5 Interkommunale samarbeidsmodellar med vertskommune

5.1 Generelt om framlegget

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Departementet føreslo i høyringsnotatet to ulike variantar av interkommunalt samarbeid ved å bruke ein av deltakarkommunane som vertskommune. Dei andre kommunane som inngår i samarbeidet, blir heretter kalla for samarbeidskommunar. Vertskommunesamarbeid utan ei felles folkevald nemnd er ein modell der dei respektive kommunestyra vedtek å inngå ein avtale om samarbeid innanfor eit kommunalt ansvarsområde, og at dette skal skje ved ei administrativ overføring av kompetanse til vertskommuneadministrasjonen. Vertskommunesamarbeid med ei interkommunal nemnd er ein modell der ei felles nemnd som består av folkevalde frå alle deltakarkommunane, har ansvaret for oppgåvene som blir løyst i vertskommunen innanfor rammene av delegasjonen frå deltakarkommunane. Modellane er forma med sikte på å sikre både dei demokratiske og dei rettstryggleiksmessige aspekta ved å inngå eit interkommunalt samarbeid om ansvarsområde som femner om utøving av offentleg myndigheit. Det er gjort nærmare greie for modellane i punkta 5.4 og 5.5.

Høyringsinstansane

Høyringsfråsegner gir brei støtte til vertskommunemodellane som nye modellar for interkommunalt samarbeid. Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at framlegga til vertskommunesamarbeid er eit viktig supplement til gjeldande lovregulering og sikrar behovet kommunane har for å samarbeide på nye område mellom anna innanfor den meir innbyggjarretta tenesteytinga som det er knytt myndigheitsutøving til. Fleire av kommunane som har komme med høyringsfråsegner, gir uttrykk for at dette er modellar det kan vere aktuelt å ta i bruk.

Fylkesmannen i Buskerud seier dette om framlegga:

«Fylkesmannen mener at vertskommunemodellen vil kunne gi gode praktiske løsninger for kommuner som ønsker å samarbeide innenfor aktuelle områder, uten at det lages interkommunale selskaper. Ordningen vil være hensiktsmessig for en kommune som ønsker å nyttiggjøre seg en annen kommunes ressurser og kompetanse på et område, og besparende ved at en kommune effektivt kan stå for håndtering av visse typer oppgaver.»

KS skriv mellom anna dette:

«(…) KS gir derfor sin støtte om å bedre det lovmessige grunnlag for samarbeid mellom kommunene på forvaltningsområdet. Dette vil kunne løses fullt ut av de foreslåtte vertskommunemodellene med og uten nemnd. Modellene vil spesielt kunne bedre rammebetingelsene for de mindre kommunene innenfor spesielt kompliserte/ressurskrevende oppgaver. Intensjonene med lovforslaget om å legge bedre til rette for samarbeid mellom kommunene på forvaltningsområder, ansees også å være i tråd med kommunenes behov og ønsker.»

Kommunane gir framlegget si klare støtte, og fråsegna frå Nord-Fron kommune, Sør-Fron kommune og Nord-Aurdal kommune gir eit representativt bilete av den generelle tilslutninga kommunane har til framlegget:

«(…) kommune er positiv til at området interkommunalt samarbeid blir lovregulert i den form og omfang KRD foreslår. Det er fornuftig og nødvendig at kommunenes handlingsrom utvides ved at det som tidligere krevde godkjennelse som forsøk, nå kan organiseres som et ordinært interkommunalt samarbeid med hjemmel i kommuneloven.»

Også departementa og andre statlege instansar har gitt si generelle tilslutning til å lovfeste vertskommunemodellane som nye modellar for interkommunalt samarbeid.

Merknader og framlegg frå departementet

På bakgrunn av den klare støtta frå høyringsinstansane føreslår departementet at dei to vertskommunemodellane for interkommunalt samarbeid blir førte vidare i det alt vesentlege slik dei vart presenterte i høyringsnotatet. Desse interkommunale modellane vart i høyringsnotatet kalla «vertskommune utan nemnd» og «vertskommune med nemnd». Departementet har vurdert desse nemningane og har komme til at den såkalla «vertskommunemodellen utan nemnd» heretter skal kallast «administrativt vertskommunesamarbeid». Slik departementet ser det, er denne nemninga meir dekkjande for det som kjenneteiknar modellen, nemleg eit samarbeid på administrativt nivå utan eit overordna interkommunalt organ. Dei to modellane er behandla nærmare i punkta 5.4 og 5.5.

5.2 Vertskommunemodellar – kort utgreiing for gjeldande praksis på området

Den såkalla vertskommunemodellen har utvikla seg frå eit behov hos kommunane for å kunne leggje utføringa av ulike tenesteområde til ein annan kommune. Dette kan vere ut frå ønske om ein rasjonaliseringsgevinst, men kanskje like mykje for å dekkje eit behov for å få tilgang til særskild kompetanse som det kan vere vanskeleg å rekruttere. Det har også vore peikt på at betre kvalitet på tenesta eller oppgåva er eit av hovudmåla med å nytte ein vertskommunemodell.

Vertskommunesamarbeid har vore brukt for å utveksle tenester og utføre oppgåver av svært ulik karakter, alt frå enkle administrative støttefunksjonar til forsøk med samarbeid om felles barnevernskontor. Denne modellen har derfor i dag ingen eintydig definisjon, og ei omgrepsavklaring er derfor nødvendig når lovregulering er aktuelt, sjå nærmare om dette i punkt 5.3.

Det er likevel i praksis ein del felles kjenneteikn ved modellar som har fått merkelappen vertskommunemodell. Tenesta eller oppgåva det blir samarbeidd om, er lagd til administrasjonen i ein annan kommune (vertskommunen). Samarbeidet byggjer på ein skriftleg avtale og har ingen interkommunal organisatorisk overbygning. Det vil seie at det her ikkje er snakk om ei sjølvstendig driftseining, men ei eining som ligg inn under styringsstrukturen i vertskommunen.

Kartleggingar ein har gjort innanfor interkommunalt samarbeid, viser at den såkalla vertskommunemodellen er nokså mykje utbreidd som samarbeidsmodell innanfor ulike tenesteområde. Ei meir utførleg skildring av dette står i kapittel 2. Dette gjeld både innanfor lovpålagde og ikkje lovpålagde oppgåver.

Denne samarbeidsmodellen er også brukt i fleire forsøk med interkommunalt samarbeid om oppgåver som inneber å overføre avgjerdsmakt til ein annan kommune (særleg utøving av offentleg myndigheit), mellom anna innanfor barnevernssektoren og landbruksforvaltning. For å kunne gjennomføre eit interkommunalt samarbeid med vertskommunemodell innanfor desse områda, må ein få godkjent ordninga som eit forsøk etter lova av 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentleg forvaltning. I ei eiga lokal forskrift som skal regulerer den interkommunale samarbeidsmodellen for forsøksordninga, må ein da gjere unntak frå eller tilføying til føresegner i særlovgivinga.

Kjenneteikna ved ein vertskommunemodell slik han blir praktisert i dag, kan ut frå dette oppsummerast til å vere ein avtalebasert modell som inneber at ein kommune utfører oppgåver på vegner av ein annan kommune utan organisatorisk overbygning. Modellen blir brukt på eit breitt spekter av kommunale tenester, både tenester som er retta mot borgarane, og på tenester som kommunen treng for sin eigen organisasjon, til dømes data, innkjøp og andre administrative støttetenester (ikkje-lovpålagde).

5.3 Nokre allmenne føresetnader for lovframlegget

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn ein del generelle premissar for ei lovfesting av interkommunalt samarbeid i vertskommunemodellar. Det vart vist til at ved lovfesting av vertskommunemodellane er det behov for å gjere nokre avgrensingar og omgrepsavklaringar i forhold til den praksisen som er på området i dag.

For å kunne omtale vertskommunemodellar må ein ha eit omgrepssett som skildrar dei ulike partsforholda i samarbeidet. I dette kapitlet er derfor desse omgrepa lagde til grunn i framstillinga:

• Med «deltakarkommunane» forstår ein alle kommunar som deltek i samarbeidet.

• Med «vertskommune» forstår ein den kommunen av deltakarkommunane som skal stå for sjølv utføringa av oppgåva.

• Med «samarbeidskommunar» forstår ein dei kommunane i samarbeidet som ikkje er vertskommune.

Kommunen som organisasjon har mellom anna ansvaret for å produsere dei tenestene overfor borgarane som ei rekkje særlover krev at dei skal ta seg av. Oppgåvene til kommunane kan delast inn i ulike kategoriar. I forhold til lovfesting av vertskommunemodellar er det sondringa mellom oppgåver som er lovpålagde og dei frivillige oppgåvene som vil vere av størst relevans. I NOU 2003:3 om meirverdiavgifta og kommunane på s. 33 heiter det om ei slik gruppering:

«Kommunenes oppgaver kan også grupperes etter lovpålagte og frivillige oppgaver. Lovpålagte oppgaver kan ha karakter av myndighetsutøvelse eller ha som formål å sikre innbyggerne et bestemt nivå av velferdstjenester. Det siste gjelder for eksempel innen undervisning, helsetjenester, sosiale tjenester samt pleie og omsorg. I tillegg påtar kommunene og fylkeskommunene seg enkelte oppgaver frivillig, som for eksempel kommunal kinodrift, offentlige bad og busstransport.»

I Noreg er kompetansen til kommunane negativt avgrensa. Det vil seie at kommunane står fritt til å ta på seg kva som helst oppgåve utover dei lovpålagde, med mindre ansvaret er lagt til andre gjennom lov. I tillegg vil det alltid vere slik at kommunal verksemd inneber behov for mange typar støttetenester som innkjøp, regnskap, IT osv.

Kommunane har etter gjeldande rett i utgangspunktet stor organisasjonsfridom for tenester som ikkje er lovpålagde, men likevel innanfor eit allment forvaltningsrettsleg forsvarlegheitsprinsipp. Det inneber at kommunane i utgangspunktet står fritt til om dei vil gjere oppgåva sjølv, eller overlate utføringa av oppgåva til eit anna rettssubjekt, til dømes eit selskap eller ein annan kommune.

I høyringsnotatet vart denne rettstilstanden føreslått halden ved lag. Det vil ikkje vere tenleg å innskrenke organisasjonsfridommen til kommunane på dette punktet. Det vil seie at den verksemda og dei tenestene som kommunen står fritt til å ta på seg å utføre, framleis ikkje skulle vere utsett for lovregulering med omsyn til korleis eller av kven kommunane skaffar seg desse tenestene frå. Slik verksemd vil dermed falle utanfor eit lovkrav om å organisere samarbeidet etter ein vertskommunemodell og vil i utgangspunktet dreie seg om ordinære kjøp og sal av tenester. Det er gjort nærmare greie for dette under punkt 4.2.1 og i kapittel 8.

I høyringsnotatet vart det ikkje lagt opp til noka avgrensing verken med omsyn til talet på deltakande kommunar/fylkeskommunar, talet på samarbeidsoppgåver eller storleiken på samarbeidsområdet. Ein kommune kunne derfor vere vertskommune for fleire andre kommunar og på fleire verksemdområde.

I høyringsnotatet har departementet ikkje sett det som ønskeleg å setje avgrensingar for at også fylkeskommunar kan nytte vertskommunemodellane, sjølv om det er usikkert kor stort reelt behov det vil vere for ei slik form for samarbeid på dette forvaltningsnivået.

Når det gjeld samarbeid mellom kommunar og fylkeskommunar gjennom ein vertskommune, vart det lagt til grunn i høyringsnotatet at dette ikkje vil vere aktuelt. Dette har samanheng med at kommunar og fylkeskommunar har ulike oppgåver, og at det derfor vil vere avgrensa praktiske høve til å samarbeide om felles forvaltningsoppgåver i ein vertskommune. Det kan likevel vere aktuelt med kjøp av administrative tenester mellom nivåa, men da utanfor eit vertskommunesamarbeid slik det er regulert i dette lovframlegget.

Modellane har som siktemål å tilby interkommunale løysingar for alle lovpålagde ansvarsområde som er lagde til kommunen eller fylkeskommunen. Ei lovregulering av vertskommunemodellane skal gjere det forsvarleg å overlate oppgåver og ansvarsområde med tilhøyrande forvaltningsmyndigheit (utøving av offentleg myndigheit) til ein annan kommune (eventuelt med felles nemnd). Det er på dei lovpålagde områda at behovet for å sikre omsyn som politisk ansvar, kontroll og rettstryggleik gjennom organisatoriske føresegner vil gjere seg sterkt gjeldande.

Dette vil seie at vertskommunemodellane ikkje er utforma med sikte på frivillige oppgåver, som til dømes ulike administrative støttefunksjonar. Men finn kommunane det tenleg å bruke modellane også til denne typen samarbeid, er ikkje lovframlegget i høyringsnotatet til hinder for det.

Rettstryggleik i forvaltninga er i første rekkje eit spørsmål om prosessuelle rettstryggleiksgarantiar. Med dette meiner ein at det er sett visse krav til avgjerdsprosessane som fører fram til ei avgjerd som rettar seg mot ein borgar. Dette gjeld ikkje berre når det blir gjort vedtak som er av inngripande karakter for innbyggjarane, men også for vedtak som tildeler sentrale velferdsgode, sjå forvaltningslova § 2, første ledd bokstav a) og b) jf. § 3 første ledd. Saksbehandlingsreglane i kommunelova er også reglar som mellom anna skal sikre ein forsvarleg saksgang.

Når det blir overlate til ein annan kommune å ta hand om eit lovpålagt ansvar for ein samarbeidskommune, må det ikkje vere tvil om kva for saksbehandlingsprosedyrar som skal gjelde. Dette kan mellom anna handle om kvar søknader skal leverast inn, korleis prosedyrane for oversending av saker mellom samarbeidskommunane og vertskommunen skal vere, kven har ansvaret for å rettleie borgarane, osv. Dette er problemstillingar som kan vere avgjerande for at borgarane skal kunne sikre interessene sine i ei konkret sak. Dette gjer seg særleg gjeldande i klagesaker, der det kan vere snakk om nivå og kvalitet på ei yting som ein vertskommune skal produsere for samarbeidskommunen.

Rettstryggleik i forvaltninga vil også handle om kvaliteten på innhaldet i dei avgjerdene som blir tekne (materiell rettstryggleik). På regelbundne område der eit kvalifisert fagleg skjøn er avgjerande, vil rettstryggleiken for kvar enkelt normalt vere godt sikra i ein vertskommune med ein større saksportefølje og eit sterkare fagleg miljø.

