5 Organisasjonsmodell

5.1 Dagens organisering

I saker som gjelder anmeldelse av embets- eller tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten skal etterforskingen ledes av særskilte etterforskingsorganer, jf. straffeprosessloven § 67 sjette ledd. Det samme gjelder når påtalemyndigheten finner at det foreligger mistanke om straffbar handling i tjenesten, eller når en mistenkt selv begjærer etterforsking. De særskilte etterforskingsorganenes organisering er nærmere regulert i påtaleinstruksen § 34-1 annet og tredje ledd, som lyder:

«Det skal være ett etterforskingsorgan i hvert statsadvokatdistrikt. Departementet kan bestemme at det i et distrikt skal være mer enn ett fast organ. Hvert etterforskingsorgan har tre medlemmer, en leder som fyller vilkårene for å være høyesterettsdommer, en advokat med erfaring fra straffesaker og en person med erfaring som politietterforsker. Medlemmene oppnevnes for en funksjonstid på fire år med adgang til gjenoppnevning. Ingen kan være medlem for en sammenhengende periode på mer enn åtte år. Hvert medlem skal ha så mange personlige varamedlemmer som departementet bestemmer. Lederen for etterforskingsorganet kan etter behov tilkalle varamedlemmer til å behandle saker i organet.

Etterforskingsorganet kan treffe beslutning når minst to av medlemmene deltar. Det treffer sine beslutninger med vanlig flertall. Ved stemmelikhet gjør lederens stemme utslaget. Medlem av etterforskingsorgan kan på egen hånd treffe beslutning om etterforskingsskritt når opphold vil kunne skade etterforskingen. Lederen for etterforskingsorganet eller det medlem han gir fullmakt, undertegner brev, begjæringer m.v. på organets vegne.»

Særskilte etterforskingsorganer (SEFO) er opprettet i hvert statsadvokatdistrikt med unntak av Oslo statsadvokatdistrikt hvor det er opprettet tre organer. Hvert organ har i utgangspunktet et varaorgan bestående av tre varamedlemmer.

5.2 Departementets høringsnotat

Flere høringsinstanser tok i høringsrunden etter Rønnebergutvalgets rapport til orde for en ny organisering av ordningen med særskilte etterforskingsorganer. Det ble av flere instanser uttalt at man bør vurdere å opprette et sentralt organ med ansvaret for det saksområdet som SEFO-organene har i dag. Bl.a. ble det pekt på at det som en følge av dagens ordning med særskilte etterforskingsorganer har utviklet seg en stor variasjon i den lokale praksis ved det enkelte SEFO-organ. Departementet drøftet i høringsnotatet av 4. mars 2003 tre alternative organisasjonsmodeller:

• Utvidelse av dagens ordning med etablering av Sentralenhet for SEFO

• Sentralt landsdekkende organ

• Sentralt organ organisert i avdelinger etter geografisk prinsipp

Forslagene til alternative modeller bygget på funn og forslag fra Rønnebergutvalgets rapport og fra innkomne høringsuttalelser i forbindelse med høringsrunden. Videre baserer forslagene seg på at det er etablert at man skal ha en særskilt ordning for etterforsking av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten, jf. Inst. O. nr. 34 (1994-95). Særlig hensynet til uavhengighet, organisatorisk avstand og tillit hos publikum har talt for en løsning med ett eller flere særskilte organ. Departementet har på bakgrunn av dette i det videre valgt å se bort fra modeller med bruk av settepolitimester mv.

5.2.1 Modell 1. Utvidelse av dagens ordning med etablering av Sentralenhet for SEFO

Det innføres et overbygg til dagens ordning, en Sentralenhet, som skal fungere som det faglige og administrative bindeleddet til Riksadvokaten og Justisdepartementet. Videre beholdes dagens ordning med regionale etterforskingsorgan inndelt etter statsadvokatdistrikt.

