4 Generelt om behovet for lovendringar

4.1 Historikk

4.1.1 Tida før kommunelova av 1992

Kommunestyrelovene av 1921 hadde føresegner om interkommunale samanslutningar. I landkommunelova § 32 heitte det såleis at to eller fleire kommunar kunne opprette eit felles styre til å løyse ei kommunal oppgåve. Det går fram av Ot.prp. nr. 30 (1921) der lovframlegga vart fremma, at føresegna var meint å vere mellombels, idet lovkomiteen tok sikte på seinare å komme med eit framlegg til lov om «kommunelag». Departementet var i tvil om behovet for ei slik mellombels føresegn, men vedtok å gå inn for dette. I grunngivinga for dette heitte det i proposisjonen på s. 22:

«Da det vil kunne gå adskillig tid før der foreligger en ny lov i dette emne, som lovgivningen tidligere ikke har beskjæftiget seg med og som vil fremby mange vanskelige spørsmål, har en dog ansett det hensiktsmessig å foreslå komiteens utkast opphøiet til lov.»

Ved lovene av 10. juni 1938 om kommunestyre på landet og om kommunestyre i byene (kommunestyrelovene av 1938) vart føresegner om interkommunale samanslutningar i det vesentlege førte vidare. Føresegnene i bykommunelova og landkommunelova (§ 32 og 33) var likelydande:

«To eller flere kommuner kan oprette et felles styre til løsning av en kommunal opgave. Til dette styret kan kommunene overdra den myndighet de blir enige om, når annet ikke er fastsatt i lov. (…)».

Det vart heller ikkje på dette tidspunktet fremma noko framlegg om ei eiga lov om «kommunelag».

Vedtaket om å overføre myndigheit til eit interkommunalt styre – det ville i praksis seie vedtektene i samarbeidsordninga – måtte etter § 60 i lova godkjennast av Kongen. Dette hadde også vore ordninga etter lova av 1921.

Verken lovene av 1921 eller av 1938 hindra kommunane i å skipe aksjeselskap – aleine eller saman med andre (andre kommunar, staten eller private). Dette vart også gjort i praksis.

Da ein fekk lova av 12. november 1954 om styret i herreds- og bykommunene (kommunestyrelova av 1954), vart denne rettstilstanden ført vidare. I samband med arbeidet med lova av 16. juni 1961 om fylkeskommunar (fylkeskommunelova) vart det fastsett tilsvarande føresegner.

Forholdet til selskapslovgivinga

Lov om aksjeselskap 6. juli 1957 (som avløyste aksjelova av 1910) var frå aksjelovkomiteen si side i utgangspunktet meint å skulle gjelde for alle selskap med avgrensa ansvar. Unntaket var berre samvirkelag og ein del liknande selskapsformer, og selskap som det var gitt særlover for. Interkommunale selskap vart på denne bakgrunnen haldne unna virkeområdet til aksjelova. Unntaket vart vidareført i aksjelova av 1976.

Ved vedtakinga omfatta lova om ansvarlege selskap og kommandittselskap av 21. juni 1985 nr. 83 (selskapslova) også inter(fylkes)kommunale selskap. Kommunar og fylkeskommunar kan i dag ikkje vere deltakar i ansvarlege selskap eller kommandittselskap.

4.1.2 Kommunelova av 1992

Lova om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova) av 25. september 1992 nr. 107 (heretter kommunelova) har i likskap med dei tidlegare kommunelovene føresegner som gir høve til å opprette eige styre for inter(fylkes)kommunale verksemder.

Både i den offentlege utgreiinga som låg til grunn for lovframlegget (NOU 1990: 13) og i odelstingsproposisjonen (Ot.prp. nr. 42 (1991–92) vart det understreka at det var behov for ein gjennomgang av gjeldande regelverk for kommunale selskapsskipingar og anna kommunal organisering av særleg verksemd. Det vart framheva at det ville vere nødvendig å vurdere behovet for eigne lov­reglar for dette saksfeltet. Det vart likevel kon­kludert med at spørsmålet burde greiast ut særskilt av eit eige utval på eit seinare tidspunkt. I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) uttaler departementet mellom anna (s. 120):

«Det er mange paralleller mellom kommunal/fylkeskommunal og statlig virksomhet når det gjelder selskapsorganisering. Rettstilstanden for statsselskapene er likevel klarere, bl.a. som følge av at det eksisterer en egen alminnelig lov for statsbedrifter – lov av 25. juni 1965 nr. 3 om visse statsbedrifter m.m. (som blir opphevet ved ikrafttredelse av lov om statsforetak, se lov om statsforetak § 59 andre ledd.) Kommunelovutvalget mener at det bør vurderes å utarbeide en tilsvarende, alminnelig selskapslov for kommunene og fylkeskommunene. Gjennom en slik lov vil en kunne få et system som er bedre tilpasset de kommunale/fylkeskommunale behov, og som samtidig sikrer den nødvendige statlige styring.

Kommunelovutvalget finner likevel ikke grunn til å fremme forslag om en egen selskapslov for kommunene nå. Det anbefales at dette blir et ledd i en eventuell utredning om selskapsorganisering av kommunal/fylkeskommunal virksomhet.»

På denne bakgrunnen vart det nedsett eit lovutval som utarbeidde NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Lovutvalet føreslo mellom anna ei ny lov om interkommunale selskap (IKS).

4.1.3 Selskapsorganisering av kommunal verksemd – utgreiinga i NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet

Utgreiinga til utvalet dreier seg først og fremst om kommunal selskapsorganisering av dei delane av den kommunale verksemda som har eit forretningsmessig preg. Prinsippa for selskapslovgivinga ligg til grunn for lovframlegga. Det låg utanfor utvalsmandatet å vurdere organiseringa av den tradisjonelle forvaltningsverksemda. Om dette heiter det mellom anna i NOU 1995: 17 (s. 126):

«Den rene kommunale forvaltningsvirksomheten vil normalt bli organisert som en kommunal etat, og inngår da som et element i den sentrale kommunale forvaltningen etter kommuneloven. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere denne organisasjonsformen som ble gjenstand for en omfattende vurdering i forbindelse med kommunelovsreformen i 1992.»

Vidare heiter det i samband med vurderingane til utvalet om organisasjonsformer for interkommunalt:

«Utvalgets oppgave har vært å vurdere organisasjonsformer for kommunal og interkommunal virksomhet som har et mer eller mindre forretningsmessig aspekt.»

Dette perspektivet vart følgt opp i odelstingsproposisjonen som vart fremma på bakgrunn av utvalsarbeidet. Såleis heiter det i Ot.prp. nr. 53 (1997–98) (s. 45):

«Kommuners virksomhet spenner over et vidt område. Det vil ikke være hensiktsmessig at hele spekteret av kommunale oppgaver skal være henvist til en bestemt organisasjonsform. Spørsmålet om hvordan en virksomhet skal organiseres må ses i forhold til den aktuelle virksomhetens karakter, herunder det siktemål kommunen/kommunene har med å ta på seg oppgaven.

Lovutvalget har tatt for seg spørsmålet om organisering av de deler av kommunenes virksomhet som har mer preg av forretningsmessige hensyn enn myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet vil ha. Det er det samme perspektivet som ligger til grunn for departementets lovframlegg. Det er således ikke med denne proposisjonen tatt sikte på å tilby organisasjonsformer som er tilpasset offentlig myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet i snever forstand. På denne bakgrunn mener departementet at det vil være naturlig å legge selskapslovgivningens prinsipp til grunn for de organisasjonsmodeller som foreslås. Dette gjelder særlig den rollefordelingen mellom eier og ledelse som selskapslovgivningen legger opp til.

Når det her bl a foreslås en ny organisasjonsform for interkommunalt samarbeid i form av et interkommunalt ansvarlig selskap (IKS) – er det med andre ord ikke interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning som har vært i fokus. Departementet har ikke vurdert om dette er en hensiktsmessig organisasjonsform for eksempel for sykehus eller skoler. Spørsmålet om å finne fram til en hensiktsmessig interkommunal organisasjonsform for denne type oppgaver, vil være preget av andre hensyn enn de som ligger til grunn for de organisasjonsformer som foreslås her. Organisering av interkommunalt samarbeid om sentrale velferdsoppgaver bør etter departementets oppfatning utredes særskilt.»

4.2 Hovudtemaet i proposisjonen – generelt om høyringsrunden

I denne proposisjonen blir det føreslått ei nærmare lovregulering av interkommunalt samarbeid på dei områda som ikkje vart vurderte i NOU 1995: 17. I denne proposisjonen er det såleis ikkje næringsverksemd og kommunal verksemd med eit «forretningsmessig preg» som er i fokus, men den tradisjonelle kommunale forvaltningsverksemda, innbyggjarretta tenesteyting og utøving av offentleg myndigheit.

I dette kapitlet blir det gjort nærmare greie for dei formene for interkommunalt samarbeid som er vurderte, og kva siktemål departementet har med dei modellane som blir føreslått. Hovudtemaet er det same som i høyringsnotatet som vart sendt på høyring i juli 2005. Høyringsfristen var sett til 28. oktober 2005.

Hovudinntrykket frå høyringsrunden er at høyringsinstansane har gitt brei tilslutning til behovet for å greie nærmare ut om interkommunalt samarbeid om utøving av offentleg myndigheit og tradisjonell forvaltningsverksemd. Høyringsinstansane er også gjennomgåande positive til innhaldet i framlegget frå departementet. Særleg blant kommunane har mange gitt generell tilslutning. Mange av høyringsfråsegnene tek opp prinsipielle forhold og dei kryssande omsyna som pregar spørsmålet om interkommunalt samarbeid – også omsynet til folkevald innverknad vurdert opp mot omsynet til avgjerdseffektivitet. Dette er likevel ikkje presentert som avgjerande innvendingar mot at det skal vere lettare å få til interkommunalt samarbeid.

Framlegget om ei eiga såkalla «generalføresegn», for å regulere spørsmålet om høvet til å delegere offentleg myndigheit pålagd i særlov, har også fått brei tilslutning.

Mange av kommunane stiller seg negative til framlegget om heimel for statleg pålegg om vertskommunesamarbeid. Departementet har mellom anna av denne grunn komme til at ein ikkje bør føreslå ein slik heimel. Dette er nærmare omtalt i punkt 4.4.

Framlegget til ein lovregulert vertskommunemodell har fått brei tilslutning i høyringsrunden. Vertskommunemodellen er nærmare omtalt i kapittel 5.

Haldninga til framlegget om ein eigen samkommunemodell er likevel meir reservert. Samkommunen er etter framlegget i høyringsnotatet ein eigen juridisk person – med styringsorgan som er valde av og blant kommunestyra i deltakarkommunane. Modellen er forma med sikte på dei omfattande og sektorovergripande samarbeidstiltaka, med ein potensielt stor oppgåveportefølje.

Fleire høyringsinstansar er skeptiske til denne modellen, deriblant KS. Nokre få går eksplisitt imot at det skal vere tilbod om ein slik modell, men for dei fleste som har uttalt seg om denne modellen, er det uklart om skepsisen går på at ein slik modell ikkje bør tilbydast, eller om han ikkje kan vurderast som aktuell å ta i bruk. Fleire høyringsfråsegner gir uttrykk for at denne samarbeidsmodellen kan bli «byråkratisk» og omstendeleg. Somme gir uttrykk for at modellen neppe kan vere kostnadseffektiv. Det er også peikt på at han kan gi redusert folkevald innverknad, og innebere etablering av eit fjerde forvaltningsnivå. Nokre høyringsinstansar gir uttrykk for at denne modellen må sjåast i samanheng med diskusjonen om inndeling av regionnivået. KS føreslår å vente med lovregulering av ein slik modell til prinsippa for utforminga av regionnivået er debattert, og forsøksordninga med Innherred samkommune er evaluert. (Sjå nærmare omtale av dette forsøket i kapittel 2.)

På bakgrunn av den skepsisen som har komme fram i høyringsrunden, har departementet komme til at det ikkje bør fremmast framlegg om ein samkommunemodell no. Eit eventuelt vidare lovarbeid med ein slik modell bør ein vente med til ein har hausta erfaringar med det forsøksprosjektet som er i gang. Det er også ønskeleg med vidare forsøk med ein samkommunemodell i den forma som vart føreslått i høyringsnotatet.

Den nærmare omtalen av framlegga i høyringsnotatet til samkommunemodell går fram av kapittel 6.

Merknadene frå høyringsinstansane til kvart element i framlegga er nærmare omtalte i dei ulike kapitla.

Konkurransetilsynet uttaler mellom anna:

«Forslaget legger til rette for en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser, både med styrket faglig kvalitet og mulig kostnadsreduksjon til følge. Særlig for de mindre kommunene vil etablering av slike samarbeid bedre muligheten for en faglig styrking av myndighetsutøvelsen. Ettersom det her er tale om myndighetsutøvelse på lovfestet område, vil en faglig kvalitetshevning også bidra til å styrke den enkelte borgers rettssikkerhet.»

Miljøverndepartementet uttaler mellom anna:

«Departementet er positiv til at det åpnes for interkommunalt samarbeid om tradisjonell myndighetsutøvelse. I et land med mange små kommuner vil et slikt samarbeid kunne føre til større og mer stabile fagmiljøer. Som KRD påpeker vil dette styrke rettssikkerheten for borgerne ved at de som fatter beslutninger har tilstrekkelig kompetanse. Etter vår oppfatning vil det i tillegg gjøre det mindre betenkelig å gi nye oppgaver til kommunene fordi de etter forslaget vil kunne samarbeide om løsningen av dem. Dette vil ikke minst gjelde på forurensningsområdet, der det er store variasjoner i utfordringene fra kommune til kommune blant annet avhengig av geografi, befolkningstetthet og hva slags virksomhet som drives på stedet. Disse variasjonene legger i dag visse begrensninger på hva slags myndighet kommunene bør eller kan tillegges fordi det i mange tilfeller vil kunne oppfattes som urimelig at en kommune skal opparbeide seg kompetanse på områder de svært sjelden er i befatning med. Nye regler om interkommunalt samarbeid vil kunne åpne for økt delegering ved at småkommunene får tilgang til kompetanse gjennom interkommunalt samarbeid.»

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler mellom anna:

«Vi er i utgangspunktet positive til forslag som gir kommunene større frihet til å organisere tjenestene ut fra lokale behov. Forslaget gir etter vår vurdering mindre kommuner gode muligheter til å bygge opp større og mer stabile fagmiljøer innenfor helse- og sosialsektoren».

HOD har også enkelte andre merknader til ulike sider av framlegget. Desse er drøfta i dei aktuelle kapitla.

Kyrkje- og kulturdepartementet har særleg fokusert på forhold som er relevante for kyrkjesektoren:

«Med de tette båndene det er mellom kommune og lokalkirke, vil endringer i kommunene påvirke utviklingen i kirken. (…) Mange av utfordringene og vurderingene som knytter seg til samarbeid mellom enheter, vil være felles for kommune og kirke – eller i alle fall ha likhetstrekk. Vi har blant annet merket oss høringsnotatets drøfting av sentrale prinsipper for organisering av lokalforvaltningen, herunder hensynet til folkevalgt innflytelse ved ulike former for samarbeid mellom kommuner.

Forslagene i høringsnotatet tydeliggjør et behov for god kommunikasjon med lokalkirkelige organer der kommuner vurderer en eller annen form for interkommunalt samarbeid. På samme måte vil det være viktig at kirkelige instanser som planlegger samarbeid, har nær kontakt med kommunen eller kommunene. Kultur- og kirkedepartementet vil derfor framheve betydningen av god kontakt og dialog mellom kommune og kirke når samarbeid vurderes, utformes og inngås.»

4.2.1 Avgrensingar

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Generelt om interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid spenner over eit svært breitt spekter – både med omsyn til arten og karakteren til verksemda og den forma verksemda blir driven i. På den eine enden av skalaen kan det dreie seg om uformell erfaringsutveksling og gjensidig kompetanseoppbygging, utan at det blir etablert nokon avtale eller organisatorisk overbygning. På den andre enden av skalaen kan det vere tale om store interkommunale einingar som er eigne rettssubjekt, og som har fått overført betydeleg avgjerdsmakt frå dei kommunane som deltek. Samarbeidet kan ha ulik grad av formalisering. Det kan dreie seg om omfattande avtalar som regulerer mange sider av samarbeidet, eller det kan vere knappe vedtekter som berre tilfredsstiller minimumskrava i kommunelova til vedtekter for «interkommunale styre» (kommunelova § 27). Somme interkommunale samarbeidstiltak blir drivne som store selskap, som er regulerte av aksjelova eller lova om interkommunale selskap.

Det mangesidige fenomenet som «interkommunalt samarbeid» representerer, gjorde det nødvendig å avgrense temaet som vart teke opp i høyringsnotatet proposisjonen.

Avgrensing mot samlokalisering av tenester

Ein del interkommunalt samarbeid går ut på at det er gjennomført ei reint fysisk samlokalisering av verksemd, til dømes ved at to kommunar etablerer ein kontorfellesskap der rekneskapsmedarbeidarane i dei to kommunane har arbeidsstaden sin. På denne måten kan det mellom anna reint faktisk etablerast betre høve for fagleg kompetansebygging og utveksling av erfaringar.

Slik departementet ser det, er det ikkje nødvendig å regulere denne typen samarbeid nærmare i lov dersom ansvars- og styringslinjene – fagleg og administrativt – framleis ligg til kvar enkelt kommune og det ikkje blir overført avgjerdsmakt til noka eining utanfor kvar enkelt kommune. Denne forma for samarbeid reiser i liten grad rettslege spørsmål som krev ei form for spesialregulering i lov.

Avgrensing mot selskapsorganisering av interkommunalt samarbeid

Interkommunale samarbeidsordningar for dei delane av verksemda til kommunane som har eit visst «forretningsmessig preg», eller som kan karakteriserast som næringsverksemd, var ikkje gjenstand for vurdering i høyringsnotatet. Der kommunane driv denne typen verksemd, finst det alt i dag eit tilfredsstillande tilbod av organisasjonsmodellar i selskapslovgivinga. Der kommunar ønskjer å etablere selskap for interkommunalt samarbeid om denne typen verksemd, kan dei i praksis velje mellom interkommunalt selskap og aksjeselskap. Ei utgreiing av spørsmålet om organiseringa av denne delen av kommuneverksemda vart gjennomført i NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, sjå punkt 4.1.3 ovanfor.

Lovendringane etablerte ei meir konsistent og oversiktleg regulering av kommunal selskapsorganisering. På bakgrunn av utvalsarbeidet vart det også vedteke endringar i den allmenne føresegna i kommunelova om interkommunalt samarbeid (§ 27). Endringa gjekk ut på at føresegna skulle reserverast for verksemder som ikkje var eigne rettssubjekt. Denne endringa vart likevel seinare oppheva, mellom anna i påvente av den lovutgreiinga som vart gjord i det nemnde høyringsnotatet. Sjå nærmare om kommunelova § 27 i kapittel 3 om gjeldande rett.

Dei problemstillingane som reiser seg i samband med kommunal næringsverksemd og med selskapsorganisering av denne verksemda, bør – slik departementet ser det – også greiast ut nærmare. Denne delen av verksemda til kommunane reiser fleire konkurranserettslege spørsmål. Departementet ser det som mest tenleg at desse problemstillingane blir utgreidde særskilt. Departementet tek såleis sikte på å gjennomføre ei lovutgreiing av lova om interkommunale selskap (IKS-lova) ut frå eit statsstøtterettsleg perspektiv.

Slik departementet vurderer det, vil det likevel ikkje vere tenleg å starte dette arbeidet før det har vorte ei betre regulering av interkommunalt samarbeid om forvaltningsverksemda og myndigheitsutøvinga til kommunane. Dette var hovudtemaet i høyringsnotatet. På denne bakgrunnen gjekk ein ikkje nærmare inn på interkommunalt samarbeid i form av selskap i høyringsnotatet.

Selskapsmodellar skil seg frå forvaltningsorganmodellar. Dei to ulike modellane skal sikre ulike omsyn. Alle selskapsmodellar byggjer i større eller mindre grad på eit skilje mellom «eigarrolla» og «driftsrolla». Denne rollefordelinga viser seg ved at eigarrolla blir utøvd i eigne overordna organ, mens driftsrolla/føretaksleiingsrolla blir utøvd i andre organ. Selskapsmodellen er først og fremst tilpassa verksemd med eit visst forretningsmessig preg, der verksemda eignar seg for den fristillinga som rolledelinga mellom eigar og driftsleiing legg opp til. Selskapsmodellar skal ta andre omsyn enn forvaltningsorganmodellen. I forvaltningsorganmodellen er det ikkje på same måten lagt vekt på den rolledelinga som strukturen i eit selskap byggjer på.

Vurderingane i høyringsnotatet er baserte på ei forvaltningsrettsleg tilnærming. Rettsleg sett vil dei samarbeidsmodellane som er føreslått, være ein del av den offentlegrettslege reguleringa av kommunal verksemd. Det er såleis ikkje lagt opp til ei privatrettsleg eller selskapsrettsleg tilnærming – i motsetning til det som var tilfellet i NOU 1995: 17, jf. ovanfor.

Avgrensing mot omsetning av tenester mellom kommunar

Ein stor del av det interkommunale samarbeidet dreier seg ikkje om innbyggjarretta tenester, men om utveksling av administrative «støttetenester» mellom kommunar. Det kan gjelde reinhaldstenester, kantinedrift, innkjøpsverksemd, rekneskapsarbeid, juridiske tenester osv. Verksemda blir gjerne driven av ei interkommunal eining eller av ein annan kommune, og det økonomiske vederlaget frå den kommunen som tek imot tenesta, kan vere anten eit driftstilskot til tenesteytaren eller betaling etter faktura.

Utveksling av slike tenester mellom kommunar har ein annan karakter enn interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver og innbyggjarretta tenesteyting. Mellom anna er det her oftast tale om eit topartsforhold mellom «kjøparkommunen» og den kommunen eller interkommunale eininga som driv verksemda eller yter tenesta. Innbyggjarane er ikkje ein «part» i verksemda.

