7 Prøving av og klage over vedtak som er gjort i vertskommunen

7.1 Innleiing

Når vedtakskompetanse blir lagd til kommunane, er dette mellom anna for å sikre høve til lokal variasjon og mangfald og ut frå ei oppfatning om at det ut frå effektivitet er ein fordel at avgjerdene blir tekne så nær innbyggjarane som råd. Ein fridom for kvar enkelt kommune til å ta avgjerder må balanserast mot omsynet til at kvar innbyggjar skal kunne ta imot dei velferdsgoda dei rettmessig har krav på, og bli behandla likt i forvaltningssystemet.

Når interkommunale organ blir tildelt kompetanse til å utøve den myndigheita som i dag ligg til kvar enkelt kommune, må rettstryggleiken til borgarane sikrast. Omgrepet «rettstryggleik» siktar i forvaltninga til at kvar enkelt skal vere verna mot overgrep og vilkårleg behandling frå myndigheitene si side, og at kvar borgar skal ha høve til å kunne rekne ut rettsstillinga si på førehand og forsvare dei rettslege interessene sine. Omsyna til likskap og rettferd blir også ofte inkluderte i omgrepet.

Høvet til å få overprøvd eit forvaltningsvedtak gjennom klage eller domstolskontroll er sett på som ein viktig rettstryggleiksgaranti. Vedtak som interkommunale organ har gjort, kan førast inn for domstolane eller klagast til sivilombodsmannen dersom dei allmenne vilkåra for å få eit vedtak behandla av desse instansane er oppfylte. Ei kort utgreiing for desse ordningane står i punkta 7.2 og 7.3.

Høvet til å klage over eit vedtak innanfor forvaltningssystemet er eit viktig institutt for å sikre rettstryggleiken til innbyggjarane. Det er forholdsvis lite ressurskrevjande for ein borger å klage over eit vedtak til eit overordna forvaltningsorgan, og klaga blir behandla raskare enn om ho blir lagd fram for domstolane. Departementet har derfor lagt vekt på å konstruere klageordningar for vedtak som interkommunale organ har gjort, for å sikre rettstryggleiken til borgarane, og for samstundes å sikre ei mest mogleg effektiv saksbehandling. Det er gjort greie for dei ulike klageordningane i punkta 7.4–7.6.

Om høyringsfråsegnene – generelt

Det er få høyringsinstansar som har hatt konkrete merknader til dei ulike deltema som blir drøfta i dette kapitlet.

Fylkesmannen i Aust-Agder strekar under at det er viktig at rettstryggleiken blir sikra i den kommunale saksbehandlinga. Embetet finn at dette blir løyst gjennom dei føreslåtte klageordningane. Fylkesmannen i Rogaland gir uttrykk for det same.

Kultur- og kyrkjedepartementet uttaler at høyringsnotatet etter deira syn har nokre uklare punkt med omsyn til det rettslege ansvarsforholdet mellom samarbeidskommunane og vertskommunen, til dømes når det gjeld høve til instruksjon og omgjering, og at det er behov for å klargjere desse spørsmåla i det vidare arbeidet. Også Helse- og omsorgsdepartementet , Justisdepartementet og KS har merknader om dette. Desse spørsmåla blir nærmare omtalte i punkta 4.5.3 jf. 5.4.2 og 5.5.3.

7.2 Domstolskontroll

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Det følgjer av langvarig rettspraksis, dels av konstitusjonell karakter, at domstolane har kompetanse til å overprøve forvaltningsvedtak, også vedtak som kommunale organ har gjort. For at domstolane skal kunne utøve slik kontroll, må saka førast fram for domstolane av ein person med rettsleg interesse, jf. tvistemålslova § 54.

I saker om kor gyldige forvaltningsvedtak er, er kompetansen til domstolane til å overprøve det materielle innhaldet i forvaltningsvedtaket omfatta av visse avgrensingar. Rettspraksis og juridisk teori har lagt til grunn at domstolane som hovudregel ikkje kan prøve det frie skjønet til forvaltninga, med unntak av spørsmål om misbruk av myndigheit. Forvaltningsskjøn ligg føre når heimelen til å gjere vedtak gir forvaltninga høve til å velje om ei avgjerd skal takast, eller kva innhald avgjerda skal ha.

I høyringsnotatet vart det slått fast at dei allmenne reglane for domstolskontroll av avgjerdene til forvaltninga også vil gjelde overfor vedtak i ein vertskommune. Spørsmålet om kven som er rett saksøkt, er omtalt i den samanhengen. Det er kort slått fast at dei allmenne reglane om kven som i ei konkret sak vil vere rett saksøkt, også gjeld når interkommunale organ har gjort eit vedtak. Det er ikkje føreslått noka spesialregulering av dette i høyringsnotatet.

Det er lagt til grunn at det ved eventuelle søksmål må avgjerast prejudisielt kven som er rett saksøkt. Dette må vurderast på bakgrunn av den feilen som er gjord, og kven som har ansvaret. Departementet fann det vanskeleg på generelt grunnlag å fastsetje i lov kva for ein instans som er rett saksøkt der det dreier seg om avgjerder og handlingar som kan vere gjorde av ein annan kommune eller ei interkommunal eining. Det ville i så fall innebere ei spesialregulering av spørsmålet som departementet på det tidspunktet ikkje fann tenleg.

