1 Bakgrunnen for lovframlegget frå departementet

1.1 Innleiing

Interkommunalt samarbeid spenner over eit svært breitt spekter, både når det gjeld arten og organisasjonsforma til verksemda. Når det gjeld interkommunalt samarbeid om tradisjonelle forvaltningsoppgåver – den kommunale kjerneverksemda – ser departementet det slik at tilbodet av organisasjonsmodellar ikkje er tilfredsstillande.

Med sikte på å tilby organisasjonsmodellar som kunne gjere det forsvarleg å etablere interkommunalt samarbeid på dette området, vart det gjennomført eit internt utgreiingsarbeid i departementet. Eit høyringsnotat med framlegg om å regulere nærmare interkommunalt samarbeid om tradisjonelle kommunale forvaltningsoppgåver, innbyggjarretta tenester og offentleg myndigheitsutøving, vart sendt på høyring 4. juli 2005.

1.2 Oversikt over hovudinnhaldet i proposisjonen

I denne odelstingsproposisjonen blir det drøfta om dei rettslege rammevilkåra for interkommunalt samarbeid er tenlege, og det blir føreslått nye reglar. Lovframlegget har utgangspunkt i ei erkjenning av at dei rettslege rammevilkåra for interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver og offentleg myndigheitsutøving ikkje er gode nok – også at tilbodet av organisasjonsmodellar for denne delen av kommuneverksemda ikkje er tilfredsstillande. Siktemålet er å etablere interkommunale samarbeidsmodellar som i større grad enn i dag gjer det forsvarleg å etablere interkommunalt samarbeid om lovpålagde oppgåver i samband med tenesteyting til innbyggjarane og offentleg myndigheitsutøving.

Interkommunalt samarbeid om den delen av kommuneverksemda som er av forretningsmessig karakter, blir vurdert som tilfredsstillande regulert gjennom høvet kommunane har til å etablere selskap og føretak. Kommunelova regulerer i dag ikkje interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåvene og myndigheitsutøvinga til kommunane. Mens det finst fleire lovregulerte samarbeidsmodellar for interkommunalt samarbeid om meir forretningsprega verksemd, saknar ein lovregulerte modellar for dei sentrale oppgåvene kommunane har i samband med offentleg myndigheitsutøving og tenesteyting overfor innbyggjarane.

Det blir føreslått å regulere nærmare to variantar av interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver og myndigheitsutøving i ein vertskommunemodell. Reglane vil gjelde tilsvarande for fylkeskommunar.

Vertskommunemodellen dreier seg om den situasjonen at ein kommune overlet bestemte oppgåver og avgjerdsmakt som er knytt til oppgåva, til ein annan kommune (vertskommunen). Modellen inneber ikkje etablering av ein egen juridisk person, det er tale om eit avtalebasert samarbeid mellom to eller fleire kommunar.

Det blir føreslått ein vertskommunemodell utan ei folkevald nemnd (administrativt vertskommunesamarbeid) og ein modell med ei slik nemnd. Skilnaden mellom dei to ligg i at det vil vere nødvendig å etablere ei felles folkevald nemnd dersom ein kommune ønskjer å overlate saker av prinsipiell betydning til den andre kommunen. Dersom det berre er saker av ikkje-prinsipiell betydning som skal delegerast, er det ikkje nødvendig å etablere ei felles nemnd. Avgjerdsmakta blir i så fall delegert til administrasjonen i vertskommunen. Omgrepet «saker av prinsipiell betydning» set etter kommunelova som gjeld i dag, ramma for kva som kan delegerast frå eit folkevalt organ til administrasjonen.

Framlegget i høyringsnotatet til ein eigen lovregulert «samkommune» er ikkje vidareført i denne proposisjonen.

Kommunane får sine oppgåver i særlover. Til no har det vore nødvendig å søkje etter ein heimel i kvar enkelt lov dersom den offentlege myndigheitsutøvinga skal kunne leggjast til interkommunale einingar. Særlovene er ofte uklare med omsyn til dette. Det blir no føreslått å ta inn ei såkalla «generalføresegn» i kommunelova, som inneber at all offentleg myndigheitsutøving kan delegerast til ein vertskommune, med mindre dette er avskore i den aktuelle lova. Den einaste avgrensinga på kva som kan delegerast til ein vertskommune med ei folkevald nemnd, vil etter dette vere dei føresegnene i kommunelova – eller andre lover – som forbyr kommunestyret å delegere myndigheita til andre. For vertskommunesamarbeid utan felles nemnd vil det liggje ei ytterlegare avgrensing i at det berre er saker utan prinsipiell betydning som kan leggjast til vertskommunen (ved administrasjonen).

Det er framheva fleire veike sider i samband med redusert folkevald innverknad i interkommunale samarbeidsordningar. Departementet har likevel gått etter måten langt i å opne for at det skal kunne leggjast avgjerdsmakt til ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid. Bakgrunnen for dette er at det mellom anna blir sett på som nødvendig for å kunne etablere større og meir berekraftige fagmiljø, særleg der små kommunar har vanskeleg for å etablere slike miljø kvar for seg. Vidare vurderer ein det som forsvarleg å kunne opne for så vidt omfattande overføring av myndigheit på bakgrunn av at det er lagt vekt på å sikre folkevald innverknad i viktige saker, og at det blir etablert eit system for forvaltningsklage og lovlegskapskontroll over vedtak som er gjort i ein vertskommune.

Vurderingane til departementet av behovet for lovendringar går fram av kapittel 4.

Der ikkje anna går uttrykkjeleg fram, vil omgrepet «kommune» frå no bli brukt som fellesnemning på kommunar og fylkeskommunar.

1.3 Hovudinnhaldet i høyringsnotatet

I kapittel 1 vart det gitt ei kortfatta utgreiing om bakgrunnen for lovframlegget i høyringsnotatet. Der var det også ei oppsummering av høyringsnotatet.

Høyringsnotatet dreidde seg om å vurdere om dei rettslege rammevilkåra for interkommunalt samarbeid er tenlege, og eventuelt føreslå nye reglar. Arbeidet hadde utgangspunkt i ei erkjenning av at dei rettslege rammevilkåra for interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver og offentleg myndigheitsutøving ikkje er gode nok, og også at tilbodet av organisasjonsmodellar for denne delen av verksemda til kommunane ikkje er tilfredsstillande. Målet var å etablere interkommunale samarbeidsmodellar som i større grad enn i dag gjer det forsvarleg å leggje kommunale kjerneoppgåver og myndigheitsutøving til andre kommunar og til interkommunale einingar.

Interkommunalt samarbeid om den delen av verksemda til kommunane som er av forretningsmessig karakter, vart vurdert ein som tilfredsstillande regulert gjennom høvet kommunane har til å etablere selskap og føretak.

Det vart føreslått å regulere nærmare to modellar for interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver og myndigheitsutøving: ein «samkommunemodell» og ein «vertskommunemodell». Reglane skulle gjelde tilsvarande for fylkeskommunar. Vertskommunemodellen dreier seg om den situasjonen at ein kommune overlet bestemte oppgåver og avgjerdsmakt som er knytt til oppgåva, til ein annan kommune (vertskommunen). Modellen inneber ikkje etablering av ein egen juridisk person, det er tale om eit avtalebasert samarbeid mellom to eller fleire kommunar. Modellen har to variantar: ein modell utan ei folkevald nemnd og ein modell med ei slik nemnd. Skilnaden mellom dei to ligg i at det vil vere nødvendig å etablere ei felles folkevald nemnd dersom ein kommune ønskjer å overlate saker av prinsipiell betydning til den andre kommunen. Dersom det berre er saker av ikkje-prinsipiell betydning som skal delegerast, er det ikkje nødvendig å etablere ei felles nemnd. Avgjerdsmakta blir i så fall delegert til administrasjonen i vertskommunen.

«Samkommunemodellen» var i høyringsnotatet tenkt som eit tilbod til dei omfattande samarbeidstiltaka, der det blir overlate betydeleg avgjerdsmakt til den interkommunale eininga. Samkommunen vil vere ein egen juridisk person, eit eige interkommunalt forvaltningsorgan. Framlegget til lov sette krav om ein grunnavtale, som skulle utgjere fundamentet for samarbeidet. Representantar i det øvste styringsorganet – samkommunestyret – skulle veljast av og blant kommunestyremedlemmene i deltakarkommunane. Samkommunen skal ha ei eiga administrativ leiing. Det vart stilt krav om 2/3 fleirtal i kommunestyret for at ein kommune skulle kunne delta i ein samkommune. Bakgrunnen for dette er omsynet til mindretalet i kommunestyret. Myndigheita til samkommunen skulle vere fullt ut avhengig av kva deltakarkommunane delegerte til samkommunen.