I høyringsnotatet vart det peika på kor viktig det er at eit vertskommunesamarbeid har saksbehandlingsprosedyrar som sikrar innbyggjarane i kvar enkelt kommune mot vilkårlege avgjerder og forskjellsbehandling i forhold til andre innbyggjarar i den same kommunen. På den andre sida vil valet kommunane gjer om å inngå i eit vertskommunesamarbeid, ofte vere motivert av å byggje opp eit sterkare og meir kompetent fagmiljø. Dette vil vere viktig også for å sikre den prosessuelle rettstryggleiken og ikkje berre for kvaliteten på innhaldet.

Rettstryggleik i denne samanhengen vil også handle om at det skal vere nokolunde oversiktleg for innbyggjarane å vite kvar dei skal orientere seg innanfor ulike offentlege organ. Ein modell der ein tillet at ein kommune overfører oppgåver til ein annan kommune, kan bli uoversiktleg for borgarane med omsyn til kvar dei skal vende seg, og kven som har ansvaret. Samarbeidskommunane må derfor leggje vekt på å dekkje informasjonsbehovet overfor innbyggjarane sine.

Ein viktig del av rettstryggleiken for ein innbyggjar vil vere høvet til å få overprøvd vedtak. Dette er nærmare omtalt i kapittel 7.

Det er kvar enkelt kommune som finansierer og prioriterer mellom ytingar til ulike grupper, og det er kommunen som alltid vil vere ansvarleg overfor innbyggjarane sine. Dette vil alltid gjelde for alle oppgåver sjølv om kommunen vel å overlate oppgåveløysinga til ein vertskommune. Samarbeidskommunen kan derfor aldri vise til at dei ikkje har ansvaret for ei teneste, ei oppgåve eller eit vedtak sidan dette er overført til ein vertskommune. Dette vil likevel ikkje seie at samarbeidskommunen i enkeltsaker ikkje kan vise til at eigne innbyggjarar eventuelt kan få meir informasjon og grunngivingar frå administrasjonen i ein vertskommune. Det grunnleggjande ansvaret for samarbeidskommunane vil vere å forsikre seg om at kvaliteten på dei oppgåvene som vertskommunen utfører, er tilfredsstillande og innanfor rammene i lova og i tråd med avtalar og fullmakter som er gitt.

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at sjølve vertskommunesamarbeidet aldri ville få status som eit sjølvstendig rettssubjekt som kan vere gjenstand for søksmål, og det kan derfor ikkje vere tvil om at rett saksøkt vil vere kvar enkelt kommune sjølv. Spørsmålet om det er samarbeidskommunen eller vertskommunen som vil vere den rette saksøkte, ville vere avhengig av ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle. Dette må avgjerast etter allmenne prosessuelle reglar.

Høyringsinstansane

Det er ikkje mange av høyringsinstansane som kjem inn på desse meir generelle premissane for vertskommunesamarbeid. Men fleire av høyringsinstansane peiker på at det å skape breiare fagmiljø gjennom interkommunalt samarbeid er med på å bøte på kompetansemanglar, noko som igjen har mykje å seie for rettstryggleiken til kvar enkelt.

Nokre av høyringsinstansane nemner også at departementet bør presisere bruksområdet for lova eller utdjupe kva oppgåver og ansvarsområde det er mest aktuelt å inngå eit vertskommunesamarbeid om. Justisdepartementet strekar i tillegg under at det med fordel kunne vore trekt opp retningslinjer for kven som blir sedd på som rett saksøkt innanfor eit vertskommunesamarbeid.

Justisdepartementet peiker på dette:

«Uansett hvilket virkeområde en velger, bør en etter Justisdepartementets syn vurdere å ta inn i loven definisjoner av de aktuelle oppgavetypene som må eller kan være omfattet av de særlige formene for samarbeid som foreslås. Det må i den forbindelse trekkes en grense mot andre typer virksomhet som en i tilfelle mener ikke kan utøves i slike former. Betegnelsen «kommunale og fylkeskommunale oppgaver» gir i seg selv temmelig beskjeden veiledning (…).

I høringsnotatet (…) berøres spørsmålet om hvilket rettssubjekt som er rett saksøkt ved domstolsprøving av vedtak som er truffet av rettssubjekter som deltar i interkommunalt samarbeid. Justisdepartementet ser det som ønskelig at en i det videre arbeidet tar sikte på å trekke opp retningslinjer som kan bidra til avklaring på dette punktet.»

Miljøverndepartementet peiker også i fråsegna si på at området for samarbeid med fordel kan presiserast nærmare, og seier:

«Området for samarbeid kan med fordel presiseres nærmere. I forslaget til ny lovtekst (§§ 81og 82) brukes uttrykket «oppgaver», mens det i høringsbrevet ellers tales om «kommunale kjerneoppgaver og myndighetsutøvelse». Det framgår av sammenhengen og bakgrunnen for forslaget at dette er ment å gjelde i motsetning til «drift og organisering», som er brukt i kommuneloven § 27. Det bør etter vår oppfatning fremgå klarere av motivene hva som ligger i uttrykket, da det ellers kan oppstå tvil om grensedragningen mot gjeldende bestemmelser.»

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler dette om aktuelle område for samarbeid:

« (….) Fylkesmannen antar at det i første rekke vil være aktuelt å legge offentlig myndighetsutøvelse til interkommunale enheter på områder hvor graden av lokalpolitisk skjønn er liten. Det vil kunne være områder med lovbundne rettigheter og hvor det er viktig å bygge opp større og stabile fagmiljøer. Som eksempel på dette kan nevnes oppgaver etter bamevernloven, sosialtjenesteloven, kommunehelsetjenesteloven og vergemålsloven. I mindre kommuner kan det også være aktuelt å samarbeide om oppgaver etter opplæringsloven og barnehageloven.

I Vest-Agder har 7 mindre kommuner i de senere år etablert interkommunalt samarbeid innenfor barneverntjenestens område knyttet til gjennomføring av undersøkelser etter bvl. § 4-3. Videre har 5 mindre kommuner etablert et interkommunalt samarbeid knyttet til administrative støttefunksjoner i form av sekretærbistand for overformynderiene i disse kommunene. Dette er områder som etter Fylkesmannens vurdering egner seg godt for interkommunalt samarbeid, og hvor det lokalpolitiske skjønn er lite fremtredende (….).»

Merknader og framlegg frå departementet

Når det gjeld desse generelle premissane for høyringsframlegget, har det komme få konkrete merknader frå høyringsinstansane. Dei fråsegnene som ligg føre, viser til at ein bør gi rettleiing i kva samarbeidsområde desse modellane eignar seg for, andre peiker på at virkeområdet må definerast klarare.

Departementet vil – som i høyringsnotatet – føreslå at vertskommunemodellane blir samarbeidsmodellar som kan nyttast kommunane imellom og fylkeskommunane imellom, men ikkje for samarbeid på tvers av kommunar og fylkeskommunar.

Når det gjeld virkeområdet, vil departementet leggje vurderingane frå høyringsnotatet til grunn, men med nokre presiseringar som først og fremst kjem til uttrykk under punkt 4.5. Når det gjeld virkeområde for desse modellane, heng dette nøye saman med forholdet til særlovgivinga, fordi det er gjennom dette lovverket at kommunane får tildelt dei lovpålagde oppgåvene sine. Departementet vil halde fast ved vurderingane som vart gjorde i høyringsnotatet, og som legg til grunn at skal kommunane og fylkeskommunane samarbeide om lovpålagde oppgåver som inneber utøving av offentleg myndigheit, kan dette berre skje gjennom eit samarbeid etter ein av vertskommunemodellane. Det er berre gjennom desse modellane at delegasjons- og styringsprinsippa er lagde til rette for samarbeid om utøving av offentleg myndigheit. For samarbeid på andre område, til dømes innanfor meir administrative tenester, blir dagens rettstilstand ført vidare ved at modellane blir brukte om kommunane finn dette tenleg.

Vertskommunemodellane er tiltenkte samarbeid på ei avgrensa mengd med tenesteområde, og erfaring frå forsøksverksemd viser at det her i praksis gjerne vil vere frå to til fire samarbeidskommunar, sjå nærmare omtale av dette under kapittel 2. Departementet gav i høyringsnotatet uttrykk for at ein administrativ vertskommunemodell eignar seg for samarbeid innanfor lovpålagde regelstyrte ansvarsområde, med liten grad av lokalpolitisk skjønsutøving og ofte med krav til ein særleg god fagkompetanse. Dette vil i stor grad dreie seg om saker som ikkje er av så prinsipiell betydning at dei bør bli behandla politisk. Vil det aktuelle samarbeidsområdet innebere prinsipielle lokalpolitiske avgjerder, bør kommunane vurdere å velje ein samarbeidsmodell med ei folkevald forankring, altså vertskommune med ei felles folkevald nemnd.

Fylkesmannen i Vest-Agder viser i si høyringsfråsegn til nokre konkrete område og oppgåver som det kan vere høveleg å samarbeide om innanfor ein av vertskommunemodellane, og trekkjer særleg fram oppgåver med lovbundne rettar og der det er viktig å byggje opp større og stabile fagmiljø. Som døme på dette nemner ein oppgåver etter barnevernlova, sosialtenestelova, kommunehelsetenestelova og verjemålslova. Departementet vil i tillegg vise til at det er fleire interkommunale forsøksordningar innanfor både landbruksområdet og barnevernstenesteområdet, der ein samarbeider innanfor modellar som har mange like trekk med dei to vertskommunemodellane som er føreslått her.

Ei nærmare drøfting av ulike typar kommunal verksemd og forholdet til interkommunalt samarbeid er teken inn punkt 4.5.3.

Det blir også frå høyringsinstansane vist til at dette lovframlegget bør gi noko meir rettleiing om kven som vil vere den rette saksøkte i modellane for vertskommunesamarbeid. Departementet har med bakgrunn i dette teke inn ei grundigare framstilling og drøfting av dette under punkt 7.2 om domstolskontroll.

5.4 Administrativt vertskommunesamarbeid

5.4.1 Innleiing

I høyringsnotatet vart det føreslått to modellar for samarbeid med vertskommune:

• administrativt vertskommunesamarbeid

• vertskommune med ei felles folkevald nemnd

Felles for dei to modellane er at ansvarsområdet det blir samarbeidd om, blir utført innanfor den administrative organisasjonen til ein vertskommune. Modellane har derfor ein relativt låg organisatorisk terskel for å få til eit interkommunalt samarbeid. Dei to modellane er eigna til å sikre litt ulike omsyn og fyller derfor ulike behov i forhold til kva oppgåver kommunane vil samarbeide om.

5.4.2 Samarbeidsmodellen og delegasjon av myndigheit

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I høyringsnotatet sitt forslag til administrativt vertskommunesamarbeid kjem det fram at denne modellen ikkje har ein organisatorisk overbygning, i motsetning til vertskommune med ei felles nemnd. I dette ligg at samarbeidskommunen overlet utføringa av dei lovpålagde ansvarsområda som inngår i samarbeidsavtalen, til administrasjonen i vertskommunen.

Den administrative vertskommunemodellen inneber at kommunestyra i deltakarkommunane vedtek rammene for eit samarbeid som skal gå føre seg på eit administrativt plan. Med andre ord har ikkje denne samarbeidsmodellen eit overordna interkommunalt folkevalt organ. Dette har derfor konsekvensar for den typen saker som det kan samarbeidast om, sjå nærmare om dette under punkt 5.4.3.

Det vart foreslått at berre kommunestyra sjølve kan gjere vedtak om å inngå eit vertskommunesamarbeid. I dette ligg at denne kompetansen ikkje kan delegerast til andre. Kommunestyret vedtek å inngå ein avtale som skal vere rammene for det interkommunale samarbeidet. Kva som skal inngå i avtalen, er det gjort nærmare greie for under punkt 5.6.2. I høyringsnotatet vart det lagt opp til at samarbeidskommunane kan gjere avtale om å overlate ulike ansvarsområde og kompetanse til vertskommunen. Med andre ord treng ikkje dei ansvarsområda som samarbeidskommunane overlet til vertskommunen, vere identiske verken i art eller omfang.

Om ein i samarbeidsavtalen har som føresetnad at vertskommunen skal ha kompetanse til å ta avgjerder på vegner av samarbeidskommunen, må kommunestyret eller fylkestinget sjølv i eit eige delegasjonsvedtak instruere sin eigen administrasjonssjef om å delegere oppgitt kompetanse vidare til administrasjonssjefen i vertskommunen. Sjå figur 5.1.

Ei slik form for «sidelengs» delegasjon var tenleg av fleire grunnar. For det første ville det hindre politikarane i vertskommunen i å ha direkte innverknad på saker frå samarbeidskommunane fordi delegasjonen går direkte til administrasjonssjefen. Det vart likevel teke inn ein eksplisitt heimel for å sperre for at dei politiske organa i vertskommunen skal ha direkte innverknad på saker frå samarbeidskommunane. For det andre vil ein sikre at det aldri blir overlate meir myndigheit til vertskommunen enn det administrasjonssjefen i den samarbeidande kommunen sjølv kan få tildelt. Og for det tredje vil ein forankre overføringa av myndigheit i eigen administrasjon. Ved å bruke delegasjon ville dei allmenne prinsippa i delegasjonslæra måtte gjelde så langt dei høvde. Det vil mellom anna gi den rettsverknaden at administrasjonssjefen alltid vil sitje inne med den kompetansen han har delegert vidare.

Samarbeidskommunane vil som delegerande organ ha myndigheit til å instruere vertskommunen (administrasjonssjef som tek imot delegasjonen) ved å gi retningslinjer for korleis ansvarsområdet skal løysast på vegner av kommunen. Det følgjer av den allmenne delegasjonslæra at delegerande organ også kan trekkje tilbake kompetanse eller gi instruksar i ei enkeltsak. Tradisjonelt bruker ein dette svært sjeldan. Dette må også gjelde for forholdet mellom samarbeidskommunane som delegerande instans og vertskommunen. Men det vil seie at det er mogleg for samarbeidskommunane i unntakstilfelle å gripe inn i enkeltsaker frå eigen kommune og gi instruksar om løysing av saka eller ta saka tilbake for behandling i eigen kommune. Denne myndigheita må avgrensast mot den allmenne styringsretten vertskommunen har som arbeidsgivar. Med andre ord kan ikkje samarbeidskommunane gi retningslinjer for organisering av arbeidet eller på andre måtar gripe inn i den styringsretten vertskommunen har som arbeidsgivar.

