleres av EØS-avtalen.

Fiskeridepartementet konkluderer med at:

«notifikasjonsprosedyren som omhandlet i 98/34-direktivet ikke har anvendelse overfor teknisk regelverk fastsatt innenfor ressurs- og fiskerireguleringsområdet. Dette området faller utenfor EØS-avtalen og reguleres gjennom våre ulike internasjonale avtaler på området. Gjennom disse er det også fastsatt egne notifikasjonsprosedyrer.

Notifikasjonsprosedyren som her er foreslått i utkast til ny lov om informasjonsprosedyre for forslag til tekniske regler, vil ha meget store og til dels uforutsette konsekvenser for norsk fiskeriforvaltning dersom den legges til grunn overfor regelverkfastsettelse innenfor ressursforvaltningsområdet.»

Når det gjelder lovens virkeområde for teknisk regelverk knyttet til fiskeriprodukter, uttaler Fiskeridepartementet følgende om forholdet mellom artikkel 8 nr. 3 og artikkel 23 siste ledd:

«Bestemmelsen sier som nevnt at bestemmelsene i vedlegg II får anvendelse på alle varer med mindre annet er særskilt angitt. Det er nettopp slik at noe annet er angitt på fiskeriområdet. Dette følger av avtalens art 20 som fastslår at regler som får anvendelse for fisk reguleres av Protokoll 9 til avtalen. Her finner vi bestemmelser bl a om markedsordninger, konkurranseregler, statsstøtte m.m.

Som en parallell kan det også vises til art 21 pkt. 4 i avtalen som omhandler samarbeid i tollsaker. Her sies det eksplisitt at bestemmelsene i denne artikkelen får anvendelse på alle varer uten hensyn til artikkel 8 nr. 3. En slik kobling er ikke foretatt i art 23 siste setning og det kan derfor hevdes at annet er særskilt angitt både i avtalens artikkel 8 nr. 3 og artikkel 20 jf protokoll 9. Dersom man hadde ment noe annet, er det sannsynlig at man hadde valgt samme løsning i art 23 som den som fremgår av art 21.»

Landbruksdepartementet uttaler i sitt høringssvar at jordbruksprodukter ikke skal omfattes av lovforslagets virkeområde. Landbruksdepartementet skriver bl.a. følgende:

«Når jordbruksproduktene med få unntak, samt de fleste andre områder i landbrukssektoren er unntatt fra EØS-avtalen, er det Landbruksdepartementets klare oppfatning at dette også må gjelde den generelle politikken og regelverksutformingen for landbrukssektoren. Landbruksdepartementet legger til grunn at man fra norsk side innenfor denne kontekst har grunnlag for å fastsette avgrensingene for unntaket for norsk landbrukspolitikk i artikkel 8 i EØS-avtalen.

Informasjonsplikten i direktiv 98/34/EF på landbruksområdet, vil med grunnlag i det overnevnte bare kunne oppstå for regelverk som gjelder produkter på områder som er eksplisitt tatt inn i EØS-avtalen. På øvrige områder må det være fritt spillerom til å fastsette regelverk, uten at dette forhåndsmeldes til EØS-området.»

Landbruksdepartementet understreker videre den underordnede betydningen en meldeplikt vil ha for regelverk om produkter som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Departementet uttaler:

«ESA [har] på forespørsel opplyst om at andre land ikke vil ha uttalelsesrett ved notifikasjon av slikt regelverk (selv om uttalelser likevel forekommer). På disse områdene vil ordningen dermed ha karakter av å være en pro-forma ordning, som kun gir informasjon om planlagt nasjonalt regelverk, men som samtidig forhindrer oss fra å vedta slikt regelverk i tre måneder. Ordningen må dermed karakteriseres som lite hensiktsmessig, da formålet med ordningen nettopp er å sikre andre EØS-land en mulighet til å uttale seg om regelverk som ser ut til å innebære tekniske handelshindringer.»