Kommunane får oppgåvene sine i særlover. Til no har det vore nødvendig å søkje etter ein heimel i kvar enkelt lov dersom offentleg myndigheitsutøving skal kunne leggjast til interkommunale einingar. Særlovene er ofte uklare med omsyn til dette. I høyringsnotatet vart det føreslått å ta inn ei «generalføresegn» i kommunelova, som inneber at all offentleg myndigheitsutøving kan delegerast til ein samkommune eller ein vertskommune, med mindre det er avskore i den aktuelle lova. Den einaste avgrensinga på kva som kan delegerast til ein samkommune, vil etter dette vere dei føresegnene i kommunelova – eller andre lover – som forbyr kommunestyret å delegere myndigheita til andre. Den same avgrensinga vil også gjelde for vertskommunesamarbeid med ei felles folkevald nemnd. For vertskommunesamarbeid utan ei felles nemnd vil det liggje ei ytterlegare avgrensing i at det berre er saker utan prinsipiell betydning som kan leggjast til vertskommunen.

I høyringsnotatet vart det framheva fleire veike sider i samband med redusert folkevald innverknad i interkommunale samarbeidsordningar. Høyringsnotatet går likevel etter måten langt i å opne for at det skal kunne leggjast avgjerdsmakt til samkommunen og til ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid. Bakgrunnen for dette var at det mellom anna blir sett på som nødvendig for å kunne etablere større og meir berekraftige fagmiljø, særleg der små kommunar har vanskeleg for å etablere slike miljø kvar for seg. Vidare vurderte ein det som forsvarleg å kunne opne for så vidt omfattande delegasjon på bakgrunn av at det vart lagt vekt på å sikre folkevald innverknad i viktige saker, og at det blir etablert eit system for forvaltningsklage og lovlegskapskontroll over vedtak som vart gjort i ein samkommune og i ein vertskommune.

I kapittel 2 vart det gitt ei oversikt over gjeldande rett i samband med ulike former for interkommunalt samarbeid. Kapitlet inneheld også ein kort omtale av gjeldande rett i andre nordiske land.

I kapittel 3 vart det gitt ei oversikt over omfanget av interkommunalt samarbeid, ulike typar og kategoriar av samarbeid i praksis og erfaringar i samband med desse. (Det meste av denne omtalen er teken inn i kapittel 2 i denne proposisjonen. Ei oppsummering står i punkt 1.5.)

I kapittel 4 vart det gjort ei vurdering av behovet for ny lovgiving. Det blir innleiingsvis i dette kapitlet gjort greie for tidlegare lovutgreiingsarbeid om interkommunalt samarbeid. Det er mellom anna vist til arbeidet med NOU 1995:17, som var grunnlaget for lova om interkommunale selskap. Utgreiinga i NOU 1995: 17 fokuserte på dei delane av kommuneverksemda som har eit forretningsmessig preg, ikkje på kjerneverksemda og dei tradisjonelle forvaltningsoppgåvene til kommunane.

Kapitlet gjer deretter greie for siktemålet med høyringsnotatet. Siktemålet er å føreslå modellar for interkommunalt samarbeid for den typen verksemd som ikkje vart vurdert i NOU 1995: 17, det vil seie tradisjonell forvaltningsverksemd, innbyggjarretta tenesteyting og offentleg myndigheitsutøving. Det blir særleg teke sikte på å lage modellar som kan gjere det forsvarleg å overlate avgjerdsmakt til andre kommunar og til sjølvstendige interkommunale einingar.

Det er vidare vist til at interkommunalt samarbeid dekkjer eit svært breitt spekter av verksemdtypar og samarbeidsformer. Deretter er det gjort greie for dei problemstillingane som ikkje blir behandla.

Dei nye organisasjonsmodellane for interkommunalt samarbeid som vart føreslått i høyringsnotatet, er av forvaltningsrettsleg karakter. Det er avgrensa mot selskapsorganisering av interkommunal verksemd. Det vart ikkje føreslått nye selskapsmodellar. Det vart heller ikkje føreslått endringar i eksisterande selskapsmodellar. Det vart likevel varsla at det vil bli sett i gang eit arbeid med å vurdere lova om interkommunale selskap frå eit statsstøtterettsleg perspektiv. I nær samanheng med dette er det også avgrensa mot næringsverksemda til kommunane og til verksemd med «forretningsmessig preg».

Det er også avgrensa mot den delen av det interkommunale samarbeidet som gjeld omsetning av administrative støttetenester mellom kommunar. Omsetning av slike tenester mellom kommunar reiser i hovudsak ikkje andre spørsmål enn det som gjeld lova om offentlege innkjøp, og ein kunne ikkje sjå at det var behov for å spesialregulere dette. Dei modellane for interkommunalt samarbeid som blir føreslått i høyringsnotatet, var altså ikkje utforma med sikte på denne typen verksemd. Det var likevel ikkje føreslått å ta inn i kommunelova eit forbod mot å organisere denne typen verksemd i dei formene departementet føreslår. Det vil med andre ord vere høve til også å samarbeide om administrative støttetenester i desse formene, dersom det ikkje må vurderast som avskore gjennom anna lovgiving.

Det går vidare fram at ein ikkje vurderte det som nødvendig å lovregulere den forma for interkommunalt samarbeid som går ut på ei fysisk samlokalisering av verksemd – men der ansvars- og styringslinjer ikkje blir endra.

Som bakgrunn for dei vurderingane som blir gjorde, framhevar høyringsnotatet nokre sentrale prinsipp for organisering av lokalforvaltninga. Det blir peikt på at vurderingar av lovregulering av interkommunalt samarbeid må ta utgangspunkt i at lokalforvaltninga er delt inn i autonome kommunar. For kommunane står kommunestyret som det øvste ansvarlege folkevalde organet i eit politisk ansvarsforhold til innbyggjarane i den aktuelle kommunen. Etter omstenda kan også kommunen stå i eit rettsleg ansvarsforhold til innbyggjarane sine dersom dei ikkje får tenester dei etter lova har krav på.

Det ligg implisitt i det interkommunale samarbeidet at der kommunal avgjerdsmakt blir overlaten til andre, vil det innebere at høva til styring og kontroll blir svekte og til dels avskorne. Dette taler for at det bør vere avgrensa kor mykje myndigheit som kan leggjast til andre kommunar eller til interkommunale einingar. Dette omsynet veg tyngst på kommunale kjerneområde, særleg der det er tale om lokalpolitisk skjønsutøving.

På denne bakgrunnen blir det gitt uttrykk for ein viss skepsis til interkommunalt samarbeid i forhold til lokaldemokratisk innverknad. Det er også vist til at tilsvarande skepsis har komme fram i tidlegare utgreiingar, mellom anna oppgåvefordelingsutvalet (NOU 2000: 22) og Christiansen-utvalet (NOU 1992: 15).

Slik departementet ser det, er det eit veikt punkt at ingen av dei lovregulerte organisasjonsformene for interkommunalt samarbeid som eksisterer i dag, er tilpassa interkommunalt samarbeid om tradisjonelle forvaltningsoppgåver og offentleg myndigheitsutøving. Oppfatninga til departementet er at det bør i større grad enn i dag vere tilbod om lov­regulerte modellar som legg til rette for dette.

Dei modellane som blir føreslått i høyringsnotatet – «samkommune» og «vertskommune» – går saman med den føreslåtte føresegna om forholdet til særlovgivinga etter måten langt i retning av å opne for overføring av avgjerdsmakt.

Det vart lagt vekt på å etablere ein rimeleg balanse mellom omsynet til folkevald innverknad og kontroll på den eine sida og omsynet til eit avgjerdseffektivt samarbeid på den andre sida. Der det er tale om å overlate avgjerdsmakt i saker av prinsipiell betydning, er det sett krav om etablering av folkevalde styringsorgan som skal sikre forsvarleg folkevald innverknad. Som eit mindretalsvern i samband med store og sektorovergripande samarbeid – samkommune – vart det føreslått å krevje 2/3 fleirtal i kommunestyret for at ein kommune skal kunne delta.