Spørsmålet om det er samarbeidskommunen eller vertskommunen som er rett saksøkt, vil etter framlegget i høyringsnotatet vere avhengig av ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle. Dette må avgjerast etter dei allmenne prosessreglane.

Høyringsinstansane

Justisdepartementet har i høyringsfråsegna si uttalt at det er:

«ønskelig at en i det videre arbeid tar sikte på å trekke opp retningslinjer som kan bidra til avklaring på dette punktet».

Merknader og framlegg frå departementet

For at eit søksmål skal kunne fremmast, er det eit vilkår at både den som har komme med søksmålet (saksøkjaren) og den søksmålet er retta mot (den saksøkte) har såkalla partsevne og er prosessdyktig. Det er grunn til å tru at offentlege instansar kan ha partsevne. Dersom det ikkje er særleg heimel for anna, er det lagt til grunn at det må vere eit vilkår for at ei offentleg eining skal ha allmenn partsevne, at eininga er organisert som eit sjølvstendig rettssubjekt («juridisk person»). Vertskommunen tilfredsstiller dette kravet.

I ein situasjon der ein vertskommune har fått delegert myndigheit til å ta avgjerder og utøve ei verksemd på vegner av andre kommunar, vil det likevel kunne bli spørsmål om det er vertskommunen eller den kommunen som har delegert myndigheita, som er rett saksøkt.

Slik departementet ser det, vil det vere mest tenleg at spørsmålet blir avgjort ut frå ei konkret vurdering av den aktuelle saka, og at det ikkje føreslått spesialregulering av dette.

For søksmål som ikkje dreier seg om ei forvaltningsavgjerd er gyldig, men som til dømes gjeld faktiske handlingar som kan gi grunnlag for skuldansvar/arbeidsgivaransvar, vil spørsmålet om kven som er rett saksøkt, normalt vere på det reine. Dersom det til dømes dreier seg om at ein kroppsøvingslærar ved aktlaus handling har vore årsak til skade for ein elev, kan det vere naturleg at eit eventuelt erstatningssøksmål blir retta mot kommunen, på grunnlag av det ansvaret kommunen har som arbeidsgivar. Dersom ein tenkjer seg ein situasjon der drifta av skolen ligg til ein vertskommune, vil søksmålet kunne rettast mot vertskommunen som arbeidsgivar for læraren.

Der ei oppgåve er delegert til vertskommunen, men dei tilsette i vertskommunen let vere å tilby den tenesta som er underforstått i avtale og delegasjonsvedtak – og som ein innbyggjar har krav på – kan det bli spørsmål om erstatningssøksmål på grunnlag av forsømming. Slike saker kan i praksis vere aktuelle til dømes på barnevernsektoren og på skolesektoren. Der det er på det reine at det er vertskommunen som etter avtale og delegasjon skulle utføre den aktuelle tenesta, vil det i regelen vere naturleg at eventuelle søksmål blir retta til vertskommunen. Dersom det er tvil om den aktuelle oppgåva var overført til vertskommunen, kan det etter omstenda likevel vere heimkommunen til vedkommande innbyggjar som er rett saksøkt.

Når det gjeld søksmål om ei forvaltningsavgjerd er gyldig, vil utgangspunktet vere at den som har gjort vedtaket, i siste instans er rett saksøkt, jf. tvistelova § 1-5 (ikkje i kraft per juni 2006). Det heiter der:

«Søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak reises mot den myndighet som har truffet avgjørelsen i siste instans. Er dette et statlig organ, skal retten gi varsel om søksmålet til en kommune eller fylkeskommune som har truffet avgjørelsen i saken i tidligere instans.»

Normalt vil høva til klage vere uttømde før det blir fremma søksmål. I dei fleste tilfella er eit statleg organ klageinstans ved enkeltvedtak som kommunale organ har gjort. På denne bakgrunnen er det i dei fleste tilfella staten som vil vere rett saksøkt der eit statleg organ har overprøvd eit kommunalt vedtak som klageinstans.

I enkelte tilfelle vil det vere ei kommunal klageordning, jf. forvaltningslova § 28 andre ledd. I tilfelle av vertskommunesamarbeid er klageordninga i slike høve ulik, alt etter om det er tale om eit vertskommunesamarbeid med eller utan folkevald nemnd. Der det er tale om eit samarbeid utan slik nemnd (administrativt vertskommunesamarbeid), vil klaga etter framlegget frå departementet gå til heimkommunen til vedkommande innbyggjar. Der heimkommunen har teke avgjerda i klagesak, vurderer departementet det slik at heimkommunen bør vere rett saksøkt. I eit vertskommunesamarbeid med folkevald nemnd skal det opprettast eit eige klageorgan i vertskommunen. Dersom det her skulle vere avgjerande kven som har teke avgjerda i siste instans, skulle søksmål rettast mot vertskommunen, ettersom klagenemnda formelt inngår i vertskommuneorganisasjonen. Mot dette taler at dei politiske organa i vertskommunen ikkje har instruksjonsmyndigheit over klagenemnda. Dette kan tilseie at det også her bør vere heimkommunen til vedkommande innbyggjar som bør vere rett saksøkt. Dette harmonerer med at heimkommunen har høve til å gi instruks om innhaldet i det opphavlege vedtaket. Gode grunner kan såleis tale for at heimkommunen er rett saksøkt, sjølv om vertskommunen reint formelt har teke avgjerda også i klageomgangen.

