7 Nærmere om antall etterforskingsenheter i en fremtidig ordning
7.1 Nåværende ordning
Det vises til tidligere omtale av antall etterforskingsenheter under punkt 5.1 foran.
Når det gjelder antall etterforskingsorganer, vises til påtaleinstruksen § 34-1 annet ledd hvor det fremgår at det skal være ett etterforskingsorgan i hvert statsadvokatdistrikt. Departementet kan videre bestemme at det i et distrikt skal være mer enn et fast organ.
7.2 Departementets høringsnotat
Den nåværende inndeling i og antallet SEFO-distrikter har medført visse problemer i forbindelse med Politireform 2000, hvor antallet politidistrikter ble senket til 27. Dette har medført at enkelte SEFO-organ kun dekker et politidistrikt. For å ivareta habilitet bør polititjenestemannsmedlemmet komme fra et annet politidistrikt og således ikke etterforske tjenestemenn fra eget distrikt. Etterforsking av eget politidistrikt vil kunne oppfattes som uheldig både fra utsiden og for de impliserte. I den situasjon hvor polititjenestemedlemmet etterforsker mot politimester eller etterforsker med hensyn på foretaksstraff mot egen organisasjon blir situasjonen uholdbar både internt og eksternt. Slike problemer vil man unngå ved en sentralisering av ordningen. Da vil man heller ikke ha problemer bl.a. med hensyn til anførsler om for «tette bånd» mellom statsadvokaten og tjenestemenn i samme statsadvokatdistrikt, slik det blir påpekt i enkelte høringsuttalelser. Dette kan tale for færre enheter enn man har ved dagens ordning.
Antallet anmeldelser de seneste årene har vært relativt stabilt. En tendens er imidlertid at tilfanget av store, ressurskrevende saker har økt. På denne bakgrunn stilte enkelte høringsinstanser i høringsrunden etter Rønnebergutvalgets rapport spørsmål ved om SEFO-ordningen også vil være den rette i tiden fremover. Samtidig vil de langt fleste sakene fortsatt være av et langt mindre omfang, og sakene etterforskes, som påpekt av Rønnebergutvalget, i dag tilfredsstillende av lokale organ med medlemmer i verv. Riksadvokaten kommenterer behovet for regional og lokal tilstedeværelse i sin uttalelse til høringsrunden etter Rønnebergutvalgets rapport:
«Paradoksalt nok er den tyngste innvendingen mot et enkelt organ som står alene, nettopp hensynet til etterforskningen:
Muligheten for oppklaring henger nøye sammen med at en kommer raskt i gang med etterforskningen. Dette er særlig viktig i de alvorligste sakene der noen skades eller omkommer under politiets tjenesteutøvelse eller mens de er i politiet varetekt. I slike tilfeller må de etterforskningsansvarlige straks rykke ut for å sikre åstedet, avhøre impliserte og vitner, samt utarbeide strategier og opplegg for videre etterforskning. Det som glipper i en slik bevissikringsfase lar seg vanskelig gjenopprette og fører i verste fall til at viktige bevis og spor går tapt. For et sentralt organ sier det seg selv at geografiske avstander vil føre til betydelige forsinkelser.
En annen - og ikke upraktisk - situasjon er at det samtidig dukker opp to eller flere saker som krever umiddelbar utrykning. En kan f. eks. tenke seg at det kommer melding fra Agder politidistrikt om dødsfall i arresten. Samtidig - eller kort tid etter - meldes det om at en person er skutt under en politiaksjon i Finnmark. I begge tilfelle vil konsekvensene bli at etterforskningen i den viktige innledningsfasen må foretas av det lokale politidistriktet selv og under dets ledelse, eventuelt setteistriktet. Å «fryse» situasjonen fullstendig over forholdsvis lang tid er selvsagt intet alternativ. Det bryter fullstendig med intensjonen bak særordningen om politiet selv skal etterforske alvorlige hendelser i eget distrikt. En slik ordning vil skape grobunn for kritikk og mistillit til etterforskningsresultatet og ville være et betydelig tilbakeskritt i forhold til dagens ordning.