Når det gjeld rettstryggleiken til innbyggjarane, vil det mellom anna vere sentralt å leggje til rette for høve til å krevje overprøving av avgjerder av ein annan instans. Det vart i framlegget i høyringsnotatet lagt vekt på å etablere gode ordningar for forvaltningsklage. Høvet til å krevje administrativ lovlegskapskontroll er også tilpassa dei interkommunale modellane som blir føreslått. Det var vidare peikt på at rettstryggleik ikkje berre har ei prosessuell, men også ei materiell side. Det vil ofte vere eit sentralt motiv for å etablere interkommunalt samarbeid at det skal byggjast opp større og meir berekraftige fagmiljø. Dette kan styrkje rettstryggleiken ved at betre fagkompetanse hos avgjerdstakarane gjer det meir sannsynleg at det blir teke materielt rette avgjerder.

Det er lagt til grunn at interkommunalt samarbeid som hovudregel og utgangspunkt skal vere frivillig. I høyringsnotatet vart det likevel lagt til grunn at det i konkrete tilfelle kan vere behov for å gi statleg pålegg om interkommunalt samarbeid. Det vart derfor føreslått ein heimel til å gi pålegg om samarbeid gjennom ein vertskommunemodell. Det var likevel lagt til grunn at ein slik heimel bør nyttast med stor varsemd, og berre der det er nødvendig for å sikre eit forsvarleg tenestetilbod til innbyggjarane i eit område.

Når det gjeld forholdet mellom dei allmenne føresegnene i kommunelova om interkommunalt samarbeid og føresegnene i særlovgivinga om kommunale oppgåver, er det lagt vekt på å etablere ein klarare rettstilstand enn i dag. I dag er det slik at det i prinsippet må finnast heimel i kvar enkelt særlov for at ein kommune skal kunne delegere avgjerdsmakt til andre kommunar eller til interkommunale einingar. Særlovgivinga er sjeldan klar med omsyn til dette spørsmålet. På bakgrunn av dette vart det føreslått å ta inn ei «generalføresegn» om det i kommunelova. Føresegna gir ein generell heimel for å leggje oppgåver som kommunane har gjennom særlov, til dei interkommunale einingane som vart føreslått i høyringsnotatet – det vil seie samkommune og andre kommunar gjennom ei vertskommuneordning. Når det gjeld spørsmålet om å overlate myndigheit til andre einingar – som selskap osv. – vart det ikkje føreslått noka endring. Det vil seie at spørsmålet om kommunane kan overlate oppgåver og avgjerdsmakt til selskap osv., framleis må vere avhengig av ei tolking av kvar enkelt særlov. Det vart ikkje føreslått lovendringar i andre lover enn kommunelova.

Dei lovmessige og lovtekniske grepa som er gjort i høyringsnotatet, går i hovudsak ut på at det i tillegg til kommunelova § 27 – som er den allmenne føresegna om interkommunale einingar – blir tilbode to nye modellar for interkommunalt samarbeid.

Det vart føreslått å ta inn eit eige kapittel i kommunelova om interkommunale samarbeidseiningar som er eigne rettssubjekt. Desse einingane blir kalla ein «samkommune». Denne modellen er laga med sikte på dei omfattande og sektorovergripande samarbeidsordningane, der det blir overlate betydeleg avgjerdsmakt. I tillegg blir det føreslått å ta inn eit kapittel i kommunelova om «vertskommunar». Det blir føreslått to typar vertskommuneordningar – ein med eit felles folkevalt organ og ein utan. Skiljet vil ha avgjerande konsekvensar for kor mykje myndigheit som kan overlatast til vertskommunen. Vertskommunesamarbeidet i seg sjølv vil ikkje vere eit eige rettssubjekt. Det går fram av høyringsnotatet at modellen er forma med sikte på samarbeid på meir avgrensa område enn samkommunemodellen, typisk samarbeid på ein bestemt sektor.

Kommunelova § 27 er historisk og i hovudsak tenkt å vere ein modell for driftsprega (forretningsprega) oppgåver. Paragrafen har ikkje vore forma med sikte på samarbeid om kommunale kjerneoppgåver og myndigheitsutøving. I høyringsnotatet blir det gitt uttrykk for at paragrafen er ueigna til begge delar.

Den delen av § 27 som var meint å vere eit tilbod for organisering av forretningsprega verksemd, vart slik departementet ser det, gjord overflødig da lova om interkommunale selskap kom. I høyringsnotatet tok ein sikte på at den delen av § 27 som representerer ein mogleg organisasjonsmodell for forvaltningsoppgåver, skulle erstattast av dei modellane som der vart føreslått – samkommune og vertskommune.

I høyringsnotatet blir det gitt uttrykk for at den mest ideelle løysinga ville vere at dei verksemdene som i dag er lagde til interkommunale einingar som er organiserte etter § 27, vart «fordelte» mellom samkommunar, vertskommunesamarbeid med eller utan nemnd, og selskap osv.

Det vart likevel konkludert med at § 27 inntil vidare bør stå slik han er. Bakgrunnen for det er at det knyter seg ei viss usikkerheit til lova om interkommunale selskap i forhold til statsstøttereglane i EØS-avtalen. Det blir vist til at departementet tek sikte på å gjennomføre eit lovutgreiingsarbeid om lova om interkommunale selskap ut frå denne problemstillinga. Inntil det er gjort, bør § 27 gjelde, slik at dei verksemdene som i dag er organiserte med basis i § 27, ikkje blir «tvinga» over i ein selskapsmodell der desse forholda ikkje er avklarte.

Høyringsnotatet kapittel 5 inneheld ei drøfting av framlegget til ein eigen «samkommune»-modell. Ein samkommune er etter framlegget i høyringsnotatet ein eigen juridisk person – eit eige rettssubjekt. Det inneber at samkommunen er eit eige forvaltningsorgan. Sjølv om samkommunen er ein eigen juridisk person, fann ein det mest tenleg at føresegnene om samkommunen blir tekne inn i kommunelova som eit eige kapittel i lova. Føresegnene i kommunelova ville i stor grad gjelde tilsvarande for samkommunen.

I Sverige («kommunalförbund) og Finland («samkommune») finst det interkommunale samarbeidseiningar med klare parallellar til framlegget i høyringsnotatet om samkommune. Ved utarbeidinga av framlegget studerte ein også forsøksordninga mellom Levanger og Verdal kommunar i Nord-Trøndelag, der det er etablert ei interkommunal samarbeidseining med namnet «Innherred samkommune».

I høyringsnotatet vart det vurdert om kommunar skal kunne stå fritt til å vere med i så mange samkommunar som kommunen ønskjer, men departementet kom her til at det berre bør vere høve til å vere med i éin samkommune. Bakgrunnen for dette er at etablering av ein samkommune representerer eit betydeleg organisatorisk grep. Organisasjonsmodellen er sett opp med sikte på omfattande og sektorovergripande samarbeid, der det blir overlate mykje avgjerdsmakt til eininga. Det er vidare ønskeleg å etablere eit element av forplikting i samarbeidet. Dette elementet av forplikting vil normalt bli styrkt gjennom omfanget og varigheita av samarbeidet. Høve til å vere med i fleire samkommunar på avgrensa tenesteområde kan – slik departementet såg det – svekkje dette elementet av forplikting.

Det vart føreslått at det skal vere høve både for kommunar og fylkeskommunar å etablere ein samkommune. Kommunar og fylkeskommunar kan likevel ikkje samarbeide i ein og same samkommunen. Det er her lagt vekt på at kommunar og fylkeskommunar har ulike oppgåver. Det vil ikkje vere høve for staten eller private rettssubjekt til å vere deltakar i ein samkommune.

Det vart stilt krav om at dei vesentlegaste sidene ved samarbeidet blir regulert i ein grunnavtale.

Ein kommune kan etter forslaget i høyringsnotatet leggje oppgåver og avgjerdsmakt til samkommunen i alle saker der det ikkje er avskore i lov. Det vart ikkje føreslått andre avgrensingar enn der det i kommunelova og særlover i dag gjeld eit delegasjonsforbod for kommunestyret og fylkestinget sjølv.

Det er likevel gjort nokre avgrensingar i den myndigheita som kan leggjast til samkommunen. Mellom anna kan ein samkommune ikkje vere med i andre samanslutningar – verken andre samkommunar, selskap eller foreiningar. Samkommunen kan heller ikkje opprette stiftingar.