I ein situasjon der det ikkje er klaga over vedtaket – anten fordi klagefristen har gått ut, eller av andre grunnar – ser departementet det slik at dei beste grunnane taler for å sjå vertskommunen som rett saksøkt dersom vertskommunen har gjort vedtaket utan noka form for innblanding frå heimkommunen. Men dersom heimkommunen har nytta omgjeringsretten sin eller teke avgjerda sjølv, vil det vere naturleg å sjå på heimkommunen som rett saksøkt. Det vil i slike tilfelle vere heimkommunen som har gjort vedtaket i siste instans. Det kan vere grensetilfelle der heimkommunen gjennom instruks har påverka innhaldet i den konkrete avgjerda. Dersom instruksen er så detaljert og omfattande at heimkommunen i realiteten har overteke avgjerda, vil mykje tale for å sjå på heimkommunen som rett saksøkt. Departementet går ut frå at spørsmålet om kven som er rett saksøkt i slike tilfelle, bør avgjerast ut frå ei konkret vurdering, der det vil vere avgjerande kor sterkt inngrep instruksen til heimkommunen inneber.

Der eit vedtak er overprøvd av staten – eller heimkommunen – som klageinstans, men søksmålet gjeld erstatning og ikkje om det forvaltningsrettslege vedtaket er gyldig, meiner departementet at det bør vere avgjerande om det forholdet det blir kravd erstatning for, var til stades ved behandlinga av saka i vertskommunen, eller heimkommunen eller staten som klageinstans. Søksmål bør rettast mot vertskommunen dersom dette forholdet var til stades ved behandlinga av saka i vertskommunen (førsteinstansen), men staten (eventuelt heimkommunen) dersom forholdet var til stades ved klagebehandlinga. Dersom forholdet ligg føre ved begge behandlingane, vil saksøkjaren normalt kunne gå til sak mot begge instansane.

7.3 Sivilombodsmannen

Stortingets ombodsmann for forvaltninga behandlar mellom anna klager over ulike typar vedtak som offentlege organ har gjort.

Det følgjer av sivilombodsmannslova § 5 at sivilombodsmannen kan ta saker opp til behandling etter klage frå personar som meiner dei har fått ei urett behandling i forvaltninga, eller sjølv ta initiativ.

I medhald av sivilombodsmannslova § 4 omfattar myndigheita hans i utgangspunktet «den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste». Dette vil også femne om interkommunalt samarbeid om myndigheitsutøving.

7.4 Forvaltningsklage

7.4.1 Innleiing

Forvaltningsvedtak som kommunale organ har gjort, kan det etter gjeldande rett klagast over i medhald av to ulike heimelsgrunnlag. Det kan klagast over eit vedtak etter forvaltningslova § 28 første ledd, som heimlar eit allment høve til å klage over enkeltvedtak til overordna forvaltningsorgan, også vedtak som kommunale organ har gjort. Dette blir her omtalt i punkt 7.4. Vidare inneheld svært mange særlover føresegner om klage. Dette blir omtalt i punkt 7.5.

Departementet legg til grunn at når det no blir føreslått å la interkommunale organ få kompetanse til å gjere enkeltvedtak, skal gjeldande klagereglar brukast så langt det er mogleg.

Det er likevel to særskilde problemstillingar som må vurderast ved klage over vedtak som interkommunale organ har gjort.

For det første må det fastsetjast kva organ som skal vere klageinstans. Dette spørsmålet er særleg aktuelt ved den interne kommunale klagebehandlinga etter forvaltningslova § 28 andre ledd. Vidare må det bli fastslått kva organ som skal vere underinstans.

I punkt 7.4.2 blir det gjort greie for ordninga med intern klagebehandling i kommunane og dei framlegga som blir fremma.

7.4.2 Intern klageordning – forvaltningslova § 28 andre ledd

Innleiing

Dersom vedtaket er gjort av andre kommunale organ enn kommunestyret sjølv, er utgangspunktet etter forvaltningslova § 28 andre ledd, første punktum at det er kommunestyret som er klageinstans.

I staden for sjølv å fungere som klageinstans kan kommunestyret leggje klagemyndigheita til formannskapet eller opprette ei eller fleire særskilde klagenemnder.

Forvaltningslova § 28 andre ledd, andre punktum slår fast at enkeltvedtak som kommunestyret sjølv har gjort, kan ein klage over til staten. Denne ordninga vart innført samstundes med vedtakinga av kommunelova av 1992.

Når eit enkeltvedtak er gjort av eit kommunalt organ i medhald av myndigheit som er overført (delegert) frå eit statleg forvaltningsorgan, er vedkommande statlege organ klageinstans. Dette følgjer av forvaltningslova § 28 andre ledd, siste punktum.

Underinstansen skal sørgje for dei undersøkingane som klaga gir grunn til, og ta stilling til om han ønskjer å halde fast på vedtaket, jf. forvaltningslova § 33 andre ledd, første punktum.

Departementet finn grunn til å understreke at sjølv om det blir gjort grundig greie for den interne klageordninga i kommunane i denne proposisjonen, har føresegna eit svært avgrensa bruksområde i praksis. Det er fordi dei fleste særlovene legg kompetansen til å vere klageinstans til eit statleg organ. Det er såleis klageordninga som det blir gjort greie for i punkt 7.5, som for alle praktiske formål vil vere den klageordninga innbyggjarane i kommunane vil rette seg etter.