Departementet ser det slik at det ikkje er behov for å regulere nærmare interkommunalt samarbeid om denne typen verksemd. I motsetning til der det er tale om samarbeid om forvaltningsverksemd, innbyggjarretta tenester og myndigheitsutøving, gjer til dømes omsynet til folkevald innverknad og demokratisk legitimitet seg lite gjeldande her. Avveginga mellom desse omsyna og omsynet til avgjerdseffektivitet er heller ikkje særleg problematisk her. Heller ikkje reiser samarbeid om administrative støttetenester spesielle utfordringar når det gjeld rettstryggleik.

Dei rettslege spørsmåla som i dag reiser seg ved interkommunalt samarbeid om utveksling av slike tenester, dreier seg først og fremst om rekkjevidda av lova om offentlege innkjøp. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at det ikkje er behov for å spesialregulere interkommunalt samarbeid i forhold til regelverket for offentlege innkjøp. I kapittel 8 vart det kort gjort greie for spørsmålet om det er slik at ulike interkommunale samarbeidstiltak om å utveksle tenester mellom kommunar, og mellom kommunar og interkommunale einingar, inneber at samarbeidet ikkje kan etablerast utan å setje oppdrag ut på anbod.

Dei interkommunale samarbeidsmodellane som vart føreslått nærmare regulert i høyringsnotatet, er likevel ikkje avgrensa mot denne typen verksemd på ein slik måte at kommunane vil vere avskorne frå å drive samarbeid om støttetenester i dei modellane for interkommunalt samarbeid som vart føreslått. Med mindre slik utveksling av tenester fell utanfor rekkjevidda av lova om offentlege innkjøp, må omsetning av tenester likevel skje innanfor ramma av denne lova. Dette inneber at ei teneste som er omfatta av lova, i utgangspunktet må setjast ut på offentleg anbod dersom innkjøpet ligg over bestemte beløpsgrenser. Det gjeld likevel visse unntak frå dette. Sjå nærmare omtale av forholdet til lova om offentlege innkjøp i kapittel 8.

Dei modellane som vart føreslått i høyringsnotatet, er likevel ikkje forma med sikte på omsetning av administrative støttetenester. Som nemnt er det først og fremst dei omsyna som gjer seg gjeldande ved den kommunale kjerneverksemda – utøving av offentleg myndigheit, forvaltningsoppgåver og innbyggjarretta tenesteyting – som ligg til grunn for framlegget i høyringsnotatet til nye samarbeidsmodellar. Dette gjeld i særleg grad samarbeid om det lovpålagde ansvaret og dei lovpålagde oppgåvene til kommunane.

Høyringsinstansane

Høyringsinstansane sluttar seg i stor grad til behovet for betre rammevilkår for interkommunalt samarbeid og har ikkje hatt vesentlege merknader til dei generelle temavala og avgrensingane som vart gjorde i høyringsnotatet. Få av høyringsinstansane har merknader til at det her blir fokusert på samarbeid om offentlege forvaltningsoppgåver gjennom forvaltningsorgan i motsetning til samarbeid om «forretningsmessige» oppgåver gjennom selskap og liknande. Konkurransetilsynet peiker på at grensa mellom kva som er av «forretningsmessig preg» og kva som er forvaltning, stadig har flytt seg dei siste åra, og at det er få tenester som ikkje også kan utøvast av private aktørar. Konkurransetilsynet oppfattar det derfor slik at det meste av det kommunane gjer, kan seiast å ha eit «forretningsmessig preg». Enkelte høyringsinstansar etterlyser ei nærmare avklaring av forholdet mellom interkommunalt samarbeid og lova om offentlege innkjøp.

Justisdepartementet har gitt uttrykk for at det bør vurderast å regulere nærmare virkeområdet for dei modellane som blir føreslått. I fråsegna heiter det mellom anna:

«I høringsnotatet tas det særlig sikte på å skape hensiktsmessige former for samarbeid om bestemte oppgaver – «den tradisjonelle kommunale forvaltningsvirksomhet, innbyggerrettet tjenesteyting og offentlig myndighetsutøvelse» (s. 77). Det åpnes likevel for at utveksling av administrative støttetjenester (s. 79) kan utføres gjennom vertskommune- eller samkommunemodellen. Vi stiller spørsmål om det er hensiktsmessig å åpne for at samarbeid av sistnevnte type skjer gjennom disse to spesielle modellene. Modellene er ikke særskilt tilpasset denne typen virksomhet. Det ligger dessuten et stykke fra tradisjonell tankegang at denne typen oppgaver, som kan overlates til andre på rent privatrettslig grunnlag, betraktes som en form for «delegering» etter § 83 (en slik innvending er riktignok lettere håndterlig). Det kan likevel være grunner som taler for at en ikke avskjærer visse typer virksomhet fra å være omfattet de særlige samarbeidsmodellene, blant annet fordi grensen mellom ulike typer virksomhet kan være vanskelig å trekke og fordi et livsområde kan inneholde elementer både av myndighetsutøving i snever forstand, tjenesteyting og mer rendyrket privatrettslig basert virksomhet. Dersom det er ønskelig at formalisert samarbeid om administrative støttetjenester kan skje gjennom de to særlige modellene, bør det fremgå klarere av loven og forarbeidene at slikt samarbeid også kan skje i andre former. Det samme gjelder for øvrig dersom en prinsipielt ikke ønsker å avskjære andre former for virksomhet fra å kunne utøves i de spesielle formene som det her er tale om. Uansett hvilket virkeområde en velger, bør en etter Justisdepartementets syn vurdere å ta inn i loven definisjoner av de aktuelle oppgavetypene som må eller kan være omfattet av de særlige formene for samarbeid som foreslås. Det må i den forbindelse trekkes en grense mot andre typer virksomhet som en i tilfelle mener ikke kan utøves i slike former. Betegnelsen «kommunale og fylkeskommunale oppgaver» gir i seg selv temmelig beskjeden veiledning. I denne sammenheng nevner vi også at forholdet mellom § 81 første og tredje ledd etter vårt syn er noe uklart. Det kan stilles spørsmål om formuleringen «i fellesskap» i utkastet § 81 første ledd godt nok fanger opp konstruksjonen med vertskommuner. Realiteten synes i slike tilfeller helst å være at oppgaveutføringen er overlatt til en annen, og ikke at oppgaven utføres «i fellesskap».»

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet legg til grunn at dei prinsipielle forholda og avgrensingane som er lagde til grunn i høyringsnotatet, i all hovudsak har fått tilslutning i høyringsrunden. Dette inneber at det ikkje er gjort vesentlege endringar i dei avgrensingane som låg til grunn for høyringsnotatet.

Siktemålet med vurderingane og framlegga er å tilby ei regulering av interkommunalt samarbeid om kommunale kjerneoppgåver og tradisjonell forvaltningsverksemd – også tenester til innbyggjarane og utøving av offentleg myndigheit knytt til det. I dette ligg det også at det er dei tilfella der det er ønske om og behov for å overlate avgjerdsmakt frå ein kommune til andre kommunar eller til interkommunale einingar, som blir vurderte. Der det ikkje er tale om å overlate avgjerdsmakt til andre, meiner departementet at det i liten grad er behov for å lovregulere interkommunalt samarbeid. I samarbeidsordningar der kvar enkelt kommune som deltek, framleis har avgjerdsmakta si fullt ut, er ikkje rettslege spørsmål om ansvars- og myndigheitsforhold spesielt problematiske. Så lenge ei reint fysisk samlokalisering av verksemd blir gjennomført utan at det blir overlate avgjerdsmakt til ein annan kommune eller eit felles styringsorgan, ligg det såleis utanfor ramma av det som er vurdert i denne proposisjonen.

Spørsmålet om interkommunalt samarbeid om den forretningsprega verksemda til kommunane er heller ikkje vurdert i her. I tråd med dette er heller ikkje interkommunalt samarbeid i form av selskap vurdert nærmare.

Det er organisasjonsmodellar for interkommunalt samarbeid om utøving av offentleg myndigheit og tradisjonelle forvaltningsoppgåver – gjennom forvaltningsorgan – som er i fokus. Departementet har vurdert om det bør takast ei avgrensing mot andre typar verksemd, slik som mellom anna Justisdepartementet reiser spørsmål om. Som også Justisdepartementet peiker på, knyter det seg likevel betydelege definisjonsmessige utfordringar til å ta inn i lova ei rettsleg avgrensing mot andre typar verksemd. Den reine utøvinga av offentleg myndigheit og forvaltningsverksemd er ofte voven inn i verksemd som har støttetenestepreg. Departementet har komme til at det ikkje er tenleg at det ikkje skal vere mogleg å overlate til ein vertskommune til dømes å drive ein sjukeheim med integrert drift av kantine og reinhaldstenester, om kommunane skulle finne det tenleg.

På denne bakgrunnen må det likevel understrekast at interkommunalt samarbeid om administrative støttetenester kan organiserast på andre måtar enn dei som er føreslått i denne proposisjonen. Den lovreguleringa som er føreslått, er heller ikkje forma med sikte på denne typen verksemd. Når det er teke høgd for at også denne typen verksemd kan overlatast til ein vertskommune, er det ut frå erkjenninga av at det i praksis gjerne er slik at denne typen verksemd er ein integrert del av utføringa av tradisjonell kommunal tenesteyting og utøving av offentleg myndigheit. Det er derfor ikkje gjort ei rettsleg avgrensing mot slik verksemd. Intensjonen med å tilby ein lovregulert vertskommunemodell er likevel ikkje å gi høve til å realisere stordriftsfordelar i samband med administrative støttetenester. Det primære siktemålet er å skape betre rammevilkår for samarbeid om forvaltningsoppgåver der det av ulike grunnar kan vere gunstig.

Det er særleg lagt vekt på å gjere det mogleg å etablere einingar og fagmiljø som er større og meir berekraftige enn det som er mogleg for mange små kommunar kvar for seg. Typisk gjeld dette der det er behov for meir driftssikre einingar med spesialisert fagkompetanse. Dette kan gjelde område der det blir stilt store krav til spesialisert fagkompetanse, samstundes som mengda av saker der slik kompetanse er nødvendig, ikkje er stor når ein ser kvar kommune for seg. Ein har prøvd å komme fram til modellar som kan gjere det mogleg og forsvarleg å overføre betydeleg avgjerdsmakt på slike område.

Samla sett inneber dette at dei same tematiske avgrensingane som vart gjorde i høyringsnotatet, ligg til grunn for proposisjonen.

Særleg om avgrensing mot samarbeid om regionalpolitiske spørsmål

Som det går fram av kapittel 3 (sjå punkt 3.3), dreier ein etter måten stor del av det interkommunale samarbeidet seg om regionalt samarbeid gjennom såkalla regionråd. Dette er ein ueinsarta gruppe av samarbeidstiltak.

Eit regionråd er ei nemning på eit formalisert organ som nabokommunar på frivillig basis har oppretta for å handtere saker av felles interesse. Regionråda har vakse fram i løpet av dei siste 20 åra. Fleire av råda er ei direkte vidareføring av tidlegare formelle eller uformelle samarbeidsorgan mellom kommunane. Den viktigaste grunngivinga for opprettinga av råda er at ein skal stå sterkare utetter som region. Vidare blir råda særleg grunngitt ut frå ønsket om å få til meir interkommunalt sakssamarbeid og deretter som eit grep for å få til meir forplikting i samarbeidet. Ordførarane speler ei sentral rolle i alle regionrådssamarbeida.

Av dei viktigaste oppgåvene til regionrådet blir næringsutvikling og samferdsel oftast nemnde, med regionutvikling/fylkesplanlegging og tilrettelegging av praktisk interkommunalt samarbeid på dei neste plassane. Konsensus i rådet oppnår ein lettast om generell regional «utanrikspolitikk» retta mot omverda, mens det oftast blir konflikt om lokalisering og om intern prioritering når det gjeld samferdsel.

Eit hovudtrekk ved samarbeid i «regionråd» er at det ofte dreier seg om spørsmål som ikkje direkte gjeld tenesteyting til innbyggjarane, men om regionalpolitiske spørsmål av meir overgripande karakter – som til dømes drøfting av høve til å etablere interkommunalt samarbeid på bestemte sektorar. Regionrådet har oftast ikkje avgjerdskompetanse til å binde deltakarkommunane. Samarbeidet gjeld først og fremst det å drøfte politiske spørsmål som er viktige for kommunane i det aktuelle distriktet. Det hender likevel også at regionrådssamarbeidet femner om innbyggjarretta tenesteyting, innkjøpssamarbeid osv. Dette gjer at fleire regionråd har ei blanda målsetjing.

I denne proposisjonen er det ikkje føreslått lovregulering av samarbeidstiltak som går ut på å drøfte regionalpolitiske spørsmål i eit regionråd. I den grad det i desse samarbeidsorgana er reelle politiske diskusjonar, kan det likevel reisast spørsmål om omsynet til folkevald innverknad og legitimitet er godt nok sikra.

Føresegna i kommunelova om interkommunale styre (§ 27) har aldri vore meint som ein organisasjonsmodell for drøfting av lokalpolitiske spørsmål. Det viser seg mellom anna ved at det til slike styre berre kan overførast myndigheit til å ta avgjerder innanfor «drifta og organiseringa» av verksemda. Organisering som eige selskap (IKS eller AS) eignar seg heller ikkje for denne typen samarbeid.

Den vertskommunemodellen som er føreslått i denne proposisjonen, er heller ikkje forma med sikte på at dei skal utgjere reelle «politiske organ» på interkommunalt nivå. Vertskommunemodellen er primært laga med sikte på interkommunalt samarbeid om kommunale tenester til innbyggjarane og til utøvinga av offentleg myndigheit som knyter seg til det. Modellen er ikkje laga med sikte på at dei skal utgjere regionalpolitiske organ i vidare forstand. Men det er ikkje teke inn juridiske sperrer for dette. Det vil ikkje vere i strid med lova å ta opp viktige regionalpolitiske spørsmål til drøfting i ei felles nemnd i ein vertskommune. Omsynet til demokratisk kontroll vil her vere sikra ved at dei allmenne reglane om openheit og innsyn gjeld som for andre folkevalde organ i kommunen.

4.3 Nokre sentrale prinsipp for organisering av lokalforvaltninga

I dette lovframlegget har ein prøvd å komme fram til modellar som kan gjere det mogleg og forsvarleg å overføre betydeleg avgjerdsmakt til andre kommunar og til interkommunale einingar. Innanfor dei avgrensingane som går fram ovanfor, er det føreslått å gi eit heilt generelt høve til å delegere utøving av offentleg myndigheit og kommunale forvaltningsoppgåver til ein vertskommune, i den grad ikkje anna lovgiving er til hinder for det. Dette siktemålet gjer det nødvendig å framheve nokre sentrale prinsipp for organiseringa av lokalforvaltninga.

I eit omfattande interkommunalt samarbeid vil samarbeidseininga i praksis kunne vise seg å bli eit nytt forvaltningsnivå på eit sakleg avgrensa område. Dette gjeld der den interkommunale eininga skal utøve myndigheit som elles ville liggje hos kvar enkelt kommune. Det vil innebere at innbyggjarane på det aktuelle området ikkje lenger skal innrette seg etter kommunen sin, men etter den interkommunale eininga som opptrer på vegner av fleire kommunar. Dette er ein viktig del av grunngivinga for at det i denne proposisjonen ikkje blir fremma framlegg om ein eigen samkommune etter dei linjene som går fram av høyringsnotatet.

Slik departementet ser det, ville likevel verken etablering av ein samkommune (etter framlegget i høyringsnotatet) eller eit vertskommunesamarbeid reint prinsipielt innebere eit brot med at det er kommunane som er den folkevalde grunneininga i lokalforvaltninga, dersom pliktsubjektet for dei oppgåvene som er lagde til kommunesektoren, framleis er kvar enkelt kommune, og kvar enkelt kommune såleis framleis har det overordna ansvaret for dei vedtaka og den verksemda som blir driven i den interkommunale eininga. Reint faktisk vil likevel etablering av ein samkommune (slik han er føreslått i høyringsnotatet) kunne framstå som eit eige forvaltningsnivå.

I denne proposisjonen er det lagt til grunn at det framleis er kvar enkelt kommune som har det overordna ansvaret for dei oppgåvene og den myndigheita kommunen har fått i lov, sjølv om myndigheit blir overført til ein vertskommune. Når det her blir drøfta om kvar enkelt kommune bør kunne overlate til ein annan kommune å gjere eit vedtak, utføre ei oppgåve eller elles drive ei verksemd, vil ikkje dette innebere at også ansvaret for oppgåva, tenesta mv. er overlatne til vertskommunen. Ansvaret for at innbyggjarane i kommunen får dei kommunale ytingane dei har krav på etter lova, vil framleis liggje hos kvar enkelt kommune.

Fordi eit omfattande interkommunalt samarbeid kan innebere behov for å delegere betydeleg avgjerdsmakt, er det likevel nødvendig å gå litt nærmare inn på spørsmålet om kva høve til styring kvar enkelt kommune bør ha over interkommunale einingar. Spesielt er det viktig å sjå litt nærmare på omsynet til folkevald innverknad og legitimitet i forhold til interkommunalt samarbeid.

I punkt 4.5 nedanfor er spørsmålet om kva høve til styring kvar enkelt deltakarkommune bør ha, drøfta.

I punkta 4.3.1 til 4.3.3 nedanfor er nokre grunnleggjande prinsipp og prinsipielle problemstillingar for interkommunalt samarbeid drøfta nærmare.

4.3.1 Generelt om kva det har å seie at kommunen er grunneininga i lokalforvaltninga – om demokratisk legitimitet og interkommunalt samarbeid

Lokalforvaltninga er delt inn i kommunar og fylkeskommunar. Innanfor dei geografiske grensene for kvar kommune og fylkeskommune blir oppgåvene til kommunesektoren forvalta av representantar som er valde av innbyggjarane i kommunen eller fylkeskommunen. Dette er eit viktig utgangspunkt for vurderingar om interkommunalt samarbeid.

Vallova (lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyre) har eit omfattande regelverk om korleis kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer skal veljast. Dette regelverket har som primært siktemål å sikre ei politisk samansetjing som reflekterer preferansane til innbyggjarane. Kommunestyret og fylkestinget står i siste instans ansvarleg overfor innbyggjarane gjennom val for utføring av dei oppgåvene kommunen og fylkeskommunen er pålagde.

Gjennom kommunelova er det etablert eit omfattande regelverk for organisering av verksemda til kommunen. Lova regulerer det innbyrdes kompetanseforholdet mellom dei ulike kommunale organa, saksbehandlinga i folkevalde organ, kompetansen til kommunen har til å gjere økonomiske disposisjonar, rettane og pliktene til dei folkevalde, internt og statleg tilsyn og kontroll osv. Lova slår fast at kommunestyret og fylkestinget er dei øvste kommunale og fylkeskommunale organa. Desse organa gjer vedtak på vegner av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikkje anna følgjer av lov eller delegasjonsvedtak (kommunelova § 6). I utgangspunktet ligg såleis all myndigheit i kommunen/fylkeskommunen hos kommunestyret/fylkestinget. Samla sett skal reguleringa i lova medverke til eit funksjonsdyktig, rasjonelt og effektivt lokalt folkestyre i dei sakene som gjeld innbyggjarane i kvar enkelt kommune.

Det vart i høyringsnotatet peikt på at det når det gjeld demokratisk legitimitet og høve til styring, må leggjast til grunn at interkommunale ordningar i all hovudsak vil vere mindre gode enn kommunemodellen. Den same vurderinga ligg til grunn for vurderingane i denne proposisjonen.

Der det blir overlate avgjerdsmakt til andre – anten andre kommunar eller interkommunale styringsorgan – vil mellom anna ansvars-, styrings- og kontrollinjene bli lengre og meir indirekte enn det som er tilfellet innanfor organisasjonen til kvar enkelt kommune. Der det blir overlate avgjerdsmakt til interkommunale einingar, kjem i tillegg at kvar enkelt kommune – der det er meir ein to deltakarar – i utgangspunktet vil vere i mindretalsposisjon når det gjeld innverknad over dei avgjerdene som blir tekne. Det er også ei veik side at styringsorgana vil vere indirekte valde.

I tillegg kjem at interkommunale samarbeidsløysingar kan innebere at det blir vanskelegare for kvar enkelt kommune å sjå dei kommunale tenestene til innbyggjarane sine i samanheng. Det er også fare for at interkommunale ordningar kan gi dårlegare og mindre heilskapleg kostnadsstyring enn den som kan utøvast av kommunane kvar for seg.

Desse minussidene får mest å seie der det er tale om å overlate avgjerdsmakt i saker som gjeld kommunale kjerneoppgåver og lokalpolitisk skjøns-utøving.

På denne bakgrunnen står derfor ikkje kommunar like fritt som private rettssubjekt til å skipe selskap og andre samanslutningar og overlate avgjerdsmakt til desse. Bakgrunnen for dette er at det dreier seg om offentleg forvaltningsverksemd der dei folkevalde organa i kommunen står i eit politisk ansvarsforhold til innbyggjarane i den aktuelle kommunen. Etter omstenda kan også kommunen der innbyggjarane bur, stå i eit rettsleg ansvarsforhold til innbyggjarane. Dette kan vere tilfellet dersom innbyggjarane på eit område der dei har eit rettskrav på ei bestemt teneste – til dømes grunnskoleundervisning – ikkje får ytinga i det omfanget og med den kvaliteten som dei etter minimumskrava i lova har rett til.

4.3.2 Interkommunalt samarbeid – eit supplement til oppgåvefordelinga

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I høyringsnotatet er det vist til at tidlegare utgreiingar som har vurdert kommuneinndelinga og andre forvaltningsløysingar, har uttrykt betydeleg skepsis til interkommunalt samarbeid. Det same gjeld utval med meir generelle mandat.

Oppgåvefordelingsutvalet argumenterte mot å leggje opp til ei oppgåvefordeling som krev «utstrakt interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning» (NOU 2000: 22, side 52).

Dette rokkar likevel ikkje ved det faktumet at det alltid vil vere behov for å etablere interkommunalt samarbeid i ulike former. Det vil i praksis ikkje vere mogleg å etablere ein kommunestruktur og ei oppgåvefordeling som fjernar behovet for at kommunar må samarbeide for å løyse ei oppgåve. I NOU 2000: 22 (oppgåvefordelingsutvalet) heiter det om dette (side 47):

«Det finnes (derfor) ikke én kommune- eller fylkesinndeling som er den beste for å ivareta alle typer oppgaver. Utvalget har derfor som utgangspunkt at interkommunalt samarbeid alltid vil være et supplement til oppgavefordelingen som til enhver tid gjelder.»

