3 Tilbakeblikk på ordningen med særskilte etterforskingsorganer

Ordningen med særskilte etterforskingsorganer trådte i kraft 1. januar 1988. Siktemålet med opprettelsen av ordningen med særskilte etterforskingsorgan (SEFO) var å oppnå en effektiv og uhildet etterforsking i saker hvor det er mistanke om at embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten har begått straffbare forhold i tjenesten.

Ved lov 12. juni 1987 nr. 53 fikk Kongen myndighet til å bestemme at etterforskingen skal ledes av særskilte etterforskingsorganer i saker hvor embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten er anmeldt for å ha begått en straffbar handling i tjenesten (straffeprosessloven § 67 sjette ledd). Videre skal det særskilte etterforskingsorganet lede etterforskingen i saker hvor det er påtalemyndigheten som finner grunn til at det iverksettes etterforsking mot en av politiets eller påtalemyndighetens embets- eller tjenestemenn for straffbart forhold i tjenesten, eller når en mistenkt selv begjærer etterforsking. I visse nærmere angitte tilfelle skal SEFO iverksette etterforsking, selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbar handling. Ordningen med særskilte etterforskingsorgan omfatter samtlige ansatte i politiet og påtalemyndigheten, herunder også kontorpersonale og politihøgskolestudenter, jf. straffeprosessloven § 67 siste ledd.

Ved kgl.res. 18. desember 1987 (nr. 987) ble det opprettet og gitt regler om særskilte etterforskingsorganer i saker nevnt i bestemmelsen, jf. § 67. Det ble foretatt enkelte endringer i reglene ved kgl.res. 1. mars 1996 (nr. 228) hvor bl.a. adgangen for lederen av SEFO til å innstille på henleggelse ble noe utvidet, jf. påtaleinstruksen § 34-3 tredje ledd.

Forut for opprettelsen av SEFO hadde man ingen særskilte ordninger eller instruks for behandling av anmeldelser eller saker som gjaldt mistanke om straffbare handlinger begått i tjenesten av ansatte i politiet eller påtalemyndigheten. Det eneste unntaket var anmeldelser som gjaldt ulovlig maktbruk, hvor det i 1981 ble gitt retningslinjer fra riksadvokaten. Saker av denne type skulle oversendes statsadvokaten i Eidsivating og styres direkte derfra, og ansvaret for oppfølgingen var tillagt to spesielt utpekte statsadvokater. Disse skulle deretter velge ut tjenestemenn, enten fra politikamrene eller KRIPOS, som fikk i oppdrag å etterforske saken og avgjøre om det utover dette var nødvendig å legge sakens behandling til et annet politikammer. Kun voldssaker vurdert som alvorlige ble etterforsket av et settepolitikammer.

En innvending av prinsipiell art som kan rettes mot ordningen man hadde før 1988, var mangelen på tilstrekkelig organisatorisk avstand mellom den som ble etterforsket og de som etterforsket. Manglende organisatorisk avstand kan tenkes å medføre en trussel mot etterforskernes objektivitet, og således fornærmedes rett til en grundig og rettferdig behandling. Videre kan det på dette grunnlag alltid, selv om etterforskingen skulle være plettfri, reises tvil om etterforskingen så lenge ikke de objektive kriteriene for en uhildet etterforsking kan sies å foreligge. Det at det kan reises en slik tvil, vil igjen kunne bli en belastning for anmeldte, ettersom han eller hun aldri helt vil kunne bli fullstendig renvasket. Videre vil dette igjen kunne tenkes å medføre vanskeligheter for politiet og påtalemyndigheten i å opprettholde den nødvendige tillit, dersom publikum ikke kan føle seg tilstrekkelig sikre på at embets- og tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten vil kunne bli stilt til ansvar for sine handlinger.

For å ivareta rettssikkerheten er det imidlertid ikke tilstrekkelig at man har organisatorisk avstand mellom etterforsket og etterforsker, man er videre avhengig av at den eller de som skal etterforske, innehar den nødvendige faglige kompetansen til å kunne gi anmeldelsene en grundig og rettferdig behandling. Dette er bl.a. blitt kommentert i Politirolleutvalgets utredning (trykt vedlegg i NOU 1987: 27 Politiets rolle i samfunnet). Politirolleutvalgets drøftelser var basert på følgende prinsipper:

• mest mulig rettssikker og ensartet behandling av dem som vil klage på politiets atferd

• mest mulig rettssikker behandling av politifolk som blir beskyldt for ulovlige handlinger

• høyest mulig grad av faglig kompetanse hos dem som skal utføre etterforskingen

• størst mulig personellmessig eller organisatorisk avstand mellom etterforsker og anmeldt