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Særskilt om intern klage over vedtak som interkommunale organ har gjort – ei oversikt

I høyringsnotatet gav departementet uttrykk for at det er tre moglege modellar for klageordning for vedtak som vertskommunar har gjort. Ei mogleg ordning er at klagebehandlinga skjer i den kommunen der personen som vedtaket gjeld, er busett, slik at klaga blir send til heimkommunen til denne personen for behandling. Eit anna alternativ er at klaga blir behandla av eit klageorgan i dei andre samarbeidskommunane. Ei tredje løysing er at det blir etablert eit eige klageorgan for den interkommunale verksemda. Kor tenlege modellane blir, vil vere avhengig av om vedtaket er gjort i ein vertskommune med eller utan felles nemnd.

Intern klagebehandling over vedtak som er fatta av vertskommunen i ein vertskommunemodell utan felles nemnd (administrativt vertskommunesamarbeid)

Oppretting av ein vertskommune utan felles nemnd er meint å vere ein administrativ samarbeidsmodell for å styrkje fagkompetansen i kommunane og eventuelt effektivisere tenesteproduksjonen. Modellen er ikkje tenkt å ha ein organisatorisk overbygning, og det blir derfor ikkje oppretta noko felles politisk organ. I høyringsnotatet uttalte departementet at det vil vere lite aktuelt å etablere eigne organ for behandling av klager over vedtak som er gjort i ein vertskommunemodell utan felles nemnd. Dette vil vere i strid med formålet bak modellen.

At denne modellen har ein administrativ karakter og modellen er konstruert slik at politikarar i vertskommunen blir hindra i å få direkte innverknad på enkeltsaker frå samarbeidskommunane, er tungtvegande argument for at klagebehandlinga heller ikkje bør skje i noko klageorgan i sjølve vertskommunen.

I høyringsnotatet står det at det vil vere mest tenleg at den aktuelle heimkommunen er klageinstans for vedtak som er gjort i vertskommunar utan felles nemnd. Det politiske og rettslege ansvaret for å tilby lovpålagde tenester ligg hos den kommunen der ein person er busett. Innbyggjarane kan ved val stille politikarane i kommunen sin til ansvar dersom kommunen ikkje leverer tilfredsstillande tenester. Dette omsynet blir sikra når klaga blir sett fram overfor bustadkommunen. Eit forhold som kan tale imot ei slik løysing, er at ein må gå ut frå at fagkompetansen vil liggje i vertskommunen. Denne ulempa blir likevel avgrensa dersom vertskommunen førebur sakene for klageinstansen (bustadkommunen).

I høyringsnotatet la departementet til grunn at der det blir inngått interkommunalt samarbeid i ein vertskommunemodell utan nemnd, vil det vere mest praktisk at administrasjonen i vertskommunen er underinstans. Det er dette organet som vil sitje inne med best fagkunnskap på det aktuelle saksområdet, og som har gjort det vedtaket det blir klaga over.

Blir kompetansen til å vere underinstans lagd til administrasjonen i vertskommunen, vil dette organet på vanleg måte førebu saka for klageinstansen, og ha kompetanse til sjølv å gjere om vedtaket i medhald av forvaltningslova § 33 andre ledd.

Det er eit berande omsyn ved vertskommuneløysinga at kompetansen til vertskommunen til å utøve offentleg myndigheit på vegner av samarbeidskommunane skal forankrast i administrasjonen i kvar samarbeidskommune. Dette prinsippet blir gjennomført ved at delegasjon av kompetanse går frå kommunestyret i samarbeidskommunen via eigen administrasjonssjef og direkte til administrasjonssjefen i vertskommunen. Det vil gi ein god strukturell og praktisk samanheng om klageordninga følgjer den same kanalen som delegasjonen av vedtakskompetanse. Sjå figur 5.1. Held administrasjonen i vertskommunen fast på vedtaket sitt i klagesaka, bør klaga derfor sendast til klageinstansen via administrasjonssjefen i heimkommunen. Ei slik løysing vil vere tenleg ettersom administrasjonssjefen etter kommunelova § 23 er ansvarleg for saker som blir lagde fram for folkevalde organ, inkludert interne klageorgan. Så lenge administrasjonssjefen ikkje er å rekne som underinstans, har vedkommande likevel ikkje kompetanse til å gjere om vedtaket.

Intern klagebehandling i vertskommunar med felles folkevald nemnd

I høyringsnotatet uttalte departementet at det var fleire problematiske sider ved løysingar der ein vel klageordningar som ikkje fører til at det blir oppretta eit særskilt klageorgan i dette tilfellet. Dersom heimkommunen skal vere klageinstans, kan klageordninga undergrave det forpliktande elementet i samarbeidet. Dersom heimkommunen er klageinstans, er det også ein viss fare for at det vil bli klaga over mange vedtak fordi ein ønskjer ei klagebehandling i sin eigen kommune. Ved å opprette eit eige klageorgan vil ein sikre likebehandling av innbyggjarane i alle kommunane som er med i vertskommuneløysinga, på område med sterkt regelbundne avgjerder.

Ei klagebehandling i klagenemnd(er) i vertskommunen vil også kunne ha uheldige konsekvensar. Dei folkevalde organa i vertskommunen er ikkje overordna den felles nemnda, og derfor bør heller ikkje dei folkevalde i vertskommunen få rett til å avgjere klagesaker.

Nemnda kan vedta saker av prinsipiell betydning, og det vil vere lite tilrådeleg dersom politikarar i ein kommune skal kunne vere klageinstans for prinsipielle spørsmål som gjeld innbyggjarar i ein annan kommune. I så fall vil ansvarsforholdet til innbyggjarane bli uklart.