Sentralenheten vil ha som oppgave å sikre faglig og administrativ samordning av etterforskingsorganenes virksomhet, herunder bl.a. over ressursene og behovene samlet og ved de ulike organene. Sentralenheten bør i utgangspunktet ha den samme faglige kompetanse som etterforskingsorganene har, dvs. bestå av tre personer hvorav en leder som fyller vilkårene for å være høyesterettsdommer, en advokat med erfaring fra straffesaker og en med erfaring som politietterforsker. I tillegg bør organet ha en informasjonsmedarbeider og en kontormedarbeider.

De lokale organene vil ha tilsvarende oppbygging og sammensetning som ved dagens ordning. Hvert organ skal fortsatt ha tre medlemmer, en leder som fyller vilkårene for å være høyesterettsdommer, en advokat med erfaring fra straffesaker og en person med erfaring som politietterforsker. Hvert medlem skal ha så mange personlige varamedlemmer som departementet bestemmer.

Sentralenheten kan gis adgang til selv å kunne overta etterforskingen i visse saker av særlig art. Særlig når noen dør eller skades alvorlig under politiets tjenesteutøvelse, eller mens de er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten, må etterforskingen være den aller beste og egnet til å skape tillit. Dette er saker som skal etterforskes uavhengig av om det er grunn til mistanke om straffbare handlinger, hvor det er helt avgjørende for de etterlatte å få svar på hva som har hendt, og hvor ubesvarte og uavklarte spørsmål vil være en stor belastning også for politiet. Ved etterforsking under egen ledelse kan Sentralenheten innhente spesialfaglig bistand og også trekke på ressursene til SEFO-organet lokalt.

5.2.2 Modell 2. Sentralt landsdekkende organ

Det opprettes ett sentralt organ med ansvaret for det saksområdet SEFO har i dag. Organet vil bestå av et visst antall fast ansatte som vil forestå etterforskingen.

Et sentralt landsdekkende organ vil, på bakgrunn av dagens sakstilfang ekskludert klagesakene, sannsynligvis måtte bestå av ca. 20 etterforskere og jurister. Videre leder, nestleder, informasjonsmedarbeider og en administrativ seksjon med om lag 3 personer. Et sentralt organ for etterforsking av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten vil kunne bygge opp den nødvendige kompetanse og erfaring for å kunne forestå etterforskingen av denne type saker. Organet vil imidlertid med stor grad av sannsynlighet måtte antas å få en svært overveiende grad av ansatte med erfaring fra politi- og påtalemyndighet, med de konsekvenser for habilitet og allmenn tillit dette eventuelt vil kunne bringe med seg.

Det sentrale organet tenkes å operere med et visst antall etterforskingsteam, som kan forestå all etterforsking og ha hele landet som arbeidsområde. Disse bør håndtere både undersøkelsessaker og de mest sentrale avhørene i andre saker. Andre avhør mv. kan eventuelt foretas av spesielt utvalgte politietterforskere eller advokater. Ansvaret for etterforskingen/åstedet i undersøkelsessaker vil måtte ligge til distriktets politimester frem til representanter for organet ankommer.

5.2.3 Modell 3. Sentralt organ organisert i avdelinger etter geografisk prinsipp

Det opprettes ett sentralt organ med hele landet som ansvarsområde. For å sikre at behovet for en viss regional tilstedeværelse ivaretas, foreslås det at organet organiseres i fem avdelinger i henhold til et geografisk prinsipp. De regionale avdelingene vil forestå etterforskingen.

Organet vil sentralt ha behov for leder, nestleder, informasjonsmedarbeider og om lag 3-4 administrative stillinger. Organets avdelinger vil måtte bemannes noe ulikt, ut fra hensynet til sakstilfang og geografi. Ut fra dagens antall saker kan det synes mindre hensiktsmessig med fast ansatte medarbeidere i de avdelingene som organiseres utenfor Østlands- og Oslofjordområdet. Det er kun her man kan forvente å ha et sakstall som i utgangspunktet skulle tilsi en slik bemanning. Av til sammen 683 innkomne saker til SEFO i 2001 kom nær halvparten (327 saker) av disse fra SEFO-distriktene Oslo, Hedmark og Oppland og Vestfold og Telemark. I de øvrige geografiske avdelinger kan det synes hensiktsmessig først og fremst å rekruttere personer til verv. Man tenker seg herunder at disse rekrutteres blant dommere, advokater og politietterforskere, for så vidt slik man rekrutterer i dagens ordning.