• størst mulig grad av uavhengighet for den instansen som skal lede etterforskingen og avgjøre påtalespørsmålet

• lekmannskontroll med behandlingen eller resultatet av etterforskingen

På bakgrunn av bl.a. ovenstående forela departementet i Ot. prp. nr. 13 (1986-87) Stortinget forslag om hjemmel for å opprette særskilte etterforskingsorganer i saker som gjelder spørsmål om en embets- eller tjenestemann i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten. Siktemålet med ordningen ble av departementet sammenfattet slik:

«å oppnå en effektiv og uhildet etterforskning som er tilfredsstillende både for den som anmelder lovbrudd og for embets- eller tjenestemenn som utsettes for beskyldninger om straffbare forhold. Denne etterforskningsmodellen må antas å motvirke faren for redusert tillit til politi og påtalemyndighet som følge av mistanke om at etterforskningen i slike saker ikke er god nok.»

Justiskomiteen behandlet lovforslaget om særskilte etterforskingsorganer i Innst. O. nr. 44 (1986-87) og sluttet seg i det alt vesentlige til departementets forslag. Komiteen hadde på et viktig punkt et annet syn, som omhandlet spørsmålet om fullstendig fristilling i forhold til overordnet påtalemyndighet mens etterforskingen pågår, og uttalte:

«Som det fremgår av foranstående, legger komiteen vekt på at de særskilte etterforskningsorganene i sitt arbeid skal ha en fri og uavhengig stilling vis à vis de personer og de saker som er under etterforskning. På den andre siden ser komiteen både praktiske og prinsipielle betenkeligheter ved at organene fristilles helt i forhold til overordnet påtalemyndighet mens etterforskningen pågår. Både de som blir etterforsket av organet og den part som påstår seg forulempet, vil etter komiteens syn være tjent med en viss overordnet kontroll og dermed mulighet for klageadgang under etterforskningen.

På denne bakgrunn vil komiteen gå inn for at de særskilte etterforskningsorganene skal være undergitt alminnelig instruksjonsmyndighet av påtalemyndigheten, men bare av den overordnede ledelse av påtalemyndigheten - nemlig riksadvokaten selv. Etter komiteens syn vil en slik ordning på en tilfredsstillende måte ivareta både uavhengighetshensynet og hensynet til kontroll med organene.

(...) Komiteen regner imidlertid med at riksadvokaten bare vil benytte adgangen til å gripe inn i den enkelte sak når dette anses påkrevet for at etterforskningen kan gjennomføres på en tilfredsstillende måte.»

I forbindelse med behandlingen av lovforslaget forutsatte justiskomiteen at reglene om særskilte etterforskingsorganer etter en tid ville bli vurdert i lys av de erfaringer som da var blitt gjort, jf. Innst. O. nr. 44 (1986-87). Justiskomiteens flertall understreket behovet for en slik evaluering i Budsjett-innst. S. nr. 4 (1992-1993).

På bakgrunn av Stortingets ovennevnte uttalelser og arbeidsbelastningen ved SEFO-organene, bl.a. økte antall innkomne saker fra 401 i 1988 til 609 i 1993, sendte Justisdepartementet ut høringsnotat 28. januar 1993 hvor departementet ba om synspunkter på ordningen. Departementet gjennomgikk i høringsnotatet den daværende ordningen og de erfaringer som var gjort med denne siden 1988. Høringsinstansene ble bedt om å ta stilling til valg av organisasjonsmodell, om det burde skilles mellom alvorlige og mindre alvorlige saker, om organene skulle kunne «sile» saker og om hvem som burde foreta avhør. På bakgrunn av enkelte av de innkomne høringsuttalelser ble det sendt ut ytterligere et høringsnotat fra departementet 14. januar 1994.

Departementet forela i Ot. prp. nr. 4 (1994-95) forslag om visse endringer og presiseringer av ordningen for Stortinget. Departementet redegjorde for fem alternative organisasjonsmodeller til SEFO-ordningen.

• Kommisjonsmodellen forutsatte opprettelse av en kommisjon bestående av tre til fem medlemmer med hele landet som virkeområde og med saker av en hvis alvorlighetsgrad som arbeidsområde.

• KRIPOS-modellen var basert på at personell fra KRIPOS skulle stå for den praktiske del av etterforsking og være direkte underlagt en eller to statsadvokater i Eidsivating.

• Settepolitimodellen var basert på at alvorlige saker skulle settes bort til en settepolitimester som skulle ha ansvaret for etterforskingen og skrive innstilling i påtalespørsmålet.