Departementet føreslo på denne bakgrunnen i høyringsnotatet at det for vertskommunar med felles folkevald nemnd bør etablerast eit eige klageorgan. Dette organet kan behandle klager over vedtak som både nemnda og administrasjonen i vertskommunen har gjort.

Når det gjeld samansetjinga av klageorganet, bør reglane i kommunelova gjelde også her så langt dei passar. For å sikre representativitet er det ein føresetnad at samtlege deltakarkommunar er representerte i nemnda. Høyringsnotatet legg til grunn at det vil vere tilstrekkeleg at kvar deltakarkommune er representert med minst éin representant i klagenemnda. Bakgrunnen for representasjonskravet er at nemnda vil kunne gjere vedtak som inneber politisk skjønsutøving.

I høyringsnotatet gav departementet uttrykk for at i eit samarbeid med vertskommune med felles folkevald nemnd vil det vere mest tenleg at samarbeidskommunane delegerer kompetanse til å vere underinstans til ei felles folkevald nemnd, samstundes som dei delegerer vedtakskompetansen. Nemnda avgjer om ho sjølv skal vere underinstans for klage over vedtak som vertskommuneadministrasjonen har gjort, eller om det er vertskommuneadministrasjonen som skal vere underinstans.

Dersom samarbeidskommunane finn det ønskeleg, kan dei avtale at saker der vertskommuneadministrasjonen har vore underinstans, skal leggjast fram for den felles folkevalde nemnda før klaga blir send til klageorganet for behandling. I slike tilfelle vil saka i så fall berre leggjast fram for den felles folkevalde nemnda til orientering.

Høyringsinstansane

Fiskeridirektoratet har ein lovteknisk kommentar til § 88 i høyringsnotatet om forvaltningsklage i vertskommune med felles nemnd. Dei stiller spørsmål om det kan vere tenleg å erstatte omgrepet «nemnd» i lovteksten med «klagenemnd». Dette vil skape eit klarare skilje mellom klagenemnda i denne føresegna og «felles nemnd» i § 84 i høyringsnotatet.

Statens forureiningstilsyn meiner det bør presiserast at dei føreslåtte føresegnene om forvaltningsklage gjeld saker som er omfatta av forvaltningslova § 28 andre ledd første punktum. Dei seier at ei rekkje saker som kommunane avgjer, følgjer av delegert myndigheit frå statleg forvaltningsorgan. I desse sakene vil klaga gå til statleg klageorgan, uavhengig av kva nivå i kommunen som er førsteinstans, jf. forvaltningslova § 28 andre ledd tredje punktum.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler dette:

«Det er i høringsnotatet utførlig redegjort for hvordan klageordninger er tenkt håndtert i de ulike modellene. For det tilfellet at det er fattet vedtak av vertskommune uten nemnd, er det skissert en løsning som innebærer at hjemkommunen skal være klageinstans og vertskommune underinstans. Fylkesmannen vil bemerke at dersom det er opprettet en ordning med vertskommune fordi det for eksempel er for dårlig eller for lite fagkompetanse i hjemkommunen, synes det ikke helt logisk at klagesaken skal håndteres i den kommunen med minst kompetanse. Dette er en innvending som er aktuell selv om saken er forberedt av vertskommunen. Fylkesmannen vil derfor be om at det vurderes en ordning hvor klagehåndteringen skjer som for vertskommunens egne klagesaker. Klageordninger for både samkommune og vertskommune uten nemnd synes imidlertid relativt komplisert og vil i seg selv kunne være et selvstendig argument for ikke å gå inn på slike samarbeidsløsninger. Dette bringer også frem spørsmålet om de fleste klager bør håndteres av statlige organer i slike sammenhenger som det er redegjort for her.»

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet finn ikkje grunn til å gjere endringar i hovudtrekka i framlegget på bakgrunn av høyringsrunden. Det blir derfor føreslått at ved intern klagebehandling av enkeltvedtak som er gjort innanfor eit administrativt vertskommunesamarbeid, skal ei eventuell klage behandlast i den respektive heimkommunen. I eit vertskommunesamarbeid med felles nemnd skal klaga behandlast av ei særskild klagenemnd som er peikt ut av deltakarkommunane i fellesskap.

På bakgrunn av høyringa har departementet likevel gjort visse justeringar av enkelte punkt i framlegget. Departementet sluttar seg til merknaden frå Fiskeridirektoratet. Det blir derfor føreslått å presisere i lovteksten at det er klagenemnda det blir vist til.

Departementet er samd med Statens forureiningstilsyn i at det er behov for ei viss presisering i føresegnene om forvaltningsklage, slik at klager som blir avgjorde etter delegert myndigheit frå statleg myndigheit, vil følgje klagesystemet i forvaltningslova § 28 andre ledd tredje punktum.

Fylkesmannen i Vestfold har fleire merknader. Departementet er ikkje samd med fylkesmannen i at behandlinga av klager som gjeld vedtak som er gjort av vertskommune utan nemnd, bør skje i vertskommunen. Grunngivinga for å inngå eit vertskommunesamarbeid utan nemnd vil nok i regelen vere at heimkommunen ikkje sit inne med den nødvendige fagkunnskapen på saksområdet. Myndigheita blir da lagd til administrasjonen i vertskommunen fordi han har den nødvendige kompetansen. Når departementet føreslår å gjere administrasjonen i vertskommunen til underinstans i klageomgangen, sikrar ein ei fagleg forsvarleg utgreiing av klaga. Slik departementet ser det, er det ikkje noko som tilseier at det politiske klageorganet i vertskommunen generelt vil ha betre fagleg kompetanse til å behandle klager enn det klageorganet i heimkommunen vil ha.