Sefos lokale forankring og kunnskap om politidistriktene er utvilsomt en fordel og et godt grunnlag for en planmessig og effektiv etterforskning. Organene har i dag også gjennomgående god oversikt over hvilke ressurser politidistriktene rår over og som det kan trekkes på når det er behov for teknisk eller spesialfaglig bistand. Et sentralt organ vil ikke ha muligheten for å opparbeide tilsvarende lokalkunnskap.»
Ovenstående synliggjør behov både for sentralisering og for en fortsatt regional tilstedeværelse ved etterforsking av denne type saker. En sentralisert behandling av disse straffesakene vil ikke kunne antas å gi lavere henleggelsestall eller føre til at politiet blir gått grundigere etter i sømmene. Tvert imot er det langt større grunn til å anta at en sentralisering vil innebære større ressursbruk under den lokale etterforskingen, noe som igjen fører til at flere saker henlegges av rene prosessøkonomiske grunner. Departementets foreløpige vurdering var derfor at:
«Det kan anføres mot en fullstendig sentralisering av ordningen at dette vil kunne forsinke muligheten til hurtig uttrykning ved de alvorligste sakene der personer er skadet eller omkommet under politiets tjenesteutøvelse eller mens de er i politiets varetekt. I slike saker vil det være sentralt å komme i gang med etterforskning og sikring av bevis umiddelbart. Geografiske avstander mellom et sentralt organ og åstedet kan føre til forsinkelser i innledningsfasen av etterforskningen. Dette kan igjen skape grunnlag for etterfølgende kritikk av og manglende tillit til resultatet av etterforskningen. Videre vil en regional organisering sikre at organet har en viss lokalkunnskap. Avdelinger organisert etter geografisk prinsipp vil bidra til langt kortere reiseavstander i forbindelse med å få foretatt nødvendige vitneavhør mv. Videre vil en fullstendig sentralisert ordning måtte forventes å innebære langt større utgifter i tilknytning til tjenestereiser mv enn ordninger med visse regionale avdelinger. En reduksjon av antall regionale avdelinger i forhold til tidligere inndeling etter statsadvokatdistrikt vil samtidig bidra til at det i mindre grad vil oppstå inhabilitet eller inhabilitetslignende situasjoner. Mulige «rollekonflikter» vil videre være mindre tilstede på bakgrunn av at de nye regionale avdelingene vil innstille til en sentral ledelse med påtalekompetanse, enn til lokale statsadvokater som under dagens ordning.
Det anses på bakgrunn av dette mest hensiktsmessig både av hensyn til etterforskningen og ressursbruken å etablere en viss regional tilstedeværelse innenfor en sentralisert ordning for etterforskning av denne type saker. Det vil ikke være behov for at ny inndeling i regionale avdelinger følger inndelingen i statsadvokatdistrikter slik det har vært under dagens ordning, da man også tar sikte på å overføre påtalekompetansen. Antallet enheter bør videre reduseres både på bakgrunn av hensynet til ressurser, sårbarhet og at det da i mindre grad vil kunne oppstå inhabilitet eller innhabilitetslignende situasjoner.»