Når det gjeld forholdet mellom kommunestrukturen og interkommunalt samarbeid, har ein vore inne på dette i fleire utgreiingar. Fleirtalet i Christiansen-utvalet (NOU 1992: 15) avviste interkommunalt samarbeid som alternativ til endringar i inndelinga. Grunngivinga var både prinsipiell og praktisk. Dei viktigaste prinsipielle innvendingane galdt omsynet til folkevald styring og demokrati, i tillegg til at meir forpliktande interkommunalt samarbeid kan leie til eit fjerde forvaltningsnivå. Motførestellingane i samband med dei praktiske erfaringane gjekk mykje på at interkommunalt samarbeid ikkje i tilstrekkeleg grad er realisert på viktige område, og at erfaringane innanfor sektorar der kommunane kvar for seg har strategiske interesser, er dårlege.

Dei veike sidene ved interkommunalt samarbeid som det er gjort greie for ovanfor, fortel også at det i utgangspunktet bør liggje visse avgrensingar på kva myndigheit kommunane skal kunne overlate til interkommunale einingar eller andre kommunar i eit interkommunalt samarbeid. Dersom det skal opnast for å overlate vidtrekkande avgjerdsmakt i saker som gjeld myndigheitsutøving, og saker som inneber lokalpolitisk skjønsutøving til andre, må ein kunne vise til eit behov for det.

Høyringsinstansane

Når det gjeld forholdet mellom interkommunalt samarbeid og kommuneinndelinga, har ikkje mange høyringsinstansar gitt uttrykk for ei bestemt oppfatning. Nokre kommunar skriv at det bør vere opp til kommunane sjølve å vurdere om interkommunalt samarbeid kan vere eit alternativ til endringar i kommunestrukturen. Nokre kommunar seier på den andre sida at interkommunalt samarbeid berre kan vere eit supplement. Stavanger kommune gir uttrykk for at høyringssaka illustrerer korleis motstanden mot endringar i kommunestrukturen tvingar fram etableringa av komplekse styringssystem på tvers av administrative grenser.

Merknader og framlegg frå departementet

Sjølv om interkommunalt samarbeid har sine veike sider, ser departementet det slik at det likevel vil vere eit tenleg verkemiddel for å møte dei kompetansemessige utfordringane som reiser seg på delar av det kommunale ansvarsområdet. Særleg gjeld dette den delen av tenesteytinga som dreier seg om saker der det gjerne er få tilfelle i løpet av året, men der krava til spesialisert fagkompetanse kan vere store. På slike felt vil det vere behov for å ha eit driftssikkert og berekraftig fagmiljø. Interkommunalt samarbeid vil kunne vere eit godt verkemiddel for å realisere dette. Når det på delar av verksemdområdet til ein kommune ligg føre slike utfordringar, meiner departementet at det vil vere tenleg å løyse dette gjennom interkommunalt samarbeid.

I somme delar av landet kan enkelte kommunar ha vanskar med å etablere og/eller halde på den typen kompetanse som krevst for å utføre heile registeret av kommunale oppgåver. Manglande kompetanse kan gi dårlegare kvalitet på tenestene enn det innbyggjarane ventar. Marginale fagmiljø kan gjere det vanskeleg å rekruttere og halde på nødvendig fagkompetanse. I ein slik situasjon meiner departementet at interkommunalt samarbeid vil kunne vere ei god løysing.

Når det gjeld det noko reserverte synet i tidlegare utgreiingar på interkommunalt samarbeid, kan det ikkje utelukkast at dei dårlege erfaringane til ein viss grad har bakgrunn i at lovgivinga til no ikkje har tilbode organisasjonsmodellar for interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver og myndigheitsutøving. Det er grunn til å tru at erfaringane med interkommunalt samarbeid vil kunne bli meir positive dersom det er finst betre tilpassa organisasjonsmodellar for slikt samarbeid.

Rett nok er det vanskeleg å sjå for seg at ein modell for interkommunalt samarbeid skulle kunne sikre omsynet til mellom anna politisk representativitet og legitimitet like godt som dei reglane som gjeld for kommunane sjølv. Departementet legg framleis til grunn at den modellen som best sikrar omsynet til lokaldemokratisk innverknad, er kommunen og fylkeskommunen.

Dersom ein interkommunal styringsmodell skulle formast med sikte på å sikre omsynet til folkevald innverknad like godt som i kommunen sjølv, ville rammeverket måtte innehalde element som ligg nær opp til det kommune- og fylkeskommunemodellen sjølv inneheld. Det ville mellom anna reise spørsmål om å innføre direkte val til styringsorgana i den interkommunale eininga, og direkte finansiering av denne eininga gjennom statlege overføringar. Vidare ville det reise spørsmål om å leggje ansvar og oppgåver direkte til den interkommunale forvaltningseininga. Dette ville likevel innebere eit brot med sentrale prinsipp som har lege til grunn for norsk kommunalforvaltning i lang tid. Dei demokratiske motførestellingane som knyter seg til store interkommunale einingar med omfattande avgjerdsmakt og indirekte valde styringsorgan, blir meir tungtvegande di meir sentrale kommunale oppgåver det er tale om å overlate til den interkommunale eininga.

Ei slik løysing ville dessutan vanskeleg kunne kallast interkommunalt samarbeid. Eit samarbeid inneber at autonome einingar bestemmer seg for å koordinere aktiviteten sin retta mot eit felles mål. Dersom det blir etablert eit direkte valt forvaltningsorgan, finansiert direkte av staten og pålagt oppgåver direkte frå staten, vil det vere tale om eit organ som sjølv er ei autonom eining. Både formelt og reelt vil ein slik modell innebere etablering av eit nytt forvaltningsnivå. Ei slik eining ville skilje seg lite frå den fylkeskommunen vi har i dag, som også er direkte vald, er direkte finansiert av staten og får ansvar og oppgåver pålagt av staten.

Departementet vurderer det likevel slik at det innanfor ramma av dei organisasjonsmodellane som er føreslått i denne proposisjonen, ikkje er nødvendig å prøve å få til ei regulering av folkevald innverknad i interkommunale ordningar som ligg nær opp til det som gjeld for kommunen sjølv. Departementet meiner at det organet som er nærmast til å vurdere kor stor avgjerdsmakt det vil vere forsvarleg å overlate til ein vertskommune, er kommunestyret sjølv.

Det er grunn til å tru at kvart enkelt kommunestyre vil vere varsam med å delegere myndigheit til andre til å ta vesentlege avgjerder i saker som er svært viktige lokalpolitisk. Når det her blir føreslått at lovgivinga bør opne for at det på sakleg avgrensa område av den kommunale verksemda kan overlatast myndigheit til andre, meiner departementet at omsynet til folkevald innverknad vil vere godt nok sikra ved at lova set krav om å etablere indirekte folkevalde organ dersom det er tale om å delegere avgjerdsmakt i prinsipielt viktige saker.

4.3.3 Interkommunalt samarbeid – eit val mellom omsynet til demokratisk innverknad og legitimitet og omsynet til avgjerdseffektivitet

Tradisjonelt har interkommunalt samarbeid vore kritisert for både å vere lite avgjerdseffektivt og for å mangle politisk styring og openheit. Der det er ønskeleg å overføre avgjerdsmakt til interkommunale samarbeidsmodellar, er eit av fleire dilemma at ein må velje mellom omsynet til demokratisk innverknad og omsynet til avgjerdseffektivitet. Departementet har i vurderingane i denne proposisjonen lagt vekt på å finne ein tenleg balanse mellom desse omsyna.

Det har frå fleire hald – også frå kommunane sjølv – vore etterlyst meir «forpliktande samarbeid». Kva som nærmare ligg i eit meir «forpliktande» samarbeid, er ikkje utan vidare klart. Eit interkommunalt samarbeid som er etablert etter statleg pålegg, ville utan tvil kunne bli meir forpliktande enn eit samarbeid som har komme i gang etter initiativ frå deltakarane. Dette har samanheng med at eit statleg pålegg om samarbeid normalt ville innebere at deltakarane i samarbeidet ikkje kan tre ut av ordninga utan at staten aksepterer det.

Statleg pålegg om samarbeid reiser ei rekkje spørsmål. Reint prinsipielt kan ein hevde at det er eit dårleg utgangspunkt for samarbeid. Det reiser også demokratiske motførestellingar om staten skulle påleggje kommunane samarbeidsordningar som inneber at kommunane i prinsippet må bøye seg for fleirtalsavgjerder i eit samarbeidsorgan med omsyn til prioritering, omfang og kvalitet på ytingar til innbyggjarane i kvar enkelt kommune. Spørsmålet om heimel for staten til å gi pålegg om interkommunalt samarbeid er nærmare drøfta i punkt 4.4. Det går der fram at det ikkje blir føreslått å ta inn i lova ein slik heimel.

Eit anna aspekt ved «forpliktande» samarbeid kan vere forplikting i tid – det vil seie at deltakarane er bundne til å delta i samarbeidet i eit visst tidsrom. I eit samarbeidsforhold som byggjer på frivillig tilslutning og avtale, knyter det seg likevel skepsis til å avgrense høvet deltakarane har til å tre ut av samarbeidsforholdet. Ei slik forplikting bør vere basert på avtale mellom deltakarane, ikkje på lovføresegner.

Enda eit aspekt ved forplikting kan liggje i at samarbeidet har eit visst geografisk omfang, eller at samarbeidet gjeld mange innbyggjarar. Dette elementet er likevel vanskeleg å regulere i lov eller avtale. Eit interkommunalt samarbeid som er basert på frivillig tilslutning frå autonome kommunar, vil nødvendigvis innebere store variasjonar når det gjeld geografisk omfang og kor mange innbyggjarar dette kjem ved.

Ein annan måte å forstå uttrykket «meir forpliktande samarbeid» på er at det refererer til avgjerdssystemet i ei samarbeidsordning. Det er nærliggjande å tenkje at det i så fall gjeld spørsmålet om deltakarane skal ha «vetorett» eller ikkje. Forstått på denne måten dreier meir «forpliktande» samarbeid seg om å etablere eit meir avgjerdseffektivt interkommunalt samarbeid. Det vil i så fall innebere at avgjerder kan takast med allment fleirtal – også avgjerder som er svært viktige for kvar enkelt kommune. I dette ligg at det såkalla «konsensusprinsippet» blir tona ned. Det inneber at kvar enkelt kommune kanskje må finne seg i å bli røysta ned i eit viktig spørsmål, utan at dette fører til at kommunen trer ut av samarbeidet. I denne proposisjonen er det denne forståinga av «forpliktande samarbeid» som er lagd til grunn.

Departementet legg såleis til grunn at eit ønske om modellar for meir «forpliktande» samarbeid først og fremst dreier seg om å leggje større vekt på omsynet til avgjerdseffektivitet enn omsynet til folkevald innverknad frå kvar enkelt kommune som deltek i samarbeidet. På denne bakgrunnen er det naturleg å leggje til grunn at rammevilkåra bør vere baserte på at fleirtalet i styringsorgana i samarbeidet skal kunne drive avgjerda si igjennom, og at mindretalet må finne seg i dette utan at det set samarbeidsforholdet i fare.

Fleire av høyringsinstansane kjem inn på dei prinsipielle forholda og kryssande omsyna som pregar spørsmålet om interkommunalt samarbeid. Dette gjeld mellom anna omsynet til folkevald innverknad. Dette er likevel ikkje presentert som avgjerande innvendingar mot betre høve til interkommunalt samarbeid.

Sametinget stiller seg positivt til at det blir lagt opp til ei endring i kommunelova som opnar for at det skal bli lettare for kommunar til å samarbeide. Men også enkelte forhold som er særleg viktige for den samiske befolkninga, blir framheva. Mellom anna blir det gitt uttrykk for at dei utfordringane med omsyn til demokratisk innverknad som ligg i interkommunalt samarbeid, kan gjere seg særleg gjeldande for den samiske befolkninga, som er i mindretal i mange kommunar. Sametinget meiner vidare at det på visse samarbeidsområde er nødvendig å ta særleg omsyn til den samiske befolkninga, mellom anna når det gjeld helse, opplæring og språk.

Dei modellane som blir føreslått i denne proposisjonen, går akkurat som framlegget i høyringsnotatet etter måten langt i retning av å opne for at interkommunalt samarbeid skal kunne innebere overføring av avgjerdsmakt til andre kommunar i ein vertskommunemodell. For å dempe den skepsisen som knyter seg til svekt demokratisk innverknad i interkommunale einingar, vart det i høyringsnotatet føreslått fleire ulike grep i dei modellane som vart presenterte. Desse framlegga har stort sett fått tilslutning i høyringsrunden og er førte vidare i denne proposisjonen. Sjå nærmare om dette i kapittel 5 om vertskommunesamarbeid. Det er der drøfta fleire måtar å redusere det «demokratiske underskotet» på som knyter seg til interkommunalt samarbeid.

I motsetning til framlegget i høyringsnotatet er det føreslått å tydeleggjere dei høva til styring som kvar enkelt kommune vil ha over avgjerder som blir tekne i vertskommunen. Dette er nærmare drøfta i punkt 4.5. Generelt kan det vere grunn til å tru at kommunane i praksis vil vere litt tilbakehaldne med å overføre myndigheit på område som er svært viktige for kvar enkelt kommune, til ei interkommunal eining eller ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid. Det bør derfor understrekast at sjølv om interkommunalt samarbeid kan gi kvar enkelt kommune mindre innverknad over det aktuelle saksområdet, bør ein ikkje overvurdere dei demokratiske motførestellingane.

Utover dei konkrete høva til styring som blir lagde inn i lovverket, vil det likevel i alle tilfelle vere eit krav at kommunane sjølv tek tilbørleg omsyn til dei demokratiske utfordringane som knyter seg til interkommunalt samarbeid. Det er særleg viktig at det blir teke omsyn til mindretalet, og at det blir lagt vekt på at tenestetilbodet til svake grupper ikkje blir dårlegare. Mellom anna vil dette – som Sametinget peikar på – kunne gjelde kommunar der den samiske befolkninga er i mindretal.

4.4 Skal interkommunalt samarbeid vere frivillig eller lovpålagt?

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det gitt uttrykk for at føresetnaden om at interkommunalt samarbeid mest mogleg bør vere frivillig , ikkje verkar omstridd. Oppgåva for departementet vil derfor først og fremst vere å «leggje til rette» for interkommunalt samarbeid – det vil seie at «rammevilkåra» bør vere tenlege. Dette inneber at ein må leggje vinn på at lovgivinga ikkje legg unødige avgrensingar på fridommen kommunane har til å velje om det skal samarbeidast om noko, kva det skal samarbeidast om, og kva form samarbeidet skal ha.

Nokre grunnleggjande omsyn kan likevel føre til at det bør leggjast avgrensingar på fridommen. Dette gjeld både spørsmålet om kva det skal kunne samarbeidast om, og kva form samarbeidet skal kunne ha. Slike omsyn kan vere grunnleggjande «demokratiomsyn», slik som omsynet til representativitet, legitimitet og innverknad for innbyggjarane. Eit sentralt spørsmål er derfor kvar desse grensene skal gå – og kva omsyn som grunngir grensesetjing gjennom lov.

Den mest iaugefallande statlege bindinga på interkommunalt samarbeid er dei tilfella der staten gir kommunane pålegg om å samarbeide i ei bestemt form. Ei anna form er at staten legg stramme rammer for korleis samarbeidet skal skje eller drivast.

Spørsmålet om statlege bindingar gjennom direkte pålegg eller meir «handfaste» rammeverk kan gjere interkommunalt samarbeid meir effektivt og forpliktande, er drøfta i punkt 4.3 ovanfor. Det går fram der at det knyter seg sterke prinsipielle motførestellingar til å gi pålegg om interkommunalt samarbeid. I høyringsnotatet vart det ikkje sett bort frå at det kan vere behov for ein heimel til å kunne gi slike pålegg i enkelte spesielle tilfelle. Departementet føreslo derfor å ta inn i kommunelova ein heimel til å gi pålegg om interkommunalt samarbeid. Det vart lagt til grunn at ein slik heimel må brukast med stor varsemd, og berre der det er behov for det for å sikre eit forsvarleg tenestetilbod til innbyggjarane i eit område. Dette er i prinsippet i samsvar med eksisterande heimel i kommunelova § 27, som – når ein ser bort frå interkommunale revisjonseiningar – har vore nytta i svært liten grad.

Framlegget i høyringsnotatet gav berre heimel til å gi statleg pålegg om vertskommunesamarbeid, sjå kapittel 6. Det vart ikkje føreslått heimel til å gi pålegg om interkommunalt samarbeid gjennom ein samkommune.

Høyringsinstansane

Blant kommunane går mange høyringsinstansar imot framlegget om å ta inn i lova ein generell heimel til å gi pålegg om interkommunalt samarbeid. KS stiller seg også negativ til dette. Grunngivingane dreier seg stort sett om at det knyter seg prinsipielle motførestellingar til dette, og at kommunane sjølv bør vurdere behovet for samarbeid ut frå eigne lokale behov. KS gir uttrykk for at framlegget på dette punktet er eit alvorleg inngrep i det kommunale sjølvstyret, og uttaler mellom anna dette:

«Loven inneholder følgende forslag i § 87: « Departementet kan gi pålegg om etablering av vertskommunesamarbeid som omhandlet i dette kapittel. Et pålegg skal angi det aktuelle område for samarbeid.» KS mener at det er av sentral betydning at samarbeid mellom kommuner innenfor vertskommunemodellene skjer på frivillig basis. KS går derfor imot en generell hjemmel for at departementet skal kunne gi pålegg om etablering av vertskommunesamarbeid. Selv om det i forarbeidene er forutsatt at dette bare skal skje når det er «nødvendig», åpner bestemmelsen for en meget vid adgang til å pålegge samarbeid, som blant annet kan innebære at man må gi fra seg forvaltningsmyndighet og lovpålagte oppgaver under tvang, også i saker av prinsipiell betydning. Bestemmelsen medfører at det overlates til departementet å gi pålegg som svekker prinsippet om generalistkommuner uten at dette har vært gjenstand for behandling i Stortinget. I de tilfeller der en må bruke så drastiske virkemidler som å pålegge interkommunalt samarbeid, bør dette gjøres med hjemmel i særlovgivningen, slik vi har eksempel på i dag, slik at behovet og ulempene ved å pålegge interkommunalt samarbeid i de enkelte tilfellene blir grundig vurdert og underlagt politisk behandling i Stortinget.

Dette er også uheldig all den tid det er kommunene som er politisk og rettslig ansvarlig overfor innbyggerne for å yte lovpålagte tjenester.

Det vises også til at vertskommunesamarbeid kan få konsekvenser for de ansattes situasjon, og at arbeidsgivers plikt til å ivareta deres interesser blir vanskeliggjort dersom samarbeidet blir pålagt av en statlig instans. Hvilke områder som anses som prinsipielle og ikke kan delegeres til vertskommunen er uavklart i loven og i praksis, og kan variere fra kommune til kommune. I tillegg kommer den pågående forvaltningsreform som kan innebære fremtidig kommunesammenslåing. Bruk av en slik hjemmel kan påvirke kommunegrensene, noe som vil være særlig uheldig i lys av den pågående prosessen. I dagens lovgivning er det adgang i enkelte tilfeller å pålegge lovsamarbeid, men det er ikke utbredt. Erfaringen viser at der det er behov, samarbeider kommuner, og KS ser ikke behov for en generell hjemmel som kan pålegge slikt samarbeid.

Dersom det likevel åpnes for en slik generell hjemmel, bør det tas inn i loven en bestemmelse om at de aktuelle kommunene skal ha rett til å uttale seg før vertskommunesamarbeid pålegges.»

Justis- og politidepartementet uttaler:

«Etter lovutkastet § 87 kan departementet gi pålegg om etablering av vertskommunesamarbeid. I bestemmelsen er det ikke oppstilt noen begrensninger i eller vilkår for utnyttelse av departementets kompetanse. I høringsnotatets punkt 4.4 og 6.8 uttales det at «en slik hjemmel må brukes med stor varsomhet, og bare der det er behov for det for å sikre et forsvarlig tjenestetilbud til innbyggerne i et område», men dette kommer ikke til uttrykk i lovteksten. Vi er enig i at det bør oppstilles en slik begrensning for påleggskompetansen, men vi ser det ikke som tilfredsstillende at dette bare kommer til uttrykk i lovens alminnelige motiver. Etter vårt syn bør en slik begrensning tas inn i lovteksten. Selv om departementet er det eneste kompetansesubjektet etter bestemmelsen, og at det derfor må forutsettes at en slik begrensning legges til grunn uansett om den kommer til uttrykk i lovteksten eller i motivene, vil en lovfesting av begrensningen kunne ha stor informasjonsverdi for lovens øvrige brukere. Det kan også være et selvstendig hensyn av en viss vekt at en innføring av en vertskommunemodell ikke bør bli oppfattet som et utidig statlig inngrep i kommunenes selvstyre. Et vertskommunesamarbeid vil kunne være mer omfattende enn et samarbeid etter § 27, og det vil være større grunn til å tydeliggjøre grensene for departementets kompetanse.

Det bør også tas uttrykkelig stilling til om det kan gis pålegg om vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd. Vi har merket oss at det til en slik nemnd også skal kunne delegeres saker av prinsipiell betydning, og betenkelighetene ved en statleg påleggskompetanse kan da forsterkes.»

Somme høyringsinstansar gir som KS uttrykk for at dersom det likevel blir teke inn ein heimel for statleg pålegg, må det etablerast ein uttalerett for dei kommunane det gjeld. Ein del høyringsinstansar legg også vekt på at rekkjevidda for ein eventuell heimel for statleg pålegg bør klargjerast betre.

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet har komme til at eit statleg pålegg om å etablere vertskommunar ikkje er tenleg. Det er her mellom anna lagt stor vekt på at høyringsfråsegnene sett under eitt gir uttrykk for betydeleg motstand mot dette.

Sjølv om eit eventuelt statleg pålegg om å etablere vertskommunesamarbeid ville vere motivert ut frå at det vart sett på som nødvendig for å sikre eit tilfredsstillande tenestetilbod til innbyggjarane, reiser det prinsipielle spørsmål om forholdet mellom staten og kommunesektoren. Eit statleg pålegg om samarbeid om oppgåver og myndigheitsutøving der det er kvar enkelt kommune som står politisk og rettsleg ansvarleg overfor innbyggjarane, vil mellom anna kunne gjere ansvarsfordelinga mellom stat og kommune utydeleg.