Fylkesmannen peiker også på at klageordninga for vertskommune utan nemnd er komplisert. Departementet ser at klageordningane kan verke litt kompliserte. Departementet kan likevel ikkje sjå at det å statleggjere klagebehandlinga vil vere ei god løysing. Dette vil vere å bryte med gjeldande vurderingar av kva slags klageordning som skal gjelde på kvart enkelt område. Det er også vanskeleg å sjå korleis ei slik ordning vil vere enklare for innbyggjarane å rette seg etter. I praksis er det dessutan svært få klager som blir behandla internt i kommunane.

Når det gjeld merknaden frå fylkesmannen om at det er viktig at ordninga med måten klaga blir send frå underinstansen til klageinstansen på, ikkje fører til ei seinka klagebehandling, sluttar departementet seg til dette. Det er derfor heller ikkje føreslått noka lovregulering på dette området som vil seinke klagebehandlinga. Slik departementet ser det, er det ikkje nødvendig at klaga blir send via administrasjonssjefen i heimkommunen eller den felles nemnda. Det må vere tilstrekkeleg at desse får tilsendt klaga parallelt med at ho blir send til klageinstansen. Kva prosedyrar som skal nyttast, kan regulerast i samarbeidsavtalen.

I høyringsnotatet gjorde departementet greie for kva organ det meinte hadde best føresetnad for å vere underinstans – og derfor burde vere det – ved intern klagebehandling i dei ulike modellane. Departementet har ikkje fått negative merknader til denne framstillinga. Det blir derfor føreslått at administrasjonen i vertskommunen skal vere underinstans i ein vertskommunemodell utan nemnd. Tilsvarande blir det føreslått at den felles nemnda skal vere underinstans i ein vertskommunemodell med felles nemnd. I tråd med vanlege reglar kan nemnda delegere myndigheita til å vere underinstans til administrasjonen i vertskommunen. Dette gjeld likevel berre saker som ikkje er av prinsipiell betydning.

Ei særskild problemstilling som ikkje vart vurdert i høyringsnotatet, er forholdet til kommunehelsetenestelova § 2-4, som har enkelte særskilde reglar for intern klage i kommunane. Paragrafen fastset at klagenemnda skal ha frå tre til fem medlemmer ved avgjerd av klager etter denne føresegna. Det er for å sikre at personlege opplysningar ikkje blir spreidde meir enn det som er nødvendig. Det at klagenemnda skal ha frå tre til fem medlemmer, meiner departementet også bør gjelde der kommunane samarbeider etter vertskommunemodellane. Departementet fremmar derfor framlegg om at klagesystemet må tilpassast dette i dei tilfella der det blir samarbeidd om saker som det kan klagast over etter kommunehelsetenestelova § 2-4. Det blir også føreslått visse tekniske reglar for korleis medlemmene skal veljast, for å sikre at den respektive deltakarkommunen blir representert i klagenemnda ved behandling av saker som er delegert frå vedkommande kommune.

7.5 Klageordning regulert i særlov – statleg klageinstans

7.5.1 Innleiing

På dei fleste saksområda er det fastsett i dei ulike særlovene at klage over kommunale og fylkeskommunale vedtak skal avgjerast av eit statleg forvaltningsorgan.

Kva organ som er klageinstans, er da regulert i lov (eller etter delegert myndigheit), og det same organet vil vere klageinstans sjølv om vedtaket er gjort av eit interkommunalt organ. I praksis er det fylkesmannen som er klageinstans på dei fleste lovområda som gjeld kommunane.

Kva organ som er underinstans, reiser ikkje andre problem ved statleg klageordning enn ved intern klageordning. Dei ulike interkommunale modellane reiser likevel ein del særlege problemstillingar, særleg spørsmålet om klaga bør sendast direkte frå underinstansen til klageinstansen, eller om ho bør sendast via heimkommunen til klagaren for at denne samarbeidskommunen skal kunne sikre behovet sitt for informasjon.

7.5.2 Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Vertskommunar utan nemnd (administrativt vertskommunesamarbeid)

I tilfelle der administrasjonen i vertskommunen er underinstans, vil ei klage på vedtak som er gjort av vertskommunen, blir førebudd av administrasjonen i vertskommunen før ho eventuelt blir send til den statlege klageinstansen som er nemnd i den aktuelle særlova. I høyringsnotatet reiser departementet spørsmålet om klaga i slike tilfelle bør sendast til den statlege klageinstansen via administrasjonssjefen i samarbeidskommunen. Bakgrunnen for ei slik løysing vil vere at når klaga går via administrasjonssjefen, vil han eller ho vere orientert om klagesakene som gjeld kommunen. Med utgangspunkt i at administrasjonssjefen i samarbeidskommunen etter vertskommunemodellen skal ha kunnskap om saker i sin eigen kommune, kan ei slik ordning vere tenleg. Det blir presisert at dersom kommunane etablerer ei ordning der klaga går via administrasjonssjefen i samarbeidskommunen, har vedkommande likevel ikkje underinstanskompetanse.

