9 Lovforslagets hovedinnhold

9.1 Alternative gjennomføringsmåter

9.1.1 Høringsnotatet

Det fremgikk av høringsnotatet at det er knyttet konstitusjonelle problemstillinger til prinsippet om uanvendelighet. En lov som fastsetter at forskrifter ikke kan anvendes dersom de ikke er meldt til ESA i samsvar med 98/34-direktivet, antas ikke å skape konstitusjonelle problemer. Når det derimot gjelder lover kan et lovbestemt prinsipp om at ikke-meldte lover er uanvendelige ikke være absolutt. Dette er fordi Stortinget ikke ved vanlig lov kan begrense sin egen lovgivningsmyndighet etter Grunnloven. En lov som fastsetter et prinsipp om uanvendelighet, må kunne settes til side ved senere lov. Dersom Stortinget i en senere lov gir klart uttrykk for at loven om meldeplikt til ESA skal fravikes, må dette legges til grunn selv om meldeplikten etter den tidligere loven er brutt.

En alternativ gjennomføringsmåte av 98/34-direktivet i norsk rett kan være å innføre EF-domstolens fastslåtte prinsipp om uanvendelighet bare i forhold til forskrifter, og ikke i forhold til lover. Dette kan f.eks. gjøres gjennom en endring av forvaltningsloven.

EF-domstolens prinsipp om at ikke-meldte tekniske regler ikke kan anvendes, gjelder i samsvar med 98/34-direktivets virkeområde, både for lover og forskrifter. Det fremgikk av høringsnotatet at det etter departementets oppfatning ikke vil være en fullgod gjennomføring av 98/34-direktivet å kun regulere rettsvirkninger i forhold til tekniske regler i forskrifter. Selv om tekniske regler i Norge som regel blir gitt i form av forskrifter, finnes det en rekke eksempler på tekniske regler i lover. Å begrense rettsvirkninger av manglende melding til ESA til kun å gjelde forskrifter, vil etter departementets oppfatning innebære en innskrenkning av 98/34-direktivets anvendelsesområde, i strid med våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Om Norge taper et slikt søksmål for EFTA-domstolen, vil det være fastslått med folkerettslig bindende virkning at også eldre ikke-meldt regleverk er uanvendelig overfor borgerne. Dette vil kunne medføre et uoversiktelig antall erstatningskrav fra økonomiske aktører i Norge.

Formålet med lovforslaget er å bringe norsk rett på linje med rettstilstanden i EU, for dermed å sikre borgerne deres rettigheter. Det ble på denne bakgrunn foreslått en ordning som innebærer at prinsippet om uanvendelighet for ikke-meldte tekniske regler skal gjelde både i forhold til lover og forskrifter.

Høringsinstansene ble bedt om å kommentere dette forslaget, samt departementets forslag om å gjennomføre 98/34-direktivet i en egen lov og ikke gjennom en endring av forvaltningsloven.

9.1.2 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementetuttaler følgende:

«Justisdepartementet ser klare ulemper med et prinsipp om at unotifiserte regler ikke kan anvendes. Dette kan føre til rettstomme rom og til at viktig regelverk ikke kan påberopes overfor borgerne i en lengre periode. Viktige allmenne interesser kan rammes. Ettersom prinsippet om uanvendelighet også skal gjelde mellom private, kan det også føre til rettsusikkerhet i forhold mellom private, f.eks. i forbindelse med avtaler som viser til teknisk regelverk. På bakgrunn av EF-domstolens praksis reises likevel ikke avgjørende innvendinger mot at det vedtas en lov om notifisering av teknisk regleverk.»

Når det gjelder spørsmålet om prinsippet om uanvendelighet skal gjelde for både lover og forskrifter, støtter Konkurransetilsynetforslaget om at prinsippet om uanvendelighet også må gjelde for lover. Også Vegdirektoratetuttaler at de heller til departementets syn.

9.1.3 Departementets vurderinger

Departementet ser ulempene med et prinsipp om at forslag til tekniske regler som ikke er meldt til ESA, ikke kan anvendes. På bakgrunn av EF-domstolens praksis holder departementet ut fra en totalvurdering likevel fast ved at prinsippet om uanvendelighet skal gjelde for både lover og forskrifter.

