4 Påtalekompetansen

4.1 Gjeldende rett

Spørsmålet om tiltale avgjøres i dag som hovedregel av statsadvokaten etter innstilling fra det enkelte SEFO-organ, jf. straffeprosessloven § 67 sjette ledd, som lyder:

«I saker som gjelder anmeldelse av embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten for å ha begått en straffbar handling i tjenesten, kan Kongen bestemme at etterforskingen skal ledes av særskilte etterforskningsorganer etter nærmere regler. Det samme gjelder når påtalemyndigheten finner at det foreligger mistanke om straffbar handling i tjenesten som tilsier at etterforskning igangsettes mot noen person som nevnt i første punktum eller når en mistenkt selv begjærer etterforsking. Statsadvokaten avgjør spørsmålet om tiltale på grunnlag av innstilling fra etterforskingsorganene når påtalespørsmålet ikke hører under Kongen i statsråd eller riksadvokaten.»

SEFO selv har ikke påtalekompetanse, hvilket vil si at SEFO aldri kan henlegge en sak, utferdige forelegg eller ta ut tiltale e.l. SEFO avgir utelukkende innstilling til statsadvokaten. Dette gjelder samtlige saker som behandles, uansett sakens omfang eller betydning.

Nærmere regler om saksbehandlingen finnes i påtaleinstruksen kapittel 34.

SEFO skal, når saken er tilstrekkelig klarlagt, avgi innstilling til statsadvokaten om hvordan det mener påtalespørsmålet bør avgjøres, jf. påtaleinstruksen § 34-6. SEFO treffer vanligvis innstillingsbeslutningen med vanlig flertall, jf. påtaleinstruksen § 34-1 tredje ledd. I saker etter § 34-4 første ledd første punktum, skal imidlertid lederen for SEFO, eller den han gir fullmakt, på egen hånd avgi innstilling om å henlegge en sak uten at det foretas etterforsking, når det er klart at det anmeldte forhold ikke er straffbart eller ikke er gjenstand for offentlig påtale eller når anmeldelsen må anses åpenbart grunnløs, jf. påtaleinstruksen § 34-3 tredje ledd. Lederen kan ellers avgi innstilling om henleggelse i saker hvor det ikke påvises rimelig grunn til å iverksette etterforsking. I praksis innebærer dette at det er leder som innstiller på henleggelse i alle saker hvor det ikke iverksettes etterforsking.

SEFO kan på eget tiltak iverksette etterforsking, jf. påtaleinstruksen § 34-4. I visse nærmere angitte tilfelle skal SEFO iverksette etterforsking, selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbar handling, jf. påtaleinstruksen § 34-4 første ledd tredje punktum. Dette omfatter saker hvor noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse eller hvor de er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten. I rundskriv av 3. mars 1997 fra riksadvokaten blir politiet instruert om alltid å oversende til SEFO saker hvor politiets bilforfølgelse har ført til uhell. SEFO er dermed pålagt å vurdere om etterforsking bør settes i verk i den konkrete saken. Videre instrueres politimesteren i samme rundskriv om alltid å vurdere om saken bør oversendes SEFO til etterforsking når ansatte i politiet eller påtalemyndigheten har vært involvert i trafikkuhell eller farefulle trafikksituasjoner.

Statsadvokaten har ikke instruksjonsmyndighet overfor SEFO. Etter at SEFO har avgitt innstilling, kan imidlertid statsadvokaten selv igangsette bestemte rettergangsskritt hvis han/hun mener at det er behov for det, eller anmode SEFO om å foreta slike, jf. påtaleinstruksen § 34-7.

Klager over SEFOs avgjørelser går til riksadvokaten, jf. påtaleinstruksen § 34-8. Det samme gjelder klager over statsadvokatens avgjørelse av påtalespørsmålet. SEFO og det enkelte medlem har også klagerett.

Aktoratet føres av statsadvokaten. I saker for tingretten kan aktoratet etter statsadvokatens avgjørelse føres av en hjelpestatsadvokat, en statsadvokatfullmektig eller en advokat antatt til å føre slike saker (påtaleinstruksen § 34-10).

