6 Generelt om framlegget i høyringsnotatet til samkommunemodell – grunngiving for kvifor framlegget ikkje er vidareført i denne proposisjonen
Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet
I høyringsnotatet var det føreslått to nye modellar for interkommunalt samarbeid: ein vertskommunemodell (med eller utan felles nemnd) og ein samkommunemodell. Felles for dei nye samarbeidsmodellane som vart føreslått, er at dei vil opne for at ein kommune og ein fylkeskommune skal kunne leggje oppgåver som kommunane eller fylkeskommunen er pålagde i lov – også utøving av offentleg myndigheit – til ein annan kommune (vertskommune) eller til ein samkommune der han sjølv deltek. Mens framlegget til vertskommunemodellar (jf. kapittel 5) var tenkt for samarbeid om enkeltståande tenesteområde, var samkommunemodellen tenkt for eit meir omfattande samarbeid der ei rekkje saksområde blir lagde inn under eitt og same interkommunale folkevalde organ.
Samarbeid i form av ein samkommune vil ha fleire liknande trekk med vertskommunemodellen med felles nemnd. Likskapen går først og fremst på at det i begge samarbeidsformene skal opprettast eit felles folkevalt organ med representasjon frå kommunestyre eller fylkestinget til deltakarane, og at dette organet kan få tillagt oppgåver om utøving av offentleg myndigheit. Det er likevel fleire grunnleggjande skilnader mellom desse to modellane når det gjeld dei organisatoriske løysingane. Ein hovudskilnad er at mens ein samkommune vil ha status som ein eigen juridisk person, vil det felles politiske organet i ein vertskommunemodell (nemnda) formelt inngå i organisasjonsstrukturen i vertskommunen. Ein skilnad er også at eit samkommunestyre vil kunne opprette underliggjande organ, at samkommunen skal ha eit eige kontrollutval, og at samkommunen skal ha ein eigen administrativ leiar.
Ein samkommune vil etter framlegget i høyringsnotatet vere eit nytt interkommunalt forvaltningsorgan – ein eigen juridisk person – med styringsorgan som er valt av og blant kommunestyra i deltakarkommunane. Modellen er forma med sikte på dei omfattande og sektorovergripande samarbeidstiltaka, med ein potensielt stor oppgåveportefølje. Det må regulerast i avtale mellom deltakarkommunane kva avgjerdsmakt samkommunen skal ha.
Det øvste organet vil vere eit samkommunestyre, med minst tre representantar frå kvar deltakarkommune. Det vil vere frivillig for kommunane å etablere ein samkommune. Det blir lagt til grunn at kommunane sjølve vil behalde det overordna ansvaret for tenesteytinga. Det vart med andre ord ikkje føreslått noka endring i generalistkommuneprinsippet. Alle kommunar skal ha det same ansvaret og den same oppgåveporteføljen. Kommunane vil også vere ansvarleg for dei økonomiske pliktene til samkommunen. Etter framlegget i høyringsnotatet skulle det til ein samkommune kunne overlatast myndigheit til å ta alle avgjerder der det ikkje gjeld eit delegasjonsforbod i lovgivinga. Det vart lagt opp til at samkommunen skulle vere indirekte finansiert – det vil seie at han ikkje skulle kunne få direkte overføring frå staten.
Kommunar kan samarbeide med andre kommunar i ein slik modell, og fylkeskommunar kan samarbeide med fylkeskommunar. Det vart likevel ikkje føreslått at kommunar skal kunne samarbeide med fylkeskommunar i ein samkommune. Bakgrunnen for dette er først og fremst at kommunar og fylkeskommunar har ansvar for ulike oppgåver.