5.2.4 Forslag

På bakgrunn av de funn som er gjort både av Rønnebergutvalget og av Thomassen (1999) er det vesentlig for organiseringen av ordningen i fremtiden at den hindrer mulige tendenser til forskjellsbehandling. Rønnebergutvalget konkluderte med at kvaliteten på SEFOs etterforsking var tilfredsstillende, samtidig fant utvalget påfallende ulikheter både når det gjaldt praksis og rutiner. Det viste seg å være meget store variasjoner mellom organer med hensyn til å iverksette etterforsking, avhør, saksbehandlingstid og etterforskingens kvalitet mer generelt. I høringsnotatet uttalte departementet blant annet om de vurderte organisasjonsmodellene:

«En sentralisering av ordningen vil kunne medføre større grad av likebehandling og gi mindre inntrykk av at tilfeldigheter og forskjellsbehandling preger sakene. Ved en sentralisering av ordningen vil man videre få et fast sett av rutiner og praksis for registrering og journalføring, og videre en tilfredsstillende måte å måle saksbehandlingstid og måloppnåelse. Ved etablering av et sentralt organ vil man fremstå tydeligere overfor publikum, være mer tilgjengelig og ha en klarere policy.

(...)

Etter departementets mening synes modell 1 på bakgrunn av det ovenstående ikke å i tilstrekkelig grad å sikre nye og klart forbedrede rammer for etterforskningen. Opprettelse av en mindre Sentralenhet for organene vil høyst sannsynlig ikke være tilstrekkelig til å gi ordningen den tyngde og legitimitet som det synes å være behov for og å møte den kritikk som er fremmet mot dagens SEFO. Det synes videre å være behov for en klart sterkere samordning av rutiner og praksis, samarbeid og kompetanseoverføring mellom de ulike etterforskningsorganene enn det en opprettelse av en relativt liten Sentralenhet vil kunne medføre.

Både større og mindre saker må løses tilfredstillende. En sentralisering for å sikre likebehandling og tilstrekkelig kapasitet synes fordelaktig. På samme tid vil det store antallet mindre saker og hensynet til hurtig uttrykning kunne tale for at man har regional tilstedeværelse.

(...)

På den annen side vil en fullstendig sentralisering av ordningen kunne vanskeliggjøre muligheten for å komme tilstrekkelig hurtig i gang med etterforskningen. Geografiske avstander mellom et sentralt organ og åstedet kan føre til forsinkelser og ødelagte bevis f eks i innledningsfasen av etterforskningen. Dette kan igjen skape grunnlag for etterfølgende kritikk av og manglende tillit til resultatet av etterforskningen. Imidlertid vil ikke dette innebære at man med regionale organer alltid vil kunne ha mulighet til raskt å være på åstedet for en slik hendelse. Selv med en regional organisering kan det være relativt lange avstander fra medlemmene og til åstedet, men sannsynligheten for å nå frem til åstedet raskere vil være større. En viss regional organisering vil videre bidra til langt kortere reiseavstander i forbindelse med å få foretatt nødvendige vitneavhør mv, og man vil besitte en viss lokalkunnskap. Det er behov for både å sikre en beredskap for det man kan kalle undersøkelsessaker i alle deler av landet, og samtidig å sikre at øvrige saker vil kunne etterforskes av kvalifiserte personer i angjeldende region. Det kan da for øvrig, på bakgrunn av ny politidistriktsinndeling, være hensiktsmessig med en noe annen regional inndeling av avdelingene i en ny ordning enn etter statsadvokatdistriktene, slik man har i dag.