• Settestatsadvokatmodellen var basert på at anmeldelser skulle overføres til et annet statsadvokatembete og at settestatsadvokaten skulle velge etterforskere og etterforskingsleder.

• Forvaltningsmodellen var en modell hvor et sentralt forvaltningsorgan med fast ansatte eller åremålsansatte skulle forestå etterforskingen.

Departementet foreslo etter en samlet vurdering å beholde SEFO-ordningen. Det ble i den forbindelse særlig lagt vekt på at ordningen på en god måte syntes å ivareta de formål den var ment å ivareta, og at man neppe ville fått en bedre løsning med en annen modell. Departementet gikk inn for en noe økt bruk av henleggelser i mindre alvorlige tilfeller ved at leder må avgi innstilling om henleggelse dersom vilkårene for å avgi en slik innstilling er til stede, jf. påtaleinstruksen § 34-3 tredje ledd. Departementet gikk videre inn for en oppnevningspraksis slik at hovedregelen skulle være at det til hvert organ ble oppnevnt fortrinnsvis to, men i alle fall minst ett medlem, som ikke tidligere har arbeidet i politiet eller påtalemyndigheten. Departementet foreslo videre at det skal settes i verk etterforsking uavhengig av om det er grunn til mistanke om straffbar handling i alle tilfeller der noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens, eller om dødsfall eller alvorlig skade inntreffer mens noen er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten. Departementet gikk videre inn for at også politihøgskolestudenter som utfører praksis som ledd i politiutdanningen, samt innkalte politireservister, også skulle omfattes av ordningen.

I Innst. O. nr. 34 (1994-95) uttalte Stortinget seg om forslagene til endringer og presiseringer. Justiskomiteen uttalte at man bør ha en særskilt ordning for etterforsking av saker der embets- eller tjenestemenn fra politiet eller påtalemyndigheten er mistenkt for straffbare handlinger i tjenesten, og at ordningen har en tilfredsstillende organisering. Komiteen sa seg videre enig i de endringer og presiseringer som var foreslått.

I samarbeid med riksadvokaten ga Justisdepartementet ved brev av 19. januar 1998 Forskningsavdelingen ved Politihøgskolen i Oslo i oppdrag å foreta en systematisk undersøkelse av sakene som behandles av SEFO. Hensikten var å få bedre kunnskap om sakene SEFO arbeider med og den nærmere bakgrunnen for de påtalemessige avgjørelsene. Undersøkelsen forelå i rapports form i juli 1999 (PHS forskning rapport 1999:2: Det særskilte etterforskningsorgan - En empirisk belysning (Thomassen 1999)). Følgende hovedfunn kan her nevnes:

• Drøyt halvparten av anmeldelsene var relatert til situasjoner der minst en av anmelderne var blitt møtt med en eller annen form for reaksjon og/eller var satt under strafforfølgning.

• Anmeldelsens innhold varierer, men flertallet av anmeldelsene gjaldt grov uforstand/ tjenesteforsømmelse med ulovlig maktbruk som nest største kategori.

• Det ble ikke gjort funn som tydet på at antallet medlemmer med bakgrunn fra politi eller påtalemyndighet, eller leder med slik bakgrunn, hadde noen betydning for andelen positive påtaleavgjørelser.

Europarådets torturkomite tok i sin rapport 29. mars 2000 opp to forhold i forbindelse med SEFO-ordningen. Komiteen påpekte for det første at anmelder ikke har noen ubetinget rett til å avgi forklaring for SEFO, og at anmelder ikke er gitt rett til å være til stede ved avhør av mistenkte og vitner. Det ble for det andre reist spørsmål ved det heldige/uheldige i at SEFO har polititjenestemenn i aktiv tjeneste som ett av sine medlemmer.

Norske myndigheter ved Justisdepartementets svarte ved brev 26. september 2000. I brevet ble det redegjort for relevante prinsipper i norsk straffeprosess og vist til at anmelder i SEFO-saker er gitt samme stilling og rettigheter som anmelder i andre straffesaker. Videre ble det vist til at departementet de senere år har lagt vekt på at fortrinnsvis to medlemmer, og minst ett medlem skal være uten bakgrunn fra politi og påtalemyndighet.

I St. meld. nr. 22 (2000-2001) Politireform 2000 uttalte departementet følgende om den strafferettslige kontrollen av politiet gjennom SEFO:

«Etterforskning av lovbrudd begått i polititjenesten reiser spesielle problemstillinger for så vidt som det på den ene side er et krav om uhildet etterforskning, og på den annen side krav om slik etterforskning må foretas av personer med nødvendig erfaring og kompetanse. Slik kompetanse finnes i liten grad utenfor kretsen av personer som enten er eller har vært tilknyttet politiet, for eksempel som etterforsker.