Høyringsinstansane
Ei rekkje av høyringsinstansane har generelle merknader til framlegget til samkommunemodell. Sjølv om ein jamt over seier seg nøgd med at det no blir føreslått nye modellar for samarbeid mellom kommunar, er synspunkta meir delte når det gjeld framlegget om samkommunemodell. Mange høyringsinstansar gir generell tilslutning til høyringsframlegget. Det er få som eksplisitt er imot. Samstundes gir mange høyringsinstansar, mellom anna fleire fylkesmenn, kommunar og særlege interesseorganisasjonar, uttrykk for ein skepsis til om ein slik modell vil kunne sikre dei nødvendige styrings- og kontrollbehova. I ein del av desse høyringsfråsegnene blir det også vist til vurderingane til departementet i høyringsnotatet omkring dei utfordringane interkommunalt samarbeid skaper i forhold til demokratisk innverknad.
Fleire høyringsinstansar meiner at denne modellen er problematisk reint demokratisk, og at eit slikt samarbeid kan bli byråkratisk og ressurskrevjande. Ein del sluttar seg til fråsegna frå KS – som meiner ein bør vente med ei eventuell lovregulering av samkommunen til dei forsøka som er i gang med dette, har vorte evaluerte.
Dei fleste av dei høyringsinstansane som er skeptiske til samkommunen, meiner likevel at ein bør opne for forsøk om slikt samarbeid.
Fylkesmannen i Rogaland uttaler dette:
«Det er viktig at de foreslåtte løsninger avveies mot hensynet til demokratisk legitimitet og styring. (…) Større betenkeligheter knytter seg til samkommunemodellen. (…) Det kan generelt være vanskelig å utøve kommunalt helhetsstyre og kommunal kontroll, når vedtakskompetansen flyttes ut av kommunen. Modellen vil også kunne føre til økt byråkratisering. Det kan således stilles spørsmål ved i hvilken utstrekning modellen er kostnadseffektiv. Det er uttalt at de foreslåtte løsningene ikke skal være alternativer til kommunesammenslåing. Fylkesmannen vil likevel bemerke at en kommunesammenslåing i en del tilfelle vil kunne være mer hensiktsmessig enn en samkommune. Det kan likevel oppleves som en fordel at samkommunen ikke på samme måte fremstår som en varig løsning. Generelt vil det være positivt at kommunene prøver ut ulike samarbeidsmodeller.»
Fylkesmannen i Buskerud meiner at samkommunemodellen kan bli krevjande for kommunane, og uttaler:
«Opprettelse av to parallelle systemer, vil måtte bli ressurskrevende. (…) Samkommunene kommer i tillegg til kommunene slik vi kjenner dem i dag, og vil lett kunne fremstå som et nytt forvaltningsnivå. Det kan også stilles spørsmål ved hvor nyttig kommunene vil oppfatte dette. Fylkesmannen ser flere betenkeligheter ved at modellen faktisk krever store endringer for kommunene selv, for politikerne, for innbyggerne og for etater som skal samarbeide med samkommunene. (…) Dersom samkommunemodellen skal ha noe for seg, må den også få overført myndighet innenfor sentrale og viktige områder.»
Også Fylkesmannen i Vestfold er atterhalden når det gjeld samkommunemodellen i si høyringsfråsegn:
«Skepsisen retter seg mot samkommunen som eget rettssubjekt med ulike oppgaver. Vi har holdt frem at dette i praksis vil innebære oppgavedifferensiering og slik sett bryter med generalistkommuneprinsippet for organisering av kommunal sektor. En organisering i samkommune som eget rettssubjekt vil kunne komplisere både statens styringsbehov og det lokale selvstyret gjennom reduserte påvirkningsmuligheter og en svakere grad av direkte folkevalgt kontroll for deltakerkommunene. Videre har Fylkesmannen fremholdt at et for omfattende interkommunalt samarbeid etter denne modellen kan gi et svakere grunnlag for samlet økonomisk styring, prioritering og kontroll og dermed svekke det overordnede ansvaret for prioritering og styring som tilligger kommunestyrer og fylkesting.»