Modell 3 innebærer en ordning hvor all etterforskning vil foregå innenfor en organisatorisk enhet, samtidig som man vil sikre en tilfredsstillende regional tilstedeværelse i alle deler av landet. Modell 2 vil kunne sikre en noe strammere organisatorisk struktur for det nye organet, men vil ikke kunne ivareta behovet for regional tilstedeværelse og lokalkunnskap. Modell 1 har derimot sistnevnte som sitt fortrinn, men vil på samme tid ikke kunne skape samme grad av struktur og samordning. Videre vil det kunne ligge et noe uavklart over- og underordningsforhold i modellen ved at det her vil være tale om flere selvstendige organ.»

Departementets foreløpige vurdering var derfor at det bør opprettes en sentralisert ordning for etterforsking av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten. Departementet var videre av den oppfatning at et nytt sentralt organ bør organiseres etter et geografisk prinsipp i henhold til modell 3.

5.3 Høringsinstansenes syn på departementets høringsbrev

Ingen høringsinstanser går inn for å beholde SEFO-ordningen slik den er i dag. Høringsinstansene er delt i synet på hvilken av de foreslåtte modellene som er best egnet for etterforskingen i disse sakene.

Et lite mindretall av høringsinstansene går inn for et sentralt landsdekkende organ i henhold til modell 2: Politiets Fellesforbund, Statsadvokatene i Nordland samt politimestrene i Oslo og Søndre Buskerud.

Langt flere av høringsinstansene støtter forslaget om en utvidelse av dagens ordning med opprettelse av en Sentralenhet for SEFO: Politiembetsmennenes Landsforening, riksadvokaten, statsadvokatene i Oslo, Hedmark og Oppland, Hordaland og Trøndelag, politimestrene i Rogaland, Haugaland og Sunnhordaland og Sogn og Fjordane samt SEFO Oslo I, Oslo II, Oslo III, Rogaland, Hordaland og Nordland. SEFO-organene i Oslo uttrykker i en felles høringsuttalelse den oppfatning at en omorganisering i henhold til modell 1 er best egnet til å nå de oppsatt mål, men at modell 3 også et stykke på vei ivaretar de samme interessene.

På nær samme antall høringsinstanser gir sin støtte til et sentralt organ med avdelinger organisert etter geografisk prinsipp i henhold til den foreslåtte modell 3: Domstoladministrasjonen, statsadvokatene i Troms og Finnmark, SEFO Trøndelag, SEFO Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, SEFO Troms og Finnmark, Politidirektoratet, politimestrene i Østfold, Hedmark, Asker og Bærum, Telemark, Hordaland og Troms samt Politihøgskolen.

For SEFO Agder og statsadvokatene i Agder fremstår både høringsnotatets alternativ 1 og 3 som nærliggende og gode alternative modeller for en ny ordning.

En av høringsinstansene (Norsk forening for kriminalreform) finner ikke å kunne gå inn for noen av de foreslåtte modeller, men ønsker derimot et fast forvaltningsorgan for å ivareta denne etterforskingsoppgaven og at organets ansatte ikke skal ha tidligere bakgrunn fra politiet og påtalemyndigheten.

Statsadvokatene i Oslo grunngir sitt valg av modell mellom modell 1 og 3, med at modell 3 antas å medføre høyere kostnader og at modellen forutsetter at organet gis påtalekompetanse, noe de er uenig i. Av tre politidistrikt som støtter modell 1, er alle distrikt hvor det på grunn av bl.a. fergesamband kan være tidkrevende å ta seg frem, og hvor det kan være forholdsvis store lokale variasjoner selv innen det enkelte politidistrikt. Politimesteren i Sogn og Fjordane uttaler således:

«Faglig sett synes de beste argumenter å tale for en organisasjon som er i samsvar med modell 1, med de endringer som er anført fra riksadvokaten. Denne modellen synes videre å ha en sterkere lokal tilknytning enn modell 3. Den geografiske tilknytningen er av betydning for raskt å kunne iverksette etterforskning, samt at denne skjer på en betryggende måte. En kan ikke se at en slik organisering vil kunne medføre problem hva gjelder nødvendig avstand/uavhengighet til den som skal lede etterforskningen, og den som er etterforsker og den som er etterforsket. Ved en forsvarlig organisasjonsoppbygning vil det neppe oppstå uavklarte over- og underordningsproblem av betydning om en tar høyde for dette ved etableringen av organisasjonen.»