4.2 Rønnebergutvalgets forslag

Rønnebergutvalget foreslår i sin rapport å overføre påtalekompetansen for SEFO-sakene fra statsadvokatene til SEFOs organer, og uttaler på side 120-123:

«I forbindelse med den spørrerunde arbeidsgruppen hadde med de enkelte organene, tok flere opp spørsmålet om forholdet mellom SEFO og statsadvokaten. Enkelte pekte på at det i praksis kan virke som om det eksisterer litt for nære bånd mellom statsadvokatene og politiet, og kanskje særlig i forhold til politijuristene. Det vises til kapittel 4, spørsmål 11 med svar. Noen pekte på at en overføring av påtalekompetansen fra statsadvokaten til SEFO, med klageadgang direkte til riksadvokaten, også vil bidra til en ytterligere ansvarliggjøring av SEFO i sitt arbeid.»

Videre uttaler utvalget:

«Arbeidsgruppen har ikke grunn til å tro at det er belegg for påstander om at noen statsadvokater kan ha tatt utenforliggende hensyn ved sine avgjørelser. (...) Men arbeidsgruppen ser at det i enkeltsituasjoner kan reises spørsmål ved statsadvokatenes uhildhet, både i enkeltsaker og på mer prinsipielt grunnlag. Man bør derfor etablere ordninger som avverger dette.»

Utvalget konkluderer slik:

«På bakgrunn av bl.a. de uttalelser som er gjengitt ovenfor, er arbeidsgruppen etter en samlet vurdering kommet til at det er behov for en endring. Arbeidsgruppen foreslår at påtalekompetansen legges til SEFO, da dette anses som den beste løsningen. Overføring av ansvaret til statsadvokaten i nabodistriktet vil bare delvis avhjelpe de innsigelser man med rette eller urette vil kunne fremsette. (...)

Selv om påtalekompetanse overføres til SEFO, vil organet fortsatt være underlagt riksadvokatens instruksjonsmyndighet. Det er derfor naturlig at klager over organets vedtak behandles av denne, i den utstrekning de kan påklages.»

Aktoreringen av sakene foreslo Rønnebergutvalget å overlate til SEFO-organets advokatmedlem:

«Arbeidsgruppen ser ingen problemer med å overlate dette til organets advokatmedlem. Det vil neppe dreie seg om noen stor økning i arbeidsbyrden, og nødvendig opplæring eller veiledning kan gis gjennom det opplæringsprogram som arbeidsgruppen foreslår nedenfor.»

4.3 Høringsinstansenes syn på Rønnebergutvalgets forslag

Rønnebergutvalgets forslag har møtt blandede reaksjoner i høringsrunden. Reaksjonene må ses i sammenheng med at forslaget gjaldt overføring av påtalekompetanse til SEFO slik det er organisert i dag. Politiets Fellesforbund gir for eksempel uttrykk for at deres syn på forslaget vil være et annet ved sentralisering, se nedenfor.

Flertallet av høringsinstansene er skeptiske til å overføre påtalekompetanse til dagens SEFO-enheter: riksadvokaten, statsadvokatene i Nordland, Agder, Rogaland, Hedmark og Oppland og Troms og Finnmark, poltimestrene i Sør-Trøndelag, Haugaland og Sunnhordaland, Hordaland, Vestfinnmark, Østfinnmark og Romerike, Politiets fellesforbund, SEFO Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, SEFO Hordaland, ØKOKRIM, Politiembetsmennenes Landsforening og Politidirektoratet. Det anføres blant annet at organene både mangler erfaring og vanskelig kan opparbeide seg tilsvarende påtaleerfaring som statsadvokatene, da det er for få saker. Videre anføres det at man ved å la påtalekompetansen i SEFO-saker ligge hos statsadvokatene slik ordningen er i dag, sikrer likebehandling mellom denne type saker og andre straffesaker. Dessuten påpekes at toinstansbehandling sikrer viktige rettssikkerhetsgarantier både for anmeldte og fornærmede og likebehandling med resten av straffesakssystemet.

Følgende instanser støtter forslaget om å overføre påtalekompetansen: SEFO Rogaland, SEFO Troms og Finnmark, politimestrene i Agder, Søndre Buskerud og Troms. Disse instansene fremhever særlig at dette vil styrke allmennhetens tillit til etterforskingsorganet og at det kan bidra til en ansvarliggjøring av SEFO i dets arbeid. Videre påpekes at overføring av påtalekompetansen kan unnta de lokale statsadvokater fra vanskelige situasjoner og rollekonflikter, hvor de den ene dagen kan måtte prosedere straffesak mot en tjenestemann, for i neste omgang å prosedere en vanlig straffesak hvor samme tjenestemann opptrer som vitne for politi- og påtalemyndighet.