Fylkesmannen i Finnmark uttaler:
«Fylkesmannen ser at den type lovendringer som foreslås i høringsnotatet kan bidra til å skape nye utfordringer. Notatet fremhever at det er flere svakheter knyttet til redusert folkevalgt innflytelse i interkommunale samarbeidsordninger, men foruten dette momentet er utfordringer som følge av en slik lovendring i liten grad belyst i lovforslaget. En samkommuneløsning kan for enkelte kommuner bli en mellomstasjon på vei mot kommunesammenslutning. For andre kommuner kan en samkommuneløsning bli en permanent løsning. I sistnevnte tilfeller vil samkommuneløsningen i praksis innebære opprettelse av et fjerde forvaltningsnivå. Sett i et slikt perspektiv innebærer lovendringen en oppmykning i kommunenes muligheter for å inngå samarbeid, men den representerer også en viktig forvaltningsmessig endring. Om dette er ønskelig eller ikke er lite eller ikke fokusert i forslaget, noe som synes underlig i en tid der strukturendringer i norsk forvaltning utredes og er sterkt fokusert. Et relevant spørsmål kan i denne sammenheng være om samkommunemodellen, dersom mange kommuner over tid velger en slik løsning, naturlig vil fordre nye strukturløsninger på tvers av dagens forvaltningsnivå?»
Inntrykket frå høyringsfråsegnene er at det er delte oppfatningar med omsyn til om samkommunemodellen bør regulerast i lova – i alle fall på det noverande tidspunktet. Blant høyringsinstansane som er meir positive til framlegget, kan Fylkesmannen i Nord-Trøndelag nemnast: Fylkesmannen uttaler mellom anna:
«I Nord-Trøndelag har Innherred samkommune gitt oss viktige og positive erfaringer med forpliktende interkommunalt samarbeid. Med bakgrunn i disse erfaringene er Fylkesmannen tilfreds med de forslag til rettslige rammer og muligheter som er foreslått for samkommunemodellen.»
Innherred samkommune (kommunane Levanger og Verdal ) er positiv til lovframlegget og meiner at framlegget til nye lovreglar om interkommunalt samarbeid er eit godt tilskot når det gjeld enklare interkommunale samarbeidsformer.
Fleire av dei høyringsinstansane som er i tvil når det gjeld samkommunemodellen, meiner det er behov for ei evaluering av det forsøket om samkommune som er i gang, før ein slik modell eventuelt blir lovregulert. KS uttaler:
«Kommunal- og regionaldepartementets forslag til lovregulering av samarbeid gjennom en samkommune innebærer etablering av et nytt forvaltningsnivå og representerer dermed en endring av de prinsippene kommuneforvaltningen er bygget på. KS foreslår derfor å avvente lovregulering av denne samarbeidsformen til evaluering av igangsatte forsøk er gjennomført. KS legger til grunn at kommunesektoren er tjent med å prøve ut nye samarbeids- og organisasjonsformer. Kommunegrupper som ønsker å prøve ut samkommunemodellen bør fortsatt kunne gjøre dette gjennom forsøksloven.»
Ei rekkje kommunar gir i høyringsfråsegnene sine støtte til fråsegna frå KS, mellom andre Bærum kommune, Nissedal kommune, Bamble kommune, Rælingen kommune og Narvik kommune. Fråsegna frå KS blir også støtta av Norske renholdsverks forening .
Seljord kommune uttaler for sin del at ein
«ønskjer ikkje at det gjennom kommunelova skal kunne vere høve til å opprette eit nytt forvaltningsnivå i form av samkommune. Seljord kommune meiner at kommunar som ønskjer å prøve ein samkommunemodell framleis må kunne gjera det gjennom forsøkslova».
Kvæfjord kommune
«vil fraråde bruk av samkommunemodellen, og finner derfor at dette forslaget i det videre bør avgrenses til den såkalte vertskommunemodellen uten nemnd, som fortsatt ivaretar demokratiperspektivet der innbyggerne kan stille sine folkevalgte til ansvar. Utprøving av de øvrige samarbeidsmodeller som skisseres i høringsnotatet, bør fortsatt hjemles i forsøksloven».