På bakgrunn av at det i det konkrete tilfellet ville kunne bli oppfatta som eit svært sterkt inngrep i autonomien til ein kommune, vil det også kunne vere eit lite tenleg utgangspunkt for eit samarbeidsforhold. Eit slikt samarbeidsforhold ville nødvendigvis måtte innebere at det vart teke stilling til mellom anna ei rekkje praktiske, administrative og økonomiske forhold. I eit frivillig samarbeidsforhold vil slike forhold finne si løysing i ein avtale mellom kommunane. Ved statleg pålegg ville det kunne bli behov for at staten måtte gå inn og forme desse elementa i eit relativt detaljert pålegg. Dette ville kunne tilsløre ansvarsforholda enda meir. Etter ei samla vurdering av dei prinsipielle og praktiske utfordringane ein heimel for statleg pålegg ville innebere, føreslår departementet at det ikkje blir teke inn ein heimel for statleg pålegg om vertskommunesamarbeid.

4.5 Om ulike kommunale oppgåver og ansvar – grensene for kva som skal kunne delegerast til andre – og kva styringsverkemiddel kvar enkelt kommune må ha

4.5.1 Innleiing

Det blir her drøfta kvar grensene skal gå for kva kommunen skal kunne delegere til andre – og om lova bør regulere dei høva til styring den kommunen som delegerer myndigheit, skal ha.

I høyringsnotatet er det drøfta fleire måtar å dele inn verksemda i kommunane på etter kva verksemda gjeld. Det ligg ikkje føre nokon fast terminologi, og dei ulike kategoriane er til dels overlappande. På eit overordna nivå blir verksemda til kommunane ofte delt inn i «utøving av offentleg myndigheit», «anna forvaltningsverksemd», «tenesteyting», «serviceytingar», «administrative støttetenester» og «næringsverksemd/ervervsverksemd».

Ved ei kategorisering på eit så vidt overordna og generelt nivå vil omgrepa nødvendigvis måtte bli uskarpe. Ei slik kategorisering vil likevel kunne vere tenleg for å identifisere dei omsyna som gjer seg gjeldande ved dei ulike typane verksemd. Dei omsyna som gjer seg gjeldande, vil ha noko å seie både for kva det skal kunne samarbeidast om, og i kva former det bør kunne skje. Til dømes vil omsynet til politisk representativitet og rettstryggleik vege tyngre ved utøving av offentleg myndigheit enn ved meir forretningsprega verksemd.

All organisering av ei verksemd skal ideelt sett vere eigna til å fremme formålet med verksemda. Organisasjonsmodell og samarbeidsform må derfor vere tilpassa målsetjinga for verksemda. Frå eit lovgivarsynspunkt bør målsetjinga vere at tilbodet av organisasjonsmodellar og samarbeidsformer er tilstrekkeleg for dei ulike typane verksemd.

4.5.2 Nærmare om kva det skal kunne samarbeidast om – absolutt grense for delegasjon?

Som det mest ekstreme utgangspunktet kan ein tenkje seg at kommunar skal kunne samarbeide om «alt». Det vil seie at eit kommunestyre skal kunne overlate all slags aktivitet og avgjerdsmakt til ei interkommunal samanslutning eller til dømes til nabokommunen. Dette ville i så fall innebere at kommunen skulle kunne overlate til ein annan kommune eller fleirtalet i ei interkommunal samanslutning å ta avgjerder på kjerneområda til kommunen, som til dømes å fastsetje budsjett for sentrale delar av verksemda.

I si mest ekstreme form ville dette innebere at ein kommune kunne «abdisere» i forhold til det ansvaret dei folkevalde i kommunen har overfor innbyggjarane sine. Omsynet til at dei folkevalde i kommunen må kunne haldast ansvarleg av innbyggjarane, taler for at høvet til å drive interkommunalt samarbeid bør vere noko meir avgrensa.

Samstundes vil ein også kunne hevde at spørsmålet om kor stor myndigheit kommunen skal kunne overlate til ei samanslutning (eller til ein annan kommune), er eit spørsmål som kommunestyret/fylkestinget sjølv må kunne avgjere. Ei eventuell avgjerd om å overlate dei vesentlegaste delane av verksemda i kommunen og avgjerdsmakta til kommunestyret til andre enn kommunen sjølv, vil i alle tilfelle vere ei avgjerd som dei folkevalde i kommunen ville måtte stå til ansvar for overfor veljarane sine ved neste val. For så vidt vil ein kunne hevde at dette ville vere godt i samsvar med prinsippet om kommunalt sjølvstyre.

Etter det departementet meiner, vil dette likevel bryte radikalt med den forvaltningstradisjonen som til no har vore rådande. At det vesentlege av verksemda til ein kommune skulle overlatast til andre, ville også i praksis truleg vere ei lite aktuell problemstilling.

Departementet legg såleis til grunn at der ei myndigheit i kommunelova eller andre lover er lagd til «kommunestyret sjølv», bør dette vere ein absolutt skranke for å overlate myndigheita til andre kommunar eller interkommunale einingar. Der ei avgjerdsmakt er lagd til «kommunestyret sjølv», inneber dette at høvet til å delegere til andre organ i kommunen er avskore. Eit slikt delegasjonsforbod byggjer på ein føresetnad om at den avgjerda det er tale om, er så viktig at ho berre bør takast av det øvste folkevalde organet i kommunen. Når det er lovfest ei sperre for delegasjon internt i kommunen, bør det heller ikkje vere høve til å delegere til organ utanfor kommunen.

Dette er den same avgrensinga som vart lagd til grunn i høyringsnotatet. Høyringsrunden har ikkje gitt grunnlag for å leggje ei vidare ramme for delegasjon enn dette. Det kan likevel reisast spørsmål om det bør innførast avgrensingar som rekk lenger enn det delegasjonsforbodet som går fram av uttrykket i lovgivinga om «kommunestyret sjølv». Sjå nærmare om dette i punkt 4.5.3 nedanfor.

4.5.3 Nærmare om ulike typar kommunal verksemd og omsynet til folkevald innverknad – høve til styring

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Nedanfor blir det først drøfta i kor stor grad omsynet til folkevald innverknad gjer seg gjeldande for ulike delar av verksemda til kommunen. Deretter blir det drøfta om det bør gjelde ei positiv avgrensing av den myndigheita som skal kunne delegerast til andre. Deretter går ein nærmare inn på spørsmålet om det bør lovfestast visse høve til styring for den kommunen som har delegert myndigheita.

Det knyter seg ikkje spesielle motførestellingar til å overlate den reint faktiske utføringa eller drifta av ei kommunal oppgåve til andre – anten det er interkommunale einingar eller andre kommunar – under den føresetnaden at ansvaret for at innbyggjarane i kommunen får ytinga, alltid vil liggje hos deira eigen kommune. Dette vil harmonere godt med at innbyggjarane må kunne stille sine eigne folkevalde til ansvar for omfanget og kvaliteten på ytinga. Dette krev at kommunen sikrar seg høve til styring overfor den som utfører oppgåva. Ofte skildrar ein dette med uttrykket «bestillar-utførar-modell.»

Ei mogleg avgrensing av høvet til å overlate myndigheit til andre, kan liggje i ein føresetnad om at kommunen alltid skal ha bestillarfunksjonen i forhold til dei konkrete ytingane innbyggjarane i kommunen har krav på (eller kommunen ønskjer å tilby). Det ville i så fall innebere at kommunen ikkje kunne overdra denne bestillarfunksjonen til andre. Avgrensinga vil liggje i at kommunen/kommunestyret (dei folkevalde i kommunen) som representant for innbyggjarane i kommunen må bestemme kvantiteten og kvaliteten på dei ulike ytingane det er ønskeleg å tilby innbyggjarane i kommunen, og prioritere mellom ulike sektorar med omsyn til omfang og kvalitet. Dette er lokalpolitiske avvegingar som er ein del av det lokalpolitiske skjønet. Ut over dette kunne den reint faktiske utføringa av tenesta bli overlaten til andre.

Departementet legg til grunn som lite omstridd at interkommunalt samarbeid utan vidare bør gi rom for at slike driftsoppgåver som ikkje inneber å ta politiske avgjerder, men som går ut på å «produsere» ei teneste på bestilling frå kvar enkelt kommune, bør kunne overlatast til ei interkommunal eining eller ein annan kommune.

Interkommunalt samarbeid om driftsoppgåver er mogleg alt etter gjeldande rett. Både kommunelova § 27 og lova om interkommunale selskap legg til rette for at interkommunale einingar kan utføre driftsoppgåver for samarbeidskommunane. Departementet vurderer det slik at rammevilkåra som gjeld i dag for interkommunalt samarbeid, såleis langt på veg er tilstrekkelege når det gjeld denne typen verksemd.

Departementet legg likevel til grunn at det er behov for å etablere eit rammeverk for interkommunalt samarbeid som gjer det mogleg å overlate meir vidtrekkande myndigheit til interkommunale organ og til andre kommunar. Dette har mellom anna samanheng med at det på dei ulike tenesteområda der kommunane har ansvar, ofte kan vere vanskeleg å skilje mellom den reint faktiske utøvinga av verksemda og utøvinga av den offentlege myndigheita som knyter seg til dette.

I utgangspunktet går det eit hovudskilje mellom utøving av offentleg myndigheit – slik det er definert i forvaltningslova § 2 (det vil seie vedtak som er avgjerande for rettane og pliktene til innbyggjarane) – og anna verksemd. Dette har samanheng med at det her dreier seg om det som har vore kalla «det offentliges høyhetsrett overfor innbyggerne» – det vil seie retten det offentlege har til med bindande verknad å fastleggje pliktene og rettane til innbyggjarane.

Dersom ein skal ta sikte på at interkommunale samarbeidsordningar skal kunne få kompetanse til å gjere vedtak som inneber utøving av offentleg myndigheit, vil ein møte dei tradisjonelle og prinsipielle innvendingane mot interkommunalt samarbeid. Desse motførestellingane er knytte til demokratisk innverknad, legitimitet, etablering av eit fjerde forvaltningsnivå osv. På denne bakgrunnen vil ein kunne hevde at utøving av offentleg myndigheit bør liggje hos kommunen sjølv. Særleg der myndigheitsutøvinga har preg av å vere inngrep kjem også omsynet til rettstryggleiken inn i biletet.

Sjølv om det tradisjonelt har vore hevda at utøving av offentleg myndigheit ikkje bør kunne flyttast ut av kommunen og leggjast til interkommunale einingar, ser departementet det slik at det ikkje først og fremst er det at vedtaket er avgjerande for rettane og pliktene til innbyggjarane vis-à-vis det offentlege som er avgjerande i forhold til spørsmålet om folkevald innverknad.

Særleg når det gjeld utøving av offentleg myndigheit som har direkte samanheng med utføringa av tenesteytinga, er det mindre problematisk i forhold til omsynet til folkevald innverknad å opne for at vedtaksmyndigheit kan leggjast til interkommunale einingar. Det same gjeld myndigheitsutøving som inneber reint lovbundne vedtak – altså der det lokalpolitiske skjønsområdet er lite og avgjerda til dømes dreier seg om å fastslå om dei «firkanta» vilkåra i lova er oppfylte. Så lenge det berre er tale om å delegere myndigheit til andre kommunar eller til interkommunale einingar som sjølve er forvaltningsorgan – som må følgje reglane i forvaltningslova og den offentlege retten elles – meiner departementet at det ikkje er avgjerande innvendingar mot å opne for delegasjon her.

Der omsynet til rettstryggleiken er sikra, meiner departementet derfor at det i større grad bør kunne opnast for å overlate utøving av offentleg myndigheit til interkommunale einingar eller til andre kommunar. (Sjå nærmare om vurderingar i samband med rettstryggleiksspørsmål i kapittel 7.) Dette krev likevel at det framleis er kvar enkelt kommune som har delegert myndigheita, som står rettsleg og politisk ansvarleg overfor innbyggjarane. Dette er eit kjernepunkt i lovframlegget frå departementet. Dei aktuelle samarbeidsformene som er føreslått i denne proposisjonen, byggjer på at kvar enkelt kommune framleis skal stå ansvarleg for den myndigheita som er delegert. Siktemålet er å medverke til betre utnytting av kompetanse og andre ressursar som finst i eit større geografisk område, utan at høvet til styring som kvar enkelt kommune har, blir svekt i større grad enn det som er nødvendig for å etablere eit tilstrekkeleg smidig og effektivt samarbeid.

Den skepsisen som knyter seg til interkommunalt samarbeid i samband med svekt folkevald innverknad og legitimitet, veg først og fremst tungt der det er tale om lokalpolitisk skjønsutøving. Slik departementet ser det, er graden av lokalpolitisk skjønsutøving sentral både ved vurderinga av korleis ein interkommunal samarbeidsmodell om utøving av offentleg myndigheit bør formast, og for spørsmålet om kva høve til styring som det er nødvendig å halde fast på for den kommunen som delegerer myndigheit.

Når det gjeld spørsmålet om å sikre omsynet til folkevald innverknad, har departementet for dei modellane som blir føreslått, lagt til grunn at eit avgjerande skilje går mellom saker av prinsipiell betydning og saker utan prinsipiell betydning. Skiljet er etter kommunelova i dag avgjerande for kva som kan delegerast frå politiske organ til kommuneadministrasjonen. Omgrepet byggjer såleis på at det i utgangspunktet eksisterer eit skilje mellom politikk og administrasjon. Omgrepet vil derfor vere tenleg når det er tale om å avgjere når folkevald innverknad er viktig.

Der det gjeld saker av prinsipiell betydning, har departementet lagt til grunn at det i eit vertskommunesamarbeid må etablerast eit folkevalt styringsorgan som er representativt samansett. Sjå nærmare om dette i kapittel 5 om vertskommune.

Det er i punkt 4.3 gjort greie for at departementet vurderer det slik at det alltid vil vere nødvendig at lovgivinga legg til rette for interkommunalt samarbeid. Det blir der mellom anna peikt på at det ikkje er mogleg å etablere ein kommunestruktur som vil fjerne behovet for interkommunalt samarbeid. Med dei framlegga til modellar som vart føreslått i høyringsnotatet, meiner departement at det også vil vere forsvarleg og ønskeleg å utvide det moglege samarbeidsområdet ved å opne for at det også kan femne om utøving av offentleg myndigheit og saker av prinsipiell betydning.

Dersom ikkje rammeverket for interkommunalt samarbeid blir tilpassa behovet for interkommunalt samarbeid på dette området, vil det kunne føre til at generalistkommuneprinsippet må takast opp til vurdering. Det vil seie at ein i så fall må vurdere om det er mogleg å leggje til grunn at alle kommunar skal ha det same ansvaret og den same oppgåveporteføljen.

Bakgrunnen for dei nye modellane som vart føreslått – samkommune og vertskommunesamarbeid med og utan felles folkevald nemnd – er vidare ei erkjenning av at dei modellane som eksisterer i dag, ikkje er tilpassa samarbeid om tradisjonelle forvaltningsoppgåver og det ein kan kalle dei kommunale kjerneoppgåvene. Dei eksisterande modellane er i hovudsak tilpassa driftsoppgåver og meir «forretningsprega» verksemd. Når ein ser bort frå lova om interkommunale selskap, er regelverket i tillegg uklart og lite oversiktleg på mange punkt.

Den faren for eit «demokratisk underskot» som kan liggje i interkommunale samarbeidsordningar, har ein i høyringsnotatet prøvd å minimalisere gjennom mellom anna kravet om å etablere eit folkevalt styringsorgan der saker av prinsipiell betydning blir overførte til ein vertskommune.

Omsynet til rettstryggleiken har ein prøvd å sikre mellom anna gjennom å avklare korleis systemet for forvaltningsklage skal formast der eit vedtak blir gjort i vertskommunen. Når det gjeld omsynet til rettstryggleiken, er det lagt til grunn at den etableringa av større og fagleg sett meir berekraftige einingar som ligg i innføringa av eit samarbeid, også vil verke i positiv retning.

Av høyringsnotatet kjem det fram at innanfor desse rammene ser departement det slik at det vil vere forsvarleg å overlate til kommunane sjølv å vurdere kor stor grad av lokalpolitisk skjønsutøving som bør leggjast til ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid.

Høyringsinstansane

Enkelte høyringsinstansar har hatt merknader til spørsmålet om ansvar for kvar enkelt kommune. Fleire av desse reiser spørsmål om kva høve til styring kvar enkelt deltakarkommune har. Mellom anna gir KS uttrykk for at høvet til instruksjon og omgjering av eit vedtak som er gjort i vertskommunen, bør avklarast i lova.

Justisdepartementet uttaler mellom anna:

«Et sentralt spørsmål er hvilke virkemidler en delegerende kommune bør beholde for å kunne øve innvirkning på det saksområdet der myndighet er delegert. Vi peker særlig på følgende:

1. Kompetanse til (fortsatt) å kunne treffe vedtak i enkeltsaker

2. Kompetanse til å instruere den kommunen det er delegert til

3. Kompetanse til å behandle klagesaker

4. Kompetanse til å omgjøre etter forvaltningsloven § 35

5. Kompetanse til å be om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59

Det går fram uttrykkelig av lovutkastet (§§88 og 105 samt §§89 og 106) at den delegerende kommunen beholder kompetanse til å behandle klagesaker (3) og til å be om lovlighetskontroll (5). Spørsmålet om omgjøringsadgang er berørt i høringsnotatet på s. 17, mens instruksjonsretten er omtalt på s. 25. I begge tilfeller synes høringsnotatet å legge opp til at disse formene for kompetanse vil være avskåret for den delegerende kommunen, idet spørsmålet settes i sammenheng med det som følger av den alminnelige delegasjonslæren. Spørsmålet om kompetanse til selv å treffe avgjørelse er ikke omtalt noe sted (ut over de noe motstridende forutsetningene som ligger til grunn for høringsnotatet s. 16 og bestemmelsen om frist for oppsigelse i lovutkastet § 90).

Etter vårt syn er det grunn til at spørsmålene 1, 2 og 4 i større grad vurderes på fritt grunnlag ut fra de reelle behov; en bør altså ikke føle seg bundet av de løsninger som måtte følge av den alminnelige delegasjonslæren. Ved en slik friere vurdering må det legges vekt på at de aktuelle samarbeidsformene ikke tilsikter å svekke styringen i den enkelt kommune, men at det legges opp til samarbeid fordi det bidrar til bedre utnyttelse av kompetanse og øvrige ressurser som finnes i et større geografisk område. Dette er etter vårt syn ikke til hinder for at den delegerende kommunen i prinsippet beholder de nevnte virkemidlene, selv om en (for) aktiv bruk av dem kan føre til en undergraving av samarbeidet mellom kommunene. Vi ser det uansett som ønskelig at Kommunal- og regionaldepartementet vurderer disse spørsmålene nærmere i sitt videre arbeid med saken.»

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler mellom anna:

«Den enkelte innbygger har krav på tjenester både etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven ved behov. Ansvarlig for tjenestene er i begge lovverkene kommunen. Tjenestene etter begge lovene har stor påvirkning på den enkeltes livssituasjon og rettighetene til tjenester er således av stor betydning for innbyggerne i kommunen. Dette stiller krav til hvordan kommunen skal kunne organisere tjenestene. Blant annet må ansvaret for tjenestene være klart forankret. Regler som regulerer delegasjon av myndighet til å fatte vedtak om tjenestene må derfor sikre at ansvaret for å tildele og finansiere tjenestene fremstår klart for både innbyggerne og tjenesteutøverne.»

Kultur- og kyrkjedepartementet uttaler mellom anna:

«Etter vår oppfatning etterlater høringsnotatet likevel noen uklarheter med hensyn til det rettslige ansvarsforholdet mellom samarbeidskommunene og vertskommuner/samkommuner, for eksempel når det gjelder instruksjons- og omgjøringsadgang, og vi mener det er behov for at departementet generelt klargjør disse spørsmålene i det videre arbeidet med saken. Vi går ut fra at en kan finne hensiktsmessige løsninger lokalt/regionalt som sikrer at lov- og avtalehjemlede oppgaver eventuelt kan ivaretas på en god måte av et interkommunalt organ, blant annet slik at en sikrer hensyn til klar forankring og fordeling av ansvar, god informasjon og kommunikasjon osv.»

Sosial- og helsedirektoratet er oppteke av å sikre høvet til å sjå samanhengen i tenestetilbodet og seier i høyringsfråsegna si:

«Innenfor de tradisjonelle omsorgstjenestene har kommunen et ansvar for at det totale tjenestetilbudet ligger på et faglig forsvarlig nivå. Dette innebærer at belslutningstaker må se tjenestene i sammenheng. Dette er særlig aktuelt i forhold til hjemmesykepleie og sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven og tjenester som praktisk bistand, støttekontakt, avlastning mv. etter sosialtjenesteloven. Dersom beslutningsmyndigheten for kun deler av disse tjenestene delegeres til en vertskommune/ samkommune, vil dette kunne redusere muligheten for å se tjenestene i en helhetlig sammenheng. Dette kan ivaretas ved at både delegerende kommune og vertskommune/samkommune vurderer saken før endelig avgjørelse tas. Dette vil imidlertid gi lengre saksbehandlingstid, og medfører en informasjonsspredning som må vurderes i forhold til kommunens taushetplikt og kravet til personvern. »

Merknader og framlegg frå departementet

Ein nærmare omtale av kva myndigheit som kan delegerast til ein vertskommune, går fram av kapittel 5. Der har ein også drøfta nærmare dei ulike grepa som er tekne for å sikre behovet for folkevald innverknad. I dette kapitlet er spørsmålet drøfta på eit prinsipielt nivå. Spørsmålet må sjåast i samanheng med framlegget om ei såkalla «generalføresegn» som gir heimel for å delegere utøving av offentleg myndigheit der særlovgivinga ikkje er til hinder for det.