9.2 Lovens virkeområde

9.2.1 Høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet foreslått at lovforslaget skulle omfatte tekniske regler vedtatt av både statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter.

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Nannestad kommune og Norsk vann- og avløpsverkforening (NORVAR)påpeker uklarheter ved begrepet «tekniske regler» i forhold til ulike typer tekniske reguleringer gitt av kommuner, slik som normer, arealplaner, prosjekteringer, reguleringsplaner m.m. Nannestad kommuneber om en klargjøring av hva slags type lokale tekniske regler som faller inn under lovens virkeområde og viser til at en avgrensning til at kun regler i forskrift omfattes, vil innebære en forenkling.

NORVARfraråder at det lovfestes en meldeplikt for kommunale tekniske bestemmelser, da det etter foreningens vurdering vil ha store og administrative konsekvenser for norske kommuner. Meldeplikten bør derfor begrenses til tekniske regler gitt av sentrale myndigheter.

9.2.3 Departementets vurderinger

Departementet har etter en nærmere vurdering av direktivets virkeområde samt informasjon om praksis i andre EØS-stater kommet frem til at lovforsalget bør begrenses til tekniske regler som utarbeides og vedtas av statlige forvaltningsorganer.

Det fremgår av 98/34-direktivet artikkel 1 nr. 11 tredje ledd at det, i tillegg til regler fastsatt at sentrale myndigheter, kun er tekniske regler fastsatt av myndigheter utpekt av medlemsstatene som skal omfattes av direktivet. Dette må sees i sammenheng med artikkel 1 nr. 11 første ledd, der det ved definisjonen av begrepet tekniske regler stilles krav om at regelen må gjelde «i en medlemsstat eller i en større del av denne stat». Kommisjonen har i et notat til 98/34-komiteen uttalt seg om denne begrensningen. 1 Myndigheter som medlemsstatene skal utpeke og som dermed skal omfattes av informasjonsprosedyren, er myndigheter som ikke utgjør en del av sentralforvaltningen, men som har rett til å vedta tekniske regler i henhold til 98/34-direktivet, så sant de vedtatte tekniske reglene gjelder en større del av medlemsstaten. Kommisjonen uttaler videre at begrepet «en større del» skal leses som «en viktig del» av staten. Tanken bak direktivets begrensning er å unngå at f.eks. kommuner pålegges krav om å melde tekniske regler etter direktivet.

Myndigheter som medlemsstatene utpeker skal oppføres på en liste utarbeidet av Kommisjonen. Denne listen ble offentliggjort 27. januar 2000 2 . Verken Sverige eller Danmark har utpekt lokale myndigheter, mens f.eks. Tyskland har utpekt sine 16 «länder». Departementet vil i henhold til 98/34-direktivet artikkel 1 nr. 11 gi melding til ESA om at det i Norge ikke er noe myndighetsnivå under sentralforvaltningen som har hjemmel til å vedta tekniske regler som gjelder for en større del av Norge. Det vises i denne sammenheng til at direktivet (og lovforslaget) gjør unntak for anbudsgrunnlag ved offentlige innkjøp, jf. lovforslaget § 3 nummer 1 annet ledd. Lovforslaget § 2 definerer lovens virkeområde.

9.3 Nærmere om stillstandsplikten og unntak fra stillstandsplikten

9.3.1 Høringsnotatet

9.3.1.1 Stillstandsplikten

Fra den dato ESA mottar melding om forslag til tekniske regler inntrer en midlertidig stillstandsperiode på tre måneder. Stillstandsperioden skal gi ESA/Kommisjonen og andre EØS-stater og Sveits tilstrekkelig tid til å kommentere forslaget. Stillstandsplikten gjelder kun for de deler av reguleringen som omfattes av begrepet «teknisk regel» og ikke andre bestemmelser som er blitt vedlagt meldingen, jf. lovforslaget § 5 første og annet ledd. Dette følger også av EF- domstolens praksis, jf. sak C-279/94 (Kommisjonen vs. Italia).