Også AL Norsk vann og avløp BA (NORVAR) meiner tidspunktet for å lovfeste ein samkommunemodell ikkje er treffande, og uttaler:
«Når det gjelder samkommunemodellen, representerer dette en endring av de prinsipper kommuneforvaltningen er bygget på, ved at det introduseres et nytt forvaltningsnivå. Kommuner som ønsker å prøve ut samkommunemodellen, kan allerede i dag gjøre dette gjennom forsøksloven. Vi anbefaler at man avventer evalueringen av samkommuneforsøket i Innherred før man endelig konkluderer og eventuelt iverksetter lovregulering av denne samarbeidsformen. Det vil også være naturlig å avvente Stortingets drøfting av prinsippene for styrings- og forvaltningssystemet på regionalt og lokalt nivå, som er antydet å komme til behandling våren 2007.»
LO meiner at rettslege rammer for å leggje til rette for samkommunar neppe bør setjast i verk med mindre det er eit klart ønske om dette frå fleire aktuelle kommunar. I fråsegna frå LO blir det også sagt:
«Man kan heller ikke se bort fra at et økt samarbeid i seg selv krever administrative og økonomiske ressurser, for eksempel gjennom etablering av samkommunestyre og pålagt administrasjon i «samkommunemodellen», slik at effektiviseringsgevinstene ved interkommunalt samarbeid også motsvares av økte kostnader til byråkrati.»
Vidare ber LO departementet vurdere grundig spørsmålet om å leggje til rette for «samkommunar», og i alle høve følgje nøye utviklinga framover i interkommunale samarbeid om forvaltningsmessige oppgåver.
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) uttaler:
«Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund ser det som positivt at kommunesektoren gis anledning til å prøve ut ulike samarbeidsmodeller. Forslaget til nye lovregler om interkommunalt samarbeid går imidlertid svært langt. YS er skeptisk til å lovregulere de modellene som er foreslått, før det er foretatt en grundig evaluering av de ulike forvaltningsnivåene og ansvarsfordelingen mellom dem. Utredningen er også etter vår oppfatning mangelfull hva gjelder de ansattes medbestemmelsesordninger og medbestemmelsesorganer i de ulike interkommunale modellene. YS er imidlertid positiv til at samarbeidsmodellene prøves ut innenfor rammene av forsøksloven.»
Norges kommunerevisorforbund (NKRF) uttaler:
«Når det gjelder samkommunemodellen, vil vi bemerke at den kan bli en ressurskrevende ordning med eget samkommunestyre, kontrollutvalg og samkommuneadministrasjon. Samtidig ser vi at dette er en nødvendig del av modellen av hensynet til demokratisk kontroll med samkommunen som eget rettssubjekt. Tiden vil vise om kommunene finner en slik modell formålstjenlig.»
Enkelte høyringsinstansar peiker på at ein samkommune kan vere ein krevjande samarbeidsmodell, men strekar under at ein slik modell vil kunne ha potensial til å kunne femne om ei rekkje samarbeidsformer som ein i dag oppfattar som meir eller mindre uoversiktlege. Regionrådet Nordhordland IKS uttaler dette:
«Samkommunemodellen er basert på styring gjennom eit samarbeid i Samkommunestyret. Dette kan føre med seg eit nytt byråkratiledd dersom ein ikkje er medviten om å unngå dette i samarbeidsavtalen. Men samstundes kan modellen medverke til ei sanering av mange interkommunale ordningar som i dag, samla sett, er lite oversiktlege og ofte har ei dårleg organisatorisk forankring.»
Masfjorden kommune har ei tilsvarande fråsegn.
Kommunane Østre Toten, Vestre Toten , Sør-Fron, Nord-Aurdal og Nord-Fron gir alle uttrykk for støtte til høyringsframlegget til samkommunemodell.
Mange regionråd har komme med fråsegner om lovframlegget. Dei fleste av desse har hatt merknader til framlegget til samkommunemodell. Gjennomgåande er regionråda positive til samkommunemodellen, men fleire peiker mellom anna på dei utfordringane ein slik samarbeidsmodell vil kunne ha i forhold til lokaldemokratiet.