Departementet mener det er hensiktsmessig å operere med færre regionale avdelinger enn det er statsadvokatdistrikter. Dette vil medføre at ingen avdelinger vil tilsvare politidistrikter. Videre vil dette også gi personellmessig «robuste» og mindre sårbare avdelinger enn tilfellet er med dagens SEFO-organer. Nedenstående forslag til inndeling i avdelinger er basert på antallet saker i de ulike SEFO-organene og geografi:
Østlands- og Oslofjordområdet (Østfold, Hedmark, Oppland, Akershus, Oslo, Buskerud, Vestfold og Telemark) - Avdeling Øst
Sør- og Sør-Vestlandet (Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland) - Avdeling Sør
Vestlandet (Hordaland og Sogn og Fjordane) - Avdeling Vest
Midt-Norge (Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag) - Avdeling Midt-Norge
Nord-Norge (Nordland, Troms og Finnmark) - Avdeling Nord
Det er få saker, men store avstander i Nordland, Troms og Finnmark. Det kan tale både for å en avdeling for Nordland og en for Troms og Finnmark, og for en løsning med en avdeling for hele Nord-Norge. Fordi det i den senere tid har vært vanskelig å finne egnede og villige medlemmer og at det uansett inndeling i Nord-Norge nødvendigvis vil være store avstander, anbefales det at man fremover opererer med en avdeling for Nord-Norge.
Organets sentrale ledelse bør av faglige og praktiske hensyn samlokaliseres med avdeling Øst. Videre vil dette nødvendigvis måtte bli en relativt liten enhet, og denne kan med fordel samlokaliseres med et annet allerede bestående organ. Videre vil organets faglige miljø ha en stor gevinst av den ekstra input man vil få ved å være lokalisert i tilknytning til et etterforskingsmiljø.
7.3 Høringsinstansenes syn på departementets høringsnotat
Høringsinstansene er delt i synet på hvilken modell som vil være best egnet, jf. punkt 5.4. Dette gjenspeiler seg også i uttalelsene som mer direkte berører antallet etterforskingsenheter. De høringsinstansene som går inn for modell 2 ønsker i henhold til denne en etterforskingsenhet, dog åpner Politiets Fellesforbund for at man under denne modellen kan tenke seg to enheter. Ved et valg av modell 3 synes de fleste instansene å kunne tiltre forslaget om fem regionale avdelinger. Flere av de høringsinstanser som har gått inn for modell 1 finner også å kunne åpne for en justering av antallet enheter.
Riksadvokaten mener at utgangspunktet fortsatt bør være at sakene etterforskes regionalt, og at den sentrale enheten må ha ansvar for at de regionale enhetene har tilstrekkelige ressurser til å håndtere alvorlige og vanskelige saker.
Politimesteren i Østfolduttaler at antallet etterforskingsgrupper i regionene må tilpasses den forventede sakstilgang i den enkelte region. Politidirektoratet uttaler følgende om betydningen av antallet etterforskingsenheter i forhold til tidsaspektet ved utrykning til åsted:
«Lange reiseavstander vil nødvendigvis medføre at det tar tid før man ankommer åsteder. Dette er særlig uheldig i undersøkelsessaker, for eksempel ved skyteulykker og dødsfall i arresten, og andre saker som krever rask sikring av åsted. I slike tilfeller vil ansvaret for den innledende etterforskningen med sikring av åsted måtte tilligge stedlig politimester, slik det ved behov også gjør i dag. Politidirektoratet har ingen grunn til å betvile at stedlig politimester gjør sitt ytterste for å følge opp disse sakene på beste måte, men antar ordningen likevel vil kunne danne grunnlag for en viss kritikk. Dette vil imidlertid kunne være tilfellet også om riksadvokat- eller departementsmodellen velges, når man for eksempel er avhengig av fergesamband for å ankomme åstedet, eller når det er knapt med personellkapasitet til å rykke ut.»
Statsadvokatene i Troms og Finnmarkuttaler om behovet for regionale etterforskingsavdelinger, herunder med særlig vekt på Nord-Norge:
«Behovet for å komme raskt i gang med etterforskingen og kjennskap til lokale forhold tilsier at man opprettholder etterforskningsavdelinger på regionalt nivå. Mange av anmeldelsene mot tjenestemenn i politi og påtalemyndighet er også av en art hvor det synes unødvendig ressurskrevende å ha en gjennomført sentralisert ordning av etterforskingen.
