3 Gjeldande rett

3.1 Innleiing

I høyringsnotatet kapittel 2 er det gitt ei framstilling av gjeldande rett for fleire organisasjonsformer som ofte blir brukte i samband med interkommunalt samarbeid. I denne proposisjonen er det teke inn ein forkorta gjennomgang av dette. Omtalen av ulike selskapsformer er ikkje teken med i denne proposisjonen, ettersom selskapsorganisering av interkommunalt samarbeid ligg utanfor ramma av dei problemstillingane som blir drøfta i denne proposisjonen.

Det er i høyringsnotatet gjort ei relativt omfattande drøfting av rettspraksis og juridisk teori om delegasjon av myndigheit til andre rettssubjekt enn kommunen sjølv, også interkommunale einingar som er eigne juridiske personar. For ei nærmare utgreiing om dette viser ein til høyringsnotatet.

I dette kapitlet er det elles lagt vekt på å gi ei oversikt over enkelte organisasjonsformer som i praksis er mykje nytta for interkommunalt samarbeid om dei tradisjonelle forvaltningsoppgåvene til kommunane, med vekt på samarbeid etter kommunelova § 27. Ein har såleis ikkje gått inn på ei utgreiing om dei moglege organisasjonsformene som eksisterer for interkommunalt samarbeid om forretningsprega verksemd og regulær næringsverksemd. Dette har samanheng med at temaet i denne proposisjonen er behovet for lovregulering av interkommunalt samarbeid om tradisjonelle forvaltningsoppgåver og myndigheitsutøving, ikkje om den delen av kommuneverksemda som har meir eit forretningspreg.

Deltakinga frå kommunar i ulike former for rettsfellesskapar vart utgreidd i NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet . Framlegget frå utvalet til føresegner om kommunale føretak og om interkommunale selskap vart stort sett følgt opp i Ot.prp. nr. 53 (1997–98) Om interkommunale selskaper og lova om endringar i kommunelova osv. (kommunalt og fylkeskommunalt føretak). I NOU 1995: 17 finst det ein omfattande gjennomgang av ulike former for interkommunalt samarbeid for meir forretningsprega oppgåver.

I praksis samarbeider kommunar på mange ulike måtar, frå det heilt formlause samarbeidet til samarbeid innanfor ei definert selskapsform.

Dei vanlegaste formene for interkommunalt samarbeid er interkommunale styre etter kommunelova § 27 og interkommunale selskap etter lova om interkommunale selskap. Føresegna i § 27 slår fast at det kan skipast eit eige styre til å løyse felles oppgåver. Til eit slikt styre kan deltakarkommunane gi myndigheit til å ta avgjerder som gjeld drifta og organiseringa av verksemda. Lova om interkommunale selskap er ei spesialregulert selskapsform som berre kan brukast av kommunar og fylkeskommunar.

Dessutan finst det føresegner om interkommunalt samarbeid i enkelte andre lover som gjeld oppgåveløysing for kommunane (den kommunale særlovgivinga). Samarbeid mellom kommunar blir såleis regulert både av kommunallovgivinga og i særlovgivinga. Det er i dette kapitlet ikkje gått nærmare inn på dei ulike spesialføresegnene om interkommunalt samarbeid i særlovgivinga. Føresegnene om interkommunalt samarbeid i særlovgivinga er ofte forholdsvis fragmentariske og knytte til dei ulike sektorane. Dei generelle reglane om interkommunalt samarbeid går fram dels av kommunelova og er dels av ulovfest karakter.

Kommunar og fylkeskommunar kan også stifte selskap eller foreiningar saman med andre kommunar. For slike selskap og foreiningar gjeld lovgivinga om den aktuelle selskapsforma eller foreininga, med mindre anna går fram av kommunelova.

Eit vesentleg skilje går mellom dei organisasjonsformene der det ikkje blir oppretta noka felles organisatorisk overbygning og samarbeid med slik overbygning, typisk eit felles styre med representantar frå kvar deltakarkommune. Samarbeid blir ofte inngått utan at det blir formalisert på andre måtar enn ved avtalar, til dømes ved samarbeid om samlokalisering av tenester eller ved at ein kommune leverer tenester til ein annan (vertskommuneløysingar). Denne forma for samarbeid skjer gjerne utan at det blir etablert felles styringsorgan som det blir overført myndigheit til.

Kommunelova set sjølv ingen avgrensingar for organiseringa av interkommunalt samarbeid mellom kommunar eller fylkeskommunar. Der kommunen eller fylkeskommunen er pålagd ei oppgåve gjennom lov, blir det eit spørsmål om kva for organisasjonsformer som kan nyttast for å utføre den aktuelle oppgåva. Dersom den aktuelle lova ikkje gir haldepunkt for å setje avgrensingar for måten verksemda kan organiserast på, er utgangspunktet at kommunane eller fylkeskommunane står fritt til sjølv å vurdere den organisasjonsforma som er mest tenleg for den aktuelle typen verksemd.

Når det gjeld høvet til å overføre avgjerdsmakt til interkommunale einingar – eller til andre kommunar – vil dette der det er tale om lovregulert myndigheit, som utgangspunkt måtte avgjerast ut frå ei tolking av den aktuelle lova som legg myndigheita til kommunen. Når det gjeld myndigheitsutøving slik det står i forvaltningslova, går ein ut frå at overføring av slik myndigheit til andre vil vere avhengig av om den aktuelle lova som legg myndigheita til kommunen, gir heimel til det.

For store delar av verksemda til kommunane vil avgjerdsmakt likevel kunne overførast på reint privatrettsleg grunnlag.

Men generelt står ikkje kommunar like fritt som private rettssubjekt til å skipe selskap og andre samanslutningar og overlate avgjerdsmakt til desse. Bakgrunnen for det er at det dreier seg om offentleg forvaltningsverksemd der dei folkevalde organa i kommunen står i eit politisk ansvarsforhold til innbyggjarane i den aktuelle kommunen. Etter omstenda kan også kommunen der innbyggjaren bur, stå i eit rettsleg ansvarsforhold til innbyggjarane.

For oppgåver og tenester som er regulerte i lova om offentlege innkjøp, vil oppdraget måtte setjast ut på anbod dersom anna ikkje følgjer av unntak frå lova om offentlege innkjøp.

3.2 Særleg om samarbeid som er eigne rettssubjekt

Eit «eige rettssubjekt», eller ein «eigen juridisk person», har rettar og plikter som nettopp det. I norsk og nordisk formuesrett blir omgrepet eigen juridisk person rekna som eit uttrykk for at det for ei slik eining gjeld ein del rettsreglar på lik linje med fysiske personar. Ein juridisk person vil såleis kunne vere eit eige rettssubjekt og forpliktingssubjekt i forhold til reglane i formuesretten, kunne ha sivilprosessuell partsstilling (partsevne) og kunne ha stilling som part i forhold til offentleg forvaltning (til dømes i forhold til tinglysingsreglane, skattereglane og i forhold til rettar og plikter etter forvaltningslova). Posisjonen kjem normalt som ein konsekvens av at samanslutningsforma er stifta, og fell bort når ho blir avvikla.

Når det gjeld spørsmålet om ei interkommunal samarbeidsform er eit eige rettssubjekt, vil den rettslege statusen til samarbeidet mellom anna stå sentralt i forhold til reglane i arbeidsmiljølova om overdraging av verksemd.

I lov om interkommunale selskap av 29. januar 1999 nr. 6 er det uttrykkeleg slått fast i § 2 at eit interkommunalt selskap kan ha rettar, plikter og partsstilling overfor domstol og andre myndigheiter. Føresegna svarer til § 2-1 første ledd i selskapslova og inneber at eit slikt selskap vil vere eit eige rettssubjekt – skilt frå dei deltakande kommunane og fylkeskommunane.

At det interkommunale selskapet blir rekna som eit eige rettssubjekt, inneber at selskapet sjølv er part i avtalar med private og offentlege instansar, og der selskapet måtte vere involvert i rettssaker eller forvaltningssaker, er det selskapet som har partsstilling. Reglane i kommunelova vil ikkje gjelde for selskapet. Rettar og plikter blir tilordna sjølve selskapet og ikkje dei enkelte eigarkommunane.

Om eit interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27 er eit eige rettssubjekt, er avhengig av ei konkret vurdering av kvar enkelt type verksemd, jf. NOU 1995: 17, side 71. Moment i vurderinga kan vere formuesmassen til verksemda og graden av sjølvstende for styret i forhold til deltakarane. I denne vurderinga vil det ha mykje å seie om styret er tildelt budsjettmyndigheit, myndigheit til å ta opp lån, til å gjere vedtak i personalsaker og til eventuelt å binde verksemda utetter utan at det må få samtykke frå deltakarane. Ein høgsterettsdom, som står i Norsk Retstidende 1997 side 623, gir rettleiing i spørsmålet om når eit interkommunalt samarbeid er å sjå på som eit eige rettssubjekt eller ikkje.

Innføringa av lova om interkommunale selskap i år 2000 innebar ei innsnevring av kommunelova § 27 ved at eit interkommunalt selskap som var organisert etter kommunelova § 27, og som var eit eige rettssubjekt, måtte organiserast som eit interkommunalt selskap etter IKS-lova innan 1. januar 2004. Dette vart regulert i IKS-lova § 40 andre ledd, samstundes som det vart teke inn ei føresegn i kommunelova § 27 nr. 4 som avgrensa mot samarbeid som er eigne rettssubjekt. Dette førte med seg at dersom kommunar og fylkeskommunar ønskte å inngå samarbeid som utgjorde eigne rettssubjekt, måtte slikt samarbeid skje etter reglane i IKS-lova eller ved ei anna selskapsform.

Med verknad frå 28. november 2003 vart § 27 nr. 4 og IKS-lova § 40 andre ledd oppheva på bakgrunn av Ot.prp. nr. 105 (2002–2003) Om lov om endringar i kommuneloven m.m. (interkommunalt samarbeid). Endringa inneber at det framleis er høve til å etablere interkommunale samanslutningar som har ein slik grad av sjølvstende at dei må reknast som eigne juridiske personar, utan at det er nødvendig å organisere verksemdene som interkommunale selskap etter lova om interkommunale selskap.