Dersom en annen EØS/EFTA-stat, Sveits eller ESA innen tre måneder etter at ESA har mottatt forslag til regeltekst, gir en utførlig uttalelse om at den planlagte regelen kan skape hindringer for den frie bevegeligheten for varer eller informasjonssamfunnstjenester, skal vedtakelse av forslag til tekniske regler utsettes ytterligere. For forslag til regler om informasjonssamfunnstjenester og forslag til tekniske regler i form av avtale, utsettes vedtakelse av forslaget med en måned. For alle andre forslag til tekniske regler forlenges stillstandsperioden med tre måneder. 3

Det er bare ESA, EØS/EFTA-statene og Sveits som kan gi utførlige uttalelser som gir grunnlag for utvidet stillstandsplikt. Dette fremgår av EØS-tilpasningene til 98/34-direktivet. Kommisjonen og EU-statene kan likevel gi kommentarer, og disse skal det tas hensyn til så langt som mulig.

9.3.1.2 Unntak fra stillstandsplikten

Lovforslaget gjør unntak fra stillstandsplikten i angitte situasjoner, jf. lovforslaget §§ 7 og 8. Bl.a. gjøres det unntak ved alvorlige og uforutsigbare situasjoner knyttet til vern av folkehelsen, offentlig orden mv. Videre gjøres det unntak fra stillstandsplikten ved alvorlige situasjoner knyttet til vern av det økonomiske systems sikkerhet og integritet. Begrepene «alvorlige» og «uforutsigbare situasjoner» skal i samsvar med praksis fra EF-domstolen og uttalelser fra Kommisjonen tolkes strengt.

Det gjøres også unntak fra stillstandsplikten for tekniske regler som tar sikte på forbud mot produksjon som ikke hindrer den frie bevegeligheten for varer og tekniske regler knyttet til skattemessige eller finansielle tiltak, som påvirker forbruket av produkter eller informasjonssamfunnstjenester ved å oppmuntre til overholdelse av disse reglene.

I slike tilfeller er det avgjørende at reglene kan tre i kraft uten en forutgående stillstandsperiode. Unntakene fritar fra stillstandsplikten, men ikke fra meldeplikten etter §§ 4 og 5. Det betyr at forslag til denne typen tekniske regler, som andre tekniske regler, må meldes til ESA.

9.3.2 Departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene har hatt noen kommentar til dette punktet. Departementet legger derfor til grunn det som er anført i høringsnotatet. Det er foretatt mindre justeringer i lovteksten for å oppnå bedre samsvar med 98/34-direktivets ordlyd.

9.4 Virkning av manglende melding av tekniske regler til ESA

9.4.1 Høringsnotatet

9.4.1.1 Generelt

Som det fremgår av EF-domstolens rettspraksis, kan teknisk regelverk som ikke er meldt i henhold til 98/34-direktivets bestemmelser ikke anvendes eller påberopes. Det samme gjelder teknisk regelverk som er vedtatt før stillstandsperioden er utløpt.

Norge er ikke formelt bundet av EF-domstolens avgjørelser om 98/34-direktivet, men det følger av EØS-avtalen at det skal tas «tilbørlig hensyn til de prinsipper som er fastlagt gjennom de relevante rettsavgjørelser som EF-domstolen har truffet etter undertegningen av EØS-avtalen».

Høringsnotatet la til grunn at rettsvirkninger av manglende melding skulle reguleres i tråd med EF-domstolens praksis, slik at ikke-meldte tekniske regler ikke kan anvendes eller påberopes overfor borgerne.

9.4.1.2 Ulike reguleringsmåter

Det ble i høringsnotatet vist til at rettsvirkninger av manglende melding kan reguleres på flere måter. En løsning vil være å utforme en bestemmelse som kodifiserer EF-domstolens rettspraksis om uanvendelighet. Denne løsningen har imidlertid den ulempen at rettspraksis kan utvikle seg i en retning som ikke harmonerer med lovteksten, samt at det er vanskelig å utforme en lovbestemmelse som gjenspeiler EF-domstolens eksisterende, og helst også er åpen for fremtidig praksis.