Riksadvokaten viser til at embetet har gått inn for å beholde dagens ordning i henhold til modell 1, men at man ikke har sterke innvendinger mot å redusere antallet regionale enheter til det departementet foreslår. Riksadvokaten ser at dette kan gi en del fordeler, ikke minst ved at man da kan organisere en enhet i Østlandsområdet med bemanning på heltid.

Politimesteren i Oslo uttaler til fordel for modell 2 med et sentralt organ:

«Det vil være en modell med ett organ som kan sikre en enhetlig praksis, skape et profesjonelt fagmiljø, ha personellmessige ressurser til å ta hånd om større saker, og til enhver tid ha nødvendig kjennskap til faktum for å kunne håndtere media m.v. Så lenge ønsket om en omorganisering begrunnes med behov for å skape større tillit enn dagens ordning har, vil departementsmodellen slik vi oppfatter den i dag neppe innebære vesentlige endringer fra dagens ordning.

Det er anført at den sentrale modellen i større grad vil medføre at det i organet vil sitte personer som har en vesentlig del av sin yrkesbakgrunn fra politi og påtalemyndighet, idet det vil være vanskelig å rekruttere dommere, advokater og andre uten politi- og påtalemessig bakgrunn. Vi er enig i at det formentlig vil være slik at organet - slik det også vil gjelde for det heltidsansatte Østlandsorganet etter departementsmodellen - vil ha en tyngde av personer med politi- og påtalebakgrunn. Etter vår oppfatning er ikke dette avgjørende. Organet må uansett etablere sin legitimitet på annet enn de ansattes yrkesbakgrunn. Det er neppe grunnlag for å hevde at det settes spørsmålstegn ved advokater som går over i påtalemyndigheten, eller påtalejurister som begynner som for eksempel forsvare i straffesaker. Ens egnethet og troverdighet baserer seg først og fremst på arbeidet som gjøres. Slik sett kan det etter Oslo politidistrikts oppfatning vanskelig undervurderes at medlemmene fremstår som profesjonelle og med god kjennskap til operativt politiarbeid og påtalepraksis. I hvertfall det første kan det synes som om det til tider ikke er god nok kjennskap til.»

Politiets Fellesforbund tilrår en fremtidig organisering i et sentralt landsdekkende organ, og stiller seg negative til måten de ulike regionale avdelingene under modell 3 er foreslått bemannet på:

«I høringsbrevet er det svært mange gode argumenter fra departementets side vedrørende opprettelse av et organ med fast ansatte, og vi støtter de fleste av dem. Men, vi kan ikke støtte departementets forslag om at dette bare skal gjøres gjeldende for Østlands- og Oslofjordområdet da de samme gode argumentene må gjøres gjeldende for resten av de ansatte i politiet og påtalemyndigheten.

Selv om antall saker i ovennevnte område vil utgjøre ca. halvparten av organets saker vil det være avgjørende både for tilliten og rettssikkerheten at samme betraktninger legges til grunn for alle ansatte i politiet og påtalemyndigheten.

Vi frykter at en innføring av modell 3, med heltidsansatte i Østlands- og Oslofjordområdet og personer med bierverv i resten av landet, vil medføre forskjellsbehandling som ikke vil være akseptabel.

Den viktige organisatoriske avstanden til ansatte, og uavhengigheten til politidistriktene, vil bli etablert i det organet som arbeider heltid, men kun der. Vi tillater oss faktisk å mene at det ikke vil gå særlig lang tid før det fremmes krav med betydelig styrke om likebehandling dersom denne modellen skulle bli valgt.»