Det vart vurdert om deltakarane skal kunne leggje ulik myndigheit til samkommunen, eller om det skal vere eit krav at samkommunen skal utføre dei same oppgåvene og utøve den same avgjerdsmakta på vegner av alle deltakarane. Det kan svekkje forpliktingselementet i samarbeidet om samkommunen skal kunne opptre som ein «utførar» for ulike oppdrag som kommunane har «bestilt» frå samkommunen. Det kan også komplisere det økonomiske forholdet mellom deltakarane og samkommunen. I høyringsnotatet kom ein på bakgrunn av dette til at den myndigheita som blir overlaten til samkommunen, som utgangspunkt må vere lik for alle deltakarane. Det skal såleis gå fram av samarbeidsavtalen kva myndigheit samkommunen skal ha. Endringar i myndigheita til samkommunen krev derfor at kvar kommune gjer likelydande endringar av avtalen. Dette er likevel ikkje til hinder for at kvar enkelt kommune inngår separate avtalar med samkommunen – utanfor samarbeidsavtalen – slik at samkommunen kan utføre oppdrag for kommunen. I slike separate avtalar vil det berre vere samkommunen og kvar enkelt kommune som er part. Dei andre deltakarane vil ikkje vere part i slike enkeltståande avtalar.

I høyringsnotatet kom det fram at det var høve til å avtale at samkommunen skulle kunne ta opp lån, men det skal i så fall takast inn i avtalen ei ramme for kor stor gjeldsbelastning samkommunen skal ha. Låneopptak skal alltid godkjennast av statleg myndigheit. Ved godkjenningsvurderinga må den statlege myndigheita ta omsyn til økonomien til både samkommunen og deltakarkommunane, ettersom kommunane samla vil vere fullt økonomisk ansvarlege for forpliktingane til samkommunen. Innskotsplikta til deltakarane skal regulerast i grunnavtalen for samarbeidet.

Ein samkommune skal ikkje kunne registrerast i ROBEK («Register om betinget godkjenning og kontroll», jf. kommunelova § 60). Det kan ikkje takast utlegg eller arrest i eignelutene til ein samkommune. Samkommunen kan ikkje takast under konkurs eller opne gjeldsforhandling. Dersom samkommunen får vanskar med å betale, må han oppløysast og krava til fordringshavarane dekkjast dersom det ikkje lykkast å føre drifta vidare på ein måte som vil gi dekning ved forfall.

Samkommunen i seg sjølv har ikkje rapporteringsplikt etter kommunelova § 49 (KOSTRA). Rapporteringsplikta ligg hos kvar enkelt deltakarkommune.

Det vart lagt til grunn at samarbeid i form av ein samkommunemodell skal vere frivillig – det vart ikkje føreslått å ta inn i lova nokon heimel for staten til å gi pålegg om å etablere samkommunar.

Det vart føreslått eit krav om 2/3 fleirtal for å vere med i ein samkommune. Bakgrunnen for dette er omsynet til mindretalet i kommunestyret i dei ulike (potensielle) deltakarkommunane.

Det øvste organet i samkommunen er samkommunestyret. Kvar enkelt deltakar skal vere representert med minst tre representantar. Berre medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget er valføre. Samkommunestyret kan opprette underliggjande utval. Det skulle opprettast ei eiga klagenemnd til å ta avgjerder i forvaltningsklagesaker. Det vart føreslått at det skulle vere obligatorisk for ein samkommune å velje eit eige kontrollutval. Samkommunen skulle ha ein eigen administrativ leiar.

Det skal sendast melding til fylkesmannen om etableringa av ein samkommune.

Etter framlegget i høyringsnotatet skal ein kommune kunne gå ut av samkommunesamarbeidet med ein varslingsfrist på eitt år.

Kapittel 6 i høyringsnotatet dreier seg om vertskommunemodellen. Det blir lagt opp til at kommunane skal kunne gå saman om eit vertskommunesamarbeid ved at ein eller fleire kommunar (samarbeidskommunar) kan inngå avtale om at ein annan kommune (vertskommune) overtek det daglege arbeidet med eit nærmare oppgitt ansvarsområde. Avtalen blir inngått av kommunestyra sjølve.

I høyringsnotatet vart det presentert to ulike modellar for interkommunalt samarbeid med vertskommune. Det blir føreslått to typar vertskommuneordningar – ein med eit felles folkevalt organ, og ein utan. Skiljet vil ha avgjerande konsekvensar for kor mykje myndigheit som kan overlatast til vertskommunen. Vertskommunesamarbeidet i seg sjølv vil ikkje vere eit eige rettssubjekt. Det går fram av høyringsnotatet at modellen er laga med sikte på samarbeid på meir avgrensa område enn samkommunemodellen, typisk samarbeid på ein bestemt sektor. Felles for modellane er at administrasjonen til ein vertskommune overtek det daglege arbeidet på samarbeidsområdet.

Modellane har som siktemål å tilby interkommunale løysingar for dei lovpålagde ansvarsområda til kommunane. Ei lovregulering av vertskommunemodellane skal gjere det forsvarleg å overlate oppgåver og ansvarsområde med tilhøyrande forvaltningsmyndigheit (offentleg myndigheitutøving) til ein annan kommune (eventuelt ei felles nemnd).

Det skal setjast opp ein skriftleg avtale om vertskommunesamarbeid utan ei felles nemnd. Det vart føreslått å setje visse minstekrav til innhaldet i avtalen. Samarbeidskommunen kan på samarbeidsområdet overlate til ein vertskommune på sine vegner å ta avgjerder som ikkje er av prinsipiell betydning. Delegasjon av kompetanse frå kommunestyra i samarbeidskommunane skal gå via eigen administrasjonssjef direkte til administrasjonssjefen i vertskommunen.

Også for vertskommunesamarbeid med ei felles folkevald nemnd vart det i høyringsnotatet lagt opp til at det skal vere ein skriftleg avtale. Det vart vidare føreslått at lova bør setje opp visse minstekrav til innhaldet i avtalen. Ønskjer kommunane å samarbeide om prinsipielt viktige politiske saker i eit vertskommunesamarbeid, må dei opprette ei felles politisk nemnd som skal behandle desse sakene. Den felles politiske nemnda høyrer inn under organisasjonen i vertskommunen og skal bestå av minst to folkevalde frå kvar av deltakarkommunane. Deltakarkommunane delegerer den aktuelle vedtakskompetansen på samarbeidsområdet direkte til nemnda. Den felles nemnda kan delegere til administrasjonen i vertskommunen å gjere vedtak i saker som ikkje er av prinsipiell betydning.

Avtalen kan seiast opp med eitt års varsel, det kan ikkje avtalast kortare oppseiingstid.

Kapittel 7 inneheld vurderingane og framlegga i høyringsnotatet i samband med klage og overprøving av avgjerder i interkommunale organ. Det vart framheva at når interkommunale organ får tildelt kompetanse til å utøve den myndigheita som i dag ligg til kvar enkelt kommune, må rettstryggleiken til innbyggjarane sikrast for at dette skal vere forsvarleg.

Framlegget frå departementet til interkommunale organ i høyringsnotatet vil vere å rekne som forvaltningsorgan etter forvaltningslova. Forvaltningslova og dei allmenne ulovfesta forvaltningsrettslege prinsippa vil gjelde for verksemda til både ein vertskommune og ein samkommune. Departementet fann det likevel nødvendig å føreslå nokre spesialreguleringar når det gjeld klage over enkeltvedtak etter forvaltningslova § 28 andre ledd, klage til statleg klageinstans i medhald av særlovgivinga, og lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59.

Dei allmenne reglane for domstolskontroll vil gjelde overfor vedtaka til ein vertskommune og vedtaka til ein samkommune. Departementet kunne heller ikkje sjå at reglane om klage til Sivilombodsmannen reiser særskilde problemstillingar ved interkommunalt samarbeid om myndigheitsutøving.

Når det gjeld forvaltningsklage, vart det ikkje føreslått endringar der det etter særlovgivinga er etablert ei ordning med statleg klageinstans. Der det blir fremma ei klage over vedtak som er fatta i vertskommunen, skal klaga i slike tilfelle førebuast av administrasjonen i vertskommunen før ho eventuelt blir send til statleg klageinstans. Ved klage over vedtak som er gjort av vertskommunar med felles politisk nemnd, er nemnda underinstans. Ved klage over vedtak som er gjort i administrasjonen i vertskommunen, er vedtaksorganet underinstans. Ved klage over vedtak som er gjort av samkommunen , vil organet i samkommunen som gjorde vedtaket, vere underinstans, det vere seg om dette er samkommunestyret sjølv, underordna folkevalde organ eller administrasjonen i samkommunen.

Når klager går etter ordninga for intern klage i kommunen – forvaltningslova § 28 andre ledd – er det lagt opp til at klage over vedtak som er gjort i vertskommunen, vil gå til den respektive heimkommune som klageinstans for vedtak som er gjort i vertskommunar utan felles nemnd. Ved klage over vedtak som er gjort i vertskommunen med felles politisk nemnd, blir det føreslått i høyringsnotatet at det bør etablerast ei eiga klagenemnd. Ved klage over vedtak som er gjort i samkommunen, kom departementet i høyringsnotatet til at det bør opprettast ei eiga klagenemnd. Ved klage over vedtak som er gjort av samkommunestyret, vart det føreslått at fylkesmannen skulle vere klageinstans, slik ordninga er når det gjeld enkeltvedtak som kommunestyra gjer.

For lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59 vart det i høyringsnotatet føreslått at i eit vertskommunesamarbeid skal tre eller fleire medlemmer av kommunestyret i den kommunen som vedtaket rettar seg mot, kunne leggje ei avgjerd som er teke av administrasjonen i vertskommunen, fram for departementet til lovlegskapskontroll. I ein vertskommune med felles politisk nemnd kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret i den respektive heimkommunen krevje lovlegskapskontroll av avgjerder som er tekne av felles politisk nemnd.

I samkommune kan tre eller fleire kommunestyrerepresentantar i dei respektive samarbeidskommunane leggje avgjerder som er tekne av samkommunestyret, eventuelle oppretta underorgan og administrasjonen, fram for lovlegskapskontroll. Tre eller fleire medlemmer av samkommunestyret blir også gitt kompetanse til å leggje slike avgjerder fram for lovlegskapskontroll.

I kapittel 8 vart det teke inn ein kortfatta omtale av forholdet til EØS-avtalen. Det er særleg regelverket om offentlege innkjøp og regelverket om offentleg støtte som er relevant i samband med interkommunale samarbeidsmodellar. Det blir ikkje føreslått noka spesialregulering av offentlege innkjøp eller av offentleg støtte i høyringsnotatet. Det inneber at EØS-avtalen og dei allmenne nasjonale reglane vil vere avgjerande på begge områda. Det vart i kapittel 8 teke inn ei summarisk utgreiing om den rolla regelverket for offentlege innkjøp og regelverket for offentleg støtte speler for interkommunalt samarbeid.

Kapittel 9 tek for seg økonomiske og administrative konsekvensar. Dei modellane som vart føreslått i høyringsnotatet, er eit tilbod kommunar og fylkeskommunar kan nytte dersom dei finn det tenleg. Det vart ikkje føreslått endringar som inneber noko statleg pålegg overfor kommunesektoren. Det vart ikkje føreslått endringar i dei ulike lovene som legg oppgåver til kommunane.

Kapittel 10 inneheld lovframlegget og spesialmerknader til dette.

1.4 Høyringa

Høyringsnotatet frå Kommunal- og regionaldepartementet vart sendt på høyring 4. juli 2005, med frist for å uttale seg 28. oktober 2005.

Notatet vart sendt på høyring til desse instansane:

Kommunar

Fylkeskommunar

Fylkesmenn

Registrerte politiske parti

Fylkeslandbruksstyra

Statens utdanningskontor

Kommunerevisjonar

Fylkesrevisjonar

Sametinget

Departementa

Sysselmannen på Svalbard

Longyearbyen lokalstyre

Riksrevisjonen

Noregs Bank

Riksarkivet

Statistisk sentralbyrå

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for samfunnssikkerheit og beredskap

Sosial- og helsedirektoratet

Rusmiddeldirektoratet

Utdanningsdirektoratet

Aetat Arbeidsdirektoratet

Skattedirektoratet

Toll- og avgiftsdirektoratet

Kystdirektoratet

Fiskeridirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Vegdirektoratet

Barneombodet

Forbrukarombodet

Likestillingsombodet

Sivilombodsmannen

Konkurransetilsynet

Statens forureiningstilsyn

Statens helsetilsyn

Kredittilsynet

Mattilsynet

Kommunenes Sentralforbund

Statskonsult

Kommunalbanken

Husbanken

Forbrukarrådet

Kommunal Landspensjonskasse

Likestillingssenteret

FAFO

Norges forskningsråd

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

Institutt for samfunnsforskning (1SF)

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)

Rokkansenteret

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen NAVO

Fagforbundet

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Kommunalansattes Fellesorganisasjon

Landsorganisasjonen i Norge

Norsk Journalistlag

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Sykepleierforbund

Næringslivets Hovedorganisasjon

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Kulturminnevernets Fellesorganisasjon

Private Barnehagers Landsforbund

Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring

Friluftsrådenes landsforbund

Norges Bondelag

Norges Idrettsforbund

Norges Kommunerevisorforbund

Norsk Bedriftsforbund

Norsk Kommunalteknisk Forening

Den norske tannlegeforening

Den norske lægeforening

Norsk Pensjonistforbund

Norsk rådmannsforum

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Den norske Revisorforening

Juristforeningen

Kirkerådet

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Statens råd for funksjonshemmede

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

Mental Helse Norge

Nasjonalt folkehelseinstitutt

Norges Blindeforbund

Norges Døveforbund

Norges Handikapforbund

Norsk Pasientforening

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Samarbeidsorganet for funksjonshemmedes organisasjonar c/o Norges Handikapforbund

Elevorganisasjonen

Foreldreutvalget for grunnskolen

Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjonar

Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

Voksenopplæringsforbundet

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet

Kompetansesenteret for likestilling

Norsk forening for bolig- og byplanlegging

Innovasjon Norge

Offentlige familievernkontorers organisasjon

NORVAR — AL Norsk vann og avløp BA

Det har komme inn om lag 150 høyringsfråsegner innan fristen. Dei fordeler seg slik:

Nedanfor følgjer ei kort oppsummering av høyringsrunden. Det er gjort meir utførleg greie for synet til høyringsinstansane under dei aktuelle kapitla i proposisjonen.

Høyringsinstansane er gjennomgåande positive til framlegga. Mange (særleg kommunar) har gitt generell tilslutning. Høyringsinstansane sluttar seg i stor grad til behovet for betre rammevilkår for interkommunalt samarbeid, behovet for større fagmiljø osv., og dei generelle grepa, val av tema og avgrensingane som er gjorde. Mange av høyringsfråsegnene tek opp prinsipielle forhold og dei kryssande omsyna som pregar spørsmålet om interkommunalt samarbeid – også til dømes omsynet til folkevald innverknad versus omsynet til avgjerdseffektivitet.

Somme kommunar har komme med synspunkt på forholdet mellom interkommunalt samarbeid og kommuneinndelinga. Nokre kommunar gir uttrykk for at det bør vere opp til kommunane sjølve å vurdere om interkommunalt samarbeid kan vere eit alternativ til endringar i kommunestrukturen. Andre kommunar gir på den andre sida uttrykk for at IS berre kan vere eit supplement.

Få av høyringsinstansane har merknader til at det her blir fokusert på forvaltningssamarbeid og forvaltningsorgan, i motsetning til samarbeid om «forretningsmessige» område og selskapsorganisering. Somme instansar har likevel merknader til omgrep og avgrensingar. Konkurransetilsynet peiker på at grensa mellom kva som er av «forretningsmessig preg» og kva som er forvaltning, har vore i bevegelse dei siste åra, og at det er få tenester som ikkje også kan utøvast av private aktørar. Dermed kan det meste kommunane gjer, seiast å ha eit «forretningsmessig preg».

Ein del instansar gir på generelt grunnlag uttrykk for at dei saknar ei klargjering av forholdet til lova om offentlege innkjøp og regelverket om offentleg støtte.

Når det gjeld framlegget i høyringsnotatet til lovregulerte organisasjonsmodellar, har vertskommunemodellen fått brei tilslutning. Somme høyringsinstansar har merknader til ansvarsforhold og høve til styring overfor vertskommunen, og meiner at dette kan presiserast. Dei andre merknadene til denne modellen dreier seg om meir tekniske sider ved utforminga.

Framlegget om «generalføresegn» for å regulere forholdet til særlovgivinga har også fått brei tilslutning.

Mange av kommunane stiller seg negative til framlegget om heimel for statleg pålegg om vertskommunesamarbeid. Det blir mellom anna framheva at statleg pålegg er eit dårleg grunnlag for samarbeid. KS går også imot.

Haldninga til samkommunemodellen er meir reservert. Fleire instansar er skeptiske til denne – også KS, som ønskjer meir forsøksverksemd før eventuell lovregulering. Skepsisen har mellom anna bakgrunn i at modellen blir oppfatta som omstendeleg og byråkratisk og kan innebere etablering av eit fjerde forvaltningsnivå. Fleire gir også uttrykk for at modellen kan gi redusert folkevald innverknad. Somme meiner at spørsmålet om lovregulering av ein slik modell bør sjåast i samanheng med diskusjonen om regionnivået. Enkelte gir også uttrykk for at ein slik samarbeidsmodell neppe vil vere kostnadseffektiv. Nokre få går eksplisitt imot at det skal vere tilbod om ein slik modell, men for dei fleste som har uttalt seg om denne modellen, er det uklart om skepsisen går på at ein slik modell ikkje bør tilbydast, eller om han ikkje blir vurdert som aktuell å ta i bruk.