En annen løsning ville være å gjøre presiseringer i forarbeidene i stedet for i lovteksten. På den måten skapes større fleksibilitet i forhold til fremtidig rettspraksis. Derimot vil rettsvikningene av manglende melding ikke fremgå uttrykkelig av loven. Det ble i høringsnotatet vist til at denne ulempen ville avdempes ved at det ble foreslått å lovfeste et stadfestingssystem. Et slikt system innebærer at en vedtatt teknisk regel som ikke har vært meldt til ESA etter lovens krav, ikke kan anvendes eller påberopes før den er meldt til ESA og deretter blitt stadfestet av kompetent myndighet. Ved stadfesting fastslås det at den tidligere vedtatte men ikke-meldte regelen nå oppfyller lovens meldingskrav, se nærmere om stadfestingssystemet nedenfor i punkt 9.4.1.3 og lovforslaget § 10.

Departementet foreslo å regulere i tråd med sistnevnte alternativ, ved at det lovfestes et stadfestingssystem, men ingen uttrykkelig bestemmelse om rettsvirkninger av manglende melding til ESA.

9.4.1.3 Nærmere om et stadfestingssystem

Det ble i høringsnotatet foreslått å lovfeste et stadfestingssystem som går ut på at vedtatte tekniske regler som ikke er meldt til ESA umiddelbart skal meldes, og etter stillstandsperiodens utløp, stadfestes på ny. Lover kan etter en slik ordning stadfestes ved kongelig resolusjon. Forskrifter kan stadfestes av det organ som har fastsatt forskriften. På denne måten unngår man et system der man må vedta en ny lov eller forskrift uten annet innhold enn det opprinnelige.

Bakgrunnen for forslaget var å unngå at ikke-meldt regelverk måtte vedtas på nytt etter melding til ESA. Dersom det ikke kommer inn en eneste kommentar i stillstandsperioden, kan det virke tungvint og byråkratisk å f.eks. fremme en ny odelstingsproposisjon for å stadfeste en eksisterende lov. Det kan forvirre brukerne at det vedtas et nytt regelverk som er identisk med det opprinnelige, men som har forskjellig dato og nummer.

Med en slik løsing vil det være viktig at forvaltningen aktivt informerer om at stillstandsperioden er utløpt og kunngjør stadfestelsen av de aktuelle tekniske reglene i Norsk Lovtidend, på lik linje med nye lover og forskrifter.

9.4.2 Høringsinstansenes syn

9.4.2.1 Ulike reguleringsmåter

Justisdepartementet viser i sin høringsuttalelse at loven bør ha en bestemmelse som indikerer at manglende notifisering fører til uanvendelighet (med visse modifikasjoner), og begrunner dette slik:

«I motsatt fall er det nærliggende å forstå loven slik at den oppstiller saksbehandlingsregler hvor feil bare har betydning for gyldigheten dersom feilen kan antas å ha virket inn på resultatet.»

Vegdirektoratetuttaler at det kan ses visse fordeler med at det lovfestes et prisnipp om at manglende melding av tekniske regler til ESA medfører at reglene ikke kan anvendes eller påberopes. På den annen side kan dette få uønskede konsekvenser i forhold til det som eventuelt måtte bli utviklet av domstolene. I sin høringsuttalelse skriver direktoratet:

«Det er for eksempel ikke uten videre gitt at prinsippet i Norge bør omfatte alle relasjoner som skapes av en teknisk regel, jf. omtale i høringsbrevet om EU-domstolens avgjørelse om bruk av alkometer, dvs. at en borger ikke kan motsette seg at bevis gjennom bruk av en type alkometer (som tilfredstiller den tekniske regel) i kontroll, på tross av manglende meldingsprosedyre. Domstolen synes å forutsette at det kun er den handelshindrende siden av saken som får slik virkning.»