SEFO Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane mener imidlertid at en ordning med et sentralt landsdekkende organ vil være beheftet med to alvorlige mangler, og anfører at organet vil få en for nær tilknytning til politiet og/eller påtalemyndigheten og en for lang saksbehandlingstid:

«Den foreslåtte løsning innebærer at dommermedlemmet og advokatmedlemmet skal fjernes. Denne løsning medfører ikke nødvendigvis at enheten blir kvalitativt dårligere. Dersom en slik ordning skal fungere, må imidlertid enheten bemannes med kvalifisert personell, personer med erfaring fra etterforskning. Det er vanskelig å se for seg at personellet vil bli rekruttert fra dommer- og advokatstanden. Dette betyr i praksis at personellet vil ha politibakgrunn. Det må forutsettes at en slik enhet skal bemannes med kvalifisert personell og da er politi- og påtalebakgrunn det eneste realistiske. Dette vil igjen bety at etterforskerne har en mer eller mindre nær tilnytning til politietaten. De fleste bransjer har sine nettverk, synlig eller usynlig, hvilket vil være uheldig med henblikk på det erklærte mål om å reparere manglende tillit.

(...) Selv om vedkommende sier opp sine respektive stillinger i disse etatene, vil tilknytningen til politietaten bli for sterk. Dette har alltid vært et ankepunkt ved slik etterforskning. Hvis et slikt organ skal bemannes med personell som har vært ute av politietaten noen år, kan det reises spørsmål om etterforskningskompetansen for det aktuelle personell.

Jeg er for øvrig slettes ikke så sikker på at et slikt organ vil bli spesielt attraktivt hvilket i seg selv kan medføre problemer mht. rekruttering. Det er derfor ikke helt usannsynlig at et slikt organ vil bli bemannet med personer som for en periode er ute av politiet og påtalemyndigheten for så å gå tilbake til disse etatene.

(...)

[D]et er overveiende sannsynlig at saksbehandlingstiden vil bli uforsvarlig og kritikkverdig lang. Et organ som skal dekke hele landet, må nødvendigvis foreta sine prioriteringer. En anmeldelse fra Sogndal må for eksempel prioriteres i forhold til en sak fra Karasjok. Mange saker må vente og høyst sannsynlig i langt større omfang enn det som er tilfellet ved dagens system.

Det må antas at det årlig må foretas 1.000 - 1.200 avhør totalt sett. Hvis en slik sentralenhet ikke tildeles enorme ressurser, er det svært mye som taler for sendrektig saksbehandling.»

Politidirektoratet mener modell 3 sikrer kortere reiseavstander i en del saker, hvilket er en spesiell fordel med tanke på åstedsundersøkelser og avhør som må foretas lokalt, og slutter seg til Politimesteren i Telemark som uttaler:

«En sentral enhet har sine minussider, særlig ved at landet er langstrakt og med lange reiseavstander. Ved visse saker vil det bl.a. være behov for hurtig utrykning, avhør bør skje lokalt, slik at vitner og mistenkte skal slippe å reise lange avstander. Modell 3 vil langt på veg ivareta dette behovet. Samtidig vil behovet for lokalkunnskap til en viss grad kunne ivaretas.»

Politidirektoratet uttaler om forholdet mellom modell 2 og 3:

«Politidirektoratet anser hensynet til uhildethet og likebehandling som de viktigste hensyn ved valg av en modell med formål å øke tilliten til ordningen. Vi har tidligere gitt uttrykk for at et sentralt landsdekkende organ best vil sikre dette. Imidlertid har vi understreket behovet for at det sentrale organet må suppleres med lokal utrykningskompetanse for å sikre initialfasen i saken. Modell 2 inneholder ingen slik lokal støttefunksjon og vi kan derfor ikke anbefale dette alternativet som det beste.

(...)

Departementsmodellen har den klare fordel fremfor sentralmodellen at den sikrer en regional tilstedeværelse i vårt langstrakte land, med en viss tilgjengelighet i alle landsdeler. Videre sikrer ordningen kortere reiseavstander i en del saker, hvilket er en spesiell fordel med tanke på åstedsundersøkelser og avhør som må foretas lokalt.

(...)