Lofotrådet uttaler:
«De to modellene som foreslås, samkommune- og vertskommunemodellen, er positive bidrag og gode virkemidler til et utvidet samarbeid dersom regionens kommuner ønsker det.»
Også Vesterålen regionråd sluttar seg til framlegget til lovendringar.
Også Salten regionråd støttar lovframlegget og uttaler:
«Lovteksten åpner opp for gode interkommunale løsninger ut fra hver enkelt kommune sitt ståsted og behov. Samarbeidsmodellene ivaretar også lokalpolitisk innflytelse på de samarbeidsløsninger som velges. (…) Salten regionråd vil imidlertid påpeke at både vertskommune- og samkommune-modellen lett kan føre til mer administrasjon og at den demokratiske styringen kan bli svekket. En tydelig og gjennomdrøftet samarbeidsavtale er derfor helt nødvendig for at den enkelte kommune i samarbeidet ikke skal føle at de mister styringsretten.»
Hardangerrådet uttaler:
«Både samkommune- og vertskommunemodellane har reglar i lovframlegget som opnar for gode interkommunale løysingar og ivaretar innbyggjarane sine rettar. Samkommunemodellen opnar for felles styring av eit gjensidig samarbeid gjennom Samkommunestyret, men kan føre til eit nytt byråkratiledd viss ein ikkje er tydeleg på dette i samarbeidsavtalen.»
Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal støttar i høyringsfråsegna si framlegget om lovregulering av samkommune. Også Regionrådet for Sør-Østerdal og Fosen regionråd stiller seg positive til framlegget om nye lovreglar om interkommunalt samarbeid – også om samkommune.
Regionrådet for Hamarregionen meiner at lovframlegga inneber eit steg framover og verkar grundig gjennomarbeidde. Når det gjeld framlegget til samkommunemodell, blir det mellom anna uttalt:
«Samkommuneløsningene kan i noen situasjoner være interessante, men fordrer klar vilje til å binde seg opp i tverrkommunale samarbeidsløsninger som flytter politisk myndighet fra kommunestyret til andre organer.»
Regionrådet for Valdres sluttar seg til framlegget om nye modellar for interkommunalt samarbeid og den argumentasjonen og dei presiseringane som er nemnde i høyringsnotatet. Det blir uttalt at
«(…) ordningen med å tilrettelegge for samkommuner – der myndigheten som blir overtatt helt ut er avhengig av hva deltakerne er enige om å delegere – er en fleksibel modell som vil kunne bli anvendbar i flere regioner. I prinsippet kan en slik modell sidestilles med et forpliktende regionrådssamarbeid, som mange steder kan fremmes som et alternativ til kommunesammenslåing.»
Sør-Helgeland regionråd støttar i hovudsak dei vurderingane som er lagde til grunn for framlegg til lovendringar, og meiner dei føreslåtte lovendringane gjer det mogleg for kommunane dersom dei sjølve ønskjer det, å gjennomføre svært omfattande interkommunalt samarbeid. Regionrådet uttaler likevel:
«Det er grunn til å vurdere om en samkommunemodell er en bedre modell enn en kommunesammenslåing. Det overføres svært mye myndighet til et samkommunestyre. Det er tvilsomt om det er mulig å få til en representativ gjenspeiling av kommunestyrene i samarbeidskommunene. Dette vil spesielt være vanskelig hvis den partipolitiske sammensetningen er svært forskjellig i samarbeidskommunene. Samkommunemodellen synes ikke å ivareta folkestyre på en god måte etter den foreslåtte modellen med lovhjemmel. Dette forholdet bør utredes grundigere i den videre behandling av saken.»
Helgeland regionråd har gitt ei tilsvarande fråsegn på dette punktet.
Andre høyringsinstansar meiner samkommunemodellen verkar lite tenleg. Revisjonseiningane i Aust-Agder uttaler:
«Etter vår vurdering virker en samkommunemodell meget omstendelig og trolig svært tungdreven. Det blir nærmest en ny kommune. Etter vår vurdering er en slik modell lite formålstjenlig og trolig lite aktuell.»