Riksadvokaten kan ikke se at en slik ombygging av dagens innarbeidede påtalesystem vil bidra til å heve kvaliteten og styrke tilliten til avgjørelsene i SEFO-sakene:

«En egen påtalemyndighet for saker mot tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten vil bli oppfattet som - og er også i realiteten - en særordning for visse yrkesgrupper. Med relativt få saker og et smalt saksfelt og et smalt sakstilfang er det en nærliggende risiko for at det utvikler seg en egen praksis på området. Derved vil en lett komme i konflikt med det grunnleggende strafferettslige prinsippet om likebehandling. En viktig garanti for en kvalitativ god etterforskning og riktige avgjørelser ligger i dag i to-instans behandlingen, med statsadvokaten som «sikkerhetsventil». Statsadvokaten har lang og bred erfaring i bevisvurderingen, i anvendelse av rettslige regler, og i hva domstolene krever for å konstatere straffeskyld. Det ligger i sakens natur at etterforskningsorganene ikke har mulighet for å opparbeide tilsvarende kompetanse. Det er også et spørsmål om et kollegialt organ kan treffe påtaleavgjørelser, hvordan en i så fall skal håndtere intern dissens mv. Dette finner riksadvokaten det ikke nødvendig å gå nærmere inn på da en uansett ikke støtter forslaget.»

Politiets Fellesforbundstøtter ikke forslaget om overføring av påtalekompetanse fra statsadvokat til dagens SEFO:

«(E)n overføring av påtalekompetansen ville medføre at det ble altfor tette bånd mellom etterforsker og den som skal foreta innstillingen. (...) SEFOs medlemmer har også manglende kompetanse i forhold til andre saker i strafferettspleien, og en overføring av påtalekompetansen kan medføre en ytterligere forskjellbehandling av ansatte som kommer inn under SEFO-ordningen sett i forhold til den vanlige borger. PF støtter følgelig heller ikke at advokatene skal føre aktoratet.»

Politiets Fellesforbundmener imidlertid saken stiller seg annerledes ved en ny organisering hvor ordningen sentraliseres:

«Imidlertid aksepterer vi at et landsomfattende særorgan blir tillagt påtalekompetanse under forutsetning av at etterforskning og påtale blir separate enheter innenfor organet. Etterforskningen må ledes og gjennomføres av politiutdannet personell. Det vil således være uavhengig også av statsadvokatene. Det vil være en styrke og vil også hindre den mulige kritikk mot for nær tilknytning statsadvokat/etterforsket tjenestemann, slik det er nevnt i rapporten.

Vi kan ikke akseptere et organ hvor etterforskningsledelsen skal være påtalestyrt. Det vil da bli for nært forhold mellom etterforskning og påtale, noe som kan medføre at objektiviteten i en evt. påtalevurdering blir for dårlig.»

SEFO Rogalandstiller seg positive til forslaget og fremhever at overføring av påtalekompetanse vil kunne øke SEFOs tillit hos publikum:

«For øvrig anses arbeidsgruppens forslag om overføring av påtalekompetanse enten til Sefo selv eller til det tilstøtende statsadvokatembete av svært sentral betydning for å styrke Sefos alminnelige omdømme og tillit hos publikum. Dagens ordning skaper unødvendig tvil om Sefos habilitet. Advokatmedlemmet bør kunne aktorere det begrensede antall saker det er tale om. Som et minimum bør Sefo gis kompetanse til å avgjøre henleggelsessakene. Herfra er en ikke i tvil om at overføring av påtalekompetanse vil styrke Sefos selvstendige stilling og samsvare langt bedre med allmennhetens oppfatning av Sefos funksjoner.»

Også Rønnebergutvalgets forslag om at SEFOs advokatmedlemmer skal aktorere sakene, møter blandete reaksjoner.

SEFO Troms og Finnmark uttaler til støtte for forslaget:

«Vi mener de beste grunner taler for å overføre påtalekompetansen til SEFO. SEFOs advokatmedlemmer bør prosedere saken. Vanlig prosedyreerfaring er tilstrekkelig for å kunne aktorere en sak, og det kan ikke sees at det vil skape problemer at det heldigvis er langt mellom SEFO-sakene som iretteføres. Statsadvokatene bør slippe ansvaret for SEFOs saker, idet de lettere kommer i en dobbeltrolle i forhold til polititjenestemennene og politijuristene.»