3.3 Omsyn som gjer seg gjeldande ved val av samarbeidsform

3.3.1 Allment

Dersom det er aktuelt å drive ei verksemd saman med andre kommunar eller fylkeskommunar, finst det fleire aktuelle organisasjonsformer for dette. Kva for organisasjonsformer som er dei mest tenlege, vil mellom anna vere avhengig av kva for deltakarar som skal vere med i verksemda (til dømes berre kommunar og/eller fylkeskommunar eller også private), kva slags verksemd det er, graden av økonomisk risiko for deltakarane, ønskt grad av politisk innverknad og kontroll med verksemda osv. I NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune , heiter det i avsnitt 4.6.3:

«Interkommunalt samarbeid reiser både prinsipielle og praktiske problemstillinger. De prinsipielle problemstillingene dreier seg i stor grad om avveining mellom tungtveiende hensyn som står mot hverandre. Hensynet til effektivitet og beslutningsdyktighet brytes mot hensynet til demokratisk styring og kontroll.»

I punkt 3.5 blir dei mest aktuelle samarbeidsformene summarisk gjennomgått, med hovudvekt på samarbeid etter kommunelova § 27.

Interkommunalt samarbeid kan også drivast som aksjeselskap og andre privatrettslege samanslutningar. Det er ikkje gått nærmare inn på dei ulike elementa i desse organisasjonsformene her. (For ein fyldig gjennomgang av dette, sjå NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. ) Dette er generelle og allmenne organisasjonsformer som stort sett er utan spesielle reglar for det tilfellet at eigarane/deltakarane er kommunar eller fylkeskommunar.

I punkt 3.4 vil ein komme inn på enkelte tema av generell relevans, også hovudtrekk ved styrings- og påverknadsformer for dei ulike samarbeidsformene, forholdet til kommunelova, offentleglova og forvaltningslova, og forhold for dei tilsette.

Val av organisasjonsform for interkommunalt samarbeid vil mellom anna vere avhengig av i kor stor grad det er ønskeleg med politisk styring og kontroll med verksemda. Det er i første rekkje eit spørsmål om det er ønskeleg å skilje verksemda ut som ein eigen juridisk person – eit eige selskap – eller om ho skal organiserast på ein annan måte – med eit eige styre etter kommunelova § 27 eller ved å inngå eit avtalebasert samarbeid i til dømes ein vertskommunemodell.

Kommunar og fylkeskommunar som ønskjer å samarbeide gjennom selskap, vil i utgangspunktet kunne velje mellom dei same selskaps- og organisasjonsformene som private – så sant det ikkje er sett avgrensingar for valfridommen i lov. Selskapsforma etter lova om interkommunale selskap er likevel ei organisasjonsform som private ikkje vil kunne bruke.

Når det gjeld vurderinga av kva for ei selskapsform som er tenleg for interkommunalt samarbeid for ein aktuell type verksemd, vil dette vere avhengig av fleire forhold som ein må vege mot kvarandre. I ein rettleiar som er utgitt på Kommuneforlaget, Kommunal selskapsorganisering – økonomiske og juridiske vurderinger (2002), heiter det på side 19:

«Dersom selskapet skal løse særlige kommunale oppgaver eller forvalte viktige kommunale ressurser, kan det tilsi valg av en selskapsform som gir kommunen muligheter til tett styring og kontroll av virksomheten også etter en selskapsorganisering. Dette kan være av særlig betydning dersom virksomheten ikke er økonomisk selvbærende, men er avhengig av økonomisk støtte. (…) Ønsket om selvstendig ledelse kan stå i et motsetningsforhold til ønsket om tett kommunal styring med selskapets virksomhet. I selskaper hvor lovgivningen legger det alminnelige ansvaret for driften og forvaltningen av selskapet til et særlig styre og daglig leder, må kommunens eierstyring som hovedregel skje etter nærmere formaliserte regler, for eksempel gjennom generalforsamlingen i et aksjeselskap eller representantskapet i et interkommunalt selskap.»

3.3.2 Bruk av forvaltningslova og offentleglova i interkommunalt samarbeid

Forvaltningslova og offentleglova femner om «forvaltningsorgan». Dette inneber at lovene gjeld for all verksemd som blir driven innanfor ramma av ordinær forvaltning i stat eller kommune. Når det gjeld kommunar og fylkeskommunar, vil dette i utgangspunktet seie organ som er oppretta med heimel i kommunelova og kommunale særlover.

Eigne rettssubjekt fell i utgangspunktet utanfor virkeområdet til desse lovene. Dersom eit interkommunalt selskap på vegner av stat eller kommune gjer enkeltvedtak eller utarbeider forskrift, vil forvaltningslova og offentleglova likevel gjelde for denne delen av verksemda til selskapet, jf. forvaltningslova § 1 tredje punktum og offentleglova § 1 første ledd tredje punktum. Det finst likevel få døme på private rettssubjekt som har fått slik kompetanse.

Avgrensinga av omgrepet forvaltningsorgan reiser vanskelege spørsmål når ei verksemd er organisert som eit sjølvstendig rettssubjekt, til dømes som aksjeselskap eller stiftelse, og verksemda samstundes har ei organisatorisk eller økonomisk tilknyting til stat eller kommune. Slik offentleglova og forvaltningslova er praktiserte, blir spørsmålet om ei verksemd fell innanfor eller utanfor lova, avgjort etter ei samla vurdering. Den rettslege organiseringa er ikkje utan vidare avgjerande. I utgangspunktet må det vurderast konkret for kvart enkelt selskap om det kan reknast som eit forvaltningsorgan.

I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), prøver ein å klargjere rettstilstanden omkring selskap som kommunar eig, og forholdet til offentleglova ved framlegget til § 2 første ledd bokstav c og d om virkeområdet til lova:

1. sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet, og

2. sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet. »

Føresegna vil såleis vere aktuell for verksemder som er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt, til dømes aksjeselskap, ansvarlege selskap eller andre selskapsformer som blir rekna som sjølvstendige rettssubjekt. Bokstav d tek særleg sikte på sjølvstendige rettssubjekt som ikkje har eigarar, til dømes stiftelsar.

For rettssubjekt som denne føresegna gjeld for, vil lova som hovudregel gjelde for alle delar av verksemda og uavhengig av kva slags verksemd rettssubjektet driv. I det andre leddet i framlegget heiter det likevel:

«Bokstavane c og d gjeld ikkje rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. For verksemder som etter offentleg oppkjøp eller liknande kjem inn under bokstavane c eller d, gjeld lova frå og med fjerde månadsskiftet etter den månaden da vilkåra vart oppfylte.»

3.3.3 Interkommunalt samarbeid og forholdet til dei tilsette

Det er kommunen eller fylkeskommunen som har arbeidsgivaransvaret for dei tilsette som har arbeidet sitt knytt til ei interkommunal samarbeidseining, såframt verksemda ikkje er organisert som eit sjølvstendig rettssubjekt. Er den interkommunale eininga sjølv ein eigen juridisk person, går ein ut frå at sjølve eininga er arbeidsgivar, jf. Retstidende 1996 side 623. Kva det har å seie at eit samarbeid er å rekne som eit eige rettssubjekt, blir såleis eit sentralt spørsmål i forhold til dei tilsette i verksemda. Dersom ei eksisterande kommunal eller fylkeskommunal verksemd blir organisert som eit eige rettssubjekt, kan omdanninga vere omfatta av reglane om overdraging av verksemd i arbeidsmiljølova. Dette kan også skje dersom ei verksemd blir overført til ein annan kommune.

3.3.4 Reglane i kommunelova om tilsyn og kontroll

Statleg kontroll

Kommunelova gir staten visse høve til kontroll overfor kommunane – særleg i samband med enkelte økonomiske disposisjonar, mellom anna låneopptak og garantistilling. Desse gjeld likevel ikkje overfor aksjeselskap og andre selskapsformer som kommunen nyttar eller deltek i, sjølv om det heilt eller delvis er ein kommune som eig dei. Dette inneber mellom anna at eit aksjeselskap som kommunen eig, kan ta opp lån og stille garantiar uavhengig av reglane i kommunelova om kommunale lån og garantiar. Kommunelova § 59 om lovlegskapskontroll og plikt for kommunen til å gi departementet dei opplysningane det ønskjer om verksemda i kommunen, kjem heller ikkje til bruk på aksjeselskap som kommunar eig.

Kommunal selskapskontroll

Når det gjeld kontrollen kommunane sjølv driv av kommunale selskap, skal kontrollutvalet etter forskrifta om kontrollutval av 15. juni 2004 nr. 905 sjå til at det blir gjennomført kontroll med forvaltninga av eigarinteressene i interkommunale selskap, aksjeselskap der kommunen eller fylkeskommunen aleine eller saman med andre kommunar eller fylkeskommunar eig alle aksjar, og i heilåtte dotterselskap av slike selskap, jf. kommunelova § 80. Slik selskapskontroll inneber at det skal takast kontroll av om den som utøver eigarinteressene til kommunen eller fylkeskommunen i selskap, gjer dette i samsvar med vedtak og føresetnader i kommunestyret eller fylkestinget («eigarskapskontroll»). Selskapskontrollen kan også omfatte forvaltningsrevisjon etter forskrifta om revisjon i kommunar og fylkeskommunar av 15. juni 2004 nr. 904 kap. 3.

Med utgangspunkt i ein plan for gjennomføring av selskapskontroll skal kontrollutvalet gi rapport til kommunestyret eller fylkestinget om dei kontrollane som er gjennomførte, og om resultata av desse.

3.4 Interkommunalt styre etter kommunelova § 27

3.4.1 Innleiing

Kommunalt samarbeid etter kommunelova § 27 utgjer ein vesentlig del av dei interkommunale samarbeidsordningane som eksisterer i dag. For ein meir fyldig gjennomgang av gjeldande rett på dette området viser ein til NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, punkt 4.4.

Den nogjeldande § 27 er ei vidareføring av den tidlegare § 27 i kommunestyrelova og § 29 i fylkeskommunelova. Det var alt etter kommunelovene frå 1921 høve for to eller fleire kommunar til å etablere eit felles styre for å løyse ei kommunal oppgåve.

Føresegna regulerer ei samarbeidsordning der det blir oppretta eit eige felles styre mellom deltakarkommunane/fylkeskommunane for å løyse felles oppgåver. Kommunelova § 27 kjem først til bruk dersom det er etablert eit sjølvstendig interkommunalt avgjerdsnivå – eit eige styre – som er tildelt avgjerdsmakt, jf. § 27 nr. 1 «til løsning av felles oppgaver». Samarbeidsorgan utan myndigheit til å ta avgjerder i samband med den aktuelle verksemda vil dermed falle utanfor denne føresegna.