Ein modell der ein går via eigen administrasjonssjef for vidaredelegering til vertskommunen, vil harmonere godt med at all delegasjon etter kommunelova skal gå via eigen administrasjonssjef for at det skal bli mest mogleg einskapleg leiing, klare kommandolinjer og høve til å følgje enkeltsaker. Men det vil vere slik at det er kommunestyret som gir sine politiske føringar på oppgåveløysinga til vertskommunen.

Det vart likevel føreslått å leggje inn eit generelt avgrensingskriterium i lova som markerer at visse typar saker ikkje kan overlatast til andre. Den avgrensinga blir knytt til omgrepet «saker som er av prinsipiell betydning», slik dette omgrepet i dag mellom anna er brukt i kommunelova § 23. Det vil seie at vertskommunen ikkje kan ta avgjerder av prinsipiell betydning på vegner av samarbeidskommunane. Dette blir nærmare drøfta i punkt 5.4.3.

Lovgivinga i dag set få grenser for kva kommunestyret kan overlate til andre av saksførebuing og iverksetjing av vedtak. Når det gjeld avgjerdsmakt, er utgangspunktet det motsette. Dei nye føresegnene som er føreslått i høyringsnotatet, heimlar derfor eit høve til å overlate vedtakskompetanse i enkeltsaker eller i saker utan prinsipiell betydning til ein annan kommune som ledd i eit vertskommunesamarbeid.

Høyringsinstansane

I punkt 5.1 går det fram at mange høyringsinstansar har generelle merknader til framlegget om vertskommunemodellane for interkommunalt samarbeid, der det går fram at dei er svært tilfredse med modellane som er føreslått. Nokre instansar kjem likevel med enkelte konkrete merknader til framlegget, og særleg når det gjeld delegasjon og instruksjons- og omgjeringskompetanse.

I denne samanhengen heiter det i Justisdepartementets høyringsfråsegn:

«Et sentralt spørsmål er hvilke virkemidler en delegerende kommune bør beholde for å kunne øve innflytelse på det saksområdet der myndighet er delegert. Vi peker særlig på følgende:

1. Kompetanse til (fortsatt) å kunne treffe vedtak i enkeltsaker

2. Kompetanse til å instruere den kommunen det er delegert til

3. Kompetanse til å behandle klagesaker

4. Kompetanse til å omgjøre etter forvaltningsloven § 35

5. Kompetanse til å be om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59

(…) Etter vårt syn er det grunn til at spørsmålene 1, 2 og 4 i større grad vurderes på fritt grunnlag ut fra de reelle behov; en bør altså ikke føle seg bundet av de løsninger som måtte følge av den allmenne delegasjonslæren. Ved en slik friere vurdering må det legges vekt på at de aktuelle samarbeidsformene ikke tilsikter å svekke styringen i hver enkelt kommune, men at det legges opp til samarbeid fordi det bidrar til bedre utnyttelse av kompetanse og øvrige ressurser som finnes i et større geografisk område. Dette er etter vårt syn ikke til hinder for at den delegerende kommunen i prinsippet beholder de nevnte virkemidlene, selv om en (for) aktiv bruk av dem kan føre til en undergraving av samarbeidet mellom kommunene. Vi ser det uansett som ønskelig at Kommunal- og regionaldepartementet vurderer disse spørsmålene nærmere i sitt videre arbeid med saken. »

Barne- og familiedepartementet uttaler:

« I henhold til barnevernloven § 2-1 tredje ledd skal det i hver kommune være en administrasjon med en leder som har oppgaver etter barneverntjenesteloven. Formålet med bestemmelsen er bl.a. å sikre at alle kommuner sørger for at innbyggerne får de nødvendige tjenester etter barnevernloven, og at kommunens innbyggere er kjent med hvem som har myndighet til å treffe akuttvedtak og foreløpige vedtak, jf barnevernloven § 4-6 og 4-9. Barne- og familiedepartementet legger til grunn at heller ikke denne bestemmelsen er til hinder for interkommunalt samarbeid som beskrevet i høringsnotatet, men at barnevernadministrasjonen med dens leder kan ligge i den felles samkommunen eller i vertskommunen. »

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler dette:

«Vi mener det ikke kommer klart fram i høringsnotatet hvilket ansvar kommunestyret i de deltakende kommuner har i forhold til de sosial- og helsetjenestene som tildeles i vertskommunen eller i samkommunen. Delegasjon av myndighet innebærer etter gjeldende rett ingen delegasjon av ansvaret for å yte tjenestene. Som hovedregel kan det delegerende organet omgjøre vedtaksorganets avgjørelse. Etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering kommer det ikke klart nok fram hvorvidt kommunestyret kan omgjøre vedtak fattet av vertskommunen eller samkommunen. Dette spørsmålet er viktig ikke minst ift hvem som har det reelle ansvaret for tjenestene (…).»

Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«(….) adgang til sideveis delegasjon er forankret i kommunestyret selv. Underordende organer har ikke uten videre adgang til å foreta slik delegasjon. Spesielle problemer knytter seg til underordnede organer med legalkompetanse. Plan- og bygningsloven fastslår at det faste planutvalget kan dispensere fra planer. Denne myndigheten kan videredelegeres til administrasjonen i saker som ikke er av prinsipiell karakter. Det kan neppe reises sterke innvendinger mot at denne myndighet delegeres til en vertskommunes administrasjon. Det er likevel tvilsomt om kommunestyret kan pålegge underordnet organ å foreta slik videredelegasjon, uten at dette er hjemlet i loven. Generelt bør det åpnes for at kommunestyret også kan videredelegere underordnet organs myndighet, ev. etter at organet har uttalt seg. Dette praktiseres av enkelte kommuner i dag, noe som fører til ugyldige delegasjonsvedtak. Det har åpenbare fordeler om kommunestyret på denne måten får hjemmel til å vedta et samlet delegasjonsreglement for hele kommunens virksomhet.»

KS uttaler:

«Det er uklart om hver enkelt kommune vil ha instruksjons- og omgjøringsadgang for vedtak fattet av vertskommunen. Dette er et forhold som bør avklares i loven. Det er også en del uklarheter rundt det rettslige ansvarsforhold mellom vertskommuner og samarbeidskommunene, som bør vurderes nærmere av departementet (…).»

Merknader og framlegg frå departementet

Høyringsinstansane uttrykkjer brei støtte til vertskommunemodellane som eit viktig supplement til gjeldande føresegner om interkommunalt samarbeid, utan at det blir gitt mange konkrete merknader til høyringsframlegget. Somme høyringsinstansar etterlyser likevel ei klargjering når det gjeld kva verkemiddel ein delegerande kommune bør behalde for å kunne øve innverknad på det saksområdet der myndigheit er delegert til vertskommunen.

I høyringsnotatet vart det gitt ei utgreiing for gjeldande rett i samband med delegasjon av myndigheit (høyringsnotatet punkt 2.3). Den gjeldande læra og teorien om kva høve til styring den delegerande myndigheita har overfor den instansen som har fått delegert myndigheit, er likevel vanskeleg tilgjengeleg, og departementet har komme til at det er behov for å slå fast meir direkte kva høve til styring som skal gjelde i eit vertskommunesamarbeid. Departementet har på bakgrunn av dette teke inn ytterlegare drøftingar og klargjeringar av framlegget på dette punktet. Denne drøftinga er teke inn under punkt 4.5.3.

Høyringsinstansane har og peika på behovet for å klargjere forslaget i høve til reglane om omgjering i forvaltningsloven § 35. Denne regelen handlar om forvaltningsorgana sitt høve til å omgjere vedtak som det ikkje er klaga over. Også på dette punktet har departementet teke inn ei drøfting og klargjering av forslaget under punkt 4.5.3.

Daverande Barne- og familiedepartementet tek i si høringsfråsegn opp høvet til barnevernlova § 2-1, som har eigne organisatoriske reglar for barneverntenesta. Når det gjeld forholdet til særlovgivinga sine eigne organisatoriske reglar, som i enkelte høve kan sperre for delegasjon av myndigheit i eit vertkommunesamarbeid, er dette omtala generelt under punkt 4.5. Av Barne- og familiedepartementet si høyringsfråsegn kjem det fram at barnevernlova § 2-1 tredje ledd, ikkje er til hinder for at administrasjon og leiar for barneverntenesta kan leggast til ein vertskommune.

5.4.3 Nærmare om avgrensing av kompetansen til vertskommunane – delegasjonssperre

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I høyringsnotatet kom det fram at ein i eit vertskommunesamarbeid i prinsippet kan gjere avtale om samarbeid innanfor alle typar lovpålagde ansvarsområde. Det vart likevel lagt inn eit generelt avgrensingskriterium for å markere at det er visse typar saker ein kommune ikkje kan overlate til andre å gjere vedtak i, så lenge dette dreier seg om eit samarbeid på eit reint administrativt plan utan eit overordna felles folkevalt organ. Dette vart gjort for å sikre ein nødvendig grad av politisk kontroll for samarbeidskommunane innanfor ansvarsområdet. Denne avgrensinga er knytt til omgrepet «saker av prinsipiell betydning» i kommunelova, ved at det blir lagt inn ei delegasjonssperre for denne typen saker.

Omgrepet er etter gjeldande kommunelov mellom anna avgjerande for kva eit folkevalt organ kan delegere til sin eigen administrasjonssjef, jf. kommunelova § 23 nr. 4. Det ville vere paradoksalt om det skulle vere større høve til å delegere avgjerdsmakt til administrasjonen i ein annan kommune enn til sin eigen administrasjon.

Den avgjerdsmakta ordføraren, leiaren av eit fast utval, arbeidsutval under eit fast utval, ein kommunerådsmedlem og ein administrasjonssjef kan få, er altså avgrensa til «enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning». Kva uttrykket tyder, er det sagt dette om i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner, side 277:

«Hva som er av prinsipiell betydning må fastsettes ikke bare ut fra vedtakets karakter og konsekvenser, og ut fra kommunenes eller fylkeskommunenes størrelse, men også ut fra en vurdering av i hvilken utstrekning de viktige skjønnsmessige sider av den aktuelle avgjørelsen må anses avklart gjennom politiske vedtak, instrukser eller tidligere praksis (…). Det forhold at et mindretall blant de folkevalgte er uenige i avgjørelsen og ønsker en kursomlegging, medfører ikke i seg selv at saken må anses å vere av «prinsipiell betydning» så lenge det ikke er inntrådt nye omstendigheter som innebærer at det er en nærliggende mulighet for at det vil være mulig å oppnå flertall for en omlegging.»

Omgrepet «saker av prinsipiell betydning» er derfor eit omgrep kommunane alt i dag tek omsyn til i eksisterande delegasjonsvedtak mellom politiske organ og administrasjonen. Omgrepet er litt vagt og upresist, men er alt eit kjent avgrensingskriterium som har ein ønskt grad av fleksibilitet i seg.

Det må leggjast til grunn at kommunane alt har eit bevisst forhold til kva dei kan sjå på som avgjerder dei kan overlate til administrasjonen, og kva som er saker dei meiner er så prinsipielt viktige at dei bør bli politisk behandla. Kurante saker utan stor grad av skjønsutøving vil det vere uproblematisk å delegere til administrasjonen i ein annan kommune. Det same vil gjelde saker der det berre er spørsmål om ein særskild kompetanse for å bruke eit fagleg godt skjøn. Da vil det i mange tilfelle vere slik at ein vertskommune med eit fagleg kompetent miljø vil vere den beste til å ta hand om sakene.

På område der avgjerdene i stor grad inneber å bruke lokalpolitisk skjøn, bør det ikkje overlatast til andre kommunar å ta avgjerder. Ein kan også tenkje seg at det innanfor eit samarbeidsområde er visse typar av enkeltsaker som ein samarbeidskommune ønskjer å ha til politisk behandling i sin eigen kommune.

Skulle det vere slik at ein bestemt sakstype er definert til å ha så prinsipiell betydning at den samarbeidande kommunen ønskjer politisk behandling i sin eigen kommune, kan gode grunnar tale for at det er vertskommunen som sit inne med god fagkompetanse på området, som førebur saka. Saka må i så fall sendast over til administrasjonssjefen i samarbeidskommunen, som formelt er ansvarleg for at innstillinga er forsvarleg utgreidd før ho blir send over det folkevalde organet, jf. kommunelova § 23 nr. 2.

I delegasjonsvedtekt frå kvar enkelt samarbeidskommune må det fastsetjast retningslinjer for kva dei meiner er saker av prinsipiell betydning. Vertskommunen må på si side ha eit sjølvstendig ansvar for å vurdere enkeltsaker, ikkje berre opp mot kvart enkelt delegasjonsvedtak, men også i forhold til om saka kan sjåast på som prinsipiell i den allmenne forståinga av dette omgrepet.

I høyringsnotatet gir departementet uttrykk for at denne vertskommunemodellen høver for samarbeid innanfor lovpålagde ansvarsområde som er sterkt regelstyrte, med lite rom for lokalpolitisk skjønsutøving og ofte med krav til ein særleg god fagkompetanse. Dette vil derfor i stor grad dreie seg om saker som ikkje er av så allmenn prinsipiell betydning at dei skal behandlast politisk. Vil det aktuelle samarbeidsområdet innebere prinsipielle lokalpolitiske avgjerder, bør kommunane vurdere å velje ein samarbeidsmodell med ei folkevald forankring, sjå punkt 5.5.2 om vertskommune med ei felles nemnd.

Høyringsinstansane

Det er svært få høyringsinstansar som har direkte merknader til denne særskilde delegasjonssperra som er lagd inn i modellen med administrativt vertskommunesamarbeid. Dei aller fleste høyringsinstansane sluttar seg til ei slik ordning og ser behovet for å setje nokre generelle grenser for samarbeidsområda når ein ikkje har eit overordna folkevalt organ som det ein finn i vertskommunemodellen med ei felles nemnd. Det blir likevel peikt på at ei delegasjonssperre som byggjer på ei sondring om saker er av prinsipiell betydning, kan vere vanskeleg å bruke og tolke i praksis.