Vegdirektoratet mener at prinsippet om uanvendelighet slik det er beskrevet i høringsnotatet blir for generelt. Dersom det skal tas inn en bestemmelse om uanvendelighet i lovforslaget er det viktig at EF-domstolens praksis om dette prinsippets begrensninger klargjøres i lovteksten.

Luftfartstilsynetstiller seg undrende til hvorfor det ikke i en særskilt bestemmelse eksplisitt sies noe om følgene av manglende melding av tekniske regler. Fra tilsynets uttalelse siteres:

«Det er nettopp her kodifiseringen avviker fra dagens regime, ved at følgen heretter skal være at regelen er uanvendelig overfor private. Man bør vel i den sammenheng også si noe om at uanvendeligheten kun gjelder for de konkrete bestemmelsene i f.eks. en forskrift som er å anse som tekniske regler.»

9.4.2.2 Stadfestingssystem

Justisdepartementet uttaler at det er fornuftig å innføre et system for stadfestelse eller ratihabisjon av unotifisert regelverk, slik at man slipper å vedta det samme regelverket på nytt etter notifiseringen. Ny vedtakelse av det samme regelverket kan skape forvirring hos brukerne. Også Konkurransetilsynetuttaler at de støtter et stadfestingssystem.

Lovdatahar i utgangspunktet ikke noen kommentarer til departementets forslag til et stadfestingssystem. Imidlertid ser Lovdata et behov for å bli underrettet om tekniske regler som ikke er blitt meldt etter lovforslagets krav og etter at de er blitt stadfestet i tråd med forslagets system.

9.4.3 Departementets vurdering

9.4.3.1 Ulike reguleringsmåter

Departementet har etter en nærmere vurdering funnet det hensiktsmessig å regulere virkningene av manglende melding til ESA ved å ta inn en konkret bestemmelse om dette i lovforslaget. En slik lovbestemmelse må reflektere EF-domstolens eksisterende praksis samtidig som den bør kunne ta høyde for eventuelle fremtidige endringer i rettspraksis. Se ovenfor i kapittel 4.4 om EF-domstolens praksis på dette området.

Dette betyr bl.a. at det ved utforming av en slik bestemmelse må tas hensyn til at omfanget av rettsvirkningene ved manglende melding skal ses i sammenheng med omfanget av stillstandsplikten. Dette betyr i utgangspunktet at det kun er de tekniske reglene i et innsendt forslag til ESA som blir uanvendelige.

Det må også tas høyde for at EF-domstolen har fastslått at ikke-meldte tekniske regler bare er uanvendelige så langt de hindrer bruk eller omsetning av et produkt som ikke er i samsvar med disse reglene. Manglende melding er med andre ord ikke til hinder for salg mv. av produkter som oppfyller kravene i de tekniske reglene.

Se lovforslaget § 9 om rettsvirkninger av manglende melding av tekniske regler til ESA.

9.4.3.2 Stadfestingssystem

Departementet opprettholder forslaget om et stadfestingssystem, slik at man unngår å måtte vedta det samme regelverket på nytt etter melding til ESA.

9.5 Overgangsbestemmelse

9.5.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo at prinsippet om uanvendelighet kun skulle gjelde for tekniske regler vedtatt etter lovens ikrafttredelse. Det ble som begrunnelse vist til at norske myndigheter folkerettslig har hatt en plikt etter EØS-avtalens ikrafttredelse, til å melde forslag til tekniske regler til ESA i samsvar med kravene i 98/34-direktivet. Blant annet fordi meldeplikten for forslag til tekniske regler tidligere har vært lite kjent i forvaltningen, er det sannsynlig at en rekke forslag til tekniske regler ikke har vært meldt til ESA i samsvar med 98/34-direktivet. For å unngå en situasjon med betydelig rettsusikkerhet ble det derfor foreslått at det skulle tas inn en overgangsbestemmelse om at denne loven ikke skal gjelde for tekniske regler som allerede er vedtatt.

9.5.2 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som uttaler seg om denne bestemmelsen, bl.a. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet,støtter forslaget.

9.5.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at loven ikke skal gjelde for tekniske regler som er vedtatt før denne loven trer i kraft.