Vertskommunar med felles folkevald nemnd

Ved klage over vedtak der den felles folkevalde nemnda er underinstans, vil nemnda (i praksis nok med hjelp av administrasjonen i vertskommunen) førebu klaga før ho blir send til statleg klageinstans. Dette vil sikre at politikarane i samarbeidet er orienterte om klagesaker som gjeld deira eigne kommunar.

I tilfelle der administrasjonen i vertskommunen er underinstans, vil ei klage på vedtak som vertskommunen har gjort, bli førebudd av administrasjonen i vertskommunen før ho eventuelt blir send til den statlege klageinstansen som er nemnd i den aktuelle særlova. Høyringsnotatet stiller spørsmål ved om ikkje den felles folkevalde nemnda bør vere orientert om saker som blir send til statleg klageinstans. Dette vil sikre at politikarane i samarbeidskommunane blir orienterte om saker som vedkjem den kompetansen som er lagd til vertskommunen frå dei respektive kommunane. Ordninga vil også vere konsekvent i forhold til klageordninga som er skissert ovanfor ved intern klagebehandling. Den felles folkevalde nemnda vil likevel ikkje har noka myndigheit i klagesaka, og ei underretning til den felles folkevalde nemnda om at klage er send til statleg klageinstans, vil ikkje seinke klagebehandlinga.

Den førebelse vurderinga frå departementet i høyringsnotatet var at det bør vere opp til kommunane sjølve å vurdere om dei ønskjer at den felles folkevalde nemnda skal orienterast om klager som blir sende til statleg klageinstans.

7.5.3 Høyringsinstansane

Fylkesmannen i Vestfold uttaler dette:

«Det foreslås at administrasjonen i vertskommunen skal sende klagesaken via administrasjonssjefen i hjemkommunen til orientering. En slik ordning virker etter Fylkesmannens mening unødig byråkratisk og forsinkende. Administrasjonssjefen i hjemkommunen må kunne orienteres på annen måte og/eller at saken sendes parallelt til administrasjonssjefen i hjemkommunen og til klageinstansen. En tilsvarende ordning som skissert over, er foreslått for vertskommune med nemnd. Dette blir om mulig enda mer omstendelig. Det bør legges inn en forutsetning om at dette ikke skal forsinke klagebehandlingen.»

7.5.4 Merknader og framlegg frå departementet

Departementet sluttar seg til merknaden frå Fylkesmannen i Vestfold om at det er viktig at ordninga med måten klaga blir send frå underinstansen til klageinstansen på, ikkje fører til seinka klagebehandling. Det er derfor heller ikkje føreslått noka lovregulering på dette området som vil seinke klagebehandlinga. For at administrasjonssjefen i heimkommunen i ein vertskommunemodell utan nemnd og nemnda i ein vertskommunemodell med nemnd skal få tilstrekkeleg oversikt over kva som skjer ved behandlinga av klager i administrasjonen i vertskommunen, og få høve til eventuelt å gjere noko, vil det likevel – slik departementet ser det – vere tenleg at dei blir orienterte om saka før ho blir behandla i klageinstansen. Departementet meiner at det ikkje er nødvendig at klaga blir send via administrasjonssjefen i heimkommunen eller den felles nemnda. Det må vere tilstrekkeleg at desse får tilsendt klaga og vurderinga til underinstansen parallelt med at ho blir send til klageinstansen. Kva prosedyrar som skal nyttast, kan regulerast i samarbeidsavtalen.

Det er i punkt 7.4.2 gjort greie for framlegget om å lovregulere kva organ som skal vere underinstans i klagesaker med intern klageordning i vertskommunemodellane. Departementet meiner dei same omsyna tilseier at det også blir lovregulert kven som skal vere underinstans i tilfelle der klageordninga er regulert i særlov. Det blir i tråd med dette føreslått at ved statleg klagebehandling skal administrasjonen i vertskommunen vere underinstans i ein vertskommunemodell utan nemnd. Tilsvarande blir det føreslått at den felles nemnda skal vere underinstans i ein vertskommunemodell med felles nemnd. I samband med at nemnda delegerer vedtakskompetanse til administrasjonen i vertskommunen, kan nemnda delegere også kompetansen til å vere underinstans til administrasjonen.

7.6 Lovlegskapskontroll – kommunelova § 59

7.6.1 Innleiing

Etter kommunelova § 59 kan avgjerder som er tekne av eit kommunalt folkevalt organ eller den kommunale administrasjonen, bli tekne opp til lovlegskapskontroll. Myndigheita til å avgjere ei lovlegskapsklage er lagd til det aktuelle fagdepartementet. Myndigheita er i all hovudsak delegert til fylkesmannen når det gjeld kommunale avgjerder. Departementa – ut frå forvaltningsansvaret for den aktuelle lova – behandlar lovlegskapsklager frå fylkeskommunane.

Ei lovlegskapsklage må setjast fram av tre eller fleire medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget for det organet som har gjort vedtaket. Vidare kan fylkesmannen eller departementet på eige initiativ ta ei avgjerd opp til lovlegskapskontroll.

Ved lovlegskapskontroll kontrollerer klageorganet at innhaldet i avgjerda er lovleg. Dette inneber at klageorganet kontrollerer at vedtaket har nødvendig heimel i lov eller ikkje strir mot lov, altså at forvaltningsorganet ikkje har gått utanfor den materielle kompetansen sin. Vidare blir det kontrollert at vedtaket er gjort av nokon med personell kompetanse, og at saksbehandlingsreglane er følgde. Lovlegskapskontrollen gir ikkje departementet eller fylkesmannen kompetanse til å ta ei ny avgjerd. Dei kan berre påtale feil og eventuelt oppheve vedkommande avgjerd dersom det må leggjast til grunn at ho er ugyldig.