AL Norsk vann og avløp BA (NORVAR) uttaler dette:

«Vi mener forslaget til vertskommunemodell er fornuftig. Det vil imidlertid være nødvendig med en klar grenseoppgang mellom hvilke saker som anses å være av «prinsipiell betydning» og ikke, slik at man unngår at det tolkes og praktiseres forskjellig fra kommune til kommune. »

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet vil halde fast på framlegget om å leggje inn ei allmenn delegasjonssperre i den administrative vertskommunemodellen. Denne delegasjonssperra blir knytt opp mot omgrepet «saker av prinsipiell betydning» ved at denne typen saker ikkje kan overførast frå samarbeidskommunane til vertskommunen. Høyringsinstansane har gitt ei generell tilslutning til at det er behov for ei avgrensing av samarbeidsområda mot saker av meir prinsipiell lokalpolitisk betydning, så lenge denne samarbeidsmodellen ikkje har eit politisk overordna organ.

Omgrepet «saker av prinsipiell betydning» finn vi i fleire føresegner i kommunelova i dag, og det er mellom anna avgjerande for den avgjerdsmakta ordføraren og administrasjonssjefen kan få tildelt av kommunestyret. Departementet ser, slik NORVAR peiker på i høyringsfråsegna si, at omgrepet skaper rom for tolkingsskilnader og ulik praktisering frå kommune til kommune. I denne samanhengen må det likevel leggjast avgjerande vekt på at omgrepet er eit innarbeidd avgrensingskriterium i fleire føresegner i gjeldande kommunelov, og at det må seiast å ha den nødvendige fleksibiliteten. I eit vertskommunesamarbeid kan samarbeidskommunane ha ulike oppfatningar av kva som er saker av ein slik prinsipiell karakter, og på kva område dei ønskjer å behalde avgjerdsmakta i sin eigen kommune. På same måten vil det i mange tilfelle også vere slik at samarbeidskommunane legg til grunn den same tolkinga av kva myndigheit som blir delegert til vertskommunen. Som det er vist til ovanfor, vart det i kommunelovproposisjonen uttalt at kva som er saker av prinsipiell betyding, kan mellom anna variere med i kor stor grad ein må gå ut frå at saksområdet er politisk avklart eller forankra. På denne bakgrunnen kan ein hevde at det tolkingsrommet omgrepet gir, er eit demokratisk høve til styring.

Det må likevel vere slik at vertskommunen i kvar enkelt sak må ha eit særleg ansvar som ikkje berre inneber å vurdere henne i forhold til kvart enkelt delegasjonsvedtak i samarbeidskommunane, men også i forhold til om saka kan sjåast på som prinsipiell etter det allmenne innhaldet i omgrepet.

5.5 Vertskommunesamarbeid med interkommunal folkevald nemnd

5.5.1 Innleiing

I dette punktet vil det blir gjort greie for ein vertskommunemodell med eit felles folkevalt overordna organ. Modellen har mange like trekk med administrativ vertskommunesamarbeid, mellom anna ved at det er vertskommunen som står for den daglege utføringa av samarbeidsområdet. Det særeigne med modellen er at det her blir oppretta eit overordna folkevalt organ som også kan få myndigheit frå deltakarkommunane til å ta avgjerder i saker som er av meir politisk og prinsipiell betyding.

5.5.2 Samarbeidsmodellen

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Vertskommunemodellen med ei felles politisk nemnd byggjer på den same grunntanken som framlegget med den administrative vertskommunemodellen. Den daglege utføringa av ansvarsområdet som inngår i samarbeidsavtalen, vil liggje til vertskommunen. Hovudskilnaden i modellane ligg i at det her skal opprettast eit eige folkevalt organ som kan ta bindande avgjerder på vegner av deltakarkommunane, også i saker som er av politisk og prinsipiell betydning. Nemnda skal bestå av politikarar frå alle kommunane som deltek i samarbeidet, og det vart føreslått at kvar deltakarkommune skal ha minst to representantar i nemnda.

Dette folkevalde organet får da det overordna ansvaret for utføringa i vertskommunen av det lovpålagde ansvaret som går fram av avtalen mellom kommunane. Som for ordinære faste utval og nemnder internt i kommunane skal den felles nemnda i utgangspunktet kunne behandle prinsipielle saker av overordna politisk betydning. Kurante saker og saker som berre reiser faglege spørsmål, vil normalt bli delegert vidare til administrasjonen i vertskommunen. Her skil modellen seg frå vertskommune utan nemnd, der det blir lagt opp til å sperre for å delegere saker av prinsipiell betydning. I og med at det her blir oppretta eit folkevalt organ som består av folkevalde frå alle samarbeidskommunane, vil dette organet kunne sikre mykje av den demokratiske kontrollen i samarbeidet. Nemnda vil derfor ikkje skilje seg frå andre ordinære faste utval og nemnder innanfor kommunane med omsyn til kva typar oppgåver og kompetanse som kan leggjast til nemnda.

Nemnda får tildelt kompetansen sin ved særskilde delegasjonsvedtak i deltakarkommunane, sjå nærmare omtale av dette i punkt 5.5.3. Dette delegasjonsvedtaket blir gjort av kommunestyra sjølve, og myndigheita går direkte til den felles nemnda. Dette vil hindre dei politiske organa i vertskommunen i å få direkte innverknad på saker som blir behandla på vegner av ein samarbeidskommune. Det er den interkommunale nemnda som sjølv skal delegere vidare avgjerdsmakt til administrasjonen i vertskommunen, men nemnda må sjølv behalde kompetansen til å avgjere saker som er av prinsipiell betydning. Sjå figur 5.2.

I høyringsnotatet vart det vist til at den felles nemnda ikkje er ein eigen juridisk person, men inngår i organisasjonen i vertskommunen. Nemnda kan ha sitt utspring i ei nemnd som alt eksisterer i vertskommunen, ved at denne blir omorganisert til også å innehalde folkevalde frå alle samarbeidskommunane, eller ho kan opprettast på eit heilt nytt område. Sjå nærmare om val under punkt 5.5.5. Nemnda kan ikkje ha eigne tilsette; dei medarbeidarane som har ansvaret for den daglege utføringa av samarbeidsområda, er tilsette i vertskommunen. Nemnda kan heller ikkje gjere avtalar eller opptre utetter i eige namn; desse funksjonane ligg til vertskommunen. Dette inneber også at det ikkje kan rettast søksmål mot sjølve nemnda. Rett saksøkt vil derfor alltid vere kvar enkelt kommune som er med i samarbeidet, eller vertskommunen. Kva for ein av desse kommunane som vil vere rett saksøkt, må avgjerast etter dei allmenne prosessuelle reglane.

Nemnda er å sjå på som eit organ som tek avgjerder på vegner av alle samarbeidskommunane innanfor ramma av den inngåtte avtalen og delegasjonsfullmakter. Reglane i kommunelova vil gjelde fullt ut for nemnda om ikkje anna er særskilt sagt.

Høyringsinstansane

Vertskommunemodellen med felles nemnd får brei tilslutning blant høyringsinstansane. Det blir gitt uttrykk for at modellane i tilstrekkeleg grad sikrar folkevald innverknad, sjølv om høyringsinstansane også klart ser dei demokratiske innvendingane som det vart gjort greie for i høyringsnotatet. Få høyringsinstansar kjem med konkrete merknader til sjølve samarbeidsmodellen, men det er likevel nokre merknader om forholdet mellom ei felles folkevald nemnd og reglar om nokre særskilde utval som ein finn heimla i særlovgivinga.

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Etter Fylkesmannens vurdering er hensynet til folkevalgt innflytelse ivaretatt gjennom de modeller som foreslås lovregulert.»

Kystverket seier dette:

«Vertskommunen kan da påta seg ansvaret med å drive havneoppgavene for andre kommuner som har svært liten og sporadisk aktivitet innenfor sitt havneområde. Vertskommunen kan dermed rendyrke sin havnefaglige kompetanse på området, noe som kommer til nytte også for samarbeidskommunene. En vertskommunemodell med et felles folkevalgt organ/nemnd slik det skisseres i høringsutkastet, vil etter Kystverkets oppfatning ivareta deltakerkommunenes innflytelse i viktige og prinsipielle saker.»

Somme høyringsinstansar peiker på at framlegget i høyringsnotatet ikkje harmonerer med reglane om klientutval etter barnevernlova og sosialtenestelova.

Daverande Barne- og familiedepartementet uttaler dette:

«Når det gjelder barnevernloven, inneholder den i § 2-1 annet og tredje ledd særlige bestemmelser om kommunens organisering. I annet ledd fremgår det at kommunestyret kan beslutte at oppgaver etter loven skal legges til et folkevalgt organ. Dette organet, som ikke kan være kommunestyret, skal ved behandling av klientsaker ha 5 medlemmer. Barne- og familiedepartementet antar at denne bestemmelsen ikke er til hinder for interkommunalt samarbeid som beskrevet i høringsnotatet, da kommunestyret, ved vurderingen av om det skal foretas en delegasjon av barnevernoppgaver til en samkommune eller vertskommune, samtidig bør ta stilling til spørsmålet om oppgavene skal legges til et folkevalgt organ.»

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«(…) Der kommuner etablerer interkommunalt samarbeid om myndighetsutøvelse etter barnevernloven, sosialtjenesteloven eller kommunehelsetjenesteloven og det velges en modell med folkevalgt styring, vertskommunemodell med nemnd eller samkommunemodell, vil antall folkevalgte i nemnda eller samkommunestyret raskt utgjøre flere enn 5 medlemmer. I den grad folkevalgte utvalg etter ovennevnte lover skal behandle klientsaker skal disse ha 5 medlemmer. Normalt vil klientsaker ikke komme i kategorien av saker av prinsipiell betydning. Slike saker kan derfor behandles av administrasjonen. Det kan imidlertid tenkes at enkelte klientsaker har prinsipiell betydning, for eksempel når det gjelder nivå på tjenesteomfang, valg av hjelpeform eller ved særlig ressurskrevende brukere som får store utslag på de kommunale budsjettene. I samkommunemodellen antas dette å kunne løses ved å opprette utvalg. I vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd ser det ikke ut til å være samme mulighet for å opprette utvalg som kan tilfredsstille kravet om 5 medlemmer.»

Rogaland fylkeskommune uttaler dette:

«For vertskommuner foreslås det i § 84 nr. 2 at deltagerne oppnevner minst to medlemmer hver til en eventuell nemnd. Siden vertskommunesamarbeid kan foregå på begrensede områder, men mellom mange kommuner (for eksempel alle i samme region), bør det være adgang til å oppnevne kun en representant, i stedet for minst to, fra hver kommune som deltar i vertskommunesamarbeidet. (En liten nemnd er kanskje å foretrekke fremfor ingen nemnd.)»

Merknader og framlegg frå departementet

Med bakgrunn i den breie støtta vertskommunemodellen med felles folkevald nemnd har fått i høyringsrunden, blir sjølve samarbeidsmodellen ført vidare slik han vart føreslått i høyringsnotatet, men med nokre presiseringar. Det blir føreslått at ein i eit vertskommunesamarbeid kan opprette ei felles folkevald nemnd i vertskommunen. Til denne nemnda blir det opna for at samarbeidskommunane også kan delegere kompetanse til å ta avgjerder i politiske og prinsipielle saker.

Når det gjeld merknaden frå enkelte høyringsinstansar om at dei føreslåtte føresegnene i høyringsnotatet ikkje på alle punkt let seg harmonisere med dei særskilde reglane om klientutval i barnevernlova § 2-1 og sosialtenestelova § 8-5a, har departementet vurdert det slik at i dei tilfella der kommunane vel å ha eit folkevalt klientutval, må ein sjå på det som ei delegasjonssperre i forhold til å delegere kompetansen innanfor same området til eit interkommunalt organ. Vel kommunane å ha eit folkevalt organ i sin eigen kommune for behandling av klientsaker, let dette seg vanskeleg kombinere med enda eit interkommunalt folkevalt organ innanfor det same området. Ein vil lett få problem med å avgrense myndigheitsområda til desse to organa. Dette er likevel ikkje til hinder for at deltakarkommunane kan velje ei felles nemnd og tildele nemnda den kompetansen som eit klientutval ville hatt. Vel ein ei slik løysing, må ein vere merksam på at særlova har reglar som avgrensar talet på medlemmer når klientsaker skal takast opp. Det blir derfor føreslått ein eigen regel for korleis talet på medlemmer i nemnda skal tilpassast reglane i særlova i desse tilfella, sjå nærmare omtale av dette i punkt 7.4.2.

Departementet ser det slik at vel kommunane å ha eit klientutval i sin eigen kommune, vil eit administrativt vertskommunesamarbeid der ein vertskommune eventuelt førebur saka for behandling i klientutvalet i kvar enkelt kommune, vere det mest tenlege. Samanlikn med drøftinga i punkt 5.5.3 om forholdet til planutvalet etter plan- og bygningslova § 9-1.

Departementet legg til grunn at dette ikkje vil vere eit problem av særleg omfang, fordi organisering av denne typen tenester med eit folkevalt klientutval ikkje er særleg utbreidd i kommunane i dag.

Rogaland fylkeskommune peiker i høyringsfråsegna si på at det kan vere vertskommunesamarbeid på avgrensa område, men mellom mange kommunar, og at det derfor bør vere høve til å peike ut berre ein representant i staden for minst to frå kvar kommune, slik høyringsnotatet føreslår. Departementet vil likevel føre vidare framlegget i høyringsnotatet og vil denne samanhengen leggje avgjerande vekt på behovet for å sikre ein viss grad av representativitet frå kvar deltakarkommune. At kvar deltakarkommune skal ha minst to representantar i nemnda, sikrar også kommunane høvet til å kunne halde forholdstalsval på sin representant.

Det blir også frå høyringsinstansane vist til at dette lovframlegget bør gi noko meir rettleiing om kven som vil vere rett saksøkt i vertskommunesamarbeidsmodellane. Departementet har med bakgrunn i dette teke inn ei grundigare framstilling og drøfting av dette i kapittel 7 under punkt 7.2 om domstolskontroll.