Fleire kommunar gir uttrykk for at det er ønskeleg å behalde kommunelova § 27 om interkommunale styre som ein permanent ordning – ved sida av dei nye samarbeidsmodellane som vart føreslått i høyringsnotatet.

1.5 Samandrag av dei ulike kapitla i proposisjonen

Kapittel 2 Omfanget av interkommunalt samarbeid – erfaringar

I kapittel 2 blir det gitt ei oversikt over forskingsbasert erfaringsmateriale knytt til interkommunalt samarbeid.

Den siste undersøkinga når det gjeld kartlegging av interkommunalt samarbeid, er gjort av Telemarksforsking på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet. Undersøkinga innebar ei kartlegging av vellykka interkommunalt tenestesamarbeid og ein casestudie av fire samarbeid hausten 2002.

Dei sektorane som er omfatta av flest innrapporterte tiltak, er administrasjon og styring, kommunehelse, VAR, grunnskoleopplæring, brann- og ulykkesvern og tilrettelegging og bistand for næringslivet. 86 prosent av tiltaka høyrer inn under desse sektorane.

Dersom ein ser på alle samarbeida under eitt, er dei viktigaste motiva å lage meir kompetente og berekraftige tenesteeiningar, samstundes som ein får meir teneste ut av kvar krone.

38 prosent av tiltaka er regulert i særlov, og 19 ulike særlover er nemnde. Dei samarbeidsområda som i størst grad er regulert i særlovgivinga, er brann- og ulykkesvern, renovasjon, næringsmiddeltilsyn og PPT. Dei tre viktigaste heimlane for organisering av samarbeid er: 1) skriftleg avtale utan lovtilvising (38 prosent), 2) kommunelova § 27 (25 prosent) og 3) lova om interkommunale selskap (13,5 prosent).

Om lag eitt av tre tiltak har ekstern grunnfinansiering frå andre enn deltakarkommunane, som til dømes stat eller fylkeskommune. Dei områda som har den største prosentdelen av tiltak med ekstern finansiering, er næring/reiseliv (71 prosent), kultur (67 prosent), grunnskoleopplæring (53 prosent) og kommunehelse (41 prosent).

Alle dei innrapporterte samarbeidstiltaka blir vurderte til å gi langt betre resultat, samla sett, enn dersom kvar av samarbeidskommunane skulle løye oppgåvene kvar for seg.

Telemarksforsking peiker på at på dei viktigaste samarbeidsmotiva for dei vellykka tenestesamarbeida er å etablere større og meir kompetente tenesteeiningar og å få meir teneste att for kvar krone.

Grunnlaget for eit vellykka samarbeid er for det første at ein har eit klart formål med å operere i fellesskap, for det andre at alle kommunane ser seg tente med å velje ei samarbeidsløysing, og for det tredje at det ligg føre ein sterk vilje til å få samarbeidet til å fungere – også i vanskelege tider.

Resultata frå kartlegginga viser at ein kan få til vellykka interkommunalt samarbeid med ulike driftsmodellar, men at det er nokre klare tendensar: 45 prosent av dei innrapporterte tiltaka har valt ei organisering med ei sjølvstendig driftseining, eller ein vertskommunemodell (40 prosent). Den tredje mest valde modellen (9 prosent) er at kvar kommune medverkar med kvar sine personellressursar inn i eit samarbeid.

Dei fleste vertskommunesamarbeida er regulerte av ein skriftleg avtale utan lovtilvising, men det er også ein del slike samarbeid som er baserte på kommunelova § 27, som set krav om eit felles styre for verksemda.

Slik Telemarksforsking vurderer det, vil eit viktig utgangspunkt for val av driftsmodell vere korleis den aktuelle tenesta plasserer seg i forhold til det prinsipielle dilemmaet mellom ønsket om effektivitet/resultat på den eine sida og behovet for styring/kontroll over kva som skjer i samarbeidet, på den andre sida.

Når det gjeld utviklinga av interkommunalt samarbeid, er det vist til at Norsk institutt for by- og regionforskning i 1991 kartla interkommunalt samarbeid. Ei samanlikning med denne undersøkinga viser at det er dei same samarbeidstiltaka som dominerte i 1990, som også dominerer samarbeid i dag, det vil seie renovasjon, PPT, brannvern, næringsmiddeltilsyn 1 og nærings­samarbeid.

Det er vidare gitt ein omtale av fenomenet «regionråd», som er ei form for interkommunalt samarbeid som har utvikla seg dei siste åra. I 2002 identifiserte Telemarksforsking v/Sanda i sin studie 52 regionråd. 75 prosent av kommunane i landet var medlem i eit regionråd. Sanda har i seinare studiar og i kartleggingsstudien av vellykka interkommunale tenestesamarbeid i 2002 identifisert 87 samarbeidssamanslutningar. Her går det fram at det blant desse er 63 regionråd, 17 typar andre samarbeidskonstellasjonar og 7 enkeltkommunar utan fast tilknyting.

Den klart viktigaste grunngivinga for opprettinga av regionråda er «å stå sterkare utetter som region».

Når det gjeld samarbeid mellom fylkeskommunar er det vist til at desse konstellasjonane er dei mest sentrale samarbeidsordningane: Osloregionen, Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU), Trøndelagsrådet, Vestlandsrådet, Østlandssamarbeidet, Agderfylka, Regionsamarbeidet Buskerud, Telemark, Vestfold (BTV).

Det er avslutningsvis gitt ei oversikt over forsøksordningar som er sette i gang med heimel i lova om offentleg forvaltning. Departementet har godkjent og sett i gang desse forsøka som regulerer interkommunalt samarbeid per 1. januar 2005: interkommunal forvaltning av Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark, regionrådet for Nord-Gudbrandsdal og regionrådet for Valdres (forvaltning av BU-midlar), barnevern, felles økonomikontor mellom Tana og Nesseby kommunar.

Innherred samkommune er eit samarbeidsprosjekt mellom kommunane Levanger og Verdal i Nord-Trøndelag fylke. 30. januar 2004 vart forsøket godkjent av Kommunal- og regionaldepartementet. Forsøksperioden er frå 2004 til 2008. Samarbeidsprosjektet er organisert med utgangspunkt i kommunelova § 27 om interkommunalt samarbeid, men med eit tillegg om at samarbeidsorganet (samkommunen) kan utøve forvaltningsmyndigheit innanfor bestemte område.

Kapittel 3 Gjeldande rett

I kapittel 3 blir det gitt ei oversikt over gjeldande rett i samband med ulike former for interkommunalt samarbeid. Kapitlet inneheld også ein kort omtale av gjeldande rett i andre nordiske land.

Kapittel 4 Behovet for ny lovgiving

Kapittel 4 inneheld dei overordna og prinsipielle vurderingane frå departementet av behovet for ny lovgiving om interkommunalt samarbeid. I dette kapitlet går det også fram kva for avgrensingar som har vore lagde til grunn for lovutgreiingsarbeidet til departementet.

Det er innleiingsvis i dette kapitlet gjort kort greie for tidlegare lovutgreiingsarbeid om interkommunalt samarbeid. Det er mellom anna vist til arbeidet med NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet , som var grunnlaget for lova om interkommunale selskap. Utgreiinga i NOU 1995: 17 fokuserte på dei delane av verksemda til kommunen som har eit forretningsmessig preg, ikkje på kjerneverksemda og dei tradisjonelle forvaltningsoppgåvene til kommunane.

Kapitlet gjer deretter greie for siktemålet med lovframlegget. Siktemålet er å føreslå modellar for interkommunalt samarbeid for den typen verksemd som ikkje vart vurdert i NOU 1995: 17, det vil seie tradisjonell forvaltningsverksemd, innbyggjarretta tenesteyting og offentleg myndigheitsutøving. Det blir særleg teke sikte på å lage modellar som kan gjere det forsvarleg å overlate avgjerdsmakt til andre kommunar.

Avgrensingar

Interkommunalt samarbeid dekkjer eit svært breitt spekter av verksemdtypar og samarbeidsformer. I kapittel 4 er det gjort greie for dei problemstillingane som ikkje er behandla.