Statsadvokaten i Osloser imidlertid ikke dette som noen farbar vei:

«I noen tilfeller vil dette medlemmet komme i en uheldig rolle som vitne og aktor, nemlig i de tilfellene der vedkommende selv har utført etterforskning. Men hovedinnvendingen er at vedkommende i alminnelighet ikke vil sitte inne med den kompetanse som kreves for et godt utført aktorat, og realistisk sett heller ikke kan oppnå det gjennom et foreslått opplæringsprogram. Opplæring og skolering er viktig for alle som har sitt virke i strafferettspleien, men vil aldri kunne erstatte den erfaring som vinnes gjennom jevnlig aktorering, ofte i krevende saker, slik statsadvokatene har.»

Mange høringsinstanser har tatt til orde for å overføre avgjørelsen av påtalespørsmålet til et annet statsadvokatembete enn det distrikt hvor embets- eller tjenestemannen har sin tjeneste, f eks «nabostatsadvokaten». Statsadvokaten i Nordland uttaler således:

«Vi vil etter dette foreslå en fremtidig påtaleordning hvor politisakene etter riksadvokatens nærmere bestemmelse behandles i en annen statsadvokatregion enn det aktuelle politidistrikt. Da beholdes statsadvokatenes kompetanse, og gjennomgående vil statsadvokatene slippe å behandle saker mot tjenestemenn de kjenner for godt kollegialt.»

Politimesteren i Sør-Trøndelagforeslår at

«SEFO-sakene tas bort fra statsadvokatene i sin alminnelighet og legges under et sentralt ledd, for eksempel en enhet organisert i ØKOKRIM. (...) SEFO bør ikke gis påtalemyndighet, idet påtalepraksis i sakene formentlig vil bli for ulik, jfr. her utvalgets egne undersøkelser om kvalitet og ønsket om rullering av utvalgsmedlemmene.»

4.4 Departementets høringsnotat

I høringsnotatet av 4. mars 2003 uttaler Justisdepartementet følgende om Rønnebergutvalgets forslag om overføring av påtalekompetanse til SEFO:

«Til støtte for et slikt forslag kan fremheves at det kan bidra til en ansvarliggjøring av SEFO i dets arbeid. Videre kan overføring unnta de lokale statsadvokater fra vanskelige situasjoner og rollekonflikter, hvor de den ene dagen kan måtte prosedere straffesak mot en tjenestemann, for i neste omgang å prosedere en vanlig straffesak hvor samme tjenestemann opptrer som vitne for politi- og påtalemyndighet. Alternativt, som det ble anført av utvalget, kunne man overføre påtalekompetansen i SEFO-sakene til statsadvokaten i nabodistriktet, men utvalget var av den oppfatning at dette bare delvis ville kunne avhjelpe de innsigelser man med rette eller urette kunne fremsette. Mot forslaget om å overføre påtalekompetansen til SEFO ble det anført at organene både mangler erfaring og vil ha vanskelig for å bygge opp tilstrekkelig erfaring da det er for få saker. Videre kan det anføres at man sikrer likebehandling mellom denne type saker og andre straffesaker ved at påtalekompetansen i SEFO-saker ligger hos statsadvokatene slik ordningen er i dag.»

Justisdepartementet konkluderer slik:

«Departementet finner, på bakgrunn av høringsrunden og den kritikk som har vært fremført mot SEFO, at det samlet sett er flere hensyn som taler for enn mot en overføring av den påtalekompetansen som i dag tilligger statsadvokatene etter straffeprosessloven § 67 sjette ledd.

Dette vil styrke en fremtidig ordning for etterforskning av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten. På bakgrunn av høringsrunden ser departementet det videre slik, at det er behov også for å endre øvrige deler av ordningen, da dagens ordning ikke synes å ha tilstrekkelig kapasitet til å overta påtalekompetansen.»