5.5.3 Nærmare om delegasjon av vedtakskompetanse til nemnda og administrasjonen i vertskommunen

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I framlegget til vertskommunesamarbeid med ei felles folkevald nemnd vart det i likskap med eit administrativt vertskommunesamarbeid opna for å samarbeide innanfor alle lovpålagde kommunale ansvarsområde, også dei som inneber utøving av offentleg myndigheit. Samarbeidsmodellen kan også nyttast innanfor andre meir administrative støttetenester dersom kommunane finn det tenleg. Det innebar at vertskommunen eller den felles nemnda skulle kunne gjere vedtak på vegner av alle deltakarkommunane. Kompetansen til å ta bindande avgjerder på vegner av deltakarkommunane må tildelast nemnda gjennom eigne delegasjonsvedtak som dei respektive kommunestyra har gjort. Også for vertskommunesamarbeid med felles nemnd vil det vere slik at ei regulering av kompetanseoverføring må skje slik at den hindrar politikarane i vertskommunen i å få direkte innverknad på saker som kjem frå andre kommunar. Dette skjer ved at alle kommunane delegerer den aktuelle kompetansen direkte til den felles nemnda. Det vart likevel teke inn ein eksplisitt heimel for å sperre politiske organ i vertskommunen for direkte innverknad på saker frå samarbeidskommunane.

For at nemnda skal bli eit praktisk og avgjerdseffektivt organ, vart det foreslått at alle kommunane skulle delegere same typen kompetanse både i art og omfang til nemnda. Det kan tenkjast forhold som kunne gjere det praktisk for kommunen å delegere ulik kompetanse til nemnda, men for å kunne få til eit effektiv organ utan tvil rundt møterett, møteplikt og røystereglar bør kommunane i samarbeidet delegere den same kompetansen. Ønskjer dei til dømes å overlate myndigheit innanfor landbruksområdet, må alle deltakarkommunane vere samde om at det er denne typen kompetanse som nemnda skal ha som sitt arbeidsområde. Det vil vere prinsipielt lite tilrådeleg om ein opna for differensiering av kompetanse til nemnda. Da vil ein kunne hamne i ein situasjon der eit fleirtal i nemnda tek avgjerder i ein type sak der den kommunen dei sjølve representerer, ikkje har overlate slik kompetanse til nemnda.

Framlegget til samarbeidsmodell byggjer på at det var vertskommunen som skulle ha den daglege utføringa av oppgåvene. Nemnda må derfor ha høve til å delegere vidare til administrasjonen i vertskommunen å gjere vedtak i enkeltsaker eller typar av saker som ikkje er av prinsipiell betyding etter same modell som delegasjonshøvet internt i kommunane til eigen rådmann, jf. kommunelova § 23. Dette korresponderer også med det som vart føreslått tillate delegert frå dei ulike samarbeidskommunane til vertskommuneadministrasjonen i vertskommunemodellen utan nemnd.

Dette vil seie at nemnda har eit ansvar for at vertskommunen løyser oppgåvene sine innanfor lovverket, samarbeidsavtalen og delegasjonsfullmakter og kan sjølv innanfor avtalen gi instruksar om korleis oppgåvene skal løysast. Dette vil likevel ikkje gjelde det som ein må rekne ligg innanfor instruksjonsretten til arbeidsgivaren; dette vil vere ansvarsområdet til vertskommunen, til dømes organisering og fordeling av arbeidet osv. Nemnda skal gjere vedtak i saker som er av prinsipiell karakter. Det vil typisk vere avgjerder av overordna politisk betyding, sjå om omgrepet «prinsipiell betydning» i punkt 5.4.3. Det vil da vere vertskommuneadministrasjonen som førebur saker som skal avgjerast i nemnda.

Høyringsinstansane

Når det gjeld delegasjon av kompetanse frå samarbeidskommunane til nemnda, sluttar høyringsinstansane seg til framlegget. Som for modellen med administrativt vertskommunesamarbeid har det komme enkelte merknader om delegasjon og instruksjons- og omgjeringskompetanse. Når det gjeld fråsegnene om dette, viser ein til sitat som er teke inn i punkt 5.4.2.

Det blir frå høyringsinstansane også peikt på at framlegget ikkje ser ut til å ha avklart forholdet til det faste utvalet for plansaker som får tildelt sin kompetanse direkte i lova og ikkje gjennom delegasjon frå kommunestyret. Fylkesmannen i Rogaland seier:

«Spesielle problemer knytter seg til underordnede organer med legalkompetanse. Plan- og bygningsloven fastslår at det faste planutvalget kan dispensere fra planer. Denne myndigheten kan videredelegeres til administrasjonen i saker som ikke er av prinsipiell karakter. Det kan neppe reises sterke innvendinger mot at denne myndighet delegeres til en vertskommunes administrasjon. Det er likevel tvilsomt om kommunestyret kan pålegge underordnet organ å foreta slik videredelegasjon, uten at dette er hjemlet i loven.»

Merknader og framlegg frå departementet

I høyringsnotatet vart det lagt opp til at den felles folkevalde nemnda får si myndigheit til å ta avgjerder på vegner av deltakarkommunane gjennom særskilde delegasjonsvedtak som kvart enkelt kommunestyre har gjort. Det blir lagt opp til at kompetansen skal delegerast direkte frå kvart kommunestyre til nemnda. Deltakarkommunane må delegere same typen kompetanse, det vil seie at nemnda skal kunne gjere vedtak i same typen saker på vegner av alle deltakarkommunane. Det vil likevel ikkje vere til hinder for at det blir gitt ulike instruksar frå deltakarkommunane om det kvantitative og kvalitative innhaldet i eit enkeltvedtak der særlova sjølv gir rom for det, til dømes politiske føringar om kva nivå eller omfang ei teneste skal ha. Departementet vil peike på at delegasjon av kompetanse til den felles nemnda skal skje i eit eige delegasjonsvedtak i tillegg til vedtak om deltaking og område for samarbeidet.

Høyringsinstansane støttar framlegget til delegasjonslinjer, men som for modellen for administrativt vertskommunesamarbeid etterlyser høyringsinstansane ei nærmare presisering av høvet deltakarkommunane har til å instruere og gjere om vedtak som nemnda eller vertskommuneadministrasjonen har gjort. Sjå nærmare omtale av dette i punkt 4.5 3. jf. 5.6.2.Departementet vil gjere merksam på at, som for den administrative vertskommunemodellen, er det lagt inn ein særlig regulering for å hindre at kommunestyret i vertskommunen skal kunne instruere og gjere om avgjerder som er tekne etter delegert myndigheit frå ein samarbeidskommune, sjå også punkt 5.4.2. Intensjonen med eit vertskommunesamarbeid er likevel ikkje at vertskommunen skal kunne ha politisk styring i saker som kjem frå ein samarbeidskommune. Bakgrunnen for kravet om å etablere ei folkevald felles nemnd der ein overlet myndigheit i prinsipielle saker, er at omsynet til folkevald innverknad skal sikrast i denne nemnda. Kommunestyret i vertskommunen har ikkje behov for å ha innverknad i slike saker. Det blir derfor føreslått at instruksjons- og omgjeringsmyndigheit frå kommunestyret i vertskommunen eksplisitt blir hindra i lova ovanfor saker som kjem frå samarbeidskommunane.

Høyringsinstansane har, som for den administrative vertskommunemodellen, peika på behovet for å klargjere forslaget i høve til reglane om omgjering i forvaltningsloven § 35. Denne regelen handlar om forvaltningsorgana sitt høve til å omgjere vedtak som det ikkje er klaga over. Også på dette punktet har departementet teke inn ei drøfting og klargjering av forslaget under punkt 4.5.3.

Eit anna spørsmål knytt til forvaltningslova § 35 er kva status den felles folkevalde nemnda skal ha i høve til administrasjonen i vertskommunen, og derfor i kva grad dei skal ha kompetanse til å gjere om avgjerder som administrasjonen har teke. Forvaltningslova § 35 seier i andre ledd at om vilkåra i første ledd ligg føre, kan vedtaket også gjerast om av «klageinstansen eller annet overordnet organ». Etter gjeldande rett går ein likevel ut frå at kommunestyret ikkje kan bruke denne heimelen til å gjere om eit vedtak i eit anna kommunalt organ. I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven ) blir dette grunngitt slik:

«Etter gjeldende bestemmelser i forvaltningsloven er det antatt at kommunestyret/fylkestinget ikke har adgang til å omgjøre andre kommunale/ fylkeskommunale organers vedtak i større utstrekning enn de kan omgjøre egne vedtak etter forvaltningsloven § 35 første ledd. Den videre omgjøringsadgangen etter § 35 andre og tredje ledd kommer ikke til anvendelse her fordi en kommune/fylkeskommune etter forvaltningsloven ansees som ett organ. Omgjøringsreglene er først og fremst uttrykk for et behov for å sikre overordnet styring med forvaltningsorganers virksomhet.»

Departementet legg på denne bakgrunnen til grunn at den felles nemnda ikkje kan ha status som noko overordna organ overfor administrasjonen i vertskommunen i forhold til omgjeringsreglane i forvaltningslova § 35. Ein vil derfor sjå på denne nemnda som same organ som vertskommunen sjølv. Dette inneber at nemnda kan gjere om i same utstrekning som det forvaltningslova § 35 første ledd opnar for.

Særleg om det faste utvalet for plansaker

Somme høyringsinstansar har teke opp forholdet mellom delegasjonshøvet i vertskommunemodellen med felles nemnd og den legalkompetansen som blir tildelt faste utval for plansaker etter plan- og bygningslova. Når særlovgivinga legg kompetanse direkte til eit underliggjande organ, må ein sjå på det som ei delegasjonssperre i forhold til å delegere denne kompetansen til eit interkommunalt organ. Skal kommunane samarbeide om område der det gjeld myndigheit som er lagt til det faste utvalet for plansaker, bør dette samarbeidet organiserast som eit administrativt vertskommunesamarbeid. Saker som må behandlast politisk i deltakarkommunane, kan da eventuelt førebuast av vertskommunen og sendast til deltakarkommunane for politisk behandling. Samanlikn med drøftinga om klientutval etter barnevernlova og sosialtenestelova i punkt 5.5.2. Ein viser elles til at det i NOU 2003 : 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II er føreslått å oppheve regelen i denne lova om at det skal vere eit eige planutval i alle kommunar.

5.5.4 Forholdet til kommunelova

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det føreslått at dei allmenne reglane i kommunelova for faste utval skulle gjelde fullt ut for nemnda dersom ikkje noko anna er særskilt sagt. Nedanfor står utgreiinga i høyringsnotatet om dei allmenne saksbehandlings­reglane i kommunelova. Framlegget i høyrings­notatet til reglar om oppretting og val av nemnda står i punkt 5.5.5.

Det er slik at alle kollegiale organ gjer vedtaka sine på grunnlag av særlege reglar om saksbehandling og avgjerdsprosess. I kapittel 6 i kommunelova står det reglar om møteform, opne og lukka møte, innkalling til møte, vedtaksførleik, avrøystingar osv. i kommunale folkevalde organ. Dette kapitlet gjeld «folkevalgte organer». Med dette meiner ein alle kollegiale organ som er peikte ut i medhald av kommunelova, men det er gjort unntak for kommunale føretak, sjå kommunelova § 29 nr. 4. Reglane gjeld ikkje berre for dei sentrale folkevalde organa, men også til dømes for dei faste utvala og for styra for interkommunalt samarbeid etter § 27. Saksbehandlingsreglane i kommunelova kapittel 6 vil derfor også gjelde for ei felles nemnd i eit vertskommunesamarbeid.

Lova har likevel ei todeling når det gjeld dei folkevalde organa og den bindande krafta reglane har. På den eine sida har vi kommunestyre, formannskap, faste utval, kommunedelsutval, kommuneråd og i tillegg særlovsnemndene. Her er føresegnene i kapittel 6 i kommunelova ufråvikelege, jf. kommunelova § 29 nr. 1. For andre folkevalde organ, som interkommunale styre etter § 27, gjeld berre saksbehandlingsreglane i kapittel 6 så langt ikkje kommunestyret har bestemt noko anna, sjå kommunelova § 29 nr. 2. Ut frå det som er sagt ovanfor, vil saksbehandlingsreglane i kapittel 6 i kommunelova vere obligatoriske og dermed ufråvikelege for den felles nemnda i eit vertskommunesamarbeid.

Styringshøva kvar enkelt kommune har, er først og fremst knytte til deltakinga i den interkommunale nemnda. Det ligg i sjølve saka at enkelte kommunar i samarbeidet kan vere i mindretal og dermed ikkje ha suveren myndigheit over saker frå sin eigen kommune. For å sikre avgjerdseffektivitet vart det føreslått å forme reglane slik at nemnda blir underlagt dei allmenne røystereglane i kommunelova § 35.

Kommunelova § 9 nr. 4 og 23 nr. 3 gir ordførar og rådmann møte- og talerett i alle kommunale organ. Når høyringsframlegget legg reglane i kommunelova til grunn for dei interkommunale nemndene, vil alle ordførarar og rådmenn (personleg eller ved ein av sine underordna) i dei samarbeidande kommunane ha møte- og talerett i nemnda. Vertskommunemodellen er tiltenkt samarbeid på ei avgrensa mengd med tenesteområde, og erfaring frå forsøksverksemd viser at det her i praksis gjerne vil vere frå to til fire samarbeidskommunar. Det vart lagt til grunn i høyringsnotatet at verken praktiske eller effektivitetsmessige omsyn er til hinder for at ordførarar og rådmenn får møterett i den interkommunale nemnda, slik dei etter gjeldande lovgiving har i faste utval. Ut frå den karakteren samarbeidet har, som både kan dreie seg om myndigheitsoppgåver og at nemnda skal kunne ta prinsipielle avgjerder på vegner av samarbeidskommunane, meinte departementet at det var viktig at ordførarar og rådmenn i alle deltakarkommunane har høve til å få tilstrekkeleg informasjon og kunne framføre synspunkta sine i den felles nemnda.

For å sikre innsyns- og informasjonsbehovet hos samarbeidskommunane vart det føreslått at samarbeidsavtalen bør innehalde reglar for korleis vedtak skal gjerast kjent for samarbeidskommunane. Sjå nærmare om dette i punkt 5.6. At samarbeidskommunane blir underretta om vedtak som er gjorde i vertskommunen (både i administrasjonen og i nemnda), er også ein nødvendig føresetnad for at samarbeidskommunane skal ha høve til å bringe avgjerder inn for lovlegskapskontroll hos fylkesmannen etter kommunelova § 59. Sjå nærmare om dette i punkt 7.6. Det vart derfor teke inn i lovframlegget ei plikt for kommunane til å ta inn i avtalen nærmare reglar for korleis vedtak skal gjerast kjent for samarbeidskommunane. Framlegget viser til at det derfor er opp til deltakarkommunane sjølve å fastsetje dei nærmare reglane og rutinane for korleis samarbeidskommunen skal få god nok kunnskap om avgjerder som er tekne i vertskommunen.