Dei nye organisasjonsmodellane for interkommunalt samarbeid som er føreslått i denne proposisjonen, er av forvaltningsrettsleg karakter. Det er avgrensa mot selskapsorganisering av interkommunal verksemd. Det blir ikkje føreslått nye selskapsmodellar. Det blir heller ikkje føreslått endringar i eksisterande selskapsmodellar. Det blir likevel varsla at det vil bli sett i gang eit arbeid med å vurdere lova om interkommunale selskap frå eit statsstøtterettsleg perspektiv. I nær samanheng med dette er det også avgrensa mot næringsverksemda til kommunane og verksemd med «forretningsmessig preg».

Det er også avgrensa mot den delen av det interkommunale samarbeidet som dreier seg om omsetning av administrative støttetenester mellom kommunar. Omsetning av slike tenester mellom kommunar reiser i hovudsak ikkje andre spørsmål enn det som gjeld lova om offentlege innkjøp, og ein kan ikkje sjå at det er behov for å spesialregulere dette. Dei modellane for interkommunalt samarbeid som er føreslått i denne proposisjonen, er altså ikkje laga med sikte på denne typen verksemd. Det er likevel ikkje føreslått å ta inn i kommunelova eit forbod mot å organisere denne typen verksemd i dei formene departementet føreslår. Det vil med andre ord vere høve til også å samarbeide om administrative støttetenester i eit vertskommunesamarbeid, dersom ein ikkje vurderer det slik at det er avskore gjennom anna lovgiving.

Den forma for interkommunalt samarbeid som går ut på ei fysisk samlokalisering av verksemd – men der ansvars- og styringslinjer ikkje blir endra – kan departementet ikkje sjå noko særskilt behov for å lovregulere.

Sentrale prinsipp for organisering av lokalforvaltninga

Som bakgrunn for dei vurderingane ein gjer, er nokre sentrale prinsipp for organisering av lokalforvaltninga framheva. Slik departementet ser det, er det naturleg og viktig at vurderingar om interkommunalt samarbeid tek utgangspunkt i at lokalforvaltninga er delt inn i autonome kommunar. For kommunane står kommunestyret som det øvste ansvarlege folkevalde organet i eit politisk ansvarsforhold til innbyggjarane i den aktuelle kommunen. Etter omstenda vil også kommunen stå i eit rettsleg ansvarsforhold til innbyggjarane sine dersom dei ikkje får tenester dei etter lova har krav på.

Det ligg innbakt i det interkommunale samarbeidet at der kommunal avgjerdsmakt blir overlaten til andre, vil det innebere at høvet til styring og kontroll blir svekt og til dels avskore. Dette taler for at det bør liggje avgrensingar på kor mykje myndigheit som kan leggjast til andre kommunar eller til interkommunale einingar. Dette omsynet veg tyngst på kommunale kjerneområde, særleg der det er tale om lokalpolitisk skjønsutøving.

På bakgrunn av dette blir det gitt uttrykk for ein viss skepsis til interkommunalt samarbeid i forhold til lokaldemokratisk innverknad. Det er også vist til at tilsvarande skepsis har komme til uttrykk i tidlegare utgreiingar, mellom anna oppgåvefordelingsutvalet (NOU 2000: 22) og Christiansen-utvalet (NOU 1992: 15).

Slik departementet ser det, er eit veikt punkt at ingen av dei lovregulerte organisasjonsformene for interkommunalt samarbeid som eksisterer i dag, er tilpassa interkommunalt samarbeid om tradisjonelle forvaltningsoppgåver og offentleg myndigheitsutøving. Oppfatninga til departementet er at det bør i større grad enn i dag vere eit tilbod med lovregulerte modellar som legg til rette for dette.

Den modellen som blir føreslått i denne proposisjonen – «vertskommune» – går saman med den føreslåtte føresegna om forholdet til særlovgivinga langt i retning av å opne for overføring av avgjerdsmakt.

Omsynet til folkevald innverknad

Det er lagt vekt på å etablere ein rimeleg balanse mellom omsynet til folkevald innverknad og kontroll på den eine sida og omsynet til eit avgjerdseffektivt samarbeid på den andre sida. Der det er tale om å overlate avgjerdsmakt i saker av prinsipiell betydning, er det stilt krav om å etablere folkevalde styringsorgan som skal sikre ein forsvarleg folkevald innverknad.

Vidare har ein føreslått å presisere høvet kvar enkelt deltakar har til styring i form av instruksjons- og omgjeringsmyndigheit overfor vertskommunen.

Rettstryggleik

Når det gjeld rettstryggleiken til innbyggjarane, vil det vere sentralt å leggje til rette for høve til å krevje overprøving av avgjerder av ein annan instans. Det er i framlegget frå departementet lagt vekt på å etablere gode ordningar for forvaltningsklage. I hovudsak er det for forvaltningsklage over kommunale avgjerder etablert ordningar der statlege organ er klageinstans. Det blir ikkje føreslått endringar i dette. Det er likevel føreslått ei nærmare regulering av klagesystemet i dei tilfella der ei klage i dag ville følgje det interne kommunale klagesystemet.

Høvet til å krevje statleg lovlegskapskontroll er også tilpassa dei interkommunale modellane som er føreslått.

Rettstryggleik har ikkje berre ei prosessuell, men også ei materiell side. Det vil ofte vere eit sentralt motiv for å etablere interkommunalt samarbeid at det skal byggjast opp større og meir berekraftige fagmiljø. Departementet legg til grunn at dette kan styrkje rettstryggleiken ved at betre fagkompetanse hos avgjerdstakarane gjer det meir sannsynleg at det blir teke materielt rette avgjerder.

Frivillig samarbeid eller statleg pålegg

Det er lagt til grunn at interkommunalt samarbeid som hovudregel og utgangspunkt skal vere frivillig. Det blir ikkje føreslått nokon generell heimel til å gi statleg pålegg om interkommunalt samarbeid.

Forholdet mellom kommunelova og særlovgivinga

Når det gjeld forholdet mellom dei allmenne føresegnene i kommunelova om interkommunalt samarbeid og føresegnene i særlovgivinga om kommunale oppgåver, er det lagt vekt på å etablere ein klarare rettstilstand enn i dag. I dag er det slik at det i prinsippet må finnast heimel i kvar enkelt særlov for at ein kommune skal kunne delegere avgjerdsmakt til andre kommunar eller til interkommunale einingar. Særlovgivinga er sjeldan klar med omsyn til dette spørsmålet. På bakgrunn av dette er det føreslått å ta inn ei såkalla «generalføresegn» om dette i kommunelova. Føresegna gir ein generell heimel for å leggje oppgåver som kommunane har gjennom særlov, til dei interkommunale einingane som departementet føreslår i denne proposisjonen – det vil seie ein vertskommune, med eller utan ei folkevald nemnd.

Når det gjeld spørsmålet om å overlate myndigheit til andre einingar – som selskap osv. – er det ikkje føreslått noka endring. Det vil seie at spørsmålet om kommunane kan overlate oppgåver og avgjerdsmakt til selskap osv., framleis vil vere avhengig av ei tolking av kvar enkelt særlov.

Det er ikkje føreslått lovendringar i andre lover enn kommunelova.

Nye organisasjonsmodellar

Dei lovmessige og lovtekniske grepa som er gjort i denne proposisjonen, går i hovudsak ut på at det i tillegg til kommunelova § 27 – som er den allmenne føresegna om interkommunale styre – blir gitt tilbod om ein ny modell for interkommunalt samarbeid.

Det blir føreslått å ta inn i kommunelova føresegner om «vertskommunar». Det blir føreslått to typar vertskommuneordningar – ein med eit felles folkevalt organ og ein utan. Skiljet vil ha avgjerande konsekvensar for kva myndigheit som kan overlatast til vertskommunen. Vertskommunesamarbeidet i seg sjølv vil ikkje utgjere eit eige rettssubjekt.

Kommunelova § 27 er historisk og i hovudsak tenkt å vere ein modell for driftsprega (forretningsprega) oppgåver. Paragrafen har ikkje vore forma med sikte på samarbeid om kommunale kjerneoppgåver og myndigheitsutøving. Slik departementet ser det, er han ueigna til begge delar.

Den delen av § 27 som var meint å vere eit tilbod for organisering av forretningsprega verksemd, vart etter oppfatninga til departementet gjord overflødig ved etableringa av lova om interkommunale selskap. Departementet tek sikte på at den delen av § 27 som representerer ein mogleg organisasjonsmodell for forvaltningsoppgåver, blir erstatta av den modellen for vertskommunesamarbeid som er føreslått i denne proposisjonen.