Når det gjelder spørsmålet om hvor mange regionale avdelinger man skal ha er en fra vår side skeptisk til at det er foreslått en avdeling for hele Nord-Norge. Hensynene bak forslaget om å opprettholde regionale etterforskingsorganer tilsier etter vår oppfatning at Nord-Norge deles i to, en avdeling for Nordland og en avdeling for Troms og Finnmark. Begge avdelinger vil omfatte flere politidistrikt.»
Politimesteren i Tromsuttaler imidlertid følgende om antallet etterforskingsenheter i Nord-Norge:
«Når det gjelder Nord-Norge er vi enige i at avdeling Nord, må dekke fylkene Nordland, Troms og Finnmark. Det avgjørende argumentet for å støtte en slik ordning er det faktum at det i Nord-Norge er få saker. Skal den geografiske enhet opparbeide seg en tilstrekkelig faglig kompetanse må dette skje ved tilgang av en viss mengde saker.»
Politimesteren i Haugaland og Sunnhordalanduttaler at dersom en regional løsning velges bør Haugaland og Sunnhordaland av kommunikasjonsmessige hensyn høre til Vestlandet og ikke Sør- og Sør-Vestlandet.
Enkelte høringsinstanser (Domstoladministrasjonen, Politidirektoratet, politimestrene i Telemark og Hordaland) argumenterer også for en noe annen geografisk inndeling av avdelingene enn det som er foreslått under modell 3, for slik om mulig å kunne ansette fast personell også i andre avdelinger.
Politihøgskolenuttaler om en eventuell samlokalisering av Spesialenheten med andre etterforskingsmiljøer:
«En måte å stimulere det faglige miljøet på er som JD foreslår, å lokalisere det sentrale organet sammen med et annet allerede bestående etterforskningsmiljø. Ulempen er selvfølgelig at det vil kunne bli reist spørsmål om organets uavhengighet når dets medlemmer daglig beveger seg i samme miljø som politiet. Hvis en likevel bestemmer å knytte det sentrale organet opp mot et annet etablert etterforskningsorgan, så bør det i alle fall være opp mot et av særorganene.»
Politiets Fellesforbundmener man bør være meget kritisk med hensyn til en eventuell samlokalisering med andre etterforskingsmiljøer, da dette kan sette på spill den tilliten ordningen er avhengig av fra publikum og media.
7.4 Departementets vurdering
Høringsrunden har vist betydningen av en sentralisering av ordningen med etterforsking av anmeldelser mot ansatte i politiet og påtalemyndigheten, samtidig som det også synes å være et klart behov for en regional tilstedeværelse av etterforskingsenheter. Departementet finner det således hensiktsmessig at det opprettes et visst antall regionale avdelinger for å sikre dette.
Det er i høringsrunden av flere høringsinstanser argumentert for en annen geografisk inndeling av avdelingene enn det som er foreslått av departementet i tilknytning til modell 3. Departementet har merket seg de argumenter som er fremkommet. Samtidig har de fleste høringsinstansene stilt seg positive til den geografiske inndeling av avdelingene som er foreslått.
Departementet finner derfor i lys av ovennevnte ikke grunn til å endre den foreslåtte geografiske inndeling av organets avdelinger, som da blir som følger:
Østlands- og Oslofjordområdet (Østfold, Hedmark, Oppland, Akershus, Oslo, Buskerud, Vestfold og Telemark) - Avdeling Øst
Sør- og Sør-Vestlandet (Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland) - Avdeling Sør
Vestlandet (Hordaland og Sogn og Fjordane) - Avdeling Vest
Midt-Norge (Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag) - Avdeling Midt-Norge
Nord-Norge (Nordland, Troms og Finnmark) - Avdeling Nord
Departementet finner det imidlertid hensiktsmessig at denne inndelingen bør kunne justeres ettersom man vinner erfaring med den nye ordningen for etterforskingen i denne type saker.
Departementet vurderer det på bakgrunn av høringsrunden som fordelaktig at organets ledelse samlokaliseres med avdeling Øst.