Høyringsinstansane

Ingen av høyringsinstansane har konkrete merknader til dette punktet.

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet viser til framstillinga i høyringsnotatet og kjem på denne bakgrunnen med framlegg om at for den felles interkommunale folkevalde nemnda skal reglane for faste utval gjelde så langt dei måtte passe og så langt anna ikkje er sagt i lov.

Nemnda har i utgangspunktet status som eit folkevalt organ. Skal reglane for faste utval gjelde, må dette likevel seiast klart og tydeleg i lova sjølv. Det må derfor takast inn ei eiga føresegn der det uttrykkjeleg går fram at reglane i kommunelova som måtte gjelde for faste utval, også skal gjelde tilsvarande for den felles nemnda så langt dei måtte passe. Det er på denne bakgrunnen teke inn ei eiga føresegn om dette i § 28 c) nr. 4, og i spesialmotiva til føresegna blir nokre enkeltspørsmål drøfta i samband med praktiseringa av reglane.

Føresegna med krav om at avtalen skal innehalde krav til informasjon frå vertskommunen til samarbeidskommunane, er ført vidare i denne proposisjonen. I eit avtaleforhold om vertskommunesamarbeid vil det vere nødvendig med god informasjon ikkje berre til innbyggjarane, men også mellom kommunane som avtalepartar. Mellom kommunane som avtalepartar vil det vere aktuelt ikkje berre med informasjon om vedtak som blir gjorde, men om ei rekkje forhold. Dette kan til dømes gjelde dersom vertskommunen får pålegg om retting frå ei statleg tilsynsmyndigheit. Det vil da vere naturleg å informere samarbeidskommunane om det. Sjå nærmare om statleg tilsyn i punkt 4.8.4. Slik departementet ser det, vil det vere lite tenleg å setje opp spesifiserte krav til alle forhold vertskommunen skal informere samarbeidskommunane om. Det vil vere vanskeleg å forme eit krav som dekkjer alle forhold det bør informerast om. Departementet legg til grunn at ei generell informasjonsplikt vil følgje av den allmenne lojalitetsplikta som ligg i eit slikt avtaleforhold. Det går likevel fram av lovframlegget at det i alle høve skal informerast om vedtak som har betyding for kvar enkelt deltakarkommune.

5.5.5 Val av representantar til den felles nemnda osv.

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det føreslått at også på dette området skal reglane i kommunelova for dei faste utvala gjelde så langt dei høver, men at nokre tilpassingar må gjerast i forhold til at dette er eit interkommunalt organ.

For å sikre representativitet frå alle dei samarbeidande kommunane, føreslo departementet i høyringsnotatet at det skal stillast krav til at alle samarbeidskommunane blir representerte i nemnda, og føreslo vidare at kvar deltakarkommune må vere representert med minst to i nemnda, men det er valfritt om dei ønskjer å gjere ein avtale med ei ordning der alle eller enkelte av kommunane er representerte med fleire. Av framlegget til krav til samarbeidsavtale går det fram at det i avtalen blir sett krav til at det skal komme fram kor mange representantar dei enkelte kommunane skal ha i den felles nemnda.

Når det gjeld valførleiksreglane, er det føreslått i høyringsnotatet at dei allmenne reglane i § 14 i kommunelova om valførleik til ordinære faste utval skal gjelde. Omsynet til demokratisk kontroll frå samarbeidskommunen kan tilseie at samarbeidskommunane bør velje representantane sine av og blant kommunestyremedlemmene. Men dette omsynet vart ikkje sett på som så tungtvegande for vertskommunesamarbeid at departementet meinte det var tenleg å fråvike dei allmenne reglane i kommunelova om valførleik. Det vart derfor føreslått at kommunestyra skal stå fritt til å velje andre enn kommunestyrerepresentantar innanfor ramma av dei ordinære valførleiksreglane i kommunelova § 14.

Når reglane i kommunelova om val til faste utval skal gjelde for kven kommunestyret vel som representantar til nemnda, inneber dette mellom anna at § 35 nr. 4 om rett til å krevje forholdsval, §§ 36-37 om gjennomføring av forholdsval og § 38 om gjennomføring av fleirtalsval vil gjelde. I og med at det er fleire kommunestyre som skal velje representantar til nemnda, vil desse reglane gjelde for dei vala kvart enkelt kommunestyre held. Sjølv om kvart kommunestyre gjer sine val etter fleirtalsmetoden, inneber ikkje dette noko krav om at det i nemnda skal vere minst 40 prosent representasjon av begge kjønn. Reglane om kjønnsmessig balansert representasjon i §§ 36-38 gjeld berre for det valet kvar kommune gjer.

Departementet la til grunn i høyringsnotatet at det er gode grunnar som taler for at kvar deltakarkommune bør kunne byte ut representantane sine i løpet av mandattida om dei finn dette tenleg. Deltakarkommunen bør ha full råderett over kven som til kvar tid skal ha fullmakta deira som representant i den felles nemnda. Dette vil vere i tråd med den ordninga som i dag gjeld for ordinære utval internt i kommunane etter kommunelova § 10 nr. 6.

Leiaren og nestleiaren for ordinære utval i kommunane blir etter kommunelova § 10 nr. 3 valde av kommunestyret sjølv. Denne ordninga let seg ikkje direkte overføre til ei interkommunal nemnd, og dette krev derfor ein særregel for leiarval. Departementet har komme til at det er mest tenleg å la nemnda sjølv står for valet av leiar og nestleiar blant medlemmene i nemnda. Det bør likevel her opnast for ein viss grad av avtalefridom når det gjeld valperioden og kven av medlemmene i nemnda som er valfør til kvar enkelt val­periode. Dette vil opne for at kommunane kan avtale at leiarvervet skal gå på omgang mellom deltakarkommunane. Dei kan da til dømes avtale at leiaren skal veljast for eitt år om gongen, og at valføre ved kvart av vala er representantane frå ein av deltakarkommunane.

Kapittel 7 i kommunelova om rettane og pliktene til folkevalde vil også gjelde for representantane i ei interkommunal nemnd. Som det er gjort greie for ovanfor, høyrer nemnda formelt inn under vertskommuneorganisasjonen. Eit særleg spørsmål blir da kven som skal dekkje utgiftene til representantane og betale godtgjering for vervet, vertskommunen eller kvar samarbeidskommune? Den som blir vald til representant (også vara) frå kvar enkelt kommune, må vurderast som folkevald i denne kommunen. Dette taler for at kvar representant må få godtgjering frå sin eigen kommune, sjølv om dette skulle føre til at dei får ulik godtgjering for verva sine.

Høyringsinstansane

Det er berre to høyringsinstansar som har uttalt seg om vurderingane og framlegget i høyrings­notatet på dette punktet. Begge tek opp forholdet til reglane om kjønnsmessig balansert representasjon.

Likestillingsombodet seier at ein må sjå til at omsynet til likestilling blir sikra ved val av representantar til dei aktuelle samarbeidsorgana. Det blir vist til reglane i kommunelova om kjønns­representasjon i utval og til likestillingslova § 21.

Justisdepartementet uttaler at ein etter deira meining bør sikre ei balansert kjønnssamansetjing av fellesorgan sjølv om dette krev spesiell regulering. Det blir vist til enkelte døme på slik regulering, som finnmarkslova § 8 andre ledd, domstolslova § 57 fjerde ledd og domstolslova § 27 sjuande ledd slik ho lyder etter at lova av 25. juni 2004 nr. 53 tok til å gjelde 1. januar 2006.

Merknader og framlegg frå departementet

I høyringsnotatet la departementet til grunn at den felles nemnda var eit fast utval etter kommunelova § 10. Det kan reisast spørsmål ved om dette er rett, så lenge dette er eit organ som etter lovframlegget skal oppnemnast av kommunane som deltek i vertskommunesamarbeidet, og ikkje av kvar enkelt kommune, jf. ordlyden i kommunelova § 10. For å unngå tvil om kva status nemnda skal ha, og om kva for nokre av reglane i kommunelova som skal gjelde for nemnda, har departementet komme til at det bør vere fastslått i lova at reglane for faste utval i kommunelova skal gjelde så langt dei høver for den felles nemnda. Dette fører til at til dømes reglane om valførleik, rett til å krevje forholdsval, reglane om kjønnsmessig balanse osv. som gjeld for faste utval, også vil gjelde for den felles nemnda.

Kommunelova inneheld i dag reglar som skal sikre kjønnsmessig balanse i folkevalde organ, jf. §§ 36–38. Desse reglane gjeld likevel ikkje for kommunestyret. I kor stor grad ein faktisk får til kjønnsmessig balanse ved val av medlemmer til andre folkevalde organ, vil vere avhengig både av om valet skjer som forholdsval eller som fleirtalsval, og ved forholdsval av kor mange medlemmer kvart parti eller kvar gruppe får valt inn i utvalet. I tillegg kan den kjønnsmessige balansen ved val av formannskap og fylkesutval bli påverka av samansetjinga av kommunestyret og fylkestinget. Dei eksisterande reglane sikrar såleis ikkje at kvart kjønn alltid blir representert med minst 40 prosent i utvalet.

Justisdepartementet gir uttrykk for at kjønnsmessig balanse bør sikrast i større grad enn det som vil følgje av reglane i kommunelova. Etter Kommunal- og regionaldepartementets syn er det likevel ikkje naturleg å lage spesielle og strengare reglar for kjønnsmessig balanse for dei interkommunale organa som blir føreslått her, enn dei som gjeld for interkommunale styre etter kommunelova § 27 eller andre folkevalde organ etter kommunelova. Departementet føreslår derfor at dei allmenne reglane i kommunelova som skal sikre kjønnsmessig balanse i folkevalde organ, også skal gjelde for val av medlemmer til den felles nemnda.

5.6 Samarbeidsavtale, finansiering og økonomiforvaltning

5.6.1 Innleiing

Som det kjem fram i framlegga til vertskommunemodellar, er det visse grunnreglar for korleis eit vertskommunesamarbeid skal kunne organiserast. Det blir lagt opp til fleksibilitet innanfor visse rammer. Nokre av desse grunnreglane må deltakarkommunane avtale innanfor oppgitte rammer.

5.6.2 Samarbeidsavtalen

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Generelt om inngåing av avtale

I høyringsnotatet vart det gjort greie for at prosessen med å inngå eit vertskommunesamarbeid kan delast inn i to. For det første må ein inngå ein avtale om vertskommunesamarbeid. Denne avtalen skal vedtakast av kommunestyret sjølv. Deretter må deltakarkommunane gjere eit eige delegasjonsvedtak om kva kompetanse som skal delegerast til vertskommunen. I eit administrativt vertskommunesamarbeid skjer delegasjonen ved at kommunestyret i samarbeidskommunen sjølv gir administrasjonssjefen instruks om å delegere sin kompetanse til å gjere vedtak i enkeltsaker til administrasjonssjefen i vertskommunen på dei områda det skal samarbeidast om. Det kan i denne samanhengen vere nødvendig å sjå nærmare på den myndigheita som er delegert til administrasjonssjefen, for å sikre at den myndigheita som skal delegerast vidare til vertskommuneadministrasjonen, faktisk er delegert til administrasjonssjefen. I eit vertskommunesamarbeid med ei felles folkevald nemnd gjer kommunestyret i deltakarkommunane sjølv vedtak om å delegere kompetansen til nemnda på dei områda som avtalen skal omfatte.

I eit administrativt vertskommunesamarbeid er avtalen eit forhold mellom vertskommunen og kvar enkelt samarbeidskommune, sjølv om vertskommunen har gjort avtale om å utføre dei same oppgåvene for fleire kommunar. Dette har samanheng med at vertskommunen kan utføre ulike oppgåver for ulike samarbeidskommunar. I eit vertskommunesamarbeid med felles nemnd må ein inngå ein felles avtale. Dette har samanheng med at kommunane må samarbeide om dei same oppgåvene i ein slik modell, og at alle deltakarkommunane blir medlemmer i den felles folkevalde nemnda som gjer vedtak på vegner av alle kommunane.

Innhaldet i avtalen

Det vart lagt til grunn i høyringsframlegget frå departementet at det ikkje skulle bli føreslått fleire reguleringar med omsyn til inngåing av avtale enn det departementet meinte var nødvendig for å sikre visse minstekrav til organisering og funksjonar. Reglar om deltakarrepresentasjon og valførleik er døme på slike. Ut over desse minstekrava vil det vere opp til deltakarkommunane sjølv å regulere andre forhold i samarbeidsavtalen. Dei krava som blir sette til samarbeidsavtalen, vil for mange forhold vere like for dei to vertskommunemodellane.

Samarbeidskommunane vil vere bundne av ei rekkje føresegner i kommunelova, men i tillegg vil det vere mange forhold som partane i eit vertskommunesamarbeid vil ha behov for å regulere. I framlegget frå departementet i høyringsnotatet vart det stilt krav til ein skriftleg avtale som skal vedtakast av kommunestyra i dei kommunane som blir med i samarbeidet. Denne avtalen må innehalde regulering som oppfyller visse minstekrav om organisering, kompetanseoverføring og det økonomiske mellomværet. Framlegget set derfor krav til at det i avtalen skal komme fram

• kva for kommunar som inngår i samarbeidet

• kva for ein kommune som er vertskommune

• konkrete opplysningar med lovtilvising om kva for eit lovpålagt ansvarsområde som inngår i samarbeidet

• i kor stor grad samarbeidskommunane delegerer den vedtakskompetansen som er knytt til ansvarsområdet det blir samarbeidd om

• føresegner om melding til samarbeidskommunane om vedtak som blir gjorde i vertskommunen

• regulering av det økonomiske oppgjeret mellom samarbeidskommunane og vertskommunen

• nærmare reglar for uttreding og avvikling av samarbeidet

• anna som etter lov krev avtale

Det kan også vere andre forhold som det kan vere grunn til å regulere i den skriftlege avtalen, men dette bør ein overlate til kommunane sjølve å avgjere. Døme på slike forhold kan vere handtering av informasjonsopplegg mot innbyggjarane og nærmare regulering av saksbehandlarrutinar, til dømes handtering av førespurnader frå innbyggjarane.