Departementet har likevel komme til at § 27 inntil vidare bør bli ståande. Bakgrunnen for dette er at det knyter seg ei viss usikkerheit til lova om interkommunale selskap i forhold til statsstøttereglane i EØS-avtalen. Departementet tek sikte på å gjennomføre eit lovutgreiingsarbeid om lova om interkommunale selskap ut frå denne problemstillinga. Inntil det er gjort, bør ein behalde § 27, slik at dei verksemdene som i dag er organiserte med basis i § 27, ikkje blir «tvinga» over i ein selskapsmodell der desse forholda ikkje er avklarte.

Kapittel 5 Interkommunale samarbeidsmodellar med vertskommune

I kapittel 5 er det gjort greie for framlegget til vertskommunesamarbeid i detalj.

Det blir lagt opp til at kommunane skal kunne inngå eit vertskommunesamarbeid ved at ein eller fleire kommunar (samarbeidskommunar) kan gjere avtale om at ein annan kommune (vertskommune) overtek det daglege arbeidet på eit nærmare oppgitt ansvarsområde. Avtalen blir inngått av kommunestyra sjølve.

Det blir føreslått to typar vertskommuneordningar – ein med eit felles folkevalt organ og ein utan. Skiljet vil ha avgjerande konsekvensar for kor mykje myndigheit som kan overlatast til vertskommunen. Vertskommunesamarbeidet i seg sjølv vil ikkje vere eit eige rettssubjekt. Felles for modellane er at administrasjonen i ein vertskommune overtek det daglege arbeidet med dei oppgåvene som er lagde til vertskommunen.

Modellen har som siktemål å tilby interkommunale løysingar for dei lovpålagde ansvarsområda til kommunane. Ei lovregulering av vertskommunemodellen skal gjere det forsvarleg å overlate oppgåver og ansvarsområde med tilhøyrande forvaltningsmyndigheit (offentleg myndigheitutøving) til ein annan kommune.

Særtrekk ved vertskommunesamarbeid utan felles nemnd

Kommunane skal inngå ein skriftleg avtale om vertskommunesamarbeid. Lova sjølv set visse minstekrav til innhaldet i avtalen. Kvar enkelt deltakar kan seie opp deltakarforholdet sitt med eitt års skriftleg varsel. Men er deltakarkommunane samde, kan samarbeidsforholdet oppløysast raskare.

Samarbeidskommunane kan på samarbeidsområdet overlate til ein vertskommune å ta avgjerder på sine vegner som ikkje er av prinsipiell betydning. Delegasjon av kompetanse frå kommunestyra i samarbeidskommunane skal gå via eigen administrasjonssjef direkte til administrasjonssjefen i vertskommunen.

Særtrekk ved vertskommunesamarbeid med felles nemnd

Ønskjer kommunane å samarbeide om prinsipielt viktige politiske saker i eit vertskommunesamarbeid, må dei opprette ei felles politisk nemnd som skal behandle desse sakene. Ein skal også inngå ein skriftleg avtale om vertskommunesamarbeid med ei felles nemnd. Lova sjølv set visse minstekrav til innhaldet i avtalen. Avtalen kan seiast opp med eitt års varsel av ein deltakar. Men er deltakarkommunane samde, kan samarbeidsforholdet oppløysast raskare.

Den felles politiske nemnda høyrer formelt inn under organisasjonen i vertskommunen og skal bestå av minst to folkevalde frå kvar av deltakarkommunane. Dei folkevalde organa i vertskommunen kan likevel ikkje gi instruksar til den felles nemnda eller gjere om avgjerder nemnda har teke.

Deltakarkommunane delegerer den aktuelle vedtakskompetansen på samarbeidsområdet direkte til nemnda. Den felles nemnda kan delegere til administrasjonen i vertskommunen å gjere vedtak i saker som ikkje er av prinsipiell betydning.

Kapittel 6 Framlegget i høyringsnotatet til samkommune – grunngiving for kvifor framlegget ikkje er følgt opp i denne proposisjonen

I kapittel 6 er det gjort greie for framlegget i høyringsnotatet til ein egen modell for interkommunalt samarbeid i form av ein eigen juridisk person – ein «samkommune». Grunngivinga for kvifor departementet ikkje føreslår at denne samarbeidsmodellen blir lovfest, er også med her.

Kapittel 7 Prøving av og klage over vedtak som er gjort i vertskommunen

I kapittel 7 er det gjort greie for framlegget frå departementet til klageordningar i vertskommunemodellane.

Når interkommunale organ blir tildelt kompetanse til å utøve den myndigheita som i dag ligg til kvar enkelt kommune, må rettstryggleiken til innbyggjarane sikrast for at dette skal vere forsvarleg.

Framlegget frå departementet til interkommunale organ i denne proposisjonen vil vere å rekne som forvaltningsorgan etter forvaltningslova. Forvaltningslova og dei allmenne ulovfesta forvaltningsrettslege prinsippa vil derfor gjelde for verksemda til ein vertskommune. Departementet har likevel funne det nødvendig å føreslå nokre spesialreguleringar når det gjeld klage over enkeltvedtak etter forvaltningslova § 28, klage til statleg klageinstans i medhald av særlovgivinga og lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59.

Dei allmenne reglane for domstolskontroll vil gjelde overfor vedtaka til ein vertskommune. Departementet kan heller ikkje sjå at reglane om klage til Sivilombodsmannen reiser særskilde problemstillingar ved interkommunalt samarbeid om myndigheitsutøving.

Intern klageordning – forvaltningslova § 28

Når det gjeld klage over vedtak som er gjort i vertskommunen, blir det føreslått i proposisjonen at den respektive heimkommunen skal vere klageinstans for vedtak som er gjort i vertskommunar utan ei felles nemnd.

Ved klage over vedtak som er gjort i vertskommunar med ei felles politisk nemnd, føreslår departementet at det bør etablerast ei eiga klagenemnd.

Departementet føreslår vidare at administrasjonen i vertskommunen skal vere underinstans i ein vertskommunemodell utan nemnd. Tilsvarande blir det føreslått at felles nemnd skal vere underinstans i ein vertskommunemodell med felles nemnd.

Statlege klageordningar

Det blir ikkje gjort endringar der det etter særlovgivinga er etablert ei ordning med statleg klageinstans.

Det blir føreslått å lovfeste kven som skal vere underinstans også når statlege instansar skal avgjere klager. Etter framlegget frå departementet skal som ved intern klage administrasjonen vere underinstans i ein vertskommunemodell utan nemnd, og felles nemnd skal vere underinstans i eit vertskommunesamarbeid med felles nemnd.

Lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59

Det er i proposisjonen gjort framlegg om at tre eller fleire medlemmer av kommunestyret i samarbeidskommunen kan leggje ei avgjerd som er teken av organ i vertskommunen på vegner av samarbeidskommunen, fram for departementet (fylkesmannen) til kontroll av om avgjerda er lovleg. Dette er likt for begge dei to vertskommunemodellane.

Kapittel 8 Om forholdet til EØS-avtalen og enkelte konkurranserettslege spørsmål

I kapittel 8 er det teke inn ein kortfatta omtale av forholdet til EØS-avtalen. Det er særleg regelverket om offentlege innkjøp og regelverket om offentleg støtte som er relevant i samband med interkommunale samarbeidsmodellar. Det blir ikkje føreslått spesialregulering av offentlege innkjøp eller av offentleg støtte i denne proposisjonen. Det inneber at EØS-avtalen og dei allmenne nasjonale reglane vil vere avgjerande på begge områda. Det er i kapittel 8 teke inn ei summarisk utgreiing av den rolla regelverket for offentlege innkjøp og regelverket for offentleg støtte speler for interkommunalt samarbeid.

Kapittel 9 Økonomiske og administrative konsekvensar

Kapittel 9 tek for seg økonomiske og administrative konsekvensar. Dei modellane som er føreslått i denne proposisjonen er eit tilbod kommunar og fylkeskommunar kan nytte dersom dei finn det tenleg. Det blir ikkje føreslått endringar som inneber noko statleg pålegg overfor kommunesektoren. Det blir ikkje føreslått endringar i dei ulike lovene som legg oppgåver til kommunane. På bakgrunn av dette blir det lagt til grunn at lovframlegget ikkje i seg sjølv har økonomiske og administrative konsekvensar.

Dei økonomiske og administrative konsekvensane for dei kommunane som eventuelt vel å ta den føreslåtte samarbeidsmodellen i bruk, vil vere avhengig av omfanget av samarbeidet og innhaldet i den avtalen som skal liggje til grunn for samarbeidsforholdet.

Kapittel 10 Merknader til dei ulike føresegnene i lovframlegget

Kapittel 10 inneheld spesialmerknadene frå departementet til lovframlegget.