Departementet har følgt opp framlegga i høyringsnotatet når det gjeld spørsmålet om kva myndigheit som skal kunne delegerast til ein vertskommune. Høyringsinstansane har ikkje hatt vesentlege innvendingar på dette punktet. Dette inneber at den einaste avgrensinga for kva myndigheit som kan delegerast, vil vere der kommunelova set eit delegasjonsforbod, ved at lova bruker uttrykket «kommunestyret sjølv», eller det i særlovgivinga gjeld eit delegasjonsforbod på det aktuelle området.

Sosial- og helsedirektoratet peiker mellom anna på omsynet til samanhengen i tenestetilbodet, og at dersom det skal vere mogleg å delegere delar av tenestetilbodet til ein annan kommune, kan det gjere det vanskelegare å sjå tenestene i samanheng.

I høyringsnotatet vart det ikkje føreslått ei positiv rettsleg avgrensing av dei oppgåvene og den myndigheita som generelt skulle kunne overførast til ein vertskommune/samkommune – den ytre ramma. Etter framlegget i høyringsnotatet vil dette høvet vere negativt avgrensa, ved at det gjeld eit generelt høve til overføring og delegasjon av oppgåver og myndigheit med mindre det i lova gjeld eit delegasjonsforbod.

Departementet har vurdert om det ville vere tenleg med ei positiv avgrensing av kva oppgåver og kva myndigheit som skal kunne overlatast til ein vertskommune, men har vorte ståande ved framlegget i høyringsnotatet på dette punktet. Dette har mellom anna bakgrunn i at det knyter seg store avgrensingsproblem til dette.

Når det gjeld spørsmålet om samanhengen i tenestetilbodet, blir det lagt til grunn at kvar enkelt kommune framleis vil stå ansvarleg for at tenestetilbodet samla sett oppfyller krava i lova. Dei kommunane som vel å etablere eit vertskommunesamarbeid, bør leggje vekt på dette når dei vurderer kva for tenesteområde samarbeidet skal femne om. Det vil likevel vere vanskeleg å fastslå i lov kva for tenester som har slik samanheng at dei eventuelt berre skulle kunne delegerast samla. Spørsmålet om eventuelt å regulere dette i lov må vegast mot behovet for å kunne etablere interkommunalt samarbeid, mellom anna for å styrkje fagmiljøet. Sosial- og helsedirektoratet peikar på den løysinga at begge kommunar – både vertskommunen og den kommunen som har overlate myndigheita – behandlar saka. Departementet ser det likevel slik at dette kan bli ei svært tungdriven løysing, der ein i stor grad ville måtte etablere doble system. Dette ville kunne innebere at samarbeidet vart kostnadsdrivande og lite effektivt. I tillegg kjem – som direktoratet peikar på – at det vil gi lengre saksbehandlingstid og føre til ei unødvendig spreiing av personopplysningar. Departementet har vorte ståande ved at vurderinga av om bestemte tenesteområde har ein slik samanheng at dei anten bør overlatast samla eller ikkje i det heile, bør liggje hos kommunane sjølv.

I samband med utføring av oppgåver som inneber utøving av offentleg myndigheit, vil det også inngå avgjerder som ikkje er myndigheitsutøving i forvaltningsrettsleg forstand, men reint administrative avgjerder og reint faktiske handlingar. Til dømes gjeld det på pleie- og omsorgssektoren eller skolesektoren. Sjølv om det på desse områda er store innslag av offentleg myndigheitsutøving, vil det i den daglege drifta inngå avgjerder og reint faktiske handlingar som ikkje er offentleg myndigheitsutøving slik det er definert i forvaltningslova. Departementet har derfor ikkje sett det som tenleg å ta ei rettsleg avgrensing mot overføring av reint faktiske oppgåver/handlingar og avgjerder som kan ha ein naturleg samanheng med utøvinga av den offentlege myndigheita.

Intensjonen er likevel ikkje at det til ein vertskommune skal kunne overførast oppgåver og verksemd som ikkje står i nokon nødvendig samanheng med den myndigheitsutøvinga eller tenesteutøvinga som er det primære siktemålet for desse samarbeidsmodellane. Dei samarbeidsmodellane som er føreslått i denne proposisjonen, er ikkje laga med sikte på samarbeid om reint administrative støttetenester, som til dømes rekneskapsføring, IKT, kantinedrift, vaskeri- og reinhaldstenester – eller andre tenester som det er tilbod om på ein marknad. Slik verksemd kan også stort sett overlatast til andre på reint privatrettsleg grunnlag. Denne typen verksemd kan også drivast interkommunalt i andre former enn dei modellane som er føreslått i denne proposisjonen – slik som selskap osv.

Men fordi det i nokre tilfelle kan vere tenleg å drive denne typen tenester i samanheng med den delen av verksemda som gjeld utøving av offentleg myndigheit og kommunal tenesteyting retta mot innbyggjarane, har departementet ikkje sett det som ønskeleg å ikkje gi høve til dette i lova. Det må likevel her peikast på at interkommunalt samarbeid om reint administrative støttetenester må skje innanfor den ramma som er gitt i lova om offentlege innkjøp.

I motsetning til dei vurderingane ein gjorde i høyringsnotatet, har departementet likevel funne det nødvendig å gå meir konkret inn på kva for høve til styring kvar enkelt kommune bør ha overfor vertskommunen. I høyringsnotatet vart det gitt ei utgreiing for gjeldande rett i samband med delegasjon av myndigheit (høyringsnotatet punkt 2.3). Den gjeldande læra og teorien om kva for høve til styring den delegerande myndigheita har overfor den instansen som har fått delegert myndigheit, er likevel vanskeleg tilgjengeleg, og departementet har komme til at det er behov for å slå fast meir direkte i lova dei høva til styring som skal gjelde i eit vertskommunesamarbeid.

I eit interkommunalt samarbeid er det viktig å finne ein tenleg balanse mellom omsynet til styring og innverknad frå deltakarkommunane på den eine sida og omsynet til avgjerdseffektivitet for den interkommunale samarbeidseininga på den andre. Ettersom kvar kommune står i eit politisk og rettsleg ansvarsforhold til innbyggjarane i kommunen, vil det liggje avgrensingar på kor stor myndigheit ein kommune kan overlate til ei interkommunal samarbeidseining utan å komme i konflikt med dette. Samstundes vil det vere nødvendig at ei interkommunal samarbeidseining i ei rekkje spørsmål kan ta avgjerder utan at det er nødvendig å be om godkjenning frå kvar deltakarkommune. Samarbeidet ville elles kunne bli unødig tungdrive og lite effektivt. Føresegner om dei høva til styring kvar kommune må ha overfor vertskommunen, må sikre ein rimeleg balanse mellom desse omsyna.

Den gjeldande teorien og læra om delegasjon av myndigheit – også høve til styring for det organet som delegerer myndigheita – gjeld først og fremst hierarkisk oppbygde organisasjonar der det delegerande organet står i eit overordningsforhold til det organet som får tildelt myndigheita. Dette gir klare høve til styring. Det inneber at det delegerande organet kan ta den delegerte myndigheita tilbake, ta avgjerder i konkrete saker sjølv og gi instruksar om den myndigheita som blir utøvd. Av forvaltningslova § 35 følgjer det også at eit overordna organ kan gjere om avgjerdene til eit underordna organ på dei vilkåra som går fram der.

Omgrepet delegasjon passar godt der det er tale om å gi underordna organ myndigheit til å ta avgjerder – særleg der avgjerdsmakta er av offentlegrettsleg art. Omgrepet råkar ikkje like godt i eit interkommunalt samarbeidsforhold. Dei ulike deltakarkommunane står ikkje i eit overordningsforhold til den interkommunale eininga. Omgrepet «sidelengs delegasjon» – som er brukt i framstillinga av gjeldande lære om delegasjon der myndigheitstildelinga skjer mellom sidestilte organ – er betre. Men der det er tale om ei interkommunal samarbeidseining med fleire enn to deltakarar, treffer heller ikkje dette omgrepet godt. Ettersom det ofte er tale om fleire deltakarar, vil det også kunne vere vanskeleg å etablere direkte styringsmekanismar for kvar enkelt deltakar overfor sjølve samarbeidseininga. I dette ligg det at høve til styring over den delegerte myndigheita ikkje vil kunne bli like god som der det er tale om delegasjon i eit hierarkisk system med klare overordnings- og underordningsforhold. Lovregulering av slike høve til styring må derfor formast der ein tek omsyn til desse avgrensingane.

Departementet har komme til at det er nødvendig å klargjere dei høva til styring kvar enkelt deltakarkommune skal ha. Dette har dels bakgrunn i at den ulovfeste retten om sidelengs delegasjon ikkje utan vidare er klar og lett tilgjengeleg. Det har også bakgrunn i at somme høyringsinstansar har peikt på dette. I tillegg vil det vere tenleg å klargjere dei høva til styring som kvar kommune har, for å gjere det tydeleg at det er kommunane sjølv som er ansvarleg for at innbyggjarane deira får dei ytingane og tenestene som dei etter lova har krav på. Det vil også vere tenleg for å gjere det tydeleg at kommunen står i eit politisk ansvarsforhold overfor innbyggjarane sine, også for den delen av verksemda som blir utøvd i eit interkommunalt samarbeid.

Departementet har vurdert to styringsreiskapar i denne samanhengen – instruksar frå samarbeidskommunane og høvet til å gjere om eit vedtak som er gjort av vertskommunen. I tillegg har ein drøfta høvet for det delegerande organet til sjølv å ta avgjerda i enkeltsaker.

Behovet og høvet til å kunne styre gjennom instruks eller omgjering vil variere alt etter den typen avgjerd det er tale om. Dersom det dreier seg om ei avgjerd som gjeld alle deltakarkommunane kollektivt, vil høvet til å gi instruks eller omgjere vedtaket innebere at kvar enkelt deltakar fekk vetorett. Dette kan til dømes gjelde vedtak om lokalisering av ei bestemt verksemd – til dømes der den felles nemnda i eit vertskommunesamarbeid med fem deltakarkommunar skal ta stilling til i kva for ein kommune ambulansesentralen skal liggje.

Eit anna døme kan vere vedtak om å fastsetje forskrifter – til dømes parkeringsvedtekter. Dette er utøving av offentleg myndigheit, men vil dreie seg om ein ubestemt krins av personar. Forskrifter vil gjelde generelt i alle kommunane. Det er ikkje eit individuelt vedtak. Forskrifter har rett nok det til felles med enkeltvedtak at det dreier seg om utøving av offentleg myndigheit som er avgjerande for rettane og pliktene til privatpersonar, men ettersom vedtak om forskrifter ikkje rettar seg mot bestemte personar, men mot ein ubestemt krins av personar i alle deltakarkommunane, vil det i denne samanhengen ha meir preg av eit «generelt» vedtak. Ansvaret kvar enkelt kommune har for innhaldet i vedtaka, blir ikkje sett på spissen i same grad som ved enkeltvedtak, jf. nedanfor.

I praksis vil det likevel i liten grad vere mogleg å leggje myndigheit til å fastsetje forskrifter til ein vertskommune. Myndigheit til å gjere det er i dei fleste tilfella lagd til kommunestyret, utan høve til delegasjon.

Departementet har komme til at det ikkje bør lovfestast ein instruksjons- eller omgjeringsrett for vedtak som gjeld alle deltakarkommunane samla, heller ikkje for vedtak som inneber fastsetjing av forskrifter. Dersom kvar enkelt deltakar skulle få avgjerande innverknad over slike vedtak, ville det i praksis innebere eit krav om full semje for slike avgjerder. Eit slikt krav til konsensus vil stå i klar motstrid til ønsket om meir forpliktande interkommunalt samarbeid. Det vil i tillegg innebere at samarbeidet kunne bli unødig tungdrive og lite avgjerdseffektivt. Dersom det skulle leggjast til grunn eit konsensusprinsipp for slike generelle vedtak, meiner departementet at det kunne innebere eit vesentleg hinder for eit meir forpliktande interkommunalt samarbeid.

Høvet til å gi instruksar eller gjere om slike vedtak vil likevel ikkje bli hindra i lov. Det vil seie at det i lovframlegget ikkje blir gjort nokon innskrenking i det høvet til instruks eller omgjering som eventuelt måtte følgje av anna lov, av vedtaket sjølv eller av allmenne forvaltningsrettslege reglar.

Innverknaden kvar kommune har på slike generelle vedtak, bør sikrast gjennom generelle instruksar og retningslinjer som blir nedfelte i avtalen i samband med etableringa av samarbeidet. Etter at samarbeidet er etablert, bør høvet kvar enkelt kommune har til å gi instruksar eller gjere om slike vedtak, vere avgrensa. Dette gjeld også høvet for deltakarkommunane til sjølv å ta avgjerda i den konkrete saka, og slik utøve den delegerte myndigheita sjølv. Ei myndigheit til å gjere slike generelle vedtak kan likevel trekkjast tilbake, og avtalen om vertskommunesamarbeid kan endrast. Deretter kan samarbeidskommunen endre det vedtaket som er gjort, til dømes ved å endre eller oppheve den forskrifta som vart vedteken av vertskommunen for sitt vedkommande. Slike endringar må kunngjerast på vanleg måte ut frå dei krava som gjeld for forskrifter.

Dersom ein kommune vil trekkje tilbake delar av den overførte myndigheita, kan dette føre til at avtalen må seiast opp. Dette inneber at dersom ein kommune er misnøgd med eit slikt generelt vedtak, kan kommunen vere nøydd til å trekkje seg ut av samarbeidet – gjennom å følgje dei lovbestemte reglane om uttreding. Sjå nærmare om dette i punkt 5.6.3 om uttreding og avvikling av vertskommunesamarbeid.

Det som går fram ovanfor, er ikkje til hinder for at kommunane ved etablering av eit vertskommunesamarbeid kan avtale at det for bestemte avgjerder skal gjelde eit krav om full semje. På den måten kan kommunane etablere ei ordning der kvar kommune i praksis har vetorett.

Dersom avgjerda berre gjeld ein enkelt kommune eller bestemte innbyggjarar i ein kommune, vil instruksjonsrett eller omgjeringsrett kunne vere realistisk utan at det i vesentlig grad går utover dei omsyna som er drøfta ovanfor. Særleg der det dreier seg om såkalla enkeltvedtak i forvaltningsrettsleg forstand – altså avgjerder som gjeld pliktene og rettane til innbyggjarane – vil ei instruksjons- og omgjeringsmyndigheit i tillegg kunne grunngivast med at det er kvar kommune som til slutt står ansvarleg for innhaldet i vedtaket overfor partane i saka. Det same gjeld også der ein forskrift berre skal gjelde for den einskilde kommune, eller innbyggjarar i den kommunen.

Når det gjeld enkeltvedtak i forvaltningsrettsleg forstand, dreier det seg om ytingar der kvar enkelt kommune står i eit rettsleg ansvarsforhold til kvar innbyggjar i kommunen. Kvar nivået skal liggje til dømes for den økonomiske sosialhjelpa i kommunen, eller kven som skal tildelast barnehageplass, er eit spørsmål som kommunen sjølv bør ha innverknad over. Kvar nivået på slike ytingar skal liggje der vedtaket blir gjort av ein vertskommune, eller kriteria for tildeling av barnehageplass, vil helst vere avklarte gjennom retningslinjer og føringar som er lagde i samband med at avtalen om vertskommunesamarbeid vart inngått. Ein kan likevel ikkje sjå bort frå at det kan oppstå situasjonar der det i ei konkret sak kan vere nødvendig for ein kommune å gi ein spesiell instruks om kva vedtaket skal gå ut på, eller i etterkant gjere om vedtaket.

Departementet har komme til at det vil vere tenleg å slå fast i lova at kommunen har høve til instruksjon i slike saker. Det vil seie i saker som aleine gjeld den einskilde samarbeidskommunen, eller berørte innbyggjarar i denne kommunen. Departementet går ut frå at eit slikt høve til å gi spesielle instruksar om innhaldet i vedtak berre vil bli nytta i få tilfelle. Det ligg i sjølve saka at ein slik instruksjonsrett bør nyttast med stor varsemd. Delegasjon av myndigheit byggjer generelt på ein føresetnad om at den som får myndigheita gjennom delegasjon, også kan handtere dei skjønsmessige sidene av saka. Eit vertskommunesamarbeid vil normalt også vere basert på at det er vertskommunen som sit med den fagkompetansen som er nødvendig for å kunne utøve myndigheita på det aktuelle området. Ein annan grunn til at ein samarbeidskommune bør vere varsam med å bruke eit slikt høve til instruksjon, er at det kan innebere auka kostnader for vertskommunen, og dermed utløyse behov for eit økonomisk etteroppgjer.

Føresegna om instruksjonsmyndigheit er likevel viktig for å synleggjere at kvar enkelt kommune er ansvarleg for eit vedtak som er gjort av vertskommunen på vegne av samarbeidskommunen.

Instruksjonsretten til samarbeidskommunen må avgrensast mot den allmenne styringsretten vertskommunen har som arbeidsgivar. Samarbeidskommunane kan ikkje gi retningslinjer for organisering av arbeidet, gi instruksar eller på anna vis gripe inn på ein måte som kjem i strid med dette.

Ein kan også oppleve situasjonar der kommunen ikkje har vore merksam på vedtaket i framkant, og spørsmålet om omgjering av vedtaket kan derfor vere aktuelt. Departementet ser det likevel slik at det vil føre for langt å gi kvar enkelt samarbeidskommune eit heilt generelt høve til omgjering.

Høyringsinstansane har også peika på at det er behov for å klargjere forslaget i høve til reglane om omgjering i forvaltningslova § 35. Denne regelen handlar om i kva grad forvaltningsorgana kan omgjere vedtak som ikkje er klaga over.

Forvaltningslova § 35 gir høve til omgjering både til gunst og til skade for den vedtaket gjeld. Tredje leddet i § 35 gir heimel å kunne omgjere eit vedtak til skade for den eit vedtak rettar seg mot, på visse vilkår. Departementet har komme til at dette høvet ikkje bør gjelde tilsvarande for samarbeidskommunane. Eit slikt høve må vegast mot omsynet til at enkeltpersonar bør kunne stole på og innrette seg etter eit vedtak. Departementet har komme til at eit høve til omgjering til skade ikkje vil vere godt nok grunngitt i eit vertskommunesamarbeid.

Eit høve til omgjering til gunst for den vedtaket gjeld, vil likevel kunne vere tenleg. Departementet har komme til at det bør slåast fast i lova at kvar kommune har same høve til omgjering som det som følgjer av forvaltningslova § 35 første ledd. Denne føresegna regulerer det høvet det organet som har gjort vedtaket, har til å gjere om sitt eige vedtak. Føresegna gir vedtaksorganet sjølv høve til å gjere om vedtaket der den vedtaket gjeld, ikkje har fått melding om vedtaket. I tillegg gir ho høve til å gjere om vedtak som er ugyldige i forvaltningsrettsleg forstand. Endeleg gir ho høve til å gjere om vedtaket sjølv om det er gyldig, og sjølv om melding har komme fram, dersom endringa er til gunst for den vedtaket gjeld.

Departementet ser det likevel slik at det bør drøftast om dette høvet til omgjering også skal gjelde der det er klaga på vedtaket. Dette gjeld både ved intern klagebehandling, jf. forvaltningslova § 28, og der klaga etter særlovgivinga skal behandlast av eit statleg organ.

For tilfelle der klageorganet har teke stilling til klaga, vil det vere for seint for deltakarkommunane å gjere om vedtaket i saka. Oppfatninga til departementet er at det prinsipielt likevel ikkje er noko i vegen for at deltakarkommunane skal få høve til å gjere om vedtaket heilt til klageinstansen har gjort vedtaket sitt. Men av praktiske årsaker meiner departementet at deltakarkommunane ikkje bør ha slikt høve. Det er fordi ein da kan risikere at ein deltakarkommune gjer om vedtaket utan at klageinstansen blir informert om det. I så fall vil ein kunne bli ståande med to motstridande vedtak, noko departementet meiner vil vere uheldig. Departementet har derfor komme til at deltakarkommunane ikkje bør ha høve til omgjering frå det tidspunktet det er klaga på vedtaket. Eit eventuelt omgjeringsvedtak som blir gjort etter dette tidspunktet, vil i så fall vere ugyldig.

Det går fram ovanfor at departementet har komme til at den aktuelle deltakarkommunen berre bør kunne gjere om eit vedtak dersom vilkåra i forvaltningslova § 35 første ledd er til stades. Forvaltningslova § 35 andre og tredje ledd gir klageinstansen dels den same omgjeringskompetansen, dels ein utvida omgjeringskompetanse i forhold til den kompetansen departementet føreslår at den aktuelle deltakarkommunen skal ha. Det følgjer likevel av § 35 fjerde ledd at andre og tredje ledd ikkje gjeld for kommunale og fylkeskommunale organ som er klageinstans etter forvaltningslova § 28 andre ledd første eller andre punktum. Dette inneber at ved intern klageordning i kommunane og fylkeskommunane vil ikkje det organet som kommunestyret eller fylkestinget har peikt ut som klageinstans, ha høve til omgjering etter forvaltningslova § 35 andre og tredje ledd. Departementet meiner det same bør gjelde ved intern klagebehandling etter vertskommunemodellane. I eit administrativt vertskommunesamarbeid skal klager som blir klagebehandla etter forvaltningslova § 28, behandlast av eit internt klageorgan i den aktuelle deltakarkommunen. I eit vertskommunesamarbeid med felles nemnd skal slike klager behandlast av ei felles klagenemnd i vertskommunen. Avgrensinga i høvet til omgjering etter forvaltningslova § 35 andre og tredje ledd som følgjer av fjerde ledd i føresegna, gjeld berre for organ som er klageinstans etter forvaltningslova § 28 andre ledd første eller andre punktum. Føresegna innskrenkar derfor ikkje det høvet til omgjering klageinstansane har etter forvaltningslova § 35 andre og tredje ledd ved den interne klagebehandlinga etter dei to vertskommunemodellane, da det blir føreslått eigne reglar om desse klageinstansane i føresegnene om vertskommunemodellane. Departementet meiner at det likevel bør gjelde den same avgrensinga her som etter forvaltningslova § 35 fjerde ledd. Departementet føreslår derfor at det blir lovfest ei tilsvarande innskrenking i omgjeringskompetansen til klageorgana ved intern klagebehandling etter vertskommunemodellane som det som følgjer av forvaltningslova § 35 fjerde ledd.