7.6.2 Særleg om lovlegskapskontroll over vedtak som er gjort av interkommunale organ

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Kommunelova § 59 om lovlegskapskontroll gjeld ikkje for kommunalt eigde aksjeselskap eller selskap som er oppretta i medhald av lova om interkommunale selskap. Spørsmålet om lovlegskapskontroll av vedtak i interkommunale styre har ikkje vore særleg problematisert i gjeldande rett. Grunnen til det er nok i stor grad at desse organa ikkje har hatt kompetanse til å utøve offentleg myndigheit. Da interkommunale organ som er oppretta etter vertskommunemodellane, vil få kompetanse til å utøve offentleg myndigheit, er det nødvendig å drøfte om vedtak som desse organa har gjort, kan takast opp til lovlegskapskontroll, og eventuelt kven som skal ha kompetanse til å klage over vedtaket.

Der det er administrasjonen i vertskommunen som gjer vedtak, er det ikkje tvilsamt at vedtaket kan takast opp til lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59. Slik departementet vurderer det, må ein sjå på ei felles folkevald nemnd i ein vertskommune som eit folkevalt organ. Eit vedtak som er gjort av den felles nemnda, vil derfor også kunne takast opp til lovlegskapskontroll.

Kven som skal ha kompetanse til å leggje eit vedtak som er gjort i vertskommunen, fram for lovlegskapskontroll, er likevel ei særskild problemstilling.

Vertskommune utan nemnd

Departementet føreslo i høyringsnotatet at det i ein vertskommunemodell utan felles folkevald nemnd bør vere tre eller fleire medlemmer i kommunestyret i den aktuelle samarbeidskommunen som skal kunne leggje ei avgjerd som er fatta av administrasjonen i vertskommunen på vegner av samarbeidskommunen, fram for lovlegskapskontroll.

Vertskommune med felles folkevald nemnd

Departementet føreslo i høyringsnotatet at det er medlemmene av kommunestyret i den aktuelle samarbeidskommunen som skal kunne krevje lovlegskapskontroll av avgjerder som er tekne av den felles folkevalde nemnda eller administrasjonen i vertskommunen på vegner av samarbeidskommunen. Ei slik ordning vil sikre omsynet til at det er politikarar i kvar enkelt samarbeidskommune som er ansvarleg overfor innbyggjarane for å tilby lovpålagde tenester.

Departementet vurderte i høyringsnotatet om også medlemmene av den felles folkevalde nemnda skulle kunne leggje ei avgjerd fram for lovlegskapskontroll, men kom til at desse ikkje burde ha slik kompetanse. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at gjeldande rett så langt det er mogleg, også skal gjelde overfor interkommunale organ. Dette taler for at det berre er medlemmene i dei respektive samarbeidskommunane som kan krevje lovlegskapskontroll. Det krev at den felles folkevalde nemnda skal ha ein funksjon som ligg så nær opp til ei ordinær nemnd som råd. Ved vedtak som ei kommunal nemnd i dag har gjort, har ikkje medlemmene av nemnda høve til å leggje vedtaket til nemnda eller underliggjande organ fram for lovlegskapskontroll. Nemnda må eventuelt ta forholdet opp med medlemmene av kommunestyret.

Høyringsinstansane

Fylkesmannen i Møre og Romsdal uttaler at embetet ikkje er sikker på kva §§ 89 og 106 (i høyringsnotatet) vil omfatte. Det blir vist til at det i framlegget berre er nemnt at tre eller fleire medlemmer i samarbeidskommunane kan be om lovlegskapskontroll. Dei rår til at reglane om lovlegskapskontroll av eige tiltak etter § 59 nr. 5 også skal gjelde for interkommunalt samarbeid.

Merknader og framlegg frå departementet

Kommunelova § 59 om lovlegskapskontroll, også nr. 5, gjeld – slik departementet ser det – direkte for avgjerder som er tekne i administrasjonen og folkevalde organ etter vertskommunemodellane. Departementet meiner at dette følgjer direkte av ordlyden i lova. Avgjerder i vertskommunen er anten avgjerder som er tekne av eit folkevalt organ i vertskommunen (den felles nemnda) eller av administrasjonen i kommunen, jf. § 59 nr. 1. Det er likevel behov for å klargjere nærmare kven som skal kunne setje fram eit krav om lovlegskapskontroll.

I tråd med framlegget i høyringsnotatet fremmar departementet framlegg om at i vertskommunemodellane kan tre eller fleire medlemmer i kommunestyret i samarbeidskommunen leggje ei avgjerd som eit organ i vertskommunen har teke på vegne av samarbeidskommunen, fram for departementet til kontroll av lovlegskapen ved avgjerda.

I ein vertskommunemodell vil det følgje av kommunelova § 59 første ledd at kommunestyremedlemmer i vertskommunen kan krevje lovlegskapskontroll av avgjerder som er tekne av folkevalde organ eller administrasjonen i vertskommunen. Etter lova vil dette også gjelde avgjerder vertskommunen tek på vegner av ein samarbeidskommune. I tråd med det som er sagt ovanfor, føreslår ein derfor ei innskrenking i denne retten.