Det er ingen føresetnad at kommunane ved skipinga av verksemda har lagt til grunn § 27 for samarbeidet sitt. Det avgjerande er at det faktisk er oppretta eit styre til å løyse felles oppgåver med myndigheit til å ta avgjerder. Reglar om avgjerdsmakt, vedtekter mv. kjem dermed til bruk, såframt det ikkje gjeld andre lovreglar for samarbeidet.

Kvar kommune og fylkeskommune avgjer som ein hovudregel sjølv om han skal delta i interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27. Om kommunestyret eller fylkestinget kan delegere myndigheit det har etter særlov, til eit interkommunalt styre, vil vere avhengig av ei tolking av den aktuelle lova. Føresegna om interkommunalt samarbeid i kommunelova har vorte forma med sikte på driftsmessig og administrativt samarbeid mellom kommunar, som til dømes bygging og drift av anlegg som straum- eller vassforsyning, kloakk og renovasjon. Også på helse- og skolesektoren finst det interkommunale samarbeidsordningar.

Samarbeid etter den rettslege ramma som kommunelova § 27 gir, kan vere eit alternativ til ei selskapsrettsleg organisering, også interkommunalt selskap etter lova om interkommunale selskap. Det som særmerkjer § 27-samarbeid, er likevel at slikt samarbeid mellom anna ikkje vil kunne ha deltaking frå private (på same måten som etter IKS-lova) og at det er avgrensa kva myndigheit som kan leggjast til styret, jf. uttrykket i lova «drift og organisering». Økonomiføresegnene i kommunelova vil også gjelde for interkommunalt samarbeid så langt dei passar. Eit særleg forhold som er knytt til denne samarbeidsforma, er også at ei eventuell oppløysing av samarbeidet kan bli vurdert av departementet, jf. kommunelova § 27 nr. 3 siste ledd.

Føresegna om interkommunalt samarbeid gir hovudreglane for samarbeidet. I avtalen (vedtektene) mellom deltakarane vil det stå om den vidare ramma. Rettsleg vil avtalen dermed opplyse om at det skal opprettast eit felles styre mellom kommunane og/eller fylkeskommunane. Avtalen vil mellom anna kunne seie noko om i kva omfang dette styret skal ha kompetanse til å ta avgjerder på vegner av deltakarane i samarbeidet.

3.4.2 Oppretting av interkommunalt styre

Deltakarar i eit interkommunalt styre

Kommunelova § 27 nr. 1 regulerer uttømmande kven som kan vere deltakar i eit interkommunalt samarbeid etter § 27. Berre kommunar og fylkeskommunar kan vere deltakarar i slikt samarbeid. Slike styre kan såleis opprettast mellom kommunar eller mellom fylkeskommunar, eller mellom kommunar og fylkeskommunar. Føresegna vil også gjelde situasjonar der kommunar eller fylkeskommunar sluttar seg til eit eksisterande samarbeid, sjølv om lova berre nyttar uttrykket «opprette». Det er ikkje er høve for staten eller private til å delta i slike styre. Interkommunale selskap etter lova om interkommunale selskap kan heller ikkje delta i styre etter kommunelova § 27.

Føresegna er ikkje til hinder for at kommunar eller fylkeskommunar inngår ulike former for samarbeidsavtalar med private rettssubjekt eller staten. Slike avtalar blir regulerte på basis av allmenn avtalerett eller selskapslovgiving.

Det er kommunestyret eller fylkestinget sjølv som gjer vedtak om å delta i interkommunalt styre, jf. § 27 nr. 1 andre punktum. Denne kompetansen kan såleis ikkje delegerast vidare til andre organ. Ein viktig grunn til delegasjonsforbodet er at det dreier seg om delegering av myndigheit til eit styre som ikkje ligg direkte under instruksjons- og omgjeringsmyndigheita til kvar kommune.

Vedtekter for samarbeidet. Minstekrav

Utover dei minimumskrava som er sette til vedtektene til styret, står deltakarkommunen fritt til å fastsetje det konkrete innhaldet for verksemda til styret. Kommunelova § 27 nr. 3 fastset likevel visse minstekrav som ikkje kan innskrenkast i vedtekta. Oppseiingsfristen kan maksimalt setjast til eitt år, og det kan ikkje avtalast annan utløysingssum enn det nr. 3 andre punktum fastset.

Når det gjeld minstekrav til vedtekter, er dette regulert av § 27 nr. 2. Krava til vedtektene er ufråvikelege. Men det er opp til dei deltakande kommunane eller fylkeskommunane å fastsetje det konkrete innhaldet.

Etter nr. 2 bokstav a skal vedtektene for det interkommunale styret innehalde føresegner om styresamansetjing og korleis styret skal peikast ut. Grunngivinga for dette kravet er at det er behov for ei slik avklaring i kvar enkelt kommune eller fylkeskommune, og for å sikre at deltakarane peiker ut representantane sine på same grunnlag og dermed i størst mogleg grad med same mandat. Føresegna inneheld ikkje reglar om rettar dei tilsette skal ha om å sitje i eit slikt interkommunalt styre, men det står kommunane fritt å fastsetje i vedtektene at dei tilsette skal ha rett til å oppnemne ein eller fleire medlemmer. Det er heller ikkje noko i vegen for at kommunane avtaler at det i styret skal sitje personar med særlege posisjonar, til dømes at den som er ordførar, skal vere kommunerepresentanten i styret.

Vidare skal vedtektene innehalde føresegner om verksemda til styret. Det er berre avgjerder om drift og organisering av verksemda som kan delegerast til styret, jf. § 27 nr. 1. Sjå nærmare om kompetansen til styret under avsnitt 3.4.5.

Dersom deltakarkommunane skal gjere innskot i verksemda, må dette fastsetjast i vedtektene, jf. § 27 nr. 2 bokstav c. Dersom vedtektene ikkje inneheld slike føresegner, kan styret verken krevje eller rekne med slikt innskot. Forholdet mellom storleiken på eventuelle innskot kan vere ein indikasjon på korleis eigarforholdet er meint å vere deltakarane imellom. Dette vil ha noko å seie for vurderinga av deltakardelen av eventuelt overskot og likvidasjonsutbytte. Er det ikkje haldepunkt for anna, vil det vere naturleg å leggje til grunn at det er samsvar mellom eigarforhold og ansvarsforhold eigarane imellom. Har deltakarkommunane seg imellom vedteke å gi slikt innskot, må dette vurderast som bindande mellom kommunane og styret, sjølv om det ikkje er nemnt i vedtektene.

Etter bokstav d skal vedtektene innehalde føresegner om styret har myndigheit til å ta opp lån eller på andre måtar påleggje deltakarane økonomiske plikter. Vidare skal vedtektene innehalde føresegner om det å kunne gå ut av eller oppløyse samarbeidet, jf. bokstav e.

3.4.3 Ansvaret og eigardelen til deltakarane

Når det gjeld interkommunale verksemder som er registrerte i Føretaksregisteret, vil den avtalte ansvarsforma for samarbeidet bli kunngjort ved registreringa av styrevedtektene – der det skal fastsetjast om deltakarkommunen skal gjere innskot i verksemda. Forholdet mellom storleiken på innskota vil vere ein indikasjon på korleis eigarforholdet er meint å vere deltakarane imellom. Dersom det ikkje er andre haldepunkt, vil det vere naturleg å leggje til grunn at det er samsvar mellom eigarforhold og ansvarsforhold deltakarane imellom, jf. NOU 1995:17 side 73.

Overfor kreditorane til verksemda vil deltakarane stå ansvarleg solidarisk for dei samla pliktene med mindre anna er avtalt med kreditor, jf. gjeldsbrevlova § 2 første ledd.

3.4.4 Medlemmene av styret

Styresamansetjing

Korleis styret skal vere samansett, skal gå fram av vedtektene, jf. § 27 nr. 2 bokstav a. Om ikkje anna er fastsett i vedtektene, blir valet av styremedlem regulert av kommunelova § 35 nr. 4, jf. § 29 nr. 2, det vil seie ved fleirtalsval, såframt ikkje minst ein medlem krev forholdstalsval.

Det følgjer av konstruksjonen «interkommunalt styre» og av forarbeida til føresegna at alle deltakande kommunar eller fylkeskommunar må vere representerte i styret. Dette kan føre til at eit interkommunalt samarbeid med mange deltakarar vil få eit styre med svært mange medlemmer, noko som kan vere mindre tenleg med tanke på å ha ansvar for den løpande leiinga av verksemda.

Av forarbeida til lova (NOU 1990:13 side 203) går det fram at lova ikkje er til hinder for at det blir oppretta andre og mindre organ i samarbeidstiltaket der ikkje alle kommunar er representerte – også eit organ som i praksis blir kalla «styret» og som får generell kompetanse – så lenge det større organet har den generelle styringskompetansen. Departementet uttaler i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 112 at styringskompetanse ikkje kan leggjast til éin kommune eller fylkeskommune slik at denne utøver kompetansen på vegner av dei andre, men at ein sakleg avgrensa del av styringskompetansen i klare unntakstilfelle kan leggjast til éin kommune eller fylkeskommune dersom særlege praktiske omsyn gjer seg gjeldande. Som døme nemner ein at arbeidsgivarfunksjonen kan leggjast til ein bestemt kommune.

Reglar for å kunne vere valbar osv.

Val til interkommunalt styre er ikkje omfatta av reglane i kommunelova § 14 nr. 1. Ein har såleis inga plikt til å ta imot val til eit slikt styre, men dersom ein har late seg velje til eit slikt styreverv, må ein gå ut frå at vedkommande har dei same pliktene til å fungere i vervet som andre folkevalde. Den som har mist røysteretten sin, eller som står for revisjon for vedkommande kommune eller fylkeskommune, eller som er rekneskapsansvarleg for den aktuelle interkommunale verksemda, er heller ikkje valbar som medlem til det interkommunale styret, jf. kommunelova § 14 nr. 2 og nr. 3. Vedkommande som ikkje er valbar på grunn av si stilling, vil likevel vere valbar dersom han eller ho trekkjer seg frå stillinga si når organet tek til å fungere, jf. § 14 nr. 4.

Kommunelova § 15 om uttreding og suspensjon vil også gjelde overfor medlemmer av eit interkommunalt styre. Det same gjeld kommunelova kap. 7 om rettane og pliktene til dei folkevalde.

3.4.5 Kompetansen til styret

Interkommunale styre som er oppretta med heimel i kommunelova § 27, er ikkje tildelt myndigheit direkte i lova. Det er vedtaket i kvar kommune eller fylkeskommune om delegasjon av myndigheit til det interkommunale styret som er grunnlaget for den rettslege kompetansen og verksemdområdet til styret. Som nemnt skal dette gå fram av vedtektene.