Merknader og framlegg frå departementet
Samla sett uttrykkjer høyringsinstansane ikkje ubetydeleg skepsis til samkommunemodellen. Denne skepsisen knyter seg til sentrale og prinsipielle forhold meir enn til dei organisatoriske og juridiske løysingane for sjølve modellen. Fleire instansar framhevar utfordringar som er knytte til demokratisk innverknad. Det sentrale styringsorganet – samkommunestyret – vil etter framlegget vere indirekte valt. Ein del har også peikt på at dersom det blir lagt til rette for etablering av ei slik omfattande interkommunal eining, vil det kunne «tappe» deltakarkommunane for oppgåver.
Dei prinsipielle motførestellingane mot interkommunalt samarbeid som det er gjort greie for i kapittel 4, blir tydelegare di meir omfattande samarbeidet blir, og di meir sjølvstendig posisjon samarbeidseininga får. Samkommunemodellen slik det er gjort greie for han i høyringsnotatet, vil vere ein eigen juridisk person. Han vil kunne få overført betydeleg avgjerdsmakt frå deltakarane. I dette kan det liggje utfordringar i samband med politisk innverknad og kontroll med verksemda for kvar enkelt kommune. Dette gjeld også høva til heilskapleg økonomisk styring. Transaksjonskostnader som er knytte til sjølve organiseringa (særleg i startfasen), vil kunne innebere risiko for at ei eventuell kostnadsinnsparing som kan liggje i interkommunalt samarbeid, blir redusert. Samkommunen skal etter framlegget i høyringsnotatet ha ein eigen administrasjon og føresetnadsvis ein eigen utvalsstruktur internt.
Desse innvendingane må vegast opp mot dei fordelane denne modellen kan ha. Ei slik samarbeidsform vil utan tvil kunne vere grunnlag for større og meir stabile fagmiljø. På fleire område vil det truleg også kunne føre til mindre kostnader på område der det ligg til rette for stordriftsfordelar. Men slike fordelar kan også realiserast på andre måtar. I forhold til noverande interkommunale modellar (og vertskommuneløysingar) vil ein samkommune også ha sterke politiske band til deltakarkommunane. Det er i høyringsframlegget lagt opp til at minst tre representantar frå dei sitjande kommunestyra skal vere med i samkommunestyret. Det er krav om etablering av eit eige kontrollutval som består av medlemmer av dei ulike kommunestyra. Samkommunen vil også kunne ha ein samordningseffekt. Fleire fragmenterte samarbeidsordningar kunne samlast under ein felles overbygning.
Departementet har likevel etter ei samla vurdering komme til at det er grunn til å få meir erfaring med interkommunalt samarbeid gjennom ein samkommunemodell før ei slik samarbeidsform eventuelt blir lovfest. Slik departementet ser det, vil den føreslåtte vertskommunemodellen i stor utstrekning dekkje behovet for samarbeid om forvaltningsoppgåver og myndigheitsutøving. Sjølv om vertskommunemodellen i praksis vil kunne ha avgrensingar dersom det er ønske om å etablere omfattande sektorovergripande samarbeidstiltak med mange deltakarkommunar, vil ein vertskommune med ei felles folkevald nemnd gi høve til eit betydeleg interkommunalt samarbeid og kunne dekkje ein vesentleg del av behovet.
Etter at forsøksordninga med Innherred samkommune er avslutta og evaluert, vil det liggje føre meir erfaringsbasert kunnskap om ein slik modell. Forsøksordninga i Innherred skil seg likevel på visse punkt frå den samkommunemodellen som er føreslått i høyringsnotatet. Det er også ønskeleg å få meir erfaring med forsøksordningar som inneber bruk av ein samkommunemodell med det innhaldet framlegget i høyringsnotatet har. Departementet ønskjer derfor forsøk med ei slik samarbeidsform før ein eventuelt gjer ei fornya vurdering av om ein slik modell bør lovfestast.