Der vedtaket ikkje rettar seg mot ein av innbyggjarane i kommunen, men mot kommunen sjølv, vil det i utgangspunktet ikkje vere eit enkeltvedtak – jf. at eit enkeltvedtak dreier seg om utøving av offentleg myndigheit overfor private rettssubjekt. Unntak frå dette gjeld der kommunen står i same stilling som ein privat part, jf. forvaltningslova § 2 siste ledd. Eit døme på ein situasjon der ein kommune kan ha same interesse eller stilling i saka som private partar kan ha, er vedtak om byggjeløyve. Departementet har komme til at det i slike tilfelle bør gjelde det same høvet til instruks og omgjering som der enkeltvedtaket gjeld ein av innbyggjarane i kommunen.

Departementet har også vurdert om det bør gjelde eit høve til omgjering der vedtaket rettar seg mot ein bestemt innbyggjar i kommunen, men der det ikkje fell inn under definisjonen i forvaltningslova av enkeltvedtak. Dei same omsyna som er nemnde ovanfor, vil kunne gjere seg gjeldande her. Dette vil likevel truleg dreie seg om svært få tilfelle. Eit vedtak som rettar seg mot bestemte innbyggjarar i ein kommune, og som speler ei rolle for rettane og pliktene til desse innbyggjarane, vil oftast vere eit enkeltvedtak. Vidare knyter det seg avgrensingsproblem til å definere rekkjevidda av ein omgjeringsrett som i tillegg til enkeltvedtak skulle dreie seg om andre «individuelle» vedtak. Etter ei samla vurdering har departementet derfor komme til at det vil vere forsvarleg å avgrense omgjeringsretten til kvar enkelt kommune til saker om enkeltvedtak slik som dette omgrepet er definert i forvaltningslova.

Den instruksjons- og omgjeringsretten som blir føreslått lovfest her, gjeld tilsvarande for høvet kvar enkelt deltakarkommune har til sjølv å gjere vedtak i konkrete saker sjølv om myndigheita er delegert til ein vertskommune. Dette inneber at der det gjeld eit enkeltvedtak, kan kvar kommune anten sjølv gjere vedtaket i den konkrete saka, gi konkret instruks om innhaldet i vedtaket eller gjere om vedtaket (til gunst) i etterhand.

I den grad omgjering av vedtaket inneber at vedtaket fører til større kostnader for vertskommunen enn det vedtaket som vart omgjort, kan dette utløyse behov for eit økonomisk etteroppgjer mellom vertskommunen og den kommunen som har gjort om vedtaket. Tilsvarande spørsmål kan også komme opp i samband med spesielle instruksar om innhaldet i det konkrete vedtaket. Det vil vere føremålstenleg å regulere i vertskommuneavtalen korleis slike situasjonar skal handterast.

4.5.4 Omsyn til rettstryggleiken

Rettstryggleiken til innbyggjarane har både ei faktisk og ei rettsleg side. Etablering av interkommunale einingar vil normalt gjere det mogleg med større og meir stabile fagmiljø, noko som i seg sjølv kan styrkje rettstryggleiken. Den rettslege sida går i hovudsak ut på å etablere forsvarlege saksbehandlingsreglar og leggje til rette for at avgjerder kan bli overprøvde av andre instansar, anten i ein domstolsprosess, gjennom administrativ lovlegskapskontroll eller gjennom forvaltningsklage. I kapittel 6 er det gjort greie for dette, og det er føreslått ordningar som departementet meiner vil vere godt eigna til å sikre rettstryggleiken ved dei interkommunale samarbeidsmodellane som blir føreslått.

I samband med spørsmålet om domstolsprøving av avgjerder som er tekne av interkommunale organ, vil det kunne bli spørsmål om kven som er rett saksøkt. Departementet legg til grunn at det ved eventuelle søksmål må avgjerast prejudisielt kven som er rett saksøkt. Spørsmålet må vurderast på bakgrunn av den feilen som er gjord, og kven som har ansvaret. Departementet finn det vanskeleg på generelt grunnlag å fastsetje i lov kva for ein instans som er rett saksøkt der det dreier seg om ei avgjerd eller ei handling som kan vere gjord av ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid. Det ville i så fall innebere ei spesialregulering av spørsmålet som departementet meiner ikkje er føremålstenleg. I kapittel 7 har ein likevel gått litt nærmare inn på spørsmålet om kva instans som vil vere rett saksøkt i eit vertskommunesamarbeid.

4.6 Forholdet mellom kommunelova og særlovgivinga

4.6.1 Generelt om forholdet mellom kommunelova og særlovene – føresegner om organisering

Ein kan sjå på kommunelova som den kommunale/fylkeskommunale «forfatningslova». Ho gjeld all kommunal verksemd og skal vere rammelovgivinga for kommunal organisering, saksbehandling osv. Med «særlov» meiner ein lover som legg bestemte oppgåver til kommunane, eller som på andre måtar er spesielt viktige for verksemda til kommunane.

Forholdet mellom kommunelova og særlovene var eit sentralt tema da kommunelovutvalet i NOU 1990: 13 kom med framlegg til ny kommunelov. På dette tidspunktet inneheldt særlovene ei rekkje spesialreglar innanfor kvar enkelt sektor både om organisering av kommunal verksemd, avgjerdsprosessar, det innbyrdes myndigheitsforholdet mellom dei ulike organa og saksbehandlingsreglar. I tillegg inneheldt også sektorlovgivinga eigne delegasjonsreglar som regulerte kva stilling eller organ som kunne tildelast myndigheit etter lova.

Framlegget frå kommunelovutvalet gjekk ut på å gå bort frå spesialregulering som gjekk på organisering, og nedfelte mellom anna prinsippet om at kommunane skal få ein stor grad av fridom til å bestemme si eiga organisatoriske og administrative oppbygning, og at all myndigheit skal leggjast til kommunestyret som har vide fullmakter til delegasjon. I Ot.prp nr. 42 (1991–92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova) vart desse prinsippa lagde til grunn for lovframlegget, og det vart mellom anna peikt på at dei allmenne reglane og prinsippa som vart nedfelte i kommunelova, også i nødvendig grad måtte få gjennomslagskraft i dei mange organisatoriske føresegnene i særlovgivinga.

Dette genererte eit eige arbeid der målet var å gjennomgå særlovene for å få ei best mogleg tilpassing til den nye kommunelova. Prinsippet i kommunelova om organisasjonsfridom innanfor dei rammene kommunelova sette, vart lagt til grunn for dette tilpassingsarbeidet som skulle skje i særlovene. Retningslinjene som vart følgde, er oppsummerte slik i Ot.prp. nr. 59 (1992–93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov, side 6:

«Med mindre tungtveiende nasjonale hensyn tilsier noe annet, skal særlovgivningen endres ved

• opphevelse av særlovsbestemmelser som pålegger kommuner og fylkeskommuner å opprette bestemte folkevalgte organer og bestemte stillinger av mer administrativ karakter,

• at særlovsbestemmelser om delegasjon av kommunal og fylkeskommunal myndighet oppheves og erstattes av de alminnelige regler i den nye kommuneloven,

• at behovet for bestemmelser om statlig tilsyn og kontroll vurderes, eventuelt spesifiseres nærmere, og at statlige godkjenningsordninger oppheves eller endres, så langt råd er.»

Vi har i dag ei kommunelov som byggjer på at føresegnene skal gjelde som allmenne reglar for all kommunal verksemd, men vi finn framleis nokre få særreglar i sektorlovgivinga som innskrenkar organisasjonsfridommen til kommunane, til dømes i plan- og bygningslova § 9-1, som lovfester eit krav om at alle kommunar skal ha eit fast utval for plansaker, og barnevernlova § 2-1 andre ledd om dagleg leiar for barnevern. Denne typen spesialreglar legg ofte myndigheit til organet eller utvalet, og kommunestyret kan ikkje ta kompetansen frå desse organa. I særlovene finn ein også reglar som innskrenkar høva til å delegere oppgåvene etter dei allmenne reglane om delegasjon i kommunelova. Døme på slike delegasjonssperrer finst framleis mellom anna i alkohollova § 1-12.

Det er likevel slik at der ein finn reglar om organisering, saksbehandling, kompetanseforhold og avgjerdsprosessar i særlovene, må desse tolkast i lys av dei allmenne reglane i kommunelova, jf. føresegna i kommunelova § 2, der det går fram at lova gjeld verksemda til kommunar og fylkeskommunar, også kommunal og fylkeskommunal verksemd i medhald av andre lover.

Departementet meiner at dei prinsippa det er gjort greie for her, også bør leggjast til grunn for interkommunalt samarbeid. Det inneber at reglane om organisering av interkommunalt samarbeid bør gå fram av kommunelova. I den grad kvar enkelt særlov har føresegner om organisering av interkommunalt samarbeid, vil desse ved motstrid likevel gå føre føresegnene i kommunelova. Dette gjeld mellom anna lova av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v . Framlegget til ein lovregulert vertskommunemodell i denne proposisjonen grip ikkje inn i interkommunale samarbeidsordningar som alt er etablerte, anten det gjeld samarbeidsordningar som er forankra i kommunelova § 27, selskapslovgivinga eller i særlov.

Fiskeri- og kystdepartementet har i si høyringsfråsegn gjort greie for hovudtrekka i føresegnene til hamne- og farvasslova om interkommunalt samarbeid. Der står det mellom anna:

«Fiskeri- og kystdepartementet har på sitt område bestemmelser om interkommunalt samarbeid i lov av 8. juni 1984 nr 51 om havner og farvann (hfl.). To eller flere kommuner kan for hele eller deler av kommunene opprette interkommunalt samarbeid og organer for slikt samarbeid til å behandle saker etter havne- og farvannsloven, jf. § 12 annet ledd første punktum. Slikt samarbeid, og organer for slikt samarbeid, kan også pålegges av Kongen i områder hvor dette er særlig hensiktsmessig, jf. annet punktum. Det er i dag opprettet flere interkommunale havnesamarbeid i Norge. Reglene om interkommunale samarbeid i kommuneloven gjelder «så langt de passer», jf. hlf. § 12 annet ledd siste punktum.

Opprettelsen av slikt samarbeid har en rekke konsekvenser direkte i medhold av loven når det er opprettet felles organer/myndighetsområde. Dersom det i vedtektene for det interkommunale havnesamarbeidet ikke annerledes bestemmes, har det interkommunale samarbeidsorganet samme myndighet som kommunene har etter havne- og farvannsloven til å treffe enkeltvedtak og vedta forskrifter, jf. hlf. § 12 annet ledd tredje punktum. Styret for slikt samarbeid vil dessuten automatisk tillegges visse tilsynsoppgaver og myndighetsfunksjoner som er utrykkelig regulert i hfl. §§ 16-18.

Hjemmelen i havne- og farvannsloven § 12 annet ledd er ikke etter ordlyden begrenset til noen bestemt form for samarbeid. Opprettelse av interkommunalt samarbeid på havnesektoren kan skje med eller uten organisatorisk overbygning, og med ett eller flere organer. Det kan også opprettes ved eget rettssubjekt.

Samarbeid uten organisatorisk overbygning kommer blant annet til uttrykk der havner kjøper og selger tjenester av hverandre, uten noen felles myndighetsutøvelse. For slikt samarbeid behøves det ingen hjemmel eller spesiell lovbestemt organisasjonsform. Omfanget av samarbeidet og forholdet mellom partene reguleres da fullt ut av de avtaler som er inngått. Slikt samarbeid kan således også etableres uten hjemmel i havne- og farvannsloven. Departementet legger til grunn at de nye reglene om interkommunalt samarbeid ikke berører slike avtaler.

Mange havnesamarbeid er organisert som interkommunalt selskap. Slike selskap vil da være opprettet med hjemmel i, og være regulert av, de særregler som gjelder slike, jf. lov av 25. september 1992 nr. 105 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 11 og lov av 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper. Dette skal ikke berøres av lovendringen. Hfl. § 12 annet ledd gjelder dermed for de tilfeller hvor det opprettes andre former for felles organer. Normalt gjøres dette ved at det opprettes et interkommunalt havnevesen med felles havnestyre og felles havnedistrikt.

Verken havne- og farvannsloven eller kommuneloven har i dag noe uttrykkelig krav om hvem som må være representert, eller andre regler for oppnevningen eller sammensetningen av slikt organ for interkommunale samarbeid.

Det må trolig kreves at det felles organ som etableres etter hfl. § 12 er folkevalgt eller har forholdsmessig deltakelse fra folkevalgte. Dette følger ikke uttrykkelig av loven, men er klart forutsatt i for eksempel forarbeidene til havne- og farvannsloven (Ot.prp. nr. 3 (1983-1984) side 12-13) og kommunetilpasningsloven (Ot.prp. nr. 59 (1992-1993) side 34-35).

Når havne- og farvannsloven legger opp til at et «interkommunalt styre» automatisk får overført til seg myndighet på en rekke områder under havne- og farvannsloven, jf. over, taler også dette for at alle de deltakende kommuner må være representert i samarbeidets øverste organ, men ikke nødvendigvis i havnestyret. Hvis ikke vil de deltakende kommuner i realiteten overdra styrings- og beslutningsmyndighet på saksområdet til øvrige deltakerkommuner.

Det legges til grunn at de nye bestemmelsene om interkommunale samarbeid i kommuneloven ikke er til hinder for at det under havne- og farvannsloven videreføres ulike former for interkommunale samarbeid med felles organisatorisk overbygning. Havne- og farvannsloven gir selv den nødvendige hjemmel for å etablere felles organer for havnesamarbeid som tillegges betydelig myndighetsutøvelse. (…)

Avslutningsvis pekes det på at alle landets kommuner deltar i forpliktende interkommunale samarbeid gjennom de såkalte interkommunale utvalgene mot akutt forurensning – IUA. Fiskeri- og kystdepartementet forutsetter at eksisterende organisering og ansvarsforhold på dette området, kan videreføres innenfor forslagene til nye lovregler om interkommunalt samarbeid.»

4.6.2 Delegasjon av offentleg myndigheit som er regulert i særlov – framlegg til «generalføresegn»

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Kommunane står som eigne autonome rettssubjekt fritt til sjølv å avgjere om dei vil ta på seg ei oppgåve eller ikkje så lenge det ikkje er forbode eller oppgåva er lagd til andre (den negativt avgrensa kompetansen til kommunane). Kommunane har med andre ord kompetanse til å handle eller la vere å handle innanfor rammene av lova. Likevel er det slik at kommunane som viktige leverandørar av ytingane og tenestene i velferdsstaten i volum får den største delen av oppgåvene sine med heimel i særlov. Det vil seie at oppgåvefordelinga mellom stat, fylkeskommune og kommune skjer via det ein kan kalle funksjonsfordelingsreglar i særlovene.

Når staten ønskjer ei bestemt samfunnsutvikling, nyttar han ulike verkemiddel overfor kommunane. Verkemidla blir ofte brukte i kombinasjon og kan vere lovbaserte, økonomiske eller av andre typar, som til dømes informasjon og rettleiing. Dei lovbaserte verkemidla er først og fremst særlovene, som tildeler kommunane oppgåver over eit breitt spekter av sektorar. Dette er dei største, viktigaste og mest kostnadskrevjande oppgåvene. Gjennom denne typen verkemiddel har kommunane også vorte viktige adressatar for lovgiving som etablerer rettskrav for borgarane på ulike tenester og ytingar.

Når særlovene tildeler kommunane oppgåver, gir dei samstundes også myndigheit og kompetanse til å bestemme over innbyggjarane rettsleg. Dette byggjer på at det berre er Stortinget som kan gi lover som grip inn i rettsstillinga til borgarane, og denne typen kompetanse må kommunane få tildelt med heimel i lov.

Det er det såkalla «generalistkommuneprinsippet » som er lagt til grunn når særlovene legg oppgåver til kommunane. Det vil seie at alle kommunane i landet får tildelt dei same oppgåvene og den same myndigheita. Med andre ord skjer det inga differensiering mellom kommunane med omsyn til kva oppgåver dei er sette til å løyse. Dette prinsippet har inga forankring i lov eller konstitusjonell sedvane, men er sikker praksis og kjem til uttrykk i alle særlover som tildeler kommunane oppgåver.

Det finst likevel per i dag enkelte døme på at nokre kommunar har fleire oppgåver enn andre. Oslo kommune har til dømes ansvar for statlege barnevernstenester som ei permanent ordning. I samband med opprettinga av ei ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reforma) legg ein vidare opp til at store kommunar skal kunne ta over ansvaret for Aetats arbeidsmarknadstiltak for grupper kommunane alt har inntektssikringsansvaret for (sosialhjelpmottakarar og personar på introduksjonsstønad). Det følgjer av dette at generalistkommuneprinsippet ikkje er utan unntak.

Det går eit hovudskilje i verksemda til kommunane mellom dei lovpålagde og dei ikkje lovpålagde oppgåvene. Når det gjeld dei ikkje lovpålagde oppgåvene, har kommunane i utgangspunktet stor fridom når det gjeld organisering og eventuelt til å delta i den samanslutninga dei meiner måtte vere den mest tenlege for å løyse oppgåva. Dei lovpålagde oppgåvene derimot, inneber ofte større eller mindre grad av utøving av offentleg myndigheit, og dette avgrensar mellom anna høva til val av organisasjonsform. Etter gjeldande rett kan ein ikkje delegere oppgåver som inneber utøving av offentleg myndigheit til noka form for interkommunalt samarbeid, om det ikkje finst ein særskilt heimel for dette i vedkommande særlov. Som det går fram ovanfor, får kommunane oppgåvene sine tildelt gjennom særlovgivinga, mens føresegnene om organisering først og fremst ligg i kommunelova. Slik departementet ser det, bør denne modellen vidareførast også når det gjeld interkommunalt samarbeid.

Kommunelova legg i dag avgrensingar på kva myndigheit som kan leggjast til interkommunale styre etter kommunelova § 27. Avgrensinga kjem til uttrykk ved at føresegna bruker omgrepet «drift og organisering». Dette gir ei generell ytre ramme for kva avgjerdsmakt som kan leggjast til interkommunale einingar som er etablerte etter føresegna i kommunelova om interkommunale styre. Bakgrunnen er at § 27 aldri har vore tenkt nytta til «politiske saker» eller utøving av offentleg myndigheit (enkeltvedtak og forskrifter), men til organisering av «driftsprega» oppgåver som er knytte til den faktiske verksemda som er lagd til eininga.

Denne ytre ramma som er gitt i § 27, er likevel ikkje til hinder for at særlover kan opne for å leggje myndigheitsutøving til ei slik eining. Dette følgjer alt av at spesiell lov går føre generell lov. Også når det gjeld spørsmålet om å overlate kommunal myndigheit til selskap, vil svaret i prinsippet vere avhengig av ei tolking av den lova som legg oppgåva til kommunen, sjå mellom anna NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, s. 109. Når det gjeld utøving av offentleg myndigheit i snever forstand, krevst det rett nok klar heimel for at avgjerdsmakta skal kunne leggjast til andre, men dette rokkar ikkje ved prinsippet om at dei allmenne reglane i kommunelova ikkje hindrar lovgivaren gjennom særlov å utvide høvet til dette.

Særlovgivinga er sjeldan klar når det gjeld spørsmålet om den myndigheita som i lova er lagd til kommunen kan overførast eller delegerast til andre – anten det er andre kommunar, interkommunale einingar eller selskap. På denne bakgrunnen må i prinsippet kvar enkelt lov tolkast før ein kan ta stilling til dette. Ved denne vurderinga vil ein ofte sakne klare haldepunkt, sjå mellom anna NOU 1995: 17, s. 109. Det er ønskeleg å rydde opp i den uklare situasjonen som følgjer av at dei fleste særlover ikkje gir klart svar på kva interkommunale organ avgjerdsmakta kan delegerast til.

På denne bakgrunnen har departementet vurdert ulike måtar som kan gjere det enklare å avgjere om oppgåver som er pålagde i særlov, kan leggjast til andre kommunar og interkommunale einingar. Ein måte å gjere dette på som kan innebere ei meir oversiktleg regulering, kan vere at det i kommunelova blir innført ei «generalføresegn» som regulerer spørsmålet om kva myndigheit som kan overlatast til dei ulike interkommunale samanslutningane.

Ei slik føresegn kan gå ut på at innanfor dei rammene kommunelova sjølv set, kan all kommunal verksemd leggjast til dei interkommunale organa som er nemnde der, dersom ikkje den aktuelle særlova hindrar det eksplisitt eller må vurderast slik at ho hindrar det etter ei tolking. Slik vil det ikkje vere nødvendig å søkje i særlova etter ein heimel for å leggje oppgåva til eit interkommunalt organ – det vil vere nok å konstatere at lova ikkje hindrar det. Dette står i motsetning til ordninga i dag, der det er høvet til å overlate oppgåva til andre som krev heimel i den aktuelle lova.

I praksis kan det også vere gunstig at ei slik «generalføresegn» kan innebere ei oppfordring til å regulere eksplisitt i kvar enkelt lov spørsmålet om i kor stor grad kommunen kan overlate avgjerdsmakt til andre – anten det dreier seg om andre kommunar, interkommunale forvaltningsorgan eller selskap. I ei tid der det offentlege meir og meir skil ut verksemd i meir frittståande einingar, kan ei slik eksplisitt regulering vere gunstig.

På denne bakgrunnen føreslo departementet i høyringsnotatet å ta inn i kommunelova ei generell føresegn om at det som utgangspunkt er høve til å overlate lovpålagd myndigheit til andre kommunar i eit vertskommunesamarbeid etter lova og til ein samkommune. Det vart lagt stor vekt på at rekkjevidda av føresegna vil vere avgrensa til å gjelde overføring av avgjerdsmakt til andre kommunar og til ein samkommune. Vidare vart det også lagt betydeleg vekt på at det vil dreie seg om overføring av myndigheit til andre forvaltningsorgan, ikkje til selskap eller andre «privatrettslege» organisasjonsformer.

Høyringsinstansane

Høyringsfråsegnene gir brei tilslutning til å ta inn i lova ei slik generalføresegn som vart føreslått i høyringsnotatet. Enkelte høyringsinstansar har likevel hatt merknader til den nærmare utforminga av føresegna.