I motsetning til andre samarbeidsformer i selskapslovgivinga – også interkommunale selskap – set kommunelova § 27 avgrensingar for den kompetansen som kan leggjast til det interkommunale styret. Myndigheita blir avgrensa til å gjelde det å ta avgjerder som gjeld «drift og organisering» av verksemda. Tradisjonell forvaltningsmyndigheit ligg såleis utanfor kompetansen til eit interkommunalt styre. I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) uttaler departementet på side 112:

«Dette innebærer at de funksjoner som styret kan tildeles, må være relatert til den faktiske virksomheten som samarbeidsprosjektet omfatter. Men skal styret kunne fungere etter intensjonene, kan det være nødvendig å gi det utstrakt budsjettmyndighet, myndighet til opprette/nedlegge stillinger, foreta ansettelser mv. og treffe andre disposisjoner som er naturlige ledd i virksomheten.»

I spesialmotiva til § 10 på side 268 uttaler departementet:

«Avgjørelsesmyndighet i mer prinsipielle og potensielt politisk kontroversielle spørsmål angående forholdet til brukere, større investeringer eller omlegging av virksomheten kan ikke delegeres til styret, men må avgjøres av kommunestyret/fylkestinget, eventuelt et fast utvalg eller kommunaråd/fylkesråd som har fått delegert slik myndighet.»

På bakgrunn av omtalen i forarbeida av omgrepet «drift og organisering» verkar det derfor som at det var eit sentralt siktemål å etablere eit skilje mellom politiske vurderingar og det som høyrer inn under den løpande driftsleiinga i verksemda. Det blir også gitt grunnlag for å trekkje eit skilje mellom prinsipielle saker og saker som ikkje var så viktige. Ofte vil viktige og prinsipielle saker også vere politisk kontroversielle, og det vil dermed ikkje vere behov for å sondre mellom politiske og prinsipielle saker. Men sjølv om ei sak ikkje er politisk kontroversiell, kan ho liggje utanfor omgrepet drift og organisering dersom ho er svært viktig for bedrifta eller heile kommunen/fylkeskommunen. Kva for saker som ligg utanfor omgrepet, må vurderast i forhold til både kva karakter verksemda har, og kor stor ho er.

Styret for eit interkommunalt tiltak kan vidare tildelast myndigheit til å fastsetje budsjettet til verksemda, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 113. Styret for ei interkommunal verksemd kan også få myndigheit til å opprette og leggje ned stillingar og til å ta avgjerder i personalsaker. Kor langt myndigheita til styret rekk i desse sakene, vil vere avhengig av delegasjonsvedtaket og ei tolking av dette. Styret kan også få fullmakt til å ta opp lån. Lån styret tek opp, kan berre nyttast til formål som står i § 50, fordi føresegnene i kommunelova om økonomiforvaltning også gjeld for interkommunale verksemder. Det er likevel rekna med at styret kan få fullmakt til å ta opp lån til lånefond, i alle fall innanfor visse rammer.

Som hovudregel fell utøving av offentleg myndigheit utanfor dei fullmaktene som eit interkommunalt styre kan få etter kommunelova § 27. Kva som ligg i omgrepet «utøving av offentleg myndigheit», vil derfor bli sentralt i forhold til dei driftsoppgåvene eit interkommunalt styre etter § 27 kan delegerast myndigheit til å utføre. Grensa får også noko å seie i forhold til i kor stor grad ei oppgåve kan delegerast til andre rettssubjekt. Det finst få lover der det blir gitt høve for kommunar til å kunne delegere utøving av offentleg myndigheit til andre rettssubjekt.

Med utøving av «offentleg myndigheit» siktar ein ikkje til at det er offentlege myndigheiter som opptrer, men til myndigheitsutøving i tydinga avgjerder av offentlegrettsleg art. Føresegna siktar derfor til forbod, pålegg, fullmakt, dispensasjon og andre avgjerder på det offentlegrettslege området. Offentleg myndigheit kan omfatte meir enn det å kunne gjere enkeltvedtak og gi forskrifter, til dømes å vere kontroll- og planleggingsmyndigheit.

3.4.6 Nærmare om høvet deltakarkommunane har til styring og kontroll overfor det interkommunale styret

Eit interkommunalt styre etter § 27 vil ikkje kunne gjere vedtak som inneber utøving av offentleg myndigheit, jf. avgrensinga som ligg i uttrykket «drift og organisering». Eit slikt styre vil likevel kunne få høve til å gjere sentrale kommunale oppgåver som det kan vere ønskeleg at kvar enkelt deltakarkommune har ein viss kontroll og innverknad over. Deltakarkommunane kan først og fremst påverke samarbeidsorganet gjennom sitt val av medlemmer til styret og kan gi medlemmene sine instruksar om røystegiving frå sak til sak. Kommunane kan også i vedtektene om samarbeid fastsetje godkjenningsordningar for visse typar vedtak i styret, til dømes at eit vedtak ikkje er bindande før det har vore lagt fram for dei ulike kommunestyra.

Spørsmålet om kven som kan føre tilsyn med interkommunalt styre etter kommunelova § 27, er ikkje regulert i kommunelova. I rundskriv H-17/96, sak nr. 93/6169, uttaler departementet likevel:

«(…)Kommuneloven pålegger i § 60 nr 2 hver enkelt kommune å opprette et eget tilsynsorgan, kontrollutvalget, som skal utøve det løpende tilsyn på vegne av kommunestyret. Det er imidlertid helt på det rene at § 60 nr 2 bare tar sikte på den enkelte kommunes forvaltning, og at det ikke med denne bestemmelsen var ment å gi regler for hva som skulle gjelde for tilsynet med ulike interkommunale sammenslutninger.

Dette innebærer imidlertid ikke at deltakerkommunene er uten ansvar for å føre tilsyn med den virksomheten som skjer i regi av en interkommunal sammenslutning som er organisert med et eget styre etter § 27. Dette følger av at det øverste tilsynsorgan i kommunen er kommunestyret.

Med mindre annet er avtalt ligger tilsynsansvaret til de deltakende kommuners kommunestyrer i fellesskap. Spørsmålet blir i hvilken grad kommunene kan avtale andre ordninger. Det er klart at kommunestyrene ikke kan etablere et felles kontrollorgan for den interkommunale sammenslutningen. Et slikt organ ville være omfattet av bestemmelsen i § 27, hvor det fremgår at slike organer bare kan delegeres myndighet til å stå for virksomhetens drift og organisering.

Fordi kontrollutvalget ikke kan tildeles andre oppgaver enn de som følger av at det er den enkelte kommunes internkontrollorgan, kan kommunestyrene heller ikke delegere ett av deltakerkommunenes kontrollutvalg å føre tilsyn med sammenslutningens virksomhet.

Den enkelte kommunes kontrollutvalg vil ha myndighet til å føre kontroll med kommunens forbindelse med den interkommunale sammenslutning. Når det gjelder interne forhold i sammenslutningen, for eksempel forholdet mellom styret og sammenslutningens administrasjon, har imidlertid ikke kontrollutvalget i den enkelte kommune adgang til å føre tilsyn. Tilsynsansvaret vil her tilligge kommunestyrene i fellesskap. Sammenslutningens styre vil trolig kunne opprette et underordnet kontrollorgan som vil utøve tilsyn på vegner av sammenslutningens styre. Forutsetningen må imidlertid være at de deltakende kommuners kommunestyrer har delegert myndighet til styret til å opprette et slikt organ.

Videre kan deltakerkommunene påvirke styrets virksomhet gjennom tildeling av økonomiske midler (budsjettvedtak). »

3.4.7 Forholdet til andre delar av kommunelova. Saksbehandlingsreglar

Kommunelova kapittel 6 om saksbehandlingsreglar i folkevalde organ gjeld også for interkommunale styre, så langt «kommunestyret, fylkestinget eller oppnevningsorganet ikke bestemmer noe annet». Saksbehandlingsreglane i kommunelova vil dermed gjelde for verksemda til styret, så lenge deltakarane ikkje har fastsett noko anna. Det er likevel ikkje høve til å gjere unntak frå kommunelova §§ 36–38. Heller ikkje kan det fastsetjast reglar for verksemda til styret som er i strid med prinsippa i forvaltningslova.

3.4.8 Forholdet til forvaltningslova og offentleglova

Eit interkommunalt styre etter kommunelova § 27 vil vere eit «organ for stat eller kommune» slik det er meint i forvaltningslova. Reglane i forvaltningslova om saksbehandling, inhabilitet, teieplikt osv. gjeld derfor for styret. Offentleglova har same bruksområdet som forvaltningslova, og dokumenta til det interkommunale styret vil derfor vere omfatta av offentleglova. Dette inneber at dokumenta ikkje kan haldast attende utan at det ligg føre særleg heimel for det.

3.4.9 Uttreding og oppløysing

Vedtektene skal innehalde føresegner som regulerer spørsmålet om rett til å gå ut av samarbeidet og reglar om kva som skal gjelde ved oppløysing av samarbeidet, jf. § 27 nr. 2 bokstav e.

Situasjonen der ein eller fleire av deltakarkommunane i eit interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27 ønskjer å seie opp deltakarforholdet sitt i samarbeidet, er regulert av § 27 nr. 3. Dersom det ikkje er avtalt noko anna i vedtektene, jf. § 27 nr. 2 bokstav e, gjeld det ein eittårs frist for at ein kommune skal kunne krevje seg utløyst. Dersom det er sett ein oppseiingsfrist som er meir enn eitt år, kan ein deltakar likevel seie opp med eitt års varsel, jf. NOU 1995:17 side 80.

Utløysingssummen for den aktuelle deltakarkommunen eller fylkeskommunen vil bli nettoverdien av den delen kommunen har ved oppseiingstidspunktet, jf. § 27 nr. 3 andre punktum. Denne verdien kan likevel ikkje vere større enn verdien av dei midlane vedkommande kommune eller fylkeskommune har skote inn. I ei sak frå 1996 (sak nr. 96/3965), referert i rundskriv H-17/96 frå departementet, har departementet uttalt at det ikkje er høve til å fråvike føresegna om utløysingssum ved uttreding frå eit interkommunalt samarbeid («selskap») etter kommunelova § 27. Det vart i brevet vist til at verken ordlyden eller forarbeida opnar for dette.