4.5 Høringsinstansenes syn på departementets høringsnotat

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om overføring av påtalekompetanse til etterforskingsorganet. Et knapt flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er negative til en slik ordning: Politiembetsmennenes Landsforening, SEFO OsloI, SEFO Oslo II og SEFO Oslo III, statsadvokatene i Oslo, Hedmark og Oppland, Agder, Hordaland og Nordland samt politimestrene i Rogaland, Haugaland og Sunnhordaland, Hordaland og Sogn og Fjordane og Politihøgskolen. Politiembetsmennenes Landsforening mener at man av rettssikkerhetsmessige hensyn må opprettholde prinsippet om at tiltalespørsmålet skal avgjøres av overordet påtalemyndighet. For politimestrenes og statsadvokatenes del må synspunktene ses i sammenheng med hvilken organisasjonsmodell de går inn for, jf. punkt 5 nedenfor. Tre av politimestrene som er imot overføring av påtalekompetanse til etterforskingsorganet, går inn for riksadvokatmodellen. Tilsvarende gjelder dette for fire av statsadvokatene. Politimesteren i Hordaland, som med visse endringer støtter departementsmodellen, mener under sterk tvil at statsadvokatene fortsatt må være påtalemyndighet i disse sakene.

Følgende instanser er positive til å overføre påtalekompetansen en sentralenhet : Politimestrene i hhv. Oslo, Østfold, Hedmark, Asker og Bærum, Søndre Buskerud, Telemark og Troms, som alle støtter enten sentralmodellen eller departementsmodellen, SEFO Rogaland, SEFO Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, SEFO Nordland og SEFO Troms og Finnmark, Politiets Fellesforbund samt riksadvokaten.

SEFO Nordlandmener man på denne måten får sikret erfaringsgrunnlaget samt hensynet til avstand mellom etterforskere og påtaleansvarlige.

Politiets Fellesforbundmener imidlertid det er en forutsetning at det etableres et klart skille mellom etterforsking og påtale. Instansen mener det vil være uheldig dersom en og samme «enhet» skal drive både etterforskingen og avgjøre påtalespørsmålet, og forutsetter derfor at det fremtidige organet blir organisert med egen påtaleenhet skilt fra etterforskingsenheten.

Politimestrene i hhv. Oslo, Østfold og Tromspresiserer at påtalekompetansen ved overføring bør forbeholdes lederen av det sentrale organet.

Politidirektoratethar ikke innvendinger mot overføring av påtalekompetanse fra statsadvokatene til etterforskingsorganet dersom sentralmodellen legges til grunn. Hvis departementsmodellen velges, mener instansen imidlertid at det vil være en bedre løsning om riksadvokaten peker ut noen faste statsadvokater ved ett bestemt statsadvokatembete som får påtalekompetanse til å behandle disse sakene for hele landet.

Riksadvokatenpeker på en rekke problemstillinger som kommer i tillegg til avgjørelse av tiltalespørsmålet:

«Riksadvokaten er enig med departementet i at tiltalekompetansen for ansatte i Spesialenheten bør tilsvare statsadvokatenes myndighet. Dersom organet bare får samme kompetanse som påtalemyndigheten i politiet vil de fleste praktiske forbrytelseskategorier falle utenfor. På den annen side bør ikke påtalekompetanse flyttes ned fra riksadvokaten eller Kongen i statsråd.

(...)

Departementet foreslår at «det nye organet gis påtalekompetanse», se side 33. I lovforslaget derimot heter det at «Lederen av organet eller det medlem lederen gir fullmakt avgjør spørsmålet om tiltale ...», men i forslaget til endring av § 59a er det foreslått at «klager som er fattet av organet ...» kan påklages til riksadvokaten, se side 36-37.

Det er ingen tradisjon for at påtaleavgjørelser treffes kollegialt. Riksadvokaten kan ikke se noen grunn til å endre dette for så vidt gjelder saker mot tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten.

En er videre enig i at lederen av organet bør ha tiltalekompetanse. Etter riksadvokatens oppfatning er det av vesentlig betyning at det finne et kollegialt miljø hvor de mange vanskelige avgjørelsene kan diskuteres. Det er for så vidt illustrerende at Sefo-saker som skal avgjøres ved Riksadvokatembetet svært ofte diskuteres i «plenum», og alltid behandles av minst to personer (statsadvokat og riksadvokat eller ass. riksadvokat). Det er dessuten avgjørende for den daglige drift av enheten at ikke avgjørelser må utstå til lederen er på kontoret, for eksempel etter en ukes hovedforhandling. Dette tilsier etter riksadvokatens oppfatning at også nestlederen ved enheten bør gis tiltalekompetanse. På denne måten sikrer en allerede ved ansettelsen at vedkommende har de nødvendige kvalifikasjoner. Påtalekompetanse bør ikke kunne delegeres til personer uten juridisk embetseksamen.