Vertskommunesamarbeidet er først verksamt når alle kommunestyra i dei kommunane som er med i samarbeidet, har vedteke avtalen, eller frå den tid avtalen set som virketidspunkt framover i tid, (kan ikkje få tilbakeverkande kraft).

For vertskommunesamarbeid med ei felles nemnd vil det i tillegg til det som er sagt ovanfor, bli sett krav til at avtalen må regulere talet på representantar i nemnda frå kvar deltakarkommune.

Dei minimumskrava som lova set til innhaldet i samarbeidsavtalen, og det kontrollelementet som ligg i desse lovkrava, blir vurderte som å tilfredsstille statens behov for kontroll med desse samarbeidsformene.

I høyringsnotatet vart det likevel føreslått at samarbeidsavtalen må sendast til fylkesmannen til orientering. Denne meldeplikta blir grunngitt med den funksjonen fylkesmannen har som klageinstans, og ut frå reglane om lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59. Fylkesmannen vil også kunne ha behov for informasjon om slikt samarbeid i samband med dei statlege tilsynsoppgåvene sine. Det blir føreslått i høyringsnotatet at det skal vere vertskommunen som har plikt til å stå for sjølve varslinga ved å sende avtalen over til fylkesmannen.

Høyringsinstansane

Så å seie ingen av høyringsinstansane har hatt merknader til dette punktet i høyringsnotatet.

Fylkesmannen i Hedmark uttaler:

«Fylkesmannen vil påpeke at partene i et interkommunalt samarbeid bør være oppmerksom på reglene i forvaltningsloven § 36 om fordeling av saksomkostninger. Dette bør avklares som en del av samarbeidsavtalen.»

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet er samd i at det vil vere tenleg å avklare i samarbeidsavtalen korleis eventuelle tilkjende sakskostnader etter forvaltningslova § 36 skal fordelast mellom deltakarkommunane. Dette er likevel berre eitt av fleire forhold som departementet meiner at det vil vere aktuelt å ta inn i avtalen. Ein kan til dømes tenkje seg at ein deltakarkommune gjer om eit vedtak, og at dette inneber større kostnader enn det vedtaket som vart endra. Dette vil kunne utløyse eit behov for etteroppgjer mellom vertskommunen og den kommunen som gjorde om vedtaket. Noko tilsvarande kan skje i samband med spesielle instruksar om korleis eit vedtak skal lyde. Dette er forhold som med fordel bør kunne regulerast i samarbeidsavtalen.

Det har i høyringsrunden ikkje komme nokre motførestellingar til framlegget frå departementet til føresegn om samarbeidsavtale. Departementet fremmar derfor framlegg til lovføresegn om samarbeidsavtale i tråd med framlegget i høyringsnotatet. Nytt i forhold til framlegget i høyringsnotatet er likevel at det i lovframlegget er teke inn ei presisering av kva kommunar som er avtalepartar ved administrativt vertskommunesamarbeid og ved vertskommunesamarbeid med ei felles nemnd. Nytt i forhold til høyringsnotatet er også at det blir presisert at i eit vertskommunesamarbeid mellom fylkeskommunar skal vertskommunen sende samarbeidsavtalen til departementet til orientering.

5.6.3 Nærmare om uttreding og avvikling

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Høyringsnotatet drøfta ein del allmenne reglar om inngåing av avtale og føreslo ei særleg regulering av uttreding frå eit vertskommunesamarbeid.

Deltakarkommunane i eit vertskommunesamarbeid kan inngå ein avtale som er tidsbestemt. Det vil seie at det i sjølve avtalen står at han skal gjelde til dømes i fem år. Ønskjer deltakarkommunane å halde fram med samarbeidet når avtaleperioden er over, må kvart kommunestyre sjølv gjere vedtak om å forlengje avtalen.

Om avtalen mellom deltakarkommunane er inngått utan noka tidsavgrensing, vil han i utgangspunktet gjelde til deltakarkommunane blir samde om å avvikle samarbeidet. Men utan omsyn til om avtalen er tidsavgrensa eller ikkje, bør det vere mogleg for ein deltakarkommune å gå ut av samarbeidet i løpet av avtaleperioden. I høyringsnotatet gir departementet uttrykk for at omsyn til rettstryggleiken tilseier at dette blir regulert i lov for å sikre at det skal vere ein viss grad av føreseielege og forvarlege forhold rundt ei uttreding. Vertskommunen må ha tid til å tilpasse organisasjonen sin sidan ei ikkje ubetydeleg saksmengd på eit bestemt felt kan forsvinne. Dette gjeld særleg overfor dei tilsette som vertskommunen har arbeidsgivaransvaret for.

Etter gjeldande kommunelov § 27 nr. 1 om interkommunalt styre kan ein kommune med i alle fall eitt års skriftleg varsel seie opp deltakarforholdet sitt i eit interkommunalt samarbeid og krevje seg løyst frå dette. Men ein kan avtale kortare oppseiingstid enn det. I vurderingane departementet har gjort i høyringsnotatet, er det gitt uttrykk for at deltakarane i eit vertskommunesamarbeid på same måten har ein rett til fritt å kunne tre ut av samarbeidet. Ettersom inngåinga av eit vertskommunesamarbeid vil innebere oppbygging av kapasitet i vertskommunen til å løyse oppgåva og ansvarsområdet som høyrer med til samarbeidsavtalen, og eventuelt også oppretting av eit felles folkevalt organ, vurderte departementet det slik i høyringsnotatet at det er gode grunnar for å avgrense høvet kommunane har til å avtale kortare oppseiingsfrist enn eitt år.

Utgangspunktet for eit vertskommunesamarbeid må vere ei forplikting, ved at det blir lagt til grunn ei viss bindingstid som alle deltakarkommunane må ta omsyn til. Med bakgrunn i dette bør ein derfor kunne opne for at kommunane kan avtale lengre oppseiingsfrist enn eitt år.

I tillegg vart det i høyringsnotatet peikt på at det vil vere behov for at kommunane sørgjer for ei nærmare regulering i samarbeidsavtalen av andre forhold som er aktuelle i tilfelle ein av samarbeidskommunane trekkjer seg ut eller heile samarbeidet blir avvikla. Dette kan vere forhold som gjeld økonomi, men like aktuelt er forholdet til innbyggjarane. Det kan til dømes dreie seg om prosedyrar for avvikling av enkeltsaker som er under behandling, og forholdet til innbyggjarane og behovet for informasjon.

Høyringsinstansane

Justisdepartementet uttaler dette:

«Utkastet § 90 setter frister for oppsigelse av avtale om vertskommunesamarbeid. Det er uklart for oss om § 90 kan gjelde ved endringer av samarbeidsforholdet mellom vertskommunen og samarbeidskommunen. Slike endringer kan etter omstendighetene ses på som (delvis) oppsigelse av den opprinnelige avtalen. Vi kan ikke se at utkastet § 96 første ledd tredje punktum bringer vesentlig avklaring.

Vi peker ellers på at § 90 ikke løser spørsmålet om kommunene gjennom enighet i det enkelte tilfelle kan avvikle sitt samarbeid raskere enn det som følger av adgangen til ensidig å si opp sitt deltakerforhold (på grunnlag av loven eller forhåndsavtale etter loven), sml. utkastet § 108 første ledd første punktum. Det bør også sondres mellom opphøret av samarbeidet og opphøret av plikten til å betale vederlag. Det første bør samarbeidskommunen kunne si opp med ganske øyeblikkelig virkning. Med hensyn til betalingsplikten trenger vertskommunen tid til omstilling.»

Merknader og framlegg frå departementet

Framlegget frå departementet til føresegn om oppseiing av avtalen i høyringsnotatet har ikkje som formål å innskrenke det høvet partar har etter allmenn avtalerett til ved semje å seie opp ein inngått avtale. Føresegna om oppseiing av avtalen kjem såleis berre til å gjelde der ein eller fleire partar einsidig ønskjer å tre ut av avtalen. Dersom alle partar ønskjer å oppheve avtalen og er samde om vilkåra for dette, står partane fritt til å komme til ein avtale om dette på andre vilkår enn det som vil følgje av føresegna om oppseiing av forholdet. Partane kan såleis bli samde om at samarbeidet skal oppløysast straks. Slik departementet ser det, må dette følgje av allmenn avtalerett. Tilsvarande vil partane kunne endre avtalen (ved semje) utan at dei rettsverknadene som følgjer av føresegna om oppseiing av avtalen, vil skje. For at det ikkje skal vere tvil om at partane har ein slik rett til å seie opp eller endre avtalen, føreslår departementet at dette blir slått fast i lova.

Departementet har vidare etter ei fornya vurdering av framlegget i høyringsnotatet om at det ikkje kunne avtalast ei kortare oppseiingsfrist enn eitt år, komme til at det ikkje bør stillast noko lovbestemt krav til ein minste lovlege oppseiingsfrist. Dersom deltakarkommunane ser det som forsvarleg å avtale ei kortare oppseiingsfrist, bør dei kunne gjere det. Dette vil vere i best samsvar med den generelle avtalefridommen, og at kommunane etter at avtalen er inngått, kan bli samde om at ein (eller fleire) kommunar skal kunne tre ut av samarbeidet (eventuelt at samarbeidet skal oppløysast) med ein gong.

Dersom ein kommune generelt trekkjer tilbake den delegerte myndigheita på eit heilt saksområde, og ikkje berre i individuelle saker, utan at det er semje om det, må kommunen seie opp avtalen. Det er fordi ein slik handlemåte vil vere eit brot på den inngåtte avtalen. Kva konsekvensar avtalebrot vil ha for avtalepartane, vil det i siste instans bli opp til domstolane å avgjere. Det er viktig å merke seg at § 28 e nr. 2 bokstav f set krav til at kommunane skal ha nærare regler om uttreding og avvikling av samarbeidet. Dette er mellom anna med tanke på korleis ein vil avvikle vertskommunen sitt ansvar for utføringa av tenestetilbodet for einskilde tenestemottakarar, som til dømes skoletilbodet til ein elev.

Departementet er samd med Justisdepartementet som peiker på at ein bør sondre mellom opphøyr av samarbeidet og opphøyr av plikta til å betale vederlag. Ei slik løysing vil innebere at ved oppseiing av avtalen vil ein samarbeidskommune kunne trekkje seg heilt ut av samarbeidet med ein gong. Men det vederlaget samarbeidskommunen skulle ha betalt til vertskommunen i oppseiingsperioden, vil vertskommunen ha krav på.

5.6.4 Finansieringsmodellar og kostnadsfordeling i eit vertskommunesamarbeid

Forsøk med vertskommunemodellar – organisering av økonomisk mellomvære

Kommunal- og regionaldepartementet har gjennom forsøkslova opna for forsøk der kommunar har gjort ulike avtalar om at ein kommune skal utføre ei eller fleire oppgåver der andre kommunar skal betale rekninga. Finansiering og økonomisk oppgjer er i desse forsøka ordna på ulike måtar ut frå kva deltakarkommunane har funne er mest tenleg i det aktuelle vertskommunesamarbeidet. I alle vertskommuneforsøka har deltakarane inngått avtalar der kostnadsfordeling og budsjettfordeling er fastsette kommunane imellom.

Generelt skjer finansieringa gjennom deltakarkommunane ved at kommunane i fellesskap utarbeider eige budsjett for dei områda dei skal samarbeide om. Budsjettframlegget med den kommunevise fordelinga av utgiftene inngår i den årlege budsjettbehandlinga i kvar enkelt kommune.

I tillegg vil i dei fleste tilfella avtalen kommunane imellom omtale meir spesifikt kva budsjettet skal omfatte, og korleis finansieringa skal skje, til dømes dekning av administrasjonskostnader, utgifter til tiltak på samarbeidsområda etter dei særlovene som gjeld, osv. Dette kan vere gjort ved at det er sett opp spesifiserte kriterium for kva typar utgifter som skal dekkjast, og ved at utgiftene blir fordelte kommunevis ut frå prosentdelen innbyggjarar på dei tenesteområda det skal samarbeidast om. Det finst også døme på at avtalen spesifiserer om oppgjer etter ei eventuell refusjonsordning skal skje ein eller fleire gonger i året.

Finansiering og regulering av budsjettfordelinga mellom kommunane er dermed regulert i vertskommuneavtalen som kommunestyra vedtek. I vertskommuneforsøka har kommunane i mange tilfelle valt å fordele utgiftene prosentvis i forhold til folketalet. Mange av vertskommunesamarbeida har i forsøksavtalen også valt å ha formuleringar om å dele kostnadene ved å drive tenestene ut frå folketalet i kommunane per 01.01. i rekneskapsåret.

I forsøka er det derfor lokale løysingar som er valde ut frå kva som er mest tenleg for det aktuelle samarbeidet.

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Finansiering og økonomiforvaltning i vertskommunemodellar

Finansieringa av kommunane skjer i stor grad ved overføringar frå staten direkte til kommunen, som igjen finansierer den organisasjonsstrukturen som er vald lokalt. Eit interkommunalt samarbeid blir derfor finansiert indirekte gjennom kommunen. Dette prinsippet ligg til grunn for finansieringa av lokalforvaltninga i Noreg. Finansieringa skjer gjennom kommunen fordi han som folkevalt organ har legitimitet til å forvalte midlane på vegner av innbyggjarane.

Ein vertskommunemodell vil vere ein avtalebasert modell som inneber at ein kommune utfører oppgåver på vegner av ein annan kommune utan organisatorisk overbygning. Vertskommunemodellen kan brukast på eit breitt spekter av kommunale tenester, både tenester som er retta mot borgarane, og tenester som kommunen treng for sin eigen organisasjon, til dømes drift eller innkjøp.

I samarbeid av typen vertskommunemodell er det kommunestyret som har valt å inngå avtale med ein annan kommune om at denne kommunen skal utføre oppgåver på eit nærmare definert ansvarsområde for kommunen si rekning. Vertskommunesamarbeidet vil såleis vere fastlagt i avtale mellom samarbeidskommunane. I høyringsnotatet legg departementet til grunn at denne avtalen skal innehalde føresegner om det økonomiske oppgjeret kommunane imellom. Det er altså opp til kommunane sjølve å ordne det praktiske rundt finansieringa av samarbeidet. Eventuelle problem som måtte dukke opp i samband med samarbeidet, må løysast innanfor for allmenn avtalerett.