Justisdepartementet uttaler dette:

«I lovutkastet § 82 heter det at en kommune kan legge oppgaver og beslutningsmyndighet til en annen kommune eller en samkommune dersom det ikke gjelder et «delegasjonsforbud». Vi stiller oss positive til at loven oppstiller et utgangspunkt om adgangen til å delegere til en annen kommune eller en samkommune. Ut fra den foreslåtte ordlyden og spesialmerknadene forstår vi det slik at det uttrykkelig må fremgå av lov dersom delegasjon skal være avskåret. Det kan likevel tenkes tilfeller hvor gode grunner tilsier at delegasjon til en samkommune eller vertskommune bør være avskåret uten at dette kommer direkte til uttrykk i lovteksten, og en helhetlig tolkning av rettskildebildet kan i det enkelte tilfelle likevel tilsi en slik løsning. Vi oppfordrer Kommunal- og regionaldepartementet til å omtale dette nærmere i lovforarbeidene. På liknende måte som i § 81 bør virkeområdet for § 82 klargjøres. Etter vårt syn er det en del som taler for at en bestemmelse som skissert bør begrense seg til virksomhet som har karakter av myndighetsutøving (høringsnotatet s. 165 kan forstås slik at bestemmelsen er tenkt begrenset slik). Det er neppe nødvendig å ha en tilsvarende bestemmelse for privatrettslig preget virksomhet (herunder det å inngå avtale om utføring av administrative støttefunksjoner). For øvrig kan det etter ordlyden være uklart om bestemmelsen bare tar sikte på delegasjon av myndighet innenfor de spesielle samarbeidsmodellene som kapitlet tar sikte på, eller om bestemmelsen er ment å ha mer generell rekkevidde (jf. lovtekstens formulering «til en annen kommune»).»

Miljøverndepartementet gir også uttrykk for at virkeområdet for framlegget i § 82 kan presiserast nærmare. Det blir i den samanhengen peikt på at

«En del av kommunenes oppgaver vil innebære en kombinasjon av tjenesteyting og myndighetsutøvelse. Et eksempel på dette er avløps- og renovasjonstjenester. Forurensningsloven pålegger kommunene å samle inn og håndtere innbyggernes avfall. Det kan i utgangspunktet sees på som tjenesteyting. Samtidig er det innbyggerne selv som skal betale for dette gjennom renovasjonsgebyret, som fastsettes av kommunene. Fastsettelsen og innkrevingen av gebyrene må være å anse som myndighetsutøvelse i henhold til forvaltningsloven. Vi antar at KRDs forslag til nye bestemmelser i kommuneloven vil åpne for samarbeid også om fastsettelsen av gebyrene. Dette er svært positivt med tanke på at samarbeid på avfalls- og avløpsfeltet ofte er praktisk og kostnadsbesparende for kommunene.»

Miljøverndepartementet er samd i at føresegnene bør gjelde generelt så lenge noko anna ikkje er nemnt i spesiallov. Departementet peikar elles på at særlovgivinga kan leggje avgrensingar på korleis samarbeidet reint praktisk kan gjennomførast:

«Ett eksempel er bestemmelser om at gebyrer skal fastsettes etter selvkostprinsippet. I henhold til forurensningsloven skal oppgavene på renovasjons- og avløpsområdet finansieres gjennom gebyrer fastsatt etter dette prinsippet, noe som innebærer at kommunens gebyrinntekter ikke kan overstige de faktiske utgiftene knyttet til utførelsen av tjenesten. Det stilles med andre ord krav om at det er kostnadene i hver enkelt kommune som skal legges til grunn. Slik vi ser det er dette til hinder for at det kan fastsettes ett felles gebyr for alle de samarbeidende kommunene, noe som i noen grad vil gjøre samarbeidet mindre «effektivt».»

Det er også peikt på at det i plan- og bygningslovgivinga kan liggje avgrensingar. Om dette heiter det mellom anna:

«Det gjelder for eksempel planbestemmelsene etter plan- og bygningsloven der det i dag foreligger en slik delegeringssperre når det gjelder vedtak av kommunale planer. Loven har heller ikke generelle regler for interkommunalt plansamarbeid utover en hjemmel for departementet til å pålegge slikt samarbeid. Det foregår imidlertid i mange sammenhenger et utstrakt administrativ samarbeid mellom kommuner om planspørsmål som grunnlag for kommunale planer.»

Det er elles vist til at Miljøverndepartementet arbeider med nye føresegner til plandelen av plan- og bygningslova på grunnlag av utgreiinga og framlegget frå planlovutvalet (NOU 2003:14).

Landbruks- og matdepartementet er positive til framlegga i høyringsnotatet til nye lovreglar om interkommunalt samarbeid, men gir uttrykk for at det kan vere uklart om framlegget til ei såkalla generalføresegn i § 82 også vil gjelde tilfelle der myndigheit ikkje er lagd til kommunane direkte i lov, men gjennom delegasjon frå statleg myndigheit. Departementet gir uttrykk for at det er ønskeleg at føresegna også femner om slike tilfelle, da det vil kunne vere svært aktuelt på landbruksområdet.

Kultur- og kyrkjedepartementet har i si høyringsfråsegn fokusert på forhold som er særleg relevante for kyrkjesektoren:

«Etter gjeldende rett må det i prinsippet finnes hjemmel i den enkelte særlov for at en kommune skal kunne delegere beslutningsmyndighet til andre kommuner eller til interkommunale enheter. I høringsnotatet foreslår KRD at det gis en generell hjemmel til å legge oppgaver som kommunene har gjennom særlov, til de interkommunale enhetene samkommune og vertskommune. Kirkeloven og lov 7. juni 1996 nr. 32 om kirkegårder, kremasjon og gravferd (gravferdsloven) er slike særlover som pålegger kommunen visse oppgaver overfor soknet eller soknene.

Etter vår oppfatning er det ikke tilstrekkelig grunn til å legge inn sperrer for delegasjon av oppgaver etter disse lovene til en samkommune eller vertskommune. Vi forutsetter at kommunens lovmessige plikter videreføres i samarbeidsorganet. Mange fellesråd har i dag også inngått tjenesteytingsavtaler med sin kommune på ett eller flere områder, jf. kirkeloven § 15 fjerde ledd.»

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet føreslår at det blir teke inn i kommunelova ei slik «generalføresegn» som er nemnd i høyringsnotatet. Føresegna har stort sett det same innhaldet som i høyringsnotatet, men det er gjort enkelte endringar for å presisere rekkjevidda av føresegna.

Ettersom framlegget i høyringsnotatet til regulering av ein samkommunemodell ikkje er vidareført i denne proposisjonen, vil drøftinga vidare dreie seg om kva generalføresegna har å seie for vertskommunemodellen.

I høyringsnotatet vart det lagt opp til at denne føresegna skulle gi heimel for delegasjon av myndigheit til ein vertskommune og ein samkommune der ikkje den aktuelle særlova hindrar det. Som Justisdepartementet peiker på i si høyringsfråsegn, kan likevel ei heilskapleg tolking av rettskjeldebiletet tilseie at det i kvart enkelt tilfelle gjeld eit delegasjonsforbod sjølv om delegasjon ikkje eksplisitt er hindra i lova. Departementet sluttar seg til dette. Det går rett nok fram av vurderingane i høyringsnotatet at sjølv med ei slik «generalføresegn» i kommunelova kan ei særlov måtte vurderast slik at ho hindrar delegasjon etter ei tolking. Det er likevel ønskeleg at dette går fram meir eksplisitt enn i høyringsnotatet. Forholdet mellom generalføresegna og føresegner i særlov er nærmare omtalt i spesialmotiva til lovframlegget – sjå kapittel 9, merknadene til § 82.

I motsetning til det som vart føreslått i høyringsnotatet, har departementet vidare komme til at virkeområdet for generalføresegna eksplisitt bør avgrensast til utøving av offentleg myndigheit og lovpålagde oppgåver. Det er på dette området det er særleg behov for å klargjere høvet til å delegere myndigheit til ein annan kommune (vertskommune). Det er neppe nødvendig å gi føresegna generell rekkjevidd.

Departementet legg vidare til grunn at der det er tale om oppgåver som er lagde til kommunen med heimel i lov eventuelt i forskrift, eller som er delegerte frå statleg myndigheit, vil kommunane kunne delegere myndigheita vidare til ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid.

Der det gjeld reint administrative støttefunksjonar, er det tale opp oppgåver og myndigheit som kan overlatast på privatrettsleg grunnlag. Generelt er det vidare lagt til grunn at når det gjeld oppgåver og myndigheit som ikkje er regulert i lov, står kommunane i utgangspunktet fritt til å overlate myndigheita til andre.

For oppgåver, avgjerdsmakt og verksemd som er regulert i særlov, men som ikkje er utøving av offentleg myndigheit i snever forstand, legg departementet til grunn at det ikkje er påkravd med ein særskild heimel i særlova for at ein kommune skal kunne delegere myndigheita til ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid. For å unngå tvil er dette likevel gjort. Sjå lovforslaget § 28 a.

Det er vidare i motsetning til framlegget i høyringsnotatet presisert i sjølve lovteksten at føresegna ikkje gir høve til å delegere offentleg myndigheit generelt til andre kommunar, men berre til ein vertskommune i eit vertskommunesamarbeid slik det er føreslått i denne proposisjonen.

Framlegget til ei såkalla «generalføresegn» om delegasjon av offentleg myndigheit opplyser ikkje om den ytre ramma for kva myndigheit som kan leggjast til ein vertskommune. Ho er berre teken inn for å klargjere tilhøvet til å delegere lovpålagte oppgåver og utøving av offentleg myndigheit slik omgrepet er definert i forvaltningslova § 2. Den ytre ramma for delegasjon vil vere dei tilfella der lova reserverer avgjerdsmakta for kommunestyret sjølv. Som Miljøverndepartementet peikar på, vil det mellom anna i plan- og bygningslova liggje føre slike innskrenkingar for delegasjon.

Som det også blir vist til i fråsegna frå Miljøverndepartementet , vil det kunne liggje avgrensingar i lovverket på korleis samarbeidet i praksis kan formast. Det er mellom anna vist til at sjølvkostprinsippet legg avgrensingar på høvet til å gjere likelydande vedtak for alle deltakarkommunane, ettersom det er kostnadene i kvar enkelt kommune som skal leggjast til grunn. Dette er forhold som kommunane må ta omsyn til ved etablering av samarbeidet, og sørgje for at det i avtale og retningslinjer for korleis samarbeidet skal skje, blir etablert rutinar for saksførebuing som tilfredsstiller krava i lova. Departementet sluttar seg til synspunktet om at dei avgrensingane dette inneber, i nokon grad vil kunne gjere samarbeidet mindre «effektivt». Departementet ser det likevel slik at det vil liggje utanfor ramma for denne proposisjonen å gå nærmare inn på føresegner i dei ulike lovene som mellom anna kan ha noko å seie for om det kan gjerast likelydande eller individuelle vedtak for kvar enkelt kommune. Det blir lagt til grunn at krava i lovgivinga til innhaldet i dei ulike vedtaka skal gjelde på vanleg måte, sjølv om avgjerdsmakta er lagd til ein vertskommune etter lovframlegget her.

4.7 Kva modellar og interkommunale løysingar blir tilbodne – oversikt over dei lovmessige og lovtekniske grepa

Kommunelova § 27

Kommunelova § 27 er den allmenne føresegna om interkommunalt samarbeid. Føresegna er likevel knapp og har fleire veike sider slik departementet ser det. Ho overlet i stor grad til kommunane sjølve å regulere i avtaler eller vedtekter viktige forhold ved samarbeidet. Dette kan innebere ein risiko for at vesentlege sider ved samarbeidsforholdet ikkje blir regulerte. Vidare vil det ofte vere uklart om sjølve samarbeidseininga er ein eigen juridisk person. Dette kan mellom anna skape uklare forhold om kven som er arbeidsgivar for dei som har arbeidet sitt knytt til samarbeidseininga. (I kapittel 2 er det gjort nærmare greie for gjeldande rett for interkommunale styre etter kommunelova § 27. Ei meir omfattande utgreiing finst i NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, punkt 4.4.)

§ 27 er historisk, og først og fremst, tenkt å vere ein modell for driftsprega («forretningsprega«) oppgåver, men blir i praksis også nytta for samarbeid om forvaltningsoppgåver, til dømes pedagogisk-psykologisk teneste i grunnskolen. Departementet meiner at paragrafen er utilstrekkeleg som modell for begge delar. Når det gjeld forretningsverksemd, går dette fram av NOU 1995:17 punkt 10.7 (s. 129). Departementet ser det også slik at § 27 er utilstrekkeleg som ein organisasjonsmodell for samarbeid om tradisjonell forvaltningsverksemd og utøving av offentleg myndigheit.

Den delen av § 27 som skal vere eit tilbod til forretningsverksemd, vart slik departementet oppfattar det, gjort overflødig ved dei lovendringane som vart gjennomførte på bakgrunn av NOU 1995:17, mellom anna gjennom lova om interkommunale selskap. Det blir teke sikte på at den delen som gjeld forvaltningsverksemd, langt på veg vil bli overflødig ved framlegget om ein ny modell for vertskommunesamarbeid.

Kort om vertskommune

Siktemålet for samarbeid i ein vertskommunemodell vil vere interkommunale ordningar for bestemte sektorar. Modellen gir ei fleksibel løysing for å overlate oppgåver og avgjerdsmakt til ein annan kommune. Ein kommune vil kunne leggje ulike oppgåver til fleire vertskommunar.

Det blir føreslått to typar vertskommuneordningar – ein med eit felles folkevalt organ og ein utan (administrativt vertskommunesamarbeid). Skiljet vil vere svært viktig for kva myndigheit som kan overlatast til vertskommunen. Sjølve vertskommunesamarbeidet vil ikkje vere eit eige rettssubjekt.

Spørsmålet om å oppheve kommunelova § 27

På denne bakgrunnen kan det reisast spørsmål om det er behov for å vidareføre § 27. Dei verksemdene som i dag blir drivne med utgangspunkt i § 27, og som er næringsdrift/forretningsdrift, vil kunne vere eigna til å skiljast ut i eigne selskap. Inntrykket til departementet er at dei verksemdene som dreier seg om tradisjonell forvaltningsverksemd, stort sett kan organiserast i eit vertskommunesamarbeid.

Departementet har likevel komme til at føresegna bør vidareførast inntil vidare. Dette har bakgrunn i at ESA har reist spørsmål om IKS-lova kan sameinast med statsstøttereglane. Departementet tek sikte på å gjennomføre ei lovutgreiing der forholdet mellom statsstøttereglane og IKS-lova blir teke opp. Ein kan ikkje sjå bort frå at ein vil måtte gjere vesentlege endringar i IKS-lova på bakgrunn av dette. Det vil derfor i ei viss tid vere usikkert kva for organisasjonsalternativ som ligg føre for interkommunal verksemd med forretningsmessig preg. Inntil det er avklart korleis IKS-lova eventuelt vil bli endra, ser departementet det som tenleg å vidareføre føresegna i kommunelova § 27, slik at dei verksemdene som har forretningsmessig preg, ikkje blir tvinga over i selskapsform før det er avklart korleis forholdet mellom selskapsformene og statstøtteregelverket blir.

Vertskommunemodellen vil i denne perioden berre representere eit nytt tilbod om ein organisasjonsmodell som kommunar kan nytte om han blir vurdert som meir tenleg enn samarbeid etter § 27. Det blir altså ikkje føreslått noka plikt til å omorganisere § 27-verksemder i denne omgangen. Det vil likevel blir vurdert nærmare å oppheve føresegna når IKS-lova er gjennomgått med sikte på statsstøtterettslege problemstillingar.

Faneparagraf for interkommunalt samarbeid

I høyringsnotatet vart det føreslått å ta inn ein såkalla «faneparagraf» om interkommunalt samarbeid i kommunelova. Føresegna vil ikkje ha sjølvstendig betydning, men vil opplyse om dei høva kommunane har til å etablere interkommunale ordningar. Føresegna kan dermed medverke til å klargjere og få oversikt over dei modellane for interkommunalt samarbeid som finst.

Høyringsinstansane

Få av høyringsinstansane har kommentarar til framlegget til ei såkalla faneføresegn om interkommunalt samarbeid. Justisdepartementet har stilt spørsmål ved kor tenleg eller oppklarande ei slik føresegn vil vere.

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet har komme til at framlegget til ei faneføresegn om interkommunalt samarbeid vil ha liten verdi. Ei slik føresegn har inga rettsleg betydning, men kan ha ein viss informasjonsverdi. Interkommunalt samarbeid kan likevel etter reglane i dag skje i så mange former og på så mange område at ei slik føresegn måtte ha vorte svært generell. Ho vil da samstundes miste mykje av informasjonsverdien sin. På denne bakgrunnen er framlegget i høyringsnotatet til ei slik føresegn ikkje vidareført i denne proposisjonen.

4.8 Forholdet til enkelte andre rettsområde

4.8.1 Teieplikt og personvern

Teieplikt

Om det kan delegerast oppgåver og myndigheit til ein vertskommune der behandling av saka krev at det blir henta inn opplysningar som kjem inn under teieplikta, vil vere avhengig av om gjeldande føresegner om teieplikt gir høve til det. Føresegner om teieplikt gjeld personar – ikkje organ. Den som utfører teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan, kan derfor i utgangspunktet ikkje gi opplysningar som det er teieplikt for, som vedkommande har fått i samband med tenesta eller arbeidet for forvaltningsorganet.

Ein kommune som opptrer som vertskommune, vil vere eit forvaltningsorgan – dei allmenne reglane som gjeld for kommunen, vil også gjelde der han har oppgåver som vertskommune. Dei tilsette som har arbeidet sitt i vertskommunen, vil derfor komme inn under føresegnene i forvaltningslova om teieplikt, og eventuelt i tillegg føresegner om profesjonsbestemt teieplikt. Føresegner om teieplikt vil her gjelde på vanleg måte.

Det kan bli tilsvarande spørsmål også i dag for oppgåver der kommunen har eit ansvar for å sørgje for at eit tilbod finst, men der sjølve utføringa av oppgåva ligg til private rettssubjekt.

Det vart i høyringsnotatet ikkje føreslått å regulere dette nærmare. Ut frå dette må behandling av opplysningar som det er teieplikt for, måtte skje innanfor ramma av dei høva og avgrensingane som er trekte opp i forvaltningslova og særlovgivinga. Dette gjeld også der samarbeidet utløyser eit behov for å utveksle opplysningar ikkje berre internt i den instansen i vertskommunen som behandlar den aktuelle saka, men også der det blir nødvendig å utveksle opplysningar mellom heimkommunen til vedkommande person og vertskommunen.

Enkelte høyringsinstansar har hatt kritiske merknader til dette. Sosial- og h elsedirektoratet og Datatilsynet saknar ei vurdering av problemstillingar i samband med personvern og teieplikt.

Alle som yter teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan, er bundne av forvaltningsmessig teieplikt etter forvaltningslova. Dette er mellom anna også presisert i kommunehelsetenestelova § 6-6. Tilsvarande følgjer av sosialtenestelova § 8-8 og helseregisterlova § 15. Helsepersonell er bunde av den profesjonsbestemte teieplikta som er nedfelt i helsepersonellova § 21, som gjeld uavhengig av om dei er tilsette i offentleg eller i privat sektor. Teieplikta innanfor sosial- og helsetenesta er såleis regulert gjennom eit tospora system. Kommunalt tilsett helsepersonell er bunde både av den forvaltningsmessige og den profesjonsbestemte teieplikta.

Mens den profesjonsbestemte teieplikta i prinsippet gjeld all pasientinformasjon, er den forvaltningsmessige teieplikta i utgangspunktet avgrensa mot nøytrale personopplysningar. Etter begge regelsetta er ikkje plikta avgrensa til passivt å følgje teieplikta, men eit krav om aktivt å hindre at andre får tilgang eller kjennskap til opplysningane.

På nærmare bestemte vilkår er det opning i den forvaltningsmessige teieplikta for sirkulasjon av opplysningar innanfor same organ eller etat og til ein viss grad også overfor andre forvaltningsorgan.

Unntak frå teieplikt

Lovgivinga set opp fleire unntak frå teieplikt. Både forvaltningslova og helsepersonellova slår fast at teieplikt ikkje er til hinder for at opplysningar blir gjorde kjende for den opplysningane direkte gjeld. Teieplikt er heller ikkje til hinder for at opplysningane blir gjorde kjende for andre i den grad den som har krav på tausheit, samtykkjer. Teieplikt er vidare ikkje til hinder for at opplysningane blir brukte når behovet for vern er sikra ved at dei blir gitt i statistisk form, eller ved at individualiserande kjenneteikn er fjerna på andre måtar. Vilkåret er her at opplysningane er anonymiserte slik at dei verken direkte eller indirekte kan sporast tilbake til den det gjeld.

Teieplikt etter forvaltningslova og helsepersonellova hindrar i utgangspunktet utlevering av informasjon som det er teieplikt for, til andre tenesteytarar og helsepersonell innanfor organet eller etaten og til andre forvaltningsorgan og etatar. Det går fram likevel av forvaltningslova at teieplikta ikkje er til hinder for at opplysningane blir gjorde tilgjengeleg for andre tenestemenn innanfor organet eller etaten i den grad det trengst for ei tenleg arbeids- og arkivordning. Etter helsepersonellova kan ein gi opplysningar som det er teieplikt for, til samarbeidande helsepersonell når dette er nødvendig for å kunne gi forsvarleg helsehjelp og pasienten ikkje set seg imot det.

Av forvaltningslova § 13 b nr. 2 går det fram at:

«taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysningene i en sak brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. (…) i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, eller oppfølging og kontroll.»

Dette gir høve til både intern og ekstern kommunikasjon når ei konkret sak blir behandla, så langt det er nødvendig for saksførebuing, avgjerd, gjennomføringa av ei avgjerd, oppfølging og kontroll

Føresegna vil trulig ha noko å seie for eventuell utveksling av slik informasjon i samband med interkommunalt samarbeid, dersom det blir behov for å utveksle informasjon som det er teieplikt for, mellom ein kommune og ein vertskommune.