(...)

Etter riksadvokatens oppfatning bør de regionale organene utøve påtalefunksjonen i de saker de selv etterforsker på samme måte som i dag, jf. bl.a. påtaleinstruksen §§ 34-1, 34-2, 34-4 og 34-5. Det vil bl.a. si at de regionale organene selv beslutter om det skal settes i verk etterforskning og leder denne og avgjør om det skal nyttes tvangsmidler, begjæres varetektsfengsling osv.

(...)

Etter dagens ordning avgir, som kjent, hele Sefo innstilling til statsadvokaten bortsett fra i særlig enkle saker, jf. påtaleinstruksen §§ 34-6 og 34-3 tredje ledd sammenholdt med § 34-1 tredje ledd.

Departementet går inn for at lederen av de regionale avdelingene avgir påtaleinnstilling alene, se høringsbrevet side 33. Standpunktet ses ikke begrunnet.

Etter riksadvokatens skjønn er det ikke grunn til å forandre en ordning som har fungert godt selv om tiltalespørsmålet skal avgjøres i Spesialenheten i stedet for av statsadvokaten. At hele organet deltar i avslutningen av saken har vært en styrke for den eksisterende ordning og har trolig bidratt til at alle medlemmer føler ansvar og «eieforhold» til saken. I enkelte tilfeller har Sefo avgitt innstilling under dissens. Også dette har vært en styrke ved at ulike syn har kommet frem i vanskelige saker. Det kan lett tenkes situasjoner hvor advokatmedlemmet eller medlemmet med politifaglig bakgrunn gjerne vil gi uttrykk for sitt syn. Det blir vanskelig uten å bli oppfattet som illojal dersom de ikke deltar i avgjørelsen.

(...)

De standpunkter riksadvokaten har tatt ovenfor innebærer at de regionale organene vil beholde selvstendig påtalemyndighet, dog uten tiltalekompetanse. De regionale organene er således noe mer enn «avdelinger»; de er 1. nivå i en organisasjon.

I en hierarkisk oppbygget påtalemyndighet bør overordnet nivå ha instruksjonsmyndighet og myndighet til selv å overta en sak, eller flytte den til en annen underordnet, jf. straffeprosessloven § 59 første ledd. Dagens ordning hvor bare riksadvokaten kan instruere Sefo, jf. påtaleinstruksen § 34-9, har sin bakgrunn at dommere som Sefo-ledere, naturlig nok, hadde motforestillinger mot å bli instruert av statsadvokatene. Når statsadvokatene ikke lenger skal behandle disse sakene er det etter riksadvokatens syn ingen grunn til at ikke de vanlige regler om den overordnedes instruksjonsmyndighet skal følges.

(...)

Departementet foreslår at straffeprosessloven § 59a endres slik at klager over vedtak som er fattet i Spesialenheten skal kunne påklages til riksadvokaten. En er enig i dette, dog slik at ordlyden bør endres slik at det gjelder avgjørelser truffet i Spesialenheten, ikke av denne enheten, jf. drøftelsen ovenfor. Videre bør det presiseres at vedtak kan påklages.

Det er likevel viktig å være klar over at eventuelle klager over avgjørelser eller handlinger foretatt av et regionalt etterforskningsorgan bør avgjøres av lederen eller nestlederen i Spesialenheten. Dette fører av det alminnelige overordningsforhold. Slike klager bør ikke kunne bringes direkte inn for riksadvokaten. Det som kan påklages hit bør være avgjørelser som nevnt i straffeprosessloven § 59 første ledd.

(...)

Etter riksadvokatens oppfatning bør sakene gjennomgående aktoreres av lederen eller nestlederen i Spesialenheten. Dette bør fremgå av en tilføyelse til straffeprosessloven § 76.

(...)

Det fremgår av drøftelsen ovenfor at riksadvokaten går inn for at det bør etableres to nivåer for behandling av sakene. Sakene bør etterforskes og påtalebehandles regionalt på etterforskningsstadiet. Dette gir ryddighet i spørsmål om instruksjonsmyndighet, innstilling og klagebehandling. I tillegg kommer at en sikrer også reell avstand mellom de som etterforsker saken og de som avgjøre den. Det er en styrke i disse sakene.