Imidlertid medfører det begrensede antall SEFO-saker i de vestlige og nordlige landsdeler, at disse formodentlig ikke vil ha noen enhet med fast ansatte. For disse landsdelene vil departementsmodellen da ikke innebære noen nevneverdig forskjell i forhold til det som er foreslått i riksadvokatmodellen. Fortsatt vil etterforskning måtte foretas av personer som til daglig utfører andre gjøremål. Dette vil igjen kunne bidra til å svekke tilliten til det nye organet ved at vi ikke får synliggjort avstanden mellom de som etterforsker og de som blir etterforsket.

Situasjonen vil imidlertid være forskjellig for de faste enheter i Sør- og Øst-Norge der også halvparten av SEFO-sakene oppstår. Det er imidlertid betenkelig at dette alternativ legger opp til en ulik organisering av etterforskningsenheten avhengig av landsdel. Hvorvidt dette vil gi seg utslag i ulike resultater eller varierende tillit gjenstår å se.»

Politidirektoratet slutter seg for øvrig til uttalelsen fra politimesteren i Troms som påpeker fordelen med at et sentralt landsdekkende organ kan sikres fast og tilstrekkelig bemanning, men som videre mener de øvrige fordelene med modell 2 som er listet opp i Justisdepartementets høringsnotat (side 17) ivaretas like godt ved modell 3. Politimesteren i Tromsuttaler videre om modell 3:

«[D]e overordnede målsettinger om tilgjengelighet, informasjon, samordning, felles policy m.v., ivaretas godt av den sentrale delen av organet. Den regionale tilhørighet - både tilstedeværelse og et visst lokalt/regionalt kjennskap - anses som viktige elementer for å gi ordningen legitimitet og tillit. Det vises til Rønnebergutvalgets funn og uttalelser ellers som anbefaler en samordning. Ellers vil de rimelige brukbare resultater dagens SEFO har oppnådd, kunne bygges videre, ved en geografisk avdeling. Modellen har imidlertid den svakhet at SEFO-medlemmene lett kan komme i tidsklemme mellom SEFO-oppgaver og sitt daglige virke. Med denne reservasjonen antas at modell 3, er det beste forslaget.»

5.4 Departementets vurdering

Departementet anser det som særdeles viktig å fjerne enhver tvil omkring spørsmålet om etterforskingen er fullt ut tilfredsstillende i saker om straffbart forhold i tjenesten av embets- og tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten. Det er her både tale om det strafferettslige vern for personer som er utsatt for en straffbar handling, og om at den enkelte embets- og tjenestemann og - kvinne som blir anmeldt skal ha rettssikkerhetsgarantier på lik linje med alle andre.

En særlig ordning for etterforskingen av denne type saker er, etter departementets vurdering, hensiktsmessig både ut fra rettsikkerhetshensyn og hensynet til å sikre at så vel allmennhetens som politiets og påtalemyndighetens ansattes tillit til at etterforskingen er uhildet.

En ny ordning for etterforskingen i saker om straffbart forhold i tjenesten av embets- eller tjenestemenn og -kvinner i politiet og påtalemyndigheten bør beholde de elementer i dagens ordning med SEFO-organer som har vist seg å fungere tilfredsstillende. På bakgrunn av de foreliggende rapporter og høringsuttalelser om dagens ordning synes det i all hovedsak å være slik at de problemer og mangler som trekkes frem er av strukturell art, snarere enn å være knyttet til for eksempel hvilke personer og grupper som bemanner dagens organer.

Departementet ser det som sentralt at en ny etterforskingsordning sikrer at både større og mindre saker behandles på en god måte. Samtidig som tilfanget av store, ressurskrevende saker har økt, er fortsatt de fleste sakene av et langt mindre omfang. Rønnebergutvalget fant videre at mange av anmeldelsene som i dag inngis til SEFO - anslagsvis ca. 30 % - i realiteten er klager over det som oppfattes som kritikkverdige, men ikke straffbare forhold. Det vises i denne sammenheng til diskusjonen om klageorgan for behandling av klager mot politiet under kapittel 8. Flere anmeldelser bunner i manglende kjennskap til politiets rett og plikt til å benytte tvangs- og maktmidler. Andre fremstår videre som rene motanmeldelser fra personer som selv er under strafforfølgning. Erfaringen viser også at anmeldelser til SEFO kan brukes i trakasseringsøyemed mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten.