Etter § 27 nr. 3 andre ledd kan oppseiing av avtale kan leggjast fram for departementet, som kan gi pålegg om vidare samarbeid «hvor samfunnsmessige interesser eller omsynet til samarbeidende kommuner tilsier dette».

3.4.10 Heimel til å påleggje samarbeid etter § 27

Utgangspunktet i kommunelova § 27 er at kommunane sjølv bestemmer om dei vil inngå samarbeid og kva dei vil samarbeide om. I nr. 1 andre ledd i føresegna blir det likevel gitt heimel for Kongen til å gi pålegg om å opprette interkommunalt styre. Det er i forarbeida til lova lagt til grunn at heimelen til å påleggje interkommunalt samarbeid blir brukt med varsemd, og berre når samfunnsmessige omsyn tilseier det. Det blir også framheva at før det blir gjort vedtak om pålagt samarbeid, skal dei kommunane og fylkeskommunane det gjeld, få uttale seg. Myndigheita til å gi slikt pålegg er lagd til Kommunal- og regionaldepartementet etter kgl. res. 18. desember 1992, forskrift nr. 1079.

3.5 Andre organisasjonsformer for interkommunalt samarbeid

For kommunar og fylkeskommunar vil det vere eit praktisk spørsmål korleis verksemd som dei er engasjerte i, skal organiserast. I utgangspunktet kan verksemder organiserast i dei same selskapsformene som står til disposisjon for private – i tillegg til dei nemnde verksemdsformene som er spesielt tilpassa for offentleg verksemd. Men som nemnt kan ikkje kommunar lenger delta i ansvarlege selskap etter selskapslova, eller som «andelslag». Den selskapsforma som da står fram som mest aktuelle for interkommunalt samarbeid ved sida av lova om interkommunale selskap, vil særleg vere aksjeselskap. Andre aktuelle organisasjonsformer kan vere stiftelsar og foreiningar. For nærmare utgreiing om gjeldande rett omkring desse organisasjonsformene viser ein til høyringsnotatet kapittel 2 under avsnitt 2.7 og til NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet.

3.6 Særleg om vertskommunesamarbeid utan organisatorisk overbygning

Den såkalla vertskommunemodellen som alt i dag er i bruk i praksis, er kjenneteikna ved at ein kommune eller fylkeskommune gjer oppgåver på vegner av ein annan kommune eller fylkeskommune, utan at det er noka felles organisatorisk overbygning for dette samarbeidet – slik det gjeld i andre organisasjonsformer for interkommunalt samarbeid. Ei slik samarbeidsform fell derfor utanfor dei konstruksjonane som elles kjem inn under særleg lovgiving. I regelen nyttar ein «vertskommunemodellen» ved løysing av administrative støttetenester, til dømes felles lønnskontor, IKT, breibandløysingar og kartarbeid. Det blir også inngått samarbeid om administrative stillingar, der det blir tilsett felles personale i delt stillingsprosent.

Ved slikt samarbeid vil det vere dei kontraktsrettslege bindingane som gjeld for samarbeidet. Vertskommunemodellen inneber at styringsorganet i vertskommunen har den fulle avgjerdsmakta, og dei andre «deltakande» kommunane bestiller tenesteleveransar frå vertskommunen. Dei deltakande kommunane vil såleis ha avgrensa høve til å påverke styring av investeringar og drift, men må dekkje sin del av dei samla kostnadene. Visse høve til styring, til dømes at viktige saker skal behandlast i dei aktuelle kommunane, kan avtalast særskilt i ein tenesteleveranseavtale.

Dersom det er tale om å leggje ei oppgåve eller ei stilling som ved lov er lagd til ein kommune eller fylkeskommune, til ein annan kommune, blir det som nemnt ovanfor eit spørsmål om vedkommande lov opnar for at slike løysingar kan nyttast. Særleg vil det gjelde eit krav om klar heimel dersom det skal kunne leggjast myndigheitsoppgåver til andre rettssubjekt – til dømes andre kommunar. Eit døme på ein slik lovheimel finst i smittevernlova § 4a-3 første ledd, som lyder:

«Myndighet og gjøremål innen miljørettet helsevern som i denne lov er lagt til kommunestyret, kan med unntak av den myndighet som er nevnt i § 4a-11 tredje ledd, delegeres etter reglene i kommuneloven, til et interkommunalt organ eller til en annen kommune. Når kommunen har delegert myndighet til en annen kommune, skal vedtak fattet av denne stadfestes av kommunen der saken har sin opprinnelse.»

3.7 Oversikt over føresegner om interkommunalt samarbeid i særlovgivinga

Utanom kommunelova og lova om interkommunale selskap finst det ei rekkje døme på føresegner om interkommunalt samarbeid, som meir eller mindre klart gir heimel for kommunane eller fylkeskommunane til å la interkommunale organ utføre oppgåver på vegner av kommunen eller fylkeskommunen. Dei ulike lovføresegnene har likevel eit til dels ulikt innhald med omsyn til kva former for interkommunalt samarbeid som det er høve til å inngå. Departementet legg til grunn at når ein ser bort frå utøving av offentleg myndigheit, vil det vere høve til å etablere interkommunalt samarbeid om kommunal tenesteyting i form av interkommunale styre etter kommunelova § 27, og truleg interkommunale selskap (IKS) med mindre særlovene har relativt klare føresegner som stengjer for dette. Om det er høve til å leggje oppgåver og avgjerdsmakt til aksjeselskap eller andre selskap, må avgjerast ut frå ei tolking av kvar enkelt lov.

Ei kartlegging av føresegner om interkommunalt samarbeid i særlovgivinga finst i ein rapport som er utarbeidd av høgskolelektor Ingun Sletnes ved Høgskolen i Oslo på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet. Rapporten vart levert til departementet i februar 2003. I del II i utgreiinga blir rammene for interkommunalt samarbeid i dei ulike særlovene vurderte.

Det er uklare punkt i fleire særlovsføresegner om interkommunalt samarbeid om kva for organisasjonsformer som er tillatne. Særlovene tek sjeldan eksplisitt standpunkt til om det kan vere samarbeid til dømes etter kommunelova § 27, gjennom interkommunale selskap eller ved bruk av aksjeselskap. Når det gjeld spørsmål om høve til å la andre rettssubjekt utøve offentleg myndigheit på vegner av kommunen eller fylkeskommunen, må det liggje føre klare haldepunkt i lov for at det kan vere slikt samarbeid.

Nedanfor er det teke inn nokre døme på regulering av interkommunalt samarbeid i særlovgivinga.

3.7.1 Særlovsføresegner som opnar for å leggje myndigheitsutøving til interkommunale organ osv.

Innleiing

Etter gjeldande rett står ikkje kommunane fritt til å delegere avgjerdsmyndigheit til interkommunale organ. Kommunelova sjølv set mellom anna grenser ved å slå fast at det interkommunale styret etter § 27 berre kan få myndigheit til å ta avgjerder som gjeld «drift og organisering». Men særlovene kan opne for delegasjon av utøving av offentleg myndigheit til ulike samanslutningsformer.

I anna lovverk som regulerer samanslutningsformer, finst det ikkje ei slik avgrensing som i kommunelova § 27. Her kjem det an på ei tolking av særlova om det finst ein heimel for å delegere avgjerdsmakta til slike organisasjonsformer.

I særlovene finst det nokre døme på at det er tillate med delegering av myndigheitsoppgåver til interkommunale organ, og dei fleste av desse er av nyare dato. Dette kapitlet vil behandle desse føresegnene, men også enkelte andre føresegner som er av interesse i samband med interkommunalt samarbeid.

Kommunehelsetenestelova

Når det gjeld helsetenestene til kommunen, galdt det tidlegare ei føresegn (§ 1-5) om frivillig samarbeid som sa at to eller fleire kommunar kan gjere avtale om samarbeid om helsetenesta. Etter at denne føresegna vart oppheva i 1994 (ved Ot.prp. nr. 60 (1993–94)), inneheld ikkje lova i dag føresegner som regulerer frivillig samarbeid. Bakgrunnen for å oppheve føresegna var at Helsedepartementet såg på høvet til å samarbeide som noko sjølvsagt, slik at føresegna var overflødig.

Kommunehelsetenestelova § 1-3 andre ledd gir kommunane høve til å gjere avtale med andre kommunar, fylkeskommunen eller private om drift av sjukeheimar eller buformer for heildøgns omsorg og pleie. Føresegna kom inn i lova i samband med at ansvaret for sjukeheimane vart overført til kommunane i 1989. Sletnes kjem i utgreiinga si på side 108 med denne vurderinga av føresegna:

«Det ser altså ut som om denne delen av bestemmelsen først og fremst tar sikte på å regulere interkommunalt samarbeid i form av kjøp og salg av institusjonsplasser, og ikke interkommunalt samarbeid om etablering og drift av sykehjem med en organisatorisk overbygning. Slikt samarbeid mellom kommuner var da kommunene overtok ansvaret for sykehjemmene regulert i den tidligere bestemmelsen i § 1-5 (…). I og med at kommunene står fritt til å inngå avtale med private om drift av sykehjem vil jeg imidlertid anta at kommunene har full organisatorisk frihet i forhold til interkommunalt samarbeid om drift av slike. For eksempel så må kommuner kunne bygge og drive sykehjem som et interkommunalt aksjeselskap, men slik at hver deltakerkommune inngår avtaler med aksjeselskapet om disponering av plassene.»

Kommunehelsetenestelova blei gjennom Ot.prp. nr. 72 (2000-2004) endra slik at kommunane fekk heimel til å delegera myndigheit innan miljøretta helsevern til interkommunale organ. Det var gjennom denne lovedringa og mogeleg å delegera myndighet frå ein kommune til ein annan.

Smittevernlova

Formålet med lov av 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer er ifølgje lova § 1-1 å verne befolkninga mot smittsame sjukdommar ved å førebyggje dei og motverke at dei blir overførte i befolkninga.

Oppgåvene til kommunane i samband med dette er regulerte i § 7-1, der det mellom anna heiter:

«Kommunen skal sørge for at alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen med hensyn til smittsom sykdom er sikret nødvendige forebyggende tiltak, undersøkelsesmuligheter, behandling og pleie utenfor institusjon og pleie i sykehjem eller annen kommunal helseinstitusjon.»

Lova nemner fleire tiltak i §§ 3-1 til 3-9 som er nokså inngripande og legg også ansvar til kommunen for å føre tilsyn med at reglane i lova blir følgde, og at vedtak i medhald av lova blir gjennomførte, jf. § 7-1 fjerde ledd. Mange av oppgåvene som her er lagde til kommunen, er kombinerte med heimel til å utøve ulike typar offentleg myndigheit for å setje i verk tiltak i tråd med formålet i lova.