I Økokrim etterforskes sakene av samme organ som avgjør tiltalespørsmålet. Det gjør seg imidlertid gjeldende særlige hensyn i de meget komplekse sakene som Økokrim etterforsker. Faktum i saker mot tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten er vanligvis ikke spesielt krevende å sette seg inn i. Det er de rettslige avklaringer og avveininger som oftest reiser problemer i disse sakene.

Organisering i to nivåer bør fremgå av straffeprosessloven § 67 sjette ledd som derfor bør omformuleres i forhold til departementets forslag.»

4.6 Departementets vurdering

Departementets vil i den følgende vurdering ha som utgangspunkt at en eventuell overføring av påtalekompetanse skal skje til et sentralisert etterforskingsorgan, jf. departementets uttalelser i høringsnotatet av 4. mars 2003.

En overføring av påtalekompetanse til et slikt sentralisert etterforskingsorgan vil etter departementets syn klargjøre og understreke organets selvstendige stilling. Selvstendig påtalekompetanse for organet vil trolig samsvare godt med allmennhetens oppfatning av et slikt organs funksjoner. Det vises i denne sammenheng til SEFO Rogalands uttalelse under punkt 4.3 foran.

Det vil ikke lenger være grunnlag for spekulasjoner om for nære og tette bånd mellom statsadvokatene og ansatte i politiet innenfor samme embetsdistrikt, jf. Rønnebergutvalgets rapport side 120. Dessuten kan overføring unnta de lokale statsadvokater fra vanskelige situasjoner og rollekonflikter, hvor de den ene dagen kan måtte prosedere straffesak mot en tjenestemann, for i neste omgang å prosedere en vanlig straffesak hvor samme tjenestemann opptrer som vitne for politi- og påtalemyndighet. En overføring av påtalekompetansen vil derfor etter departementets syn kunne bidra til å styrke den allmenne tilliten til etterforskingsorganet.

Forslaget om overføring av påtalekompetanse til et slikt organ reiser imidlertid enkelte prinsipielle spørsmål. Uavhengig av hvordan ordningen organiseres, vil det kunne innvendes mot forslaget at en ordning med påtalekompetanse plassert hos et eget organ for særskilte grupper, vil stride mot det som til nå har vært tradisjonen i norsk straffeprosess. Som riksadvokaten påpeker i høringsuttalelsen til Rønnebergutvalgets rapport, risikerer man at det utvikler seg en egen praksis i etterforskingsorganet, noe som vil stride mot prinsippet om likebehandling.

Faren for at det utvikler seg en egen praksis reduseres etter departementets mening av enkelte trekk ved forslaget til nytt etterforskingsorgan.

For det første vil man ved å samle påtalekompetansen for alle saker der embets- eller tjenestemenn i politiet er mistenkt for å ha begått straffbare handlinger i tjenesten på ett sted, legge til rette for en ensartet påtalepraksis for disse sakene. En rekke av de innsigelser som Rønnebergutvalgets forslag møtte i høringsrunden, er fremsatt på bakgrunn av at forslaget gjelder overføring av påtalekompetanse til dagens SEFO. Slik SEFO er organisert i dag, kan det tenkes at det relativt begrensede sakstilfanget gjør at det vil kunne være vanskelig å bygge opp tilstrekkelig erfaring. En ordning med påtalekompetanse hos SEFO vil dessuten kunne innebære uhensiktsmessig tette bånd mellom etterforsker og den som skal avgi innstillingen.

Ved en ny organisering av ordningen for etterforsking av saker der embets- eller tjenestemenn i politiet er mistenkt for å ha begått straffbare handlinger i tjenesten vil imidlertid disse innsigelsene kunne avhjelpes. Det vises for øvrig til Politiets Fellesforbunds uttalelse foran under punkt 4.3, der det fremgår at det under visse forutsetninger støtter en overføring av påtalekompetanse dersom ordningen sentraliseres.

For det andre foreslår departementet at påtalekompetansen bør tilligge lederen av det sentraliserte organet, eller den lederen gir fullmakt. Det bør legges stor vekt på opplæring og etterutdanning for å sikre organets kompetanse.

Dersom det etableres regionale avdelinger, anser departementet det videre som hensiktsmessig at disse avgir innstilling i påtalespørsmålet til organets leder eller en annen i organet med juridisk embetseksamen som lederen gir fullmakt.