Rønnebergutvalget konkluderte med at dagens SEFO-ordningen fungerer tilfredsstillende og har høy kvalitet på det arbeid som blir gjort. På tross av dette synes det som om SEFO-ordningen ikke har tilstrekkelig høy tillit hos publikum. Dette fremgår også av høringsuttalelsene. Det er meget viktig at det eksisterer en ordning for denne type saker hvor man unngår å gi opphav til tvil og påfølgende mistillit til politiet og påtalemyndigheten. Det synes således lite tilfredstillende å fremme forslag om kun en opprusting av dagens ordning. En slik modell vil videre ikke i tilstrekkelig grad oppveie den noe mangelfulle koordineringen og ulikhetene mellom SEFO-organene som er påpekt av bl.a. Rønnebergutvalget.

Det er argumentert med at hensynet til likebehandling, ensretting av påtalespørsmålet og et mer tydelig og tilgjengelig organ taler for en sentralisering av ordningen. Videre er det argumentert for at hensynet til saksbehandlingstid, rask utrykning og økonomi taler for at man beholder en desentralisert ordning som i dag. Departementet vurderer det dit hen at det er sterkt ønskelig å få til en større grad av ensretting og samordning av behandlingen av sakene, og at dette taler for å opprette ett sentralt organ. Departementet er samtidig av den oppfatning at hensynet til saksbehandlingstid, utrykning og økonomi sterkt taler mot å samle organet ett enkelt sted. Samlet sett finner departementet, på bakgrunn av høringsrunden, at det bør opprettes en sentralisert ordning for etterforsking av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten som bør organiseres i avdelinger etter geografisk prinsipp. Det foreslås at det nye organet gis navnet Spesialenheten for politisaker.

Det nye organets leder gis påtalekompetanse for alle saker der statsadvokaten etter straffeprosessloven § 67 sjette ledd har påtalekompetanse i dag, jf. punkt 4.6. Organet bør videre ha politimyndighet. Politimyndigheten bør tildeles etter nærmere bestemmelse av Justisdepartementet, jf. politiloven § 20 tredje ledd. Dette vil slik være tale om en begrenset politimyndighet, idet den gjelder «nærmere bestemte saker eller funksjoner».

Den nye ordning for etterforsking av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten som her er foreslått vil forventes å gi et godt grunnlag for å ivareta de prinsipper som bør ligge til grunn for slik etterforsking. Den vil etter departementets mening bidra til en rettssikker og mer ensartet behandling av dem som vil anmelde ansatte i politiet eller påtalemyndigheten. Tilsvarende vil den bidra til en rettssikker behandling av ansatte i politiet eller påtalemyndigheten som blir beskyldt for straffbare handlinger. Ordningen vil sikre høy faglig kompetanse hos dem som skal utføre etterforskingen. Videre vil en slik ordning gi større uavhengighet for organet som skal lede etterforskingen og avgjøre påtalespørsmålet. Den vil også gi organisatorisk avstand mellom etterforsker og anmeldt embets- eller tjenestemann. Økt publikumstilgjengelighet og bedre informasjonsformidling vil også gi publikum bedret innsikt i og kontroll med behandlingen og resultatet av etterforskingen. Dette er viktig for organets legitimitet. Departementet mener at relativt omfattende endringer av organiseringen samtidig som man tar vare på sider ved den tidligere ordningen om har vist seg å fungere tilfredsstillende, vil gi en meget bedre og effektiv måte å behandle denne type saker på enn tidligere.

Forslaget til ny organisasjonsmodell vil utover endring i straffeprosessloven § 67 sjette ledd nødvendiggjøre endringer i påtaleinstruksen kapittel 34. Forslag til endringer i påtaleinstruksen vil bli sendt på høring på et senere tidspunkt på bakgrunn av Stortingets behandling av proposisjonen.