Smittevernlova § 7-1 fekk eit nytt siste ledd ved lovendring i 2004. Det heiter her:

«Kommunens myndighet etter denne lov kan delegeres etter reglene i kommuneloven, til et interkommunalt organ eller til en annen kommune. Når kommunen har delegert myndighet til en annen kommune, skal vedtak fattet av denne stadfestes av kommunen der saken har sin opprinnelse.»

Smittevernlova opnar her for å delegere myndigheitsoppgåver til eit interkommunalt organ. Lova gir også heimel til å overlate oppgåvene etter smittevernlova til ein annan kommune (vertskommune), men med den avgrensinga at vedtaket da skal stadfestast av kommunen der saka har sitt opphav.

Når det gjeld spørsmålet om kva interkommunale organ det her er snakk om å opne for delegasjon til, står dette på side 12 i Ot.prp. nr. 72 (2003–2004):

«Helsedepartementet mener at av de organisasjonsformer man har i dagens regelverk, skal interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 og interkommunalt selskap etter IKS-loven, være de aktuelle formene dersom det skal delegeres myndighet innen miljørettet helsevern og/eller smittevern.»

Tobakkskadelova

Formålet med lov av 3. september 1973 nr. 14 om vern mot tobakkskader (tobakkskadelova) er å avgrense helseskadar som bruk av tobakk fører med seg, jf. § 1 i lova. Etter tobakkskadelova § 6 skal lokale, transportmiddel og serveringslokale der allmenta har tilgang, vere røykfrie.

Oppgåvene og myndigheita til kommunane er knytte til å drive tilsyn med at reglane i og i medhald av § 6 blir følgde. Er det snakk om eit arbeidslokale, er det Arbeidstilsynet som har tilsynsmyndigheita, jf. § 6 femte ledd. Når kommunane utøver tilsynsansvaret sitt, kan dei nytte dei verkemidla som går fram av kommunehelsetenestelova §§ 4a-7, 4a-8, 4a-9, 4a-12. Desse verkemidla går langt når det gjeld myndigheitsutøving frå det offentlege, mellom anna ved å heimle gransking av ei verksemd med medverknad frå politiet, pålegg om retting, tvangsmulkt og straff.

Når det gjeld reglar for organisering av tilsynsverksemda til kommunane, seier tobakkskadelova § 6 femte ledd:

«… Kommunestyrets myndighet etter denne paragraf kan delegeres til et organ i kommunen eller til et fellesorgan for flere kommuner …»

For den delegasjonen som skjer internt i kommunen, er det dei allmenne reglane i kommunelova om delegasjon som må leggjast til grunn.

Føresegna gir også heimel for kommunestyret til å delegere myndigheita si til eit «felles organ». Denne føresegna kom inn i 2002 og opnar for eit interkommunalt samarbeid om denne tilsynsoppgåva med tilhøyrande myndigheit. I Ot.prp. nr. 57 (2001–2002) heter det:

«Departementet foreslår at kommunestyret får hjemmel til å delegere tilsynet etter tobakksskadeloven § 6 til et interkommunalt organ. Delegasjonen kan inneholde både det praktiske tilsynsarbeidet og myndighet til å fatte vedtak om granskning, gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt, jf. tobakksskadeloven § 6 sjette ledd. »

Det er likevel eit spørsmål om kva for samarbeidsformer denne heimelen opnar for. Kan det tolkast inn ei avgrensing i val av organisasjonsform? Sletnes skriv i rapporten sin på side 121:

«Trolig åpner loven for samarbeid etter kommuneloven § 27. Jeg antar at loven ikke åpner for organisering etter lov om interkommunale selskap, eller etter aksjeloven. Dersom loven skulle åpne for samarbeid i slike former burde det vært spesielt avklart i lovtekst og forarbeider siden bestemmelsen er helt ny».

Brann- og eksplosjonsvernlova

I brann- og eksplosjonsvernlova av 14. juni 2002 nr. 20, § 9 fjerde ledd står det:

«To eller flere kommuner kan avtale å ha felles brannvesen eller felles ledelse av brannvesenet. Kommunen kan gjennom avtale overlate brannvesenets oppgaver og ledelse helt eller delvis til en annen kommune, virksomhet e.l. Kommunen må i slike tilfeller etablere ordninger som sikrer at all myndighetsutøvelse etter loven skjer under kommunens formelle ansvar.»

Sjølv om føresegna er uklar når det gjeld høvet til å delegere til interkommunalt samarbeid – er det likevel lagt til grunn, mellom anna på bakgrunn av formuleringar i forarbeida til lova – at det ikkje skal gjelde avgrensingar i delegasjon. Synspunktet er lagt til grunn i framlegget frå Direktoratet for samfunnssikkerheit og beredskap til delegasjonsvedtak når det gjeld myndigheit etter brann- og eksplosjonsvernlova. I rapporten til Sletnes blir det konkludert med at:

«(…) all myndighet etter brannvernloven som kan delegeres til administrasjonen i en kommune og videre til brannvesenet, trolig kan delegeres til interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27, og til interkommunalt selskap etter IKS-loven. Det samme må gjelde der en etablerer interkommunalt samarbeid ved en felles administrasjon med en felles leder for brannvesenet. Dersom en kommune overlater brannvesenets oppgaver til privat virksomhet, for eksempel et aksjeselskap eller kjøper tjenestene av en annen kommune kan det se ut som om loven stenger for adgangen til delegasjon.»

Hamne- og farvasslova

I lov om havner og farvann mv. av 8. juni 1984 nr. 51 (hamne- og farvasslova) er det gitt føresegner om interkommunalt samarbeid. To eller fleire kommunar kan for heile eller delar av kommunane opprette interkommunalt samarbeid og organ for slikt samarbeid til å behandle saker etter hamne- og farvasslova, jf. § 12 andre ledd første punktum. Slikt samarbeid, og organ for slikt samarbeid, kan også påleggjast av Kongen i område der dette er særleg praktisk, jf, andre punktum. Reglane om interkommunalt samarbeid i kommunelova gjeld «så langt de passer», jf. § 12 andre ledd siste punktum.

Dersom det i vedtektene for det interkommunale hamnesamarbeidet ikkje er fastsett noko anna, har det interkommunale samarbeidsorganet same myndigheita som kommunane har etter hamne- og farvasslova til å gjere enkeltvedtak og vedta forskrifter, jf. § 12 andre ledd tredje punktum. Styret for slikt samarbeid vil dessutan automatisk få ansvar for visse tilsynsoppgåver og myndigheitsfunksjonar som er uttrykkeleg regulerte i §§ 16–18 i lova.

Heimelen i hamne- og farvasslova § 12 andre ledd er ikkje etter ordlyden avgrensa til noka bestemt form for samarbeid. Oppretting av interkommunalt samarbeid i hamnesektoren kan skje med eller utan organisatorisk overbygning og med eitt eller fleire organ. Det kan også opprettast ved eige rettssubjekt. Ei rekkje hamnesamarbeid er organiserte som interkommunale selskap etter lova om interkommunale selskap.

Samarbeid utan organisatorisk overbygning kjem mellom anna til uttrykk der hamner kjøper og sel tenester av kvarandre, utan noka felles myndigheitsutøving. For slikt samarbeid er det ikkje behov for ein heimel eller ei spesiell lovbestemt organisasjonsform. Omfanget av samarbeidet og forholdet mellom partane blir da regulerte fullt ut av dei avtalane ein har gjort.

Hamne- og farvasslova har ikkje – på same måten som kommunelova § 27 – noko krav om kven som må vere representant frå kommunane, eller andre reglar for oppnemning eller samansetjing av eit felles interkommunalt organ. Det må truleg krevjast at det felles organet som blir etablert etter hamne- og farvasslova § 12, er folkevalt eller har forholdsmessig deltaking frå dei folkevalde. Dette følgjer ikkje uttrykkeleg av lova, men er ein klar føresetnad i forarbeida, jf. Ot.prp. nr. 3 (1983–84) sidene 12–13 og kommunetilpasningslova (Ot.prp. nr. 59 (1992–93) sidene 34–35. Når hamne- og farvasslova legg opp til at eit «interkommunalt styre» automatisk får overført til seg myndigheit på ei rekkje område under hamne- og farvasslova, taler også dette for at alle dei deltakande kommunane må vere representerte i det øvste organet i samarbeidet, men ikkje nødvendigvis i hamnestyret.

Hamne- og farvasslova er for tida under revisjon.

3.7.2 Døme på lover som opnar for at kommunar kan påleggjast å inngå interkommunalt samarbeid

Utgangspunktet er som før nemnt at kommunen sjølv bestemmer om han skal samarbeide med andre kommunar om å løyse oppgåvene sine. Det finst per i dag inga lovføresegn som direkte krev at kommunane skal delta i former for interkommunalt samarbeid. Men det er nokre få føresegner som heimlar høve for myndigheitene til å påleggje kommunane å inngå samarbeid.

Kommunelova § 27 nr. 1 andre ledd inneheld ein generell heimel for Kongen til å gi pålegg om å etablere interkommunalt samarbeid etter § 27. Eit slikt høve er først og fremst grunngitt med at det av omsyn til ei effektiv og forsvarleg ressursutnytting kan vere nødvendig at oppgåver blir utførte av fleire kommunar i fellesskap. Lova om interkommunale selskap inneheld ikkje noka tilsvarande føresegn.

I forarbeida til føresegna går det likevel fram at ein slik påleggsheimel skal nyttast med varsemd og berre når tungtvegande samfunnsomsyn tilseier det, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) sidene 113–114. Ein føresetnad er derfor at før eit slikt pålegg blir gitt, må det vere ei saksbehandling som gir dei aktuelle kommunane eller fylkeskommunane høve til å uttale seg om eit eventuelt pålegg om samarbeid, og at dei får høve til å føreslå alternative rammer for samarbeidet – eventuelt sam­arbeide på frivillig grunnlag.

Eit døme på ei lov som gir heimel om pålegg om interkommunalt samarbeid er hamne- og farvasslova, der det i § 12 andre ledd heiter:

«To eller flere kommuner kan for hele eller deler av kommunene opprette interkommunalt samarbeid og organ for slikt samarbeid til å behandle saker etter loven her. Dersom kommunene ikke blir enige om frivillig interkommunalt havnesamarbeid i område hvor dette er særlig hensiktsmessig, kan Kongen gi pålegg om interkommunalt havnesamarbeid og om opprettelse av organer for slikt samarbeid til å behandle saker etter loven her. »

Denne heimelen er nytta i fleire tilfelle.