Framlegget til vertskommunemodellar endrar ikkje det organisasjonsmessige forholdet mellom kommunane. Det vart i høyringsnotatet derfor ikkje føreslått nye reglar for økonomiforvaltninga i kommunane i samband med vertskommunemodellen. Reglane i kommunelova om økonomiforvaltning vil såleis gjelde for kommunane på vanleg måte. Det blir i høyringsnotatet lagt til grunn at det vil vere opp til samarbeidskommunane sjølve å regulere finansiering, kostnadskontroll og økonomistyring som er knytte til vertskommunesamarbeidet innanfor gjeldande regelverk. Det økonomiske mellomværet og vederlagsbetaling frå samarbeidskommunen til vertskommunen må regulerast gjennom vertskommuneavtalen.

Det vart i høyringsnotatet konkludert med at reglane i kommunelova om budsjett, rekneskap, rapportering osv. vil gjelde som i dag for samarbeidskommunane uavhengig av eit eventuelt vertskommunesamarbeid.

Høyringsinstansane

Statistisk sentralbyrå (SSB) uttaler

«Interkommunalt samarbeid med vertskommune vil ikke medføre at det opprettes en ny juridisk person. SSB vil likevel anmode om at interkommunale samarbeid med vertskommune blir registrert i BoF/ER (..).»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at det ikkje kjem fram korleis vertskommunekommunemodellen skal rapporterast i KOSTRA. Fylkesmannen rår til at ansvaret for rapporteringa blir lagt til deltakarkommunane.

Merknader og framlegg frå departementet

Det vart i høyringsnotatet lagt til grunn at reglane i kommunelova om økonomiforvaltning og rapportering skal gjelde for kommunane på vanleg måte sjølv om dei deltek i eit vertskommunesamarbeid. På denne bakgrunnen vart det ikkje føreslått nokre særreglar for rekneskap osv. for kommunar som er med i eit vertskommunesamarbeid. Dette inneber at inntekter og utgifter i samband med verksemda til vertskommunesamarbeidet inngår i budsjettet og rekneskapen til vertskommunen. Vidare inneber dette at ansvaret for å rapportere informasjon om ressursbruk og tenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystem ikkje blir endra for deltakarkommunane ved eit vertskommunesamarbeid. Informasjonen seg imellom må kommunane regulere i samarbeids­avtalen.

Det er avgjerande at det er kommunane sjølve som er ansvarlege for å rapportere om ressursbruk og tenesteproduksjon til statlege myndigheiter. Det er ingen endringar i dette ved eit eventuelt vertskommunesamarbeid. På denne bakgrunnen meiner departementet at det heller ikkje er tenleg å registrere vertskommunesamarbeidet i Bedrifts- og føretaksregisteret/Einingsregisteret. Departementet held derfor fast på framlegget i høyringa og føreslår inga regulering av dette forholdet.

5.7 Parlamentarisk styreform og vertskommunesamarbeid

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Parlamentarisk styreform i kommunar og fylkeskommunar inneber at eit særleg folkevalt organ, kommunerådet eller fylkesrådet, tek over leiinga av den kommunale administrasjonen, og at den lovfeste ordninga med éin tilsett administrasjonssjef som øvste leiar her fell bort, jf. kommunelova § 19 nr. 2. Dette inneber at det lovbestemte skiljet mellom folkevalde og tilsette i administrasjonen blir oppheva i tradisjonell forstand. Kommunen får ei politisk leiing for administrasjonen på linje med regjeringa i statsforvaltninga. Formannskap og fylkesutval fell også bort, jf. kommunelova § 8 nr. 1. Kommunane har stor fridom med omsyn til den nærmare organiseringa av den administrative leiinga også under denne styreforma.

Framlegget frå departementet til vertskommunemodellen byggjer på ein føresetnad om eit skarpt skilje mellom politikk og politisk innverknad på den eine sida og administrasjon på den andre. I vertskommunemodellen utan felles nemnd kjem dette til uttrykk ved at det blir sperra for å delegere saker av prinsipiell betydning til vertskommunen, og at dei folkevalde organa i vertskommunen skal vere hindra i å kunne ha innverknad på saker som kjem frå samarbeidskommunane. I vertskommunemodellen med ei felles nemnd blir det opna for høve til å samarbeide om saker som har prinsipiell betydning under føresetnad av at det blir oppretta eit felles folkevalt organ med representantar frå alle deltakarkommunane.

Det er vanskeleg å halde fullt ut fast på ein føresetnad om eit skarpt skilje mellom politikk og administrasjon når ein eller fleire av deltakarkommunane i eit vertskommunesamarbeid har parlamentarisk styreform. Om vertskommunen er parlamentarisk styrt, vil ein ikkje kunne hindre politikarane i vertskommunen i å ha innverknad i saker frå samarbeidskommunane.

I høyringsnotatet la departementet til grunn at det ikkje var aktuelt å hindre kommunar med parlamentarisk styreform i å kunne delta i vertskommunesamarbeid, sjølv om skiljet mellom politikk og administrasjon ikkje er like tydeleg i ei parlamentarisk styreform. Dette harmonerer ikkje godt med at vertskommunemodellane byggjer på eit slikt skilje. Men i realiteten vil det for vertskommunesamarbeid utan nemnd dreie seg om område som krev særleg fagkompetanse, og ikkje om område som vil krevje politiske avgjerder og prioriteringar. På område med prinsipielle politiske saker må ein opprette ei felles nemnd, og dette vil gjelde uavhengig av om ein eller fleire av kommunane er parlamentarisk styrte.

Skal vertskommunen gjere vedtak på vegner av samarbeidskommunen, må han få tildelt kompetansen gjennom delegasjon. Nedanfor i punkta a) og b) blir dei to modellane vurderte nærmare i forhold til parlamentarisk styreform.

1. I eit vertskommunesamarbeid utan nemnd kan samarbeidskommunen delegere til vertskommunen å ta avgjerder i saker som ikkje er av prinsipiell betydning. Der alle deltakarkommunane er organiserte etter ein formannskapsmodell, skjer dette ved at kompetansen blir delegert gjennom eigen administrasjonssjef til administrasjonssjefen i vertskommunen. Sjå figur 5.1. Dette er gjort for å skape ryddige ansvarsforhold og hindre politiske innverknad i enkeltsaker frå politikarane i vertskommunen i saker som stammar frå ein samarbeidskommune.

   I det tilfellet at vertskommunen eller samarbeidskommunen er parlamentarisk styrt, vil rådet måtte tre inn i staden for administrasjonssjefen også med omsyn til delegasjonslinjer. Det vil seie at om vertskommunen er parlamentarisk styrt, går delegasjonane frå samarbeidskommunane til rådet, som eventuelt sjølv delegerer kompetansen vidare. Er samarbeidskommunen parlamentarisk styrt og vertskommunen organisert etter formannskapsmodellen, skjer delegasjonen frå rådet til administrasjonssjefen i vertskommunen.

2. I eit vertskommunesamarbeid med nemnd er det høve til å delegere kompetanse til den felles nemnda også i prinsipielle saker. Dette skjer ved delegasjon direkte frå kommunestyra til den felles nemnda. Nemnda avgjer sjølv kor mykje ho vil delegere kompetanse til å ta avgjerder i saker som ikkje er av prinsipiell betydning, til administrasjonen i vertskommunen. Sjå figur 5.2.

   Om deltakarkommunane er parlamentarisk styrte eller har ein formannskapsmodell, er det i alle høve kommunestyret sjølv som delegerer kompetanse til den felles nemnda. I dei tilfella der vertskommunen har eit parlamentarisk styre, vil delegasjon av kompetanse frå nemnda til vertskommuneadministrasjonen i realiteten leggje sakene frå alle samarbeidskommunane inn under den folkevalde innverknaden i vertskommunen. Dette vil likevel berre vere saker av ikkje prinsipiell betydning, og det ligg som ein føresetnad i modellen at dette er saker som løpande blir utførte av fagfolk i kommunen, og som ikkje skal behandlast politisk.

Høyringsinstansane

Ingen av høyringsinstansane har konkrete merknader til dette punktet.

Merknader og framlegg frå departementet

Departementet viser til framstillinga i høyringsnotatet og fremmar på denne bakgrunnen framlegg om at også kommunar som er parlamentarisk styrte, skal kunne delta i eit vertskommunesamarbeid. Ein ser det slik at det ikkje er behov for å spesialregulere vertskommunesamarbeid der ein eller fleire av deltakarkommunane er parlamentarisk styrte.

5.8 Kontrollutval og revisjon

Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet

Når det gjeld ansvarsområdet til kontrollutvalet, vil det i utgangspunktet ikkje bli endringar her når kommunen blir med eit vertskommunesamarbeid. Kontrollutvalet har ansvar for å utøve det løpande tilsynet med verksemda til kommunen på vegner av kommunestyret. Tilsynsansvaret omfattar ikkje verksemd som skjer i ein annan kommune. Kontrollutvalet i vertskommunen vil ha ansvar for å føre det løpande tilsynet med måten vertskommunen utfører dei oppgåvene på som kommunen har fått frå andre kommunar. Kontrollutvala i dei andre kommunane vil ikkje ha ansvar for å føre tilsyn med den interne drifta i vertskommunen.

Men ettersom eit vertskommunesamarbeid kan innebere overføring av oppgåver og avgjerdsmakt til ein annan kommune, kan det reisast spørsmål om ikkje kontrollutvala i dei kommunane som deltek i samarbeidet, bør få eit ansvar for å føre tilsyn med måten vertskommunen handterer slike saker på. Særleg gjeld dette der det er tale om avgjerder i vertskommunen som får direkte verknad for innbyggjarane i ein annan kommune. Rett nok vil avgjerdene og den faktiske verksemda skje i vertskommunen, men det vil vere kvar enkelt kommune som til slutt er ansvarleg for at innbyggjarane der også i slike saker mellom anna får dei ytingane dei har krav på etter lova.

Departementet kom på denne bakgrunnen til at kontrollutvala i dei ulike kommunane bør ha krav på informasjon om avgjerder og verksemd i vertskommunen som rettar seg mot innbyggjarane i den aktuelle samarbeidskommunen eller mot sjølve kommunen. På grunnlag av ein slik informasjonsrett vil kvar enkelt kommune mellom anna på grunnlag av vurderingane i kontrollutvalet for det første kunne vurdere om vertskommunesamarbeidet skjer innanfor ramma av det som er avtalt. Dernest vil det også gi høve til å vurdere løpande om vertskommunesamarbeidet er eigna til å realisere dei målsetjingane kommunestyret har. Dette kan gi grunnlag for å vurdere endringar i avtalen eller i rutinar som er knytte til vertskommunesamarbeidet, med sikte på forbetringar.

Når det gjeld føresegna om revisjon, vil det ikkje reise seg spesielle spørsmål i samband med rekneskapsrevisjon i eit vertskommunesamarbeid. Kommunestyret i kvar enkelt kommune vil ha ansvar for å sjå til at rekneskapane blir reviderte på ein forsvarleg måte. Når det gjeld forvaltningsrevisjon, kan det likevel vere tenleg at det blir etablert kontakt om samarbeid mellom deltakarkommunane, dersom det skal gjennomførast forvaltningsrevisjon av sjølve vertskommunesamarbeidet.

Høyringsinstansane

Norges kommunerevisorforbund gir på generelt grunnlag uttrykk for at det kan vere gunstig å regulere rapportering og tilsyn i eit vertskommunesamarbeid.

Merknader og framlegg frå departementet

Slik departementet ser det, vil det ikkje vere tenleg å lovfeste ein generell rett for kontrollutval i alle samarbeidskommunane til å føre tilsyn med den interne drifta i vertskommunen. Dette ville gi store avgrensingsproblem med omsyn til kva delar av verksemda eit kontrollutval skulle ha tilsynsmyndigheit overfor.

Kontrollutvalet i vertskommunen vil ha ansvar for å føre løpande tilsyn med verksemda i (verts)kommunen etter dei vanlege reglane. At delar av verksemda dreier seg om saker der myndigheita er delegert frå andre kommunar, bør ikkje endre på dette. Ettersom kontrollutvalet etter lova utøver tilsynet sitt på vegner av kommunestyret, oppstår det likevel eit spørsmål i samband med det formelle ansvarsområdet til kontroll­utvalet. Kommunestyret i vertskommunen har til ein viss grad ikkje høve til å kunne gi instruksar i saker som er delegerte frå andre kommunar. Formelt ville derfor myndigheita til kontrollutvalet vere tilsvarande avgrensa, da det får myndigheita si frå kommunestyret. Departementet legg likevel til grunn at dette ikkje vil innebere at myndigheita til kontrollutvalet i vertskommunen nødvendigvis må avgrensast tilsvarande. Kontrollutvalet skal i alle høve ikkje overprøve den politiske sida av vedtaka eller kor tenlege ulike vedtak er. Fokus for kontrollutvalet vil vere retta mot at lover, reglar og avtalar blir følgde. Dette ansvaret vil kontrollutvalet i vertskommunen kunne ha sjølv om kommunestyret i vertskommunen vil ha avgrensa myndigheit i saker som kjem frå andre kommunar. For å slå fast dette er det teke inn ei føresegn om dette i lovframlegget.

Som det er peikt på i høyringsnotatet, kan det likevel vere behov for at kontrollutvala i samarbeidskommunane får informasjon om vedtak som blir gjorde i vertskommunen etter delegert myndigheit. Etter lovframlegget skal det i samarbeidsavtalen takast inn føresegner om informasjon frå vertskommunen til kvar enkelt samarbeidskommune. Kontrollutvalet i samarbeidskommunane vil ha den same retten til informasjon som etter ei slik føresegn blir gitt til sjølve kommunen. Kontrollutvalet i samarbeidskommunen vil ha tilgang til all dokumentasjon og all informasjon som samarbeidskommunen får. Det er ikkje grunn til å gi kontrollutvalet meir vidtgåande informasjonsrett enn den retten som ligg til sjølve samarbeidskommunen. Departementet har derfor komme til at det ikkje vil vere nødvendig å regulere informasjonsretten til kontrollutvalet utover dette.

Når det gjeld regelverket om revisjon, legg departementet til grunn at det ikkje er nødvendig med spesielle reglar for vertskommunesamarbeid. Det å inngå vertskommunesamarbeid inneber ikkje behov for endringar i regelverket om rekneskap for kvar enkelt kommune. Ansvaret for revisjon av rekneskapane i dei aktuelle kommunane vil kunne gjennomførast etter dei vanlege reglane.