Landbruksdepartementet oppsummerer slik:

«Lovforlaget må presisere at på områder som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, er det ingen meldingsplikt for utkast til teknisk regelverk. Dette innebærer at bestemmelsen om at regelverk som ikke er forhåndsmeldt blir uanvendelig overfor borgerne, heller ikke gjelder på disse områdene.»

8.3.3 Departementets vurderinger

Regler om direktivets produktomfang hva gjelder fiske- og landbruksområdet kan hensiktsmessig deles i tre kategorier. Dette er regelverk vedrørende fiskeri- og landbruksprodukter som faller utenfor EØS-avtalen, tekniske reguleringsbestemmelser om fiskeriressursforvaltning og tekniske regler med bakgrunn i markeds- og næringshensyn i landbrukssektoren, og til slutt tekniske regler om produkter brukt i de to sektorene som ikke er å anse som reguleringsbestemmelser eller bestemmelser gitt med bakgrunn i markeds- og næringshensyn. Det er kun den siste kategorien som etter landbruksdepartementets og fiskeridepartementets vurdering omfattes av lovforslaget.

Tilpasningsteksten til 98/34-direktivet gjør ikke unntak for fiskeri- og landbruksprodukter utenfor EØS-avtalens virkeområde. ESA har derfor fremholdt at tekniske regler om nevnte produkter ikke kan unntas meldeplikten. Siden produktene ikke omfattes av EØS-avtalen, vil melding av tekniske regler knyttet til slike produkter etter departementets vurdering ikke gi grunnlag for uttalelse, men kun tjene som informasjon til ESA, Kommisjonen og EØS-landene.

Tekniske reguleringsbestemmelser i fiskerisektoren er ofte utformet som krav til utstyr, f.eks. krav til maskevidde for garn eller sorteringsrist i reketrål. Slike bestemmelser er en integrert del av fiskeriforvaltningspolitikken og det gjelder egne meldingsprosedyrer i bilaterale avtaler mellom Norge og EU. Teknisk regelverk i landbrukssektoren gitt av markeds- og næringsøkonomiske hensyn er tilsvarende en integrert del av landbrukspolitikken.

Både landbrukspolitikken og fiskeripolitikken faller utenfor EØS-avtalens anvendelsesområde. Begrunnelsen for meldeplikten, nemlig å sikre seg mot innføring av ulovlige handelshindringer i EØS, slår følgelig ikke til. Minstefristen på tre måneder før vedtakelse av de tekniske reglene vil direkte motvirke og endog umuliggjøre reguleringene.

Regelverk som setter krav til industriprodukter/utstyr, og som ikke er reguleringsbestemmelser eller bestemmelser gitt med bakgrunn i markeds- og næringshensyn, bør omfattes av lovforslaget. Det kan f.eks. gjelde krav til helse og miljø ved industriprodukter til bruk i landbruket, der regelverket ikke stiller krav til landbruksprodukter som sådan, men til produksjonsmidler i landbruket.

Departementet mottok i desember 2003 et åpningsbrev fra ESA på grunn av mangelfull gjennomføring av 98/34-direktivet, jf. avtale mellom EFTA-statene om en opprettelse av et Overvåkingsorgan og en Domstol (ODA) artikkel 31. Departementet legger derfor vekt på å få gjennomført direktivet raskt.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at loven kun skal gjelde for tekniske regler om industriprodukter innen fiskeri- og landbrukssektoren så lenge de ikke er å anse som reguleringsbestemmelser, eller bestemmelser gitt med bakgrunn i markeds- og næringshensyn. Teknisk regelverk vedrørende landbruks- og fiskeriprodukter, omfattes av loven i den utstrekning området dekkes av EØS-avtalen. Det gjøres likevel oppmerksom på at ESA har uttrykt 5 at regelverk om alle produkter, herunder landbruksprodukter og fiskeriprodukter, omfattes av meldingsplikten. Dersom ESA fastholder denne oppfatningen vil man måtte vurdere spørsmålet i lys av eventuelle nye momenter som måtte fremkomme.

Det vises lovforslaget § 2 første ledd bokstav f og § 3 nummer 4 samt merknad til disse bestemmelsene.