I brann- og eksplosjonsvernslova heiter det i § 15 om samarbeid mellom kommunar (første og andre ledd):

«Kommunene skal samarbeide om lokale og regionale løsninger av forebyggende og beredskapsmessige oppgaver med sikte på best mulig utnyttelse av samlede ressurser. Departementet kan gi pålegg om samarbeid mellom to eller flere kommuner for gjennomføring av krav fastsatt i eller i medhold av loven.»

Plan- og bygningslova av 14. juni 1985 nr. 77 gir i § 20-3 reglar om interkommunalt plansamarbeid:

«Departementet kan gi nærmere bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid. Herunder kan departementet gi bestemmelser om oppretting av de nødvendige samarbeidsorganer, om hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde og om hvilket geografisk område det skal omfatte. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha høve til å uttale seg.»

Departementet har likevel ikkje nytta denne heimelen til å gi pålegg om slikt samarbeid. I NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven, kapittel 7 blir det føreslått at heimelen til å kunne gi pålegg om interkommunalt plansamarbeid blir ført vidare. Det heiter i forslag til § 7-1 tredje ledd:

«Når det anses nødvendig for å vareta og løse nasjonale og viktige regionale hensyn og oppgaver, kan departementet pålegge kommuner å inngå i et slikt plansamarbeid. Herunder kan det treffes vedtak om organisering av plansamarbeidet, om hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde og om hvilket geografisk område det skal omfatte. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha hatt anledning til å uttale seg.»

3.8 Utanlandsk rett

3.8.1 Sverige

Innleiing

Inntil ganske nyleg låg det føre mange juridiske avgrensingar for kva kommunale kjerneoppgåver ein kunne samarbeide om. Men ulike lovendringar dei siste åra har lagt forholda betre til rette for interkommunalt samarbeid. Eit døme på det er reglane om såkalla «kommunalförbund». Frå og med 1. januar 1998 vart reglane om slike forbund teke inn i den svenske kommunelova, slik at det skulle bli enklare og meir attraktivt for kommunane å inngå samarbeid i slike forbund. Juridisk sett er det no høve for kommunen å innleie samarbeid om nær sagt alle kommunale oppgåver, og spekteret av tillatne samarbeidsformer er også stort.

Dei ulike samarbeidsformene blir gjerne delte inn i tre grupper: dei meir lause formene for samarbeid (nettverk, prosjekt og avtalar mellom kommunar), kommunalrettslege organiseringar (kommuneforbund og felles nemnder etter kommunelova og «hälso- och sjukvårdslagen») og privatrettslege organisasjonsformer (interkommunale aksjeselskap, stiftelsar eller ideelle foreiningar).

Når det gjeld privatrettslege selskapsformer, gjeld det visse avgrensingar for kor fritt kommunen står: Verksemda til selskapet må for det første liggje innanfor det kommunale ansvarsområdet. Det er vidare ikkje tillate å skipe selskap dersom særlovgivinga har reglar om korleis verksemda skal organiserast. Dersom ei oppgåve omfattar myndigheitsutøving, kan slike oppgåver berre overlatast til selskap dersom det ligg føre uttrykkeleg klar heimel til dette i lovverket.

Avtalebasert samarbeid utan organisatorisk overbygning

To eller fleire kommunar og/eller landsting kan inngå avtalar om å utføre visse tenester – innanfor kompetanseområdet sitt. Slike samarbeidsavtalar kan ein inngå på tvers av dei svenske länsgrensene. Det kan såleis – utan særleg heimel for det – ikkje avtalast at ein annan kommune eller eit anna landsting skal kunne utøve myndigheitsoppgåver på vegner av ein annan kommune eller eit anna landsting. Det finst nokre lover som opnar for at det kan delegerast avgjerdsmakt til andre kommunar og landsting, mellom anna på miljøområdet. Lova om offentlege innkjøp gjeld på vanleg måte dersom ein kommune eller eit landsting kjøper varer og tenester av andre.

Felles nemnder

Kommunar og landsting kan samarbeide gjennom såkalla «gemensamma nämnder» – eller felles nemnder – jf. kommunallagen (1991:900) kapittel 3, §§ 3a til 3c. Organisasjonsforma vart innført i 1997. Formålet var å gi ei ramme for ei meir smidig og enkel samarbeidsform enn det ein tidlegare kunne bruke (til dømes kommunalforbund). «En gemensam nämnd» er ei felles nemnd som inngår i den politiske strukturen til ein av dei samarbeidande kommunane («vertskommunen») som eit kva som helst anna politisk utval. Det blir derfor ikkje oppretta nokon ny juridisk person; vertskommunen er den formelt sett ansvarlege – eventuelt med regressrett overfor dei andre samarbeidande kommunane. Samstundes har alle dei samarbeidande kommunane framleis ein reell politisk innverknad over ansvarsområdet til den felles nemnda.

Den felles nemnda skal ha oppgåver som er felles for deltakarane, også myndigheitsoppgåver, derunder myndigheitsutøving. Typiske oppgåver som har vorte lagde til slike felles nemnder, er helse- og omsorgstenester, tannpleietenester, sosialtenester osv. Det gjeld likevel to unntak frå høvet til å kunne løyse oppgåver gjennom felles nemnder: sivilt forsvar og landmålarverksemd.

Ved opprettinga av ei felles nemnd skal det setjast opp ein samarbeidsavtale og eit nemndsreglement. Samarbeidsavtalen skal innehalde føresegner om leiarval, avvikling, tvisteløysing, kostnadsdeling, kor mange nemndsmedlemmer det skal vere frå kvar kommune, og kva oppgåver nemnda skal ha.

Det finnest ein særskilt form av felles nemnd på «helso- och sjukvårdsområdet». Loven om felles nemnd på «vård- och omsorgsområdet» gjer det mogeleg for eitt landsting og ein eller fleire kommunar som inngår i landstinget, å samarbeide i ein felles nämnd. Kravet om samarbeid om ei felles kommunal oppgåve som generelt gjelder for felles nämnd er tatt bort. I staden kan samarbeidet skje innafor ramen av bestemte område som landstingene og kommunane kvar for seg har ansvaret for. For at samarbeid skal kunne skje blir likevel kravd at oppgåvene både frå landstinget og kommunane inngår i den felles nämnda sitt ansvarsområde.

Kommunalforbund

Reglane om såkalla «kommunalförbund» var tidlegare regulert i ei eiga lov (kommunalförbundslagen). Kommunalforbund som samarbeidsform vart innført i 1919. I 1997 vart lova om kommunalforbund inkorporert i kommunallova, der det også vart gjort ein del endringar med sikte på å forenkle og modernisere reglane.

Samarbeidsforma blir regulert av kommunallova kapittel 3. Kommunalforbund er ei frivillig 1 samanslutning som kan skipast på bestemt eller ubestemt tid. Kommunar og landsting kan overlate utføringa av både lovpålagde og frivillige oppgåver til kommunalforbund som det sjølv er med i. Medlemskommunane overlet avgjerdsretten i dei aktuelle spørsmåla til sin eller sine representantar («förbundsfullmäktige») i forbundet.

Ved lovendringa i 1997 vart det opna for at kommunane eller landstinga ikkje treng å leggje fullt ut dei same oppgåvene til kommunalforbundet. På denne måten er det også lagt til rette for at kommunar og landsting kan delta saman i eit kommunalforbund om også dei lovpålagde oppgåvene.

Kommunalforbundet blir derfor omtalt som ein spesialkommune som tek over ei eller fleire oppgåver for medlemmene sine, og som blir fullt ansvarleg for denne verksemda med eigne budsjett og rekneskapar. Kommunalforbundet er ein eigen juridisk person som er frittståande i forhold til dei kommunane og/eller landstinga som er medlemmer.

Forbundet kan anten organiserast som eit avgjerande organ («förbundsfullmäktige») med eit utøvande organ («förbundsstyrelse») eller som «förbundsdirektion» med begge funksjonar. Medlemmene i det avgjerande organet i kommunalforbundet skal hentast blant medlemmer eller varamedlemmer i kommunestyra – og kvar kommune skal vere representert med minst éin medlem. Avgjerdsorganet i kommunalförbundet vel deretter förbundsstyrelsen. Avgjerdsorganet i forbundet blir valt for fire år om gongen, med mindre kortare valperiode er avtalt.

Kommunallova set nærmare krav til innhaldet i forbundsavtalen, også om styret og om innsyn i økonomien og verksemda osv. Ein kommune kan trekkje seg frå samarbeidet. Oppseiingstida er på tre år – om ikkje ein kortare oppseiingsfrist har vorte avtalt.

3.8.2 Danmark

Innleiing

Framstillinga er basert på informasjon frå juni 2005.

Det danske lovverket opnar for interkommunalt samarbeid på dei fleste områda, med unntak av myndigheitsutøving – som normalt skal liggje hos kommunestyret eller eit organ som er underlagt dette. Det finst særlege reglar om interkommunalt samarbeid i fleire lover, mellom anna «skattestyrelsesloven» § 1 om at to eller fleire kommunar kan – etter godkjenning av skatteministeren – peike ut ein person som er tilsett i ein av kommunane til å ha det øvste ansvaret for likningsarbeidet i den kommunale skattestellet med alle eller delar av dei skattepliktige i dei aktuelle kommunane. Etter miljøvernlova § 86 kan kommunestyra overføre myndigheit etter lova til ein såkalla «miljø- og levnedsmiddelkontrollenhed». Lova om offentleg veg § 10 og beredskapslova § 10 opnar også for at kommunane kan samarbeide om slike oppgåver.

«Kommunale fællesskaber – styrelsesloven § 60»

Den kommunale styringslova inneheld éi føresegn om interkommunalt samarbeid: § 60 om «kommunalt fællesskab» (fellesskap). Eit samarbeid etter denne føresegna inneber overføring av myndigheit frå deltakarkommunane til eit nytt felles organ – etter godkjenning av den statlege tilsynsmyndigheita (amtsmannen). Slik godkjenning er nødvendig ettersom eit samarbeid etter denne føresegna vil innskrenke ansvaret og myndigheita til deltakarkommunane – og dermed vere eit brot på grunnprinsippet i styringslova § 2 om at «kommunebestyrelsen» (kommunestyret) er den kompetente og ansvarlige myndigheita for alle kommunale oppgåver.