Eit spørsmål som reiser seg på bakgrunn av dette, er om gjeldande rett om teieplikt gir tilstrekkelege og tenlege høve og rammer for interkommunalt samarbeid for å kunne behandle saker som inneber bruk av slike opplysningar. Dersom ikkje, bør det vurderast å føreslå ei spesialregulering av dette. Departementet vurderer det slik at det ikkje er påkravd å gjere endringar. Bakgrunnen for det er at det i dei modellane for interkommunalt samarbeid som blir føreslått her, ikkje er lagt opp til tverrfagleg eller tverretatleg samarbeid eller utveksling av informasjon på tvers av sektorar i større omfang enn det alt i dag er behov for i kvar enkelt kommune. Framlegget opnar for å kunne overlate oppgåver og avgjerdsmakt til ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid. Når det gjeld opplysningar som det er teieplikt for, vil prinsippet om at det ikkje skal utleverast andre opplysningar enn det som er nødvendig i det konkrete tilfellet, gjelde også her. Det er lagt til grunn at samarbeidet skal skje innanfor ramma av teiepliktføresegnene.

Der oppgåver og avgjerdsmakt på eit kommunalt ansvarsområde blir lagde til ein vertskommune, vil dei tilsette i vertskommunen komme inn under både dei forvaltningsmessige og dei profesjonsbestemte teiepliktreglane på same måten som der det aktuelle saksområdet ligg til ein kommune som ikkje er med i interkommunalt samarbeid.

For utveksling av opplysningar som det er teieplikt for, i dei ulike organa og etatane internt i ein vertskommune som har fått oppgåver som gjeld andre kommunar, vil dei forvaltningsmessige og dei profesjonsbestemte teiepliktreglane gjelde fullt ut, og høvet til å utveksle opplysningar som det er teieplikt for, med andre personar internt i vertskommunen vil vere avhengig av kva unntak forvaltningslova og profesjonsbestemte teiepliktreglar gir. Tilsvarande vil det for høvet til å utveksle informasjon mellom kvar enkelt samarbeidskommune og deltakarkommune vere avgjerande om gjeldande føresegner om teieplikt gir høve til det.

Med det framlegget til organisasjonsmodellar for interkommunalt samarbeid som er føreslått, er det ikkje eit særskilt siktemål å opne for tverrfagleg og tverretatleg samarbeid mellom ulike tenestesektorar eller på tvers av forvaltningsnivåa. Eit slikt samarbeid ville kunne utfordre dei innskrenkingane som i dag følgjer av dei ulike føresegnene om teieplikt med omsyn til høvet for «horisontal» informasjonsutveksling. Problemstillingar som er knytte til dette, er mellom anna drøfta i NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene – Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester. Liknande problemstillingar er også drøfta i NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning (Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten – NAV). Samarbeid i NAV vil kunne innebere utveksling av informasjon som det er teieplikt for, for å realisere eit heilskapleg og samordna tenestetilbod, noko som per i dag kan vere vanskeleg i eit sektordelt system. Dette kan innebere behov for utveksling av informasjon på tvers av samarbeidande instansar på ulike sektorar.

Framlegget til ein vertskommunemodell for interkommunalt samarbeid er ikkje motivert ut frå eit ønske om samarbeid – og informasjonsflyt – på tvers av instansar og sektorar, men ut frå eit ønske om å gi høve til å delegere og overføre utøvinga av tradisjonelle tenesteområde frå ein kommune til ein annan (vertskommune). Departementet legg til grunn at behandling av informasjon som det er teieplikt for, i eit slikt samarbeidsforhold må skje innanfor føresegnene som gjeld i dag om teieplikt. Det er vidare lagt til grunn at dei innskrenkingane som ligg i teiepliktreglane, i praksis ikkje vil gjere etablering av slikt samarbeid vanskeleg, ettersom det ikkje er lagt opp til utveksling av informasjon utover dei innskrenkingane som følgjer av gjeldande lovgiving om teieplikt.

Personvern

Teieplikt er eit sentralt element i personvernet. Omgrepet personvern kan i denne samanhengen definerast som summen av lover, normer og tiltak som oppfyller og rettar seg etter den interessa ein person har av at personopplysningar tilfredsstiller kvalitetskrav og ikkje blir behandla på ein utilbørleg måte.

Den kommunale forvaltninga behandlar store mengder opplysningar om personlege forhold. Særleg gjeld dette helse- og sosialforvaltninga. Denne typen informasjon er ofte nødvendig for at kommunen skal kunne løyse oppgåvene sine og gi innbyggjarane dei rettane og den servicen dei har krav på. Faren for misbruk av personopplysningar aukar likevel med talet på personar som har tilgang til opplysningane.

I eit vertskommunesamarbeid etter framlegget frå departementet vil det alt etter kva oppgåver og kva avgjerdsmakt som blir overført frå kvar enkelt samarbeidskommune, kunne bli behov for at vertskommunen mellom anna hentar inn, registrerer og behandlar opplysningar som det er teieplikt for. Det kan også bli nødvendig å utveksle informasjon mellom den kommunen der den aktuelle innbyggjaren høyrer heime, og vertskommunen.

Det er ikkje lagt opp til at den samla informasjonsmengda kvar enkelt saksbehandlar skal få tilgang på, vil auke, eller at fleire personar får tilgang til informasjon om den aktuelle tenestemottakaren. Eit samarbeid i ein vertskommune­modell etter framlegget frå departementet inneber ikkje at det blir etablert «doble system» for behandling av dei aktuelle sakene med ei tilhøyrande uheldig auka spreiing av opplysningar som det er teieplikt for. Samarbeidsmodellane inneber at oppgåver og avgjerdsmakt blir «flytte» frå ein enkelt kommune til ein vertskommune som ein går ut frå har betre føresetnader for å behandle dei aktuelle saksområda. Den faren for meir spreiing av personopplysningar som kan liggje i dette, reknar ein med vil vere nokså beskjeden. Det at det kan bli ein beskjeden auke i spreiinga av personopplysningar, må her vegast mot dei omsyna som tilseier auka interkommunalt samarbeid om myndigheitsutøving.

Ein vertskommune vil på same måten som kvar enkelt kommune vere ansvarleg for å rette seg etter dei føresegnene om teieplikt og personvern som gjeld. Departementet legg såleis til grunn at mellom anna IKT-system og andre system for lagring og utveksling av opplysningar må leggjast opp slik at ikkje andre enn dei som arbeider med den konkrete saka, får kjennskap til opplysningar som det er teieplikt for. Dette inneber at det må leggjast inn sperrer i systema som både regulerer kven i organisasjonen som skal få tilgang til opplysningar om enkeltpersonar, og som regulerer kor mykje informasjon som skal vere tilgjengeleg for éin bestemt medarbeidar.

Det blir vidare lagt til grunn at personopplysningslova og helseregisterlova vil gjelde for ein kommune som er vertskommune. Departementet legg såleis til grunn at ein vertskommune vil ha sjølvstendig behandlingsansvar etter personvernlova (jf. personvernlova § 2 første ledd nr. 4), og at vertskommunen vil vere databehandlingsansvarleg etter helseregisterlova § 2 nr. 8. Det er på bakgrunn av dette ikkje føreslått å ta inn i lova ei eiga føresegn som slår fast dette.

Personopplysningslova (lov 14. april 2000 nr. 31) regulerer behandlinga av personopplysningar. Helseregisterlova (lov 18. mai 2001 nr. 24) er ei særlov som regulerer behandling av helseopplysningar i helsetenesta og helseforvaltninga.

Hovudregelen er at behandlinga av personopplysningar er meldepliktig etter personopplysningslova. Behandling av sensitive opplysningar er likevel gjord konsesjonspliktig. Med behandling av personopplysningar er det meint all bruk av personopplysningar, til dømes innsamling, registrering, samanstilling, lagring og utlevering.

Meldeplikt inneber at den som ønskjer å setje i gang behandling av personopplysningar, skal orientere Datatilsynet før behandlinga byrjar, jf. personopplysningslova § 31. Konsesjonsplikt gjeld i hovudsak ved behandling av sensitive personopplysningar, jf. personopplysingslova § 31.

Konsesjonsplikta gjeld ikkje for behandling av personopplysningar i organ for stat eller kommune når behandlinga har heimel i eiga lov, jf. personopplysningslova § 33, 4. ledd. Tilsvarande følgjer av helseregisterlova § 36. I praksis inneber dette at det ikkje er konsesjonsplikt for behandling i kommunar eller organ for kommunar av person- og helseopplysningar som følgjer direkte eller som er ein nødvendig føresetnad av lovpålagde oppgåver. Departementet legg til grunn at tilsvarande vil gjelde der ein kommune i eigenskap av vertskommune behandlar personopplysningar om innbyggjarar i andre kommunar.

4.8.2 Arbeidsrettslege spørsmål

Der ein kommune ønskjer å overføre ein del av verksemda si med tilhøyrande vedtaksmyndigheit til ein vertskommune, kan det etter omstenda bli spørsmål om overføring av verksemda kan vurderast som ei verksemdoverdraging, jf. arbeidsmiljølova kapittel 16. Dette må avgjerast ut frå ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle. I situasjonar der oppgåver og myndigheit skal overførast frå ein kommune til ein annen, må det alltid avklarast om overføringa er ei verksemdoverdraging eller ikkje.

Eit vertskommunesamarbeid vil kunne innebere at vertskommunen får auka behov for arbeidskraft for å kunne handtere oppgåveløysing for fleire andre kommunar. Dette behovet kan i utgangspunktet dekkjast ved tilsetjing (aml. §§ 14-1 til og med 14-11) eller ved innleige av arbeidstakarar innanfor rammene av arbeidsmiljølova §§ 14-12 til og med 14-14. Vertskommunen vil vere arbeidsgivar der det blir tilsett nytt personell for å handtere oppgåver som følgjer av at eit vertskommunesamarbeid er etablert.

Hvis overføringa rettsleg sett må betraktast som ei verksemdoverdraging etter arbeidsmiljølova kapittel 16, vil vertskommunen likevel ikkje stå fritt til å dekkje behovet for arbeidskraft gjennom tilsetjing eller innleige. Ved verksemdoverdraging skal arbeidstilhøvet til dei arbeidstakarane som tidlegare har utført det aktuelle arbeidet overførast til vertskommunen, med same lønns- og arbeidsvilkår, jf. arbeidsmiljølova § 16-2.

Der det blir gjort endringar i vertskommunesamarbeidet som inneber redusert behov for arbeidskraft i vertskommunen – til dømes ved at ein eller fleire samarbeidskommunar trekkjer seg ut av samarbeidet – vil rettane til dei tilsette vere avhengig av dei allmenne reglane i aml. kapittel XII.

4.8.3 Arkivlov

Riksarkivaren ser det som

«udelt positivt å få hjemlet slikt samarbeid i kommuneloven på en slik måte at det framstår klart hvilke modeller man har å velge blant, med tilhørende regelverk for hvordan det formelle skal løses innenfor de enkelte modellene.»

Riksarkivaren peiker elles på enkelte forhold i samband med organomgrepet i arkivlova, og på behovet for klargjering om korleis saksbehandlinga skal dokumenterast, og kvar dokumenta skal oppbevarast. Det er elles peikt på kor viktig det er at det i avtalegrunnlaget for samarbeidet blir avklart kven som skal ha ansvaret for eldre og avsluttande arkiv når eit samarbeid tek slutt. Riksarkivaren peiker til slutt på at det kan vere behov for å gi forskrifter om visse forhold som er knytte til arkivordningar.

Av lova om arkiv (lov 4. desember 1992 nr. 126) følgjer at kapittel II om offentlege arkiv med visse unntak gjeld for alle offentlege organ. Med offentleg organ er det meint «statlig, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller enhet» (jf. § 2 bokstav g). Når det gjeld vertskommunesamarbeid, vil vertskommunen komme inn under arkivlova i eigenskap av å vere ein kommune i allmenn forstand. Det dreier seg om eit samarbeid der ein kommune gjer bestemte oppgåver, gjennomfører ei saksbehandling og tek bestemte avgjerder på vegner av ein annan kommune. Det blir ikkje etablert noka ny interkommunal eining. Dette gjeld også der det blir etablert ei felles folkevald nemnd. Denne nemnda inngår formelt i organisasjonsstrukturen i vertskommunen.

Departementet legg til grunn at vertskommunen må etablere ei arkivordning som tilfredsstiller krava i lova. Dette inneber mellom anna at vertskommunen her som elles har ansvar for ei tilfredsstillande dokumentbehandling, og at allmenta vil ha rett til dokumentinnsyn innanfor ramma av offentleglova og forvaltningslova.

Det vil vere nødvendig å regulere nærmare dei ulike elementa i arkivordninga i den avtalen for vertskommunesamarbeid ein skal inngå.

Dersom det skulle vere behov for å regulere nærmare bestemte forhold knytte til arkivløysingar i samband med vertskommunesamarbeid, legg departementet til grunn at det vil vere mest tenleg at dette skjer gjennom forskrift om offentlege arkiv som er gitt med heimel i arkivlova.

4.8.4 Statleg tilsyn overfor vertskommunar

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Generelle spørsmål som er knytte til statleg tilsyn med kommunar vart ikkje teke opp til drøfting i høyringsnotatet. Nedanfor er statleg tilsyn i samband med vertskommunesamarbeid drøfta.

Høyringsinstansane

Helse- og omsorgsdepartementet kjem i si høyringsfråsegn inn på enkelte sider ved statleg tilsyn. Departementet uttaler mellom anna:

«Departementet viser også til Reglement for Økonomistyring i staten (ØR) og Bestemmelser om økonomistyring i staten (Bestemmelsene). Økonomistyring i staten § 15 pålegger tilskuddsforvaltere å føre kontroll med tilskuddsmottakere. Bestemmelsenes Kap. 6 gir utfyllende regler for oppfølging av forvaltning, oppfølging og kontroll av tilskuddsordninger. Dersom et departement som yter øremerkede tilskudd skal kunne ivareta sitt kontrolloppfølgingsansvar, bør departementene og statlige tilskuddsforvaltere sikres en innsynsrett som også gjelder overfor interkommunale selskaper og virksomheter. Helse- og omsorgsdepartementet antar at problemstillingen vil kunne få økende aktualitet ved at også helse- og omsorgstjenester kan bli organisert i interkommunalt samarbeid.

Riksrevisjonens innsynsrett, jf Lov om Riksrevisjonen § 12, gjelder også kontroll med mottakere av tilskudd og bidrag utenfor staten, herunder både offentlige og private virksomheter. Det er etter Helse- og omsorgsdepartementets syn vesentlig at det er en balanse her slik at departementenes tilsyns- og oppfølgingsansvar også kan ivaretas.

I avsnitt 2.4.5 i høringsnotatet «Kommunelovens regler om tilsyn og kontroll. Selskapskontroll» vises det til at når det gjelder kommunalt eide aksjeselskaper kommer ikke kravene om innsynsrett for Kommunal- og regionaldepartementet, jf Kommuneloven § 59, til anvendelse. Helse- og omsorgsdepartementet antar at tilsvarende vil gjelde for departementenes innsynsrett overfor interkommunale selskaper og virksomheter som mottar øremerkede tilskudd, slik lovutkastet nå lyder.

Helse- og omsorgdepartementet foreslår derfor at det inntas en bestemmelse i loven som sikrer departementenes innsynsrett overfor interkommunale selskaper og virksomheter der disse er mottakere av øremerkede tilskudd. Vi antar at en slik bestemmelse kan inntas i Kommunelovens Kap. 10 Statlig tilsyn og kontroll, jf Kommunal- og regionaldepartementets innsynsrett etter Kommunelovens § 59, 6. ledd.

Subsidiært foreslår Helse- og omsorgsdepartementet at det inntas en bestemmelse i loven som pålegger interkommunale selskaper og virksomheter å vedtekts- eller avtalefeste departementenes innsynsrett i forhold til oppfølging av øremerkede tilskudd.»

Merknader og framlegg frå departementet

Statlege tilsynsorgan driv i dag med heimel i lov tilsyn med verksemda til kommunane på mange område. Kjerneelementa er kontroll, vurdering og reaksjon. Formålet med tilsynet er å sjå til at tilsynsobjekta oppfyller dei pliktene dei har fått i lov, forskrift og anna regelverk. Statleg tilsyn med kommunesektoren er drøfta i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren (Tilsynsutvalget). Utvalet føreslår eit eige kapittel i kommunelova med felles reglar om statleg tilsyn med kommunesektoren i kommunelova, med avgrensing av rammene og myndigheita for tilsynet. Kva område det skal førast tilsyn med, blir peikt ut i særlovgivinga. Virkeområdet for reglane skal avgrensast til tilsyn med dei genuine kommunale pliktene, det vil seie plikter som berre er pålagde kommunar (kommuneplikter). Reglane skal ikkje gjelde for tilsyn med at kommunen følgjer reglar som rettar seg mot alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste (aktørplikter). Tilsynsutvalet foreslår likevel samordningsreglar som skal gjelde både for kommuneplikter og aktørplikter.

Tilsynsutvalet drøftar spørsmål som kan komme i samband med statleg tilsyn der ein kommune vel å oppfylle pliktene sine ved å setje oppgåver ut til andre. Reglane som utvalet føreslår, skal dreie seg om at kommunen oppfyller pliktene sine anten gjennomføringa skjer i eigen regi eller ved kjøp av tenester frå sjølvstendige rettssubjekt. Private tilbydarar som gjer tilsvarande tenester utan avtale med kommunen eller med kommunal finansiering, er ikkje omfatta av reglane.

Der ei oppgåve er delegert til ein vertskommune, får ein spørsmålet om kva for ein kommune statlege tilsyn eventuelt skal føre tilsyn med – vertskommunen eller samarbeidskommunen. Dersom vertskommunen let vere å utføre oppgåva slik det står i lovgivinga, kjem i denne samanhengen også spørsmålet opp om kva for ein kommune eventuelle pålegg skal rettast til.

Tilsynet må i utgangspunktet rettast mot den som er ansvarleg for oppgåva etter lova, og eventuelle pålegg må rettast mot denne. Dette er samarbeidskommunen. Dersom andre enn den kommunen som er ansvarleg etter lova (samarbeidskommunen) skal bli ansvarleg for eit pålegg som er gitt av tilsynet, krev det både spesiell grunngiving og spesiell heimel. Dette er også oppfatninga i tilsynsutvalet.

Det vil gjennom avtalen om interkommunalt samarbeid kunne takast inn retningslinjer om korleis oppgåva skal utførast på vegner av kommunen. Det er også høve for samarbeidskommunen til å gripe inn i enkeltsaker frå sin eigen kommune og gi instruksar om korleis vertskommunen skal løyse oppgåva, eller eventuelt behandle eit spørsmål i eigen kommune. Samarbeidskommunen har såleis høve til å påverke måten oppgåva blir løyst på. Dette er eit argument for at tilsynet bør gi eventuelle pålegg til samarbeidskommunen. Eit anna argument for at tilsynet bør rette pålegget til samarbeidskommunen, er at samarbeidskommunen ikkje skal kunne skyve ansvaret for lovpålagde plikter frå seg og vise til at gjennomføringa av plikta er overlaten til vertskommunen.

I praksis skjer det likevel ikkje ofte at eit delegerande organ grip inn i enkeltsaker og gir instruksar om korleis ei oppgåve skal løysast, eller at det trekkjer oppgåva tilbake, sjølv om det hender at delegerande myndigheit gjennom generelle retningslinjer gir instruksar om korleis oppgåva skal utførast. Samarbeidskommunen vil dessutan ikkje kunne gi retningslinjer for organisering av arbeidet eller på andre måtar gripe inn i styringsretten vertskommunen har som arbeidsgivar. Der det er vertskommunen som etter avtale og delegasjon skal stå for den aktuelle tenesta, vil det derfor i regelen vere naturleg at eventuelt statleg tilsyn blir retta mot vertskommunen, og at eventuelle pålegg blir retta til denne.

Ein slik modell, der pålegg blir gitt til den som har fått delegert oppgåva, vil berre vere aktuell der samarbeidskommunen har overlate utøvinga av ei oppgåve til ein vertskommune. Ei tilsvarande løysing vil ikkje vere mogleg der ein kommune har overlate drifta til ein privat aktør. Ein må i den samanhengen leggje vekt på at vertskommunen kjem inn under dei same formene for demokratisk kontroll og påverknad som samarbeidskommunen, og har tilsvarande kontrollorgan. I det demokratiske fundamentet til vertskommunen ligg det sterke insentiv til å rette opp uheldige forhold som måtte bli avdekte. Vertskommunen er til skilnad frå andre sjølvstendige offentlege eller private rettssubjekt underlagd ulike former for demokratisk kontroll, innbyggjarkontroll og brukarkontroll. Desse mekanismane styrkjer eit lovkrav og gjer sitt til at eventuelle brot på lovgivinga blir fanga opp gjennom ei rekkje kanalar for kontroll og påverknad. Slike former for kontroll gjeld ikkje tilsvarande overfor ein privat aktør som utfører tenester på vegne av ein kommune.

Der ei oppgåve er delegert til vertskommunen, vil tilsynet måtte ha tilsvarande rett til innsyn i saksdokumenta til vertskommunen som i samarbeidskommunen. Det same gjeld rett og til å krevje opplysningar, og tilgang til institusjonar og anlegg som høyrer til vertskommunen. Departementet føreslår slik heimel i § 28 k.

Når det gjeld Helse- og omsorgsdepartementet si påpeiking av behovet for kontroll- og tilsyn med tilskotsmottakarar, legg Kommunal- og regionaldepartementet til grunn at dette først og fremst er ei problemstilling som ville gjelde dersom det i denne proposisjonen vart gjort framlegg om ein eigen samkommunemodell etter framlegget i høyringsnotatet. Ettersom framlegget i høyringsnotatet til lovregulering av interkommunalt samarbeid gjennom ein samkommune ikkje er vidareført i denne proposisjonen, vil det ikkje vere nødvendig å regulere kontroll med samkommunen.

Problemstillingar som er knytte til selskapsorganisering av interkommunal verksemd, ligg utanfor ramma av denne proposisjonen. Det er derfor ikkje naturleg å ta opp spørsmålet om statleg kontroll med kommunale selskap her.

Når det gjeld oppfølging og kontroll med statlege tilskotsordningar i samband med eit vertskommunesamarbeid, vil føresegna i kommunelova i § 59 gjelde både for vertskommunen og dei andre kommunane som deltek i vertskommunesamarbeidet. Føresegna gir heimel for departementet til å krevje opplysningar om enkeltsaker eller sider av verksemda til kommunen og fylkeskommunen. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokument. Departementet legg til grunn at denne føresegna vil dekkje det nødvendig innsynsbehovet i samband med oppfølging og kontroll av tilskotsordningar.