For det tredje reduseres faren for at det utvikler seg en egen praksis i etterforskingsorganet ved at organets vedtak kan påklages til riksadvokaten i henhold til straffeprosessloven § 59 a, se nedenfor. Et vesentlig poeng er dessuten, som riksadvokaten påpeker i høringsuttalelsen til departementets høringsbrev, at de positive påtaleavgjørelsene (tiltale og forelegg) endelig avgjøres av domstolene.

I følge riksadvokaten i høringsuttalelsen til Rønnebergutvalgets rapport, vil en egen påtalemyndighet for saker mot embets- og tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten bli oppfattet som, og være, en særordning for visse yrkesgrupper. Det er nettopp hensikten med forslaget. Erfaringen med tidligere ordninger har vist at publikum ikke har den tilstrekkelige tilliten til at påtalemyndigheten behandler saker som involverer deres «egne» med den nødvendige objektivitet. Derfor foreslår departementet å skape større avstand mellom det organet som etterforsker disse sakene, og politiet og påtalemyndigheten, ikke på grunn av manglende tiltro til dagens saksbehandling, men for å sikre allmennhetens tillit.

I forhold til den europeiske menneskerettskonvensjon eller annen internasjonal rett er det så langt departementet er kjent med, ikke noe som er til hinder for å legge påtalekompetansen til et eget etterforskingsorgan.

Forutsatt en mer sentralisert ordning for etterforsking av saker der embets- eller tjenestemenn i politiet er mistenkt for å ha begått straffbare handlinger i tjenesten, står derfor departementet fast ved det syn som ble fremført i høringsbrevet av 4. mars 2003, dvs. at påtalekompetansen som i dag tilligger statsadvokaten etter straffeprosessloven § 67 sjette ledd, bør overføres til etterforskingsorganet ved lederen eller den han gir fullmakt. Departementet slutter seg til riksadvokatens syn om at påtalekompetansen ikke bør kunne delegeres til personer uten juridisk embetseksamen.

Departementet foreslår at det sentrale organets leder gis påtalekompetanse for alle SEFO-sakene der statsadvokaten etter straffeprosessloven § 67 sjette ledd har påtalekompetanse i dag, dvs. i alle saker der ikke påtalespørsmålet etter straffeprosessloven §§ 64 og 65 hører under Kongen i statsråd eller riksadvokaten. En slik løsning vil samsvare best med reglene for påtalemyndigheten for øvrig, og er i tråd med riksadvokatens syn.

På bakgrunn av høringsrunden ser departementet det som naturlig at organets ledelse bør aktorere sakene, da denne også foreslås å skulle treffe påtaleavgjørelsene i disse sakene.

Når det gjelder det sentrale organs avgjørelser av påtalespørsmålet, er det et spørsmål om disse bør kunne påklages til riksadvokaten på lik linje med det som gjelder for statsadvokatenes avgjørelser i disse sakene i dag. Mot en slik løsning taler at det vil kunne svekke organets uavhengige stilling. Departementet vil likevel foreslå en løsning der det sentrale organs avgjørelser av påtalespørsmålet kan påklages til riksadvokaten. Løsningen innebærer en rettssikkerhetsgaranti, som er særlig viktig i en situasjon som her der man løfter påtalekompetansen ut av den ordinære påtalemyndigheten. Denne typen saker er ofte svært viktige for de impliserte partene, og deres rettssikkerhet bør ikke svekkes. Løsningen innebærer også at det blir god sammenheng og klare linjer i påtalesystemet, hvilket departementet legger avgjørende vekt på.

Departementet går videre inn for at organet skal være undergitt riksadvokatens alminnelige instruksjonsmyndighet ved etterforsking og påtale. Det vil sikre at man på en tilfredsstillende måte ivaretar både hensynet til organets uavhengighet og hensynet til kontroll med organet. Departementet har tillit til at riksadvokaten bare vil benytte adgangen til å gripe inn i den enkelte sak når dette anses påkrevet for å gjennomføre etterforskingen på en tilfredsstillende måte.

I tillegg til de foreslåtte endringer i straffeprosessloven §§ 59 a og 67, nødvendiggjør forslaget om overføring av påtalekompetansen en rekke endringer i påtaleinstruksen kapittel 34. Her vil departementet blant annet komme tilbake til enkelte sider ved det interne forholdet mellom sentralorganet og de regionale enhetene. Forslag til endringer i påtaleinstruksen vil bli sendt på høring på et senere tidspunkt.