Det er etter styringslova § 60 som utgangspunkt ingen avgrensingar for kva kommunale oppgåver og kva kompetanse som kan leggjast til kommunale fellesskapar. Eventuelle avgrensingar kan likevel følgje av lovgivinga elles.

Når det gjeld myndigheitsutøving – det vil seie den delen av den kommunale forvaltninga som går ut på å regulere rettane og pliktene til borgarane, til dømes gjennom å vedta forbod, påbod eller gi løyve, vil det normalt følgje av den aktuelle lovgivinga at slik myndigheit skal utførast av kommunestyret eller organ som ligg inn under instruksjonsmyndigheita til kommunestyret. I ein rapport som er utarbeidd av Kommunernes Landsforening (KL) om Kommunal-, forvaltnings- og personalretslige problemstillinger i forbindelse med kommunale samarbejder (juli 2000), heiter det på side 9, tredje og fjerde avsnitt:

«Utgangspunktet er således normalt, at sådan kompetence [myndigheitsutøving] hverken kan afgives til et kommunalt fællesskab eller overlades til andre (det være sig private eller andre myndigheder) ved delegation. Der krever således som udgangspunkt særlige holdepunkter i lovgivningen for at antage, at myndighetsudøvelse i den angivne forstand kan overføres til et kommunalt fællesskab (eller være genstand for ekstern delegation).»

Dersom det etter avtalen skal opprettast eit sjølvstendig styringsorgan for samarbeidet, blir det kommunale samarbeidet kalla «et kommunalt fællesskab». Berre kommunar og amtskommunar kan vere deltakarar i samarbeidsavtalar etter § 60. Ein kommunal fellesskap kan ha både kommunar og amtskommunar som deltakarar. Utanfor føresegna fell kommunale selskap der det ikkje skjer ei kompetanseoverføring frå kommunane til selskapet, og også selskap der det er andre deltakarar enn kommunar og amtskommunar. Samarbeid om til dømes innkjøp og bruk av felles teknisk materiell skal derfor ikkje godkjennast etter § 60 – ettersom eit slikt samarbeid ikkje inneber overføring av kompetanse.

Den kommunale fellesskapen er ein sjølvstendig juridisk person som stort sett må følgje dei same reglane som ein kommune (blir vurdert som ein særkommune for dei oppgåvene han har fått). Styringslova gjeld generelt, med mindre anna går fram av samarbeidsavtalen. Den kommunale fellesskapen er eit eige sjølvstendig forvaltningsorgan som er omfatta av forvaltningslova og offentleglova. Fellesskapen er også omfatta av det generelle kommunale tilsynet, jf. styringslova § 61 sjette ledd.

Ein kommunal fellesskap har sjølvstendig kompetanse og utøver ikkje funksjonar på vegner av kommunane i medhald av delegasjon. Dei oppgåvene som etter avtalen er overførte til fellesskapen, er overførte til sjølvstendig ivaretaking av fellesskapen. Dersom ein kommunal fellesskap skal opptre på vegner av kommunen, må det skje etter ei overføring av kompetansen i medhald av styringslova § 60.

Ein kommunal fellesskap blir leidd av eit styre med ein eller fleire representantar frå kvar deltakarkommune. Det skal vedtakast vedtekter som skal fastsetje kor stor representasjon kvar kommune skal ha, og om det skal vere politikarar eller administrative styremedlemmer.

Med mindre noko anna er avtalt i vedtektene til fellesskapen, har kommunestyra i dei deltakande kommunane høve til å gi representantane sine instruksar om korleis dei skal røyste i bestemte saker. Ein går også ut frå at ein kan gi slike instruksar til representantar som ikkje er kommunestyremedlemmer.

Etableringa av fellesskapen blir finansiert av innskot frå kommunane eller ved at verksemda tek opp lån som deltakarkommunane står ansvarleg for. Drifta blir finansiert ved brukarbetaling.

Oppretting av samarbeid etter styringslova § 60 er frivillig for kommunane, men det finst på visse særlovsområde heimel til å påleggje samarbeid – også på miljø- og energiområdet.

Ei eventuell uttreding frå eller oppløysing av fellesskapen krev semje mellom deltakarane. Ein kan også gi samtykke til å gå ut av fellesskapen etter godkjenning av amtmannen.

Aksjeselskap og ansvarlege selskap som kommunen eig

Etter styringslova § 57 kan kommunar og amtskommunar sjølv opprette eller samarbeide i form av aksjeselskap. Slike selskap er privatrettslege selskap og er dermed ikkje omfatta av offentlegrettslege reglar, herunder kommunelova. Det er normalt ikkje høve til å overlate kommunale oppgåver til eit slikt selskap – med unntak frå forsyningsområdet.

Kommunane kan etter styringslova § 59 delta i selskap med solidarisk ansvar.

«Betjeningsoverenskomster» og avtalar om å utføre oppgåver for andre kommunar

Dei såkalla «betjeningsoverenskomster» inneber i praksis at ein inngår samarbeid ved at ein kommune bruker institusjonar, spesialistar, maskinar osv. til ein annan kommune. Slike avtalar blir ikkje regulerte særskilt i lovgivinga, men det finst døme på lover som avgrensar høvet kommunane har til å utføre ei oppgåve på ein slik måte.

Lov nr. 378, « Kommuners og amtkommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder », gir kommunane høve til å selje ytingar til andre offentlege myndigheiter – også andre kommunar – så lenge lovgivinga elles ikkje har avgrensingar for dette. Lova tek sikte på å sikre at avtalar om å utføre oppgåver mellom offentlege myndigheiter skjer i samsvar med anbodsreglane. Dersom tenesta er over ein viss sum (1,6 millionar DKK) skal oppgåva setjast ut på anbod.

Verken «betjeningsoverenskomster» eller avtalar etter lov nr. 378 treng godkjenning av tilsynsmyndigheitene – såframt det ikkje er snakk om plikter som skal vare særleg lenge, og når avtalen ikkje kan seisast opp med eit varsel kortare enn to–tre år. Slike samarbeidsformer vil heller ikkje vere eigne juridiske einingar.

Grensa mellom «betjeningsoverenskomster» og dei tenestene som er omfatta av lov nr. 378, kan spele ei vesentlig praktisk rolle sidan det å inngå slike overeinskomstar mellom anna ikkje krev slik anbodsrunde på førehand som lov nr. 378 krev, slik at kommunen står fritt til sjølv å bestemme med kven han vil inngå ein overeinskomst. I dansk teori blir det sagt at «betjeningsoverenskomster» neppe kan seiast å vere presist avgrensa, slik at det ikkje er opplagt kva oppgåver slike overeinskomstar kan gjelde. På bakgrunn av dei omsyna som lov nr. 378 byggjer på, ser ein det slik at ein berre kan inngå «betjeningsoverenskomster» når ein er utanfor «konkurrenceudsatte opgaveområder», jf. KLs rapport Kommunal-, forvaltnings- og personalretslige problemstillinger i forbindelse med kommunale samarbejder (2000), på side 11f.

Kommunefullmaktsreglane

Etter kommunefullmaktsreglane (dei uskrivne reglane om kommunal ivaretaking av oppgåver) kan ein kommune delta i privatrettslege selskapsskipingar, også aksjeselskap, såframt selskapet aleine tek hand kommunale oppgåver. Dette inneber mellom anna at selskapet ikkje kan ha ervervsformål. Det er ikkje eit vilkår at alle selskapsdeltakarane er kommunar, men det er eit krav at selskapet berre gjer oppgåver som kommunen sjølv kan utføre etter lova.

3.8.3 Finland

Samkommunar

Den finske kommunelova av 17. mars 1995 §§ 76–87 inneheld reglar om samarbeid mellom kommunar, der det stort sett blir gitt føresegner om oppretting av samkommunar.

Samkommunemodellen går ut på at medlemskommunane fastset forma og innhaldet for samarbeidet gjennom ein avtale som alle partar må slutte seg til – og som skal godkjennast av «fullmäktige«(svarer til kommunestyret) i medlemskommunane. Grunnavtalen regulerer kompetansen til samkommunen og skal innehalde føresegner om organisering, finansiering, avgjerdsreglar osv., jf. § 78. Det kan vere stor variasjon i måten dei ulike samkommunane handterer bestemte verksemdområde på.

Finland har 236 samkommuner. Mange er svært små, og har berre to organ (styrelse og revisionsnämnd) og nokre er store og har tre organ (samkommunestämma/fullmäktige, styrelse og revisionsnemnd). Oppgåvene varierer mykje. Kommunelova krev likevel at kvar enkelt kommune er representert i det avgjerande styringsorganet.

Akkurat som kvar enkelt kommune er samkommunen ei juridisk eining med sin eigen organisasjon og si eiga verksemd. Samkommunen har sin eigen økonomi og administrasjon. Samkommunane har inga sjølvstendig skattleggingsmyndigheit, men er finansierte av dei deltakande kommunane. Kor stor del kvar kommune skal ha, blir fastsett i avtalen og kan mellom anna byggje på innbyggjartalet i kommunen, den faktiske bruken av tenester og kor store skatteinntektene er.

I regelen er samkommunane baserte på frivillig deltaking, men tre typar samkommunar er det obligatorisk for kommunane å vere med i: «landskapsförbunden», «specialomsorgsdistrikten» og «sjukvårdsdistrikten» (med mindre kommunane er så store at dei utgjer ein egen sjukehuskommune). Samkommunen er som hovudregel ikkje direktemottakar av statlege tilskot. Berre unntaksvis går statlege overføringar direkte til samkommunane (unntaket er på utdanningssektoren).

Det øvste organet i samkommunen er eit representantskap der kvar enkelt av deltakarkommunane har minst éin medlem. Kor mange medlemmer eller røyster kvar kommune har i representantskapet, blir fastsett ut frå «styrkeforholdet» mellom kommunane i den aktuelle samkommunen. Talet på medlemmer blir bestemt i grunnavtalen. Representantskapet skal ha minst to møte i året og har til oppgåve mellom anna å godkjenne budsjett og rekneskapar og å velje eit styre for samkommunen.

Etter lova er det er krav om at styret skal spegle partisamansetjinga i alle medlemskommunane samla

Dersom ein kommune ønskjer å gå ut av samkommunen, kan dette skje ved at det blir varsla om dette innan utgangen av kalenderåret før det året mandatperioden for den folkevalde er slutt. Men det kan avtalast andre reglar om uttreding i grunnavtalen.