Hensynet til de politiansattes rettssikkerhet setter også klare standarder for hvilke krav som må stilles til de som skal kontrollere og etterprøve politiets handlinger.

Siden 1988 har det vært en ordning med særskilte etterforskningsorgan (SEFO). Disse organene består av en leder med dommerkompetanse, en advokat med erfaring fra straffesaker og et medlem med erfaring som politietterforsker. Sammensetningen har sammenheng med ønske om å ivareta de motstridende hensyn som beskrevet ovenfor, og samtidig sikre den brede erfaringsbakgrunn som vil være nødvendig for en kvalitativt god saksbehandling.

(...)

Når det gjelder etterforskning av påståtte lovbrudd begått av polititjenestemenn i tjeneste har man, som beskrevet ovenfor, valgt å legge dette utenfor politisystemet til de særskilte etterforskningsorganene (SEFO). I forhold til den enkelte polititjenestemanns overordnede kan det oppstå vanskeligheter ved at man gjennom ordningen har adskilt etterforsking/straffeforfølgning og eventuelle personalmessige tiltak.

I en del tilfeller har det vist seg at nødvendige opplysninger nesten ikke tilflyter den overordnede eller at den overordnede velger å avvente utfallet av etterforskningen. I begge tilfeller kan dette medføre at eventuelle personalmessige tiltak først blir vurdert etter lang tid.

De forholdene som er beskrevet ovenfor stiller krav til kontrollmyndighetenes evne til skille ut åpenbart grunnløse anmeldelser og påstander, men det stiller også krav om at kontrollmyndighetene i nødvendig grad hensyntar hvilke behov andre aktører har for informasjon for å kunne fylle sine roller. Både hensynet til den enkelte som rammes av påstander om lovbrudd og overtramp, og til politietatens virksomhet tilsier at etterforskning og annen kontroll skjer med nødvendig tempo slik at grunnløse beskyldninger kan avsannes og uregelmessigheter ryddes opp i.

På den annen side er det viktig at berettigede anmeldelser følges opp i forhold til politipersonell. Det har vært reist kritikk mot at en relativt sett liten del av anmeldelsene mot politipersonell fører til straffereaksjoner.»

3.1 Rapporten «SEFOs etterforskning - en undersøkelse av kvaliteten»

I samarbeid med Justisdepartementet, ble det ved riksadvokatens brev 6. desember 2000 nedsatt en arbeidsgruppe til undersøkelse av bl.a. kvaliteten ved De særskilte etterforskingsorganers (SEFOs) behandling og etterforsking av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten. Arbeidet ble ledet av lagdommer Anne Lise Rønneberg, og utvalget avleverte sin rapport «SEFOs etterforskning - en undersøkelse av kvaliteten» 20. desember 2001.

Rønnebergutvalget konkluderer i sin vurdering av etterforskingen totalt sett med at SEFO gjør et tilfredsstillende arbeid. De mener imidlertid at det foreligger et klart forbedringspotensiale innenfor SEFO-ordningens eksisterende rammer. Utvalget oppsummerer på følgende måte kvaliteten på SEFOs etterforsking:

«Etter saksgjennomgangen er det arbeidsgruppens vurdering at etterforskningen totalt sett er ansett som bra i 65 % av sakene, middels i 30,6 % og dårlig i 4,4 % av sakene.

Dermed må det kunne konkluderes med at SEFO gjør et tilfredsstillende arbeid i den forstand at det ikke er avdekket behov for noen omorganisering av etterforskningen av straffbare handlinger begått av ansatte i politi- og påtalemyndighet. Men som utredningen og tallene viser, foreligger det et klart forbedringspotensiale innenfor eksisterende rammer. Og SEFOs arbeid må styrkes gjennom så vel opplæring som betydelig tilførsel av ressurser for å lette arbeidssituasjonen.»

Utvalget avdekker til dels påfallende ulikheter mellom de forskjellige organene både med hensyn til iverksettelse av etterforsking og saksbehandlingstid, noe som igjen bidrar til variasjonen man finner mellom organene med hensyn til en totalvurdering av etterforskingen.

Rønnebergutvalget finner også at et stort antall saker til SEFO er rene klagesaker. De legger til grunn at nærmere 30% av de anmeldelsene som inngis til SEFO i realiteten er klager over kritikkverdige, men ikke straffbare forhold. Forslaget fra utvalget om å opprette et eget klage- og tilsynsorgan må ses i sammenheng med dette.