2 Redegjørelse for ordningen med direkte valg av ordfører - videreføring av forsøksordningen

2.1 Innledning

Ordførerne i kommunene er en tradisjonsrik institusjon med sterk posisjon i kommunal forvaltning. Det er sett på som viktig for kommunene å ha en politisk frontfigur utad og som samtidig er den samlede politiske skikkelse innad. Etter gjeldende regelverk i kommuneloven velges ordfører indirekte ved at det er kommunestyret som står for valget. Gjennom omfattende forsøksvirksomhet både ved lokalvalget i 1999 og i 2003, har det i flere kommuner vært prøvd ut en ordning med direkte valg av ordfører. Det betyr at kommunenes innbyggere selv får anledning til å velge hvem som skal være ordfører den neste valgperioden. Ordningen har fått stor oppslutning.

Forsøk med direkte valg av ordfører ble første gang gjennomført ved lokalvalget i 1999. Ved lokalvalget i 2003 ble forsøket med direkte valg av ordfører utvidet ved at flere forsøkskommuner fikk anledning til å prøve ut ordninger som utvidet ordførers formelle myndighet. Evalueringen av disse forsøkene vil foreligge i slutten av inneværende lokalvalgperiode.

I dette kapittelet vil departementet redegjøre for forsøksvirksomheten på området og evalueringen av denne. Det blir også kort gjort rede for forslaget som ble sendt på høring og høringsinstansenes merknader til forslaget. Til slutt følger en vurdering av hvorfor departementet velger å videreføre ordningen som forsøksordning også ved neste lokalvalg.

2.2 Gjeldende rett

Innledning

På bakgrunn av ordførerens posisjon i kommunal forvaltning var det verken i kommunelovutvalget eller i Stortinget tvil om at ordfører og varaordfører skulle lovfestet som obligatorisk ordning også da vi fikk ny kommunelov i 1992. Kommuneloven § 9 regulerer både spørsmålet om valg til vervene og hvilke funksjoner vervet som ordfører er tillagt. I begge spørsmål må man imidlertid supplere med bestemmelser fra kommuneloven kapittel 6 om saksbehandlingsregler. Når det i dette kapitelet står ordfører, skal det også forstås fylkesordfører.

Ordførerrollen

Kommuneloven selv utstyrer ikke ordfører med formell kompetanse til å fatte vedtak på kommunens vegne. Det formelle beslutningsaspektet ved ordførerrollen er først og fremst forankret i at ordfører er med og treffer vedtak sammen med andre folkevalgte i kollegiale organ. For øvrig er de formelle aspekter knyttet til ordstyrerfunksjonen, dagsordensetting, og juridisk ansvar (rettslig representant etter domstolloven § 191, legitimert til å reise søksmål på kommunenes vegne).

Selv om ordfører ikke i loven er tillagt formell myndighet har han/hun ikke liten innflytelse i kommunale vedtaksprosesser og på utforming av den førte politikk i den enkelte kommune. I vedlegget til Ot.prp. nr. 58 (1995-96) om «Ordførervervet og politisk mistillit » av forsker Helge O. Larsen, er det trukket frem særlig tre momenter som er knyttet til andre forhold enn formell autoritet. For det første har ordfører i utgangspunktet et flertall bak seg i kommunestyret, selv om dette kan variere betydelig i grad og soliditet. For det andre er ordfører den overlegent mest «synlige» politiker i kommunen og er kommunenes ansikt utad. For det tredje har ordfører stor innflytelse i kraft å ha oversikt og innsikt.

Det må være belegg for å hevde at det har skjedd en profesjonalisering av vervet de siste 10-15 årene ved at de fleste kommuner kjøper ordfører fri for å skjøtte vervet i hel- eller deltidsstilling. Dette gir også ordfører god anledning til å fylle en av sine viktigste roller, nemlig det å være et bindeledd mellom administrasjonen og folkevalgte.

Valg av ordfører og varaordfører

Reglene om valg til ordførervervet er hjemlet i kommuneloven § 9.

I kommuner som er organisert etter formannskapsmodellen er det bare de som er valgt til medlem av formannskapet som er valgbar til ordfører- og varaordførervervet, jf. § 9 nr. 1. Et varamedlem til formannskapet kan ikke velges. Den som har tjenestegjort som ordfører eller varaordfører de siste fire år kan nekte valg til begge verv. Kravet om fritak må settes frem før valget foretas.

Som et resultat av at kommuner med parlamentarisk styreform ikke har formannskap skal ordfører/varaordfører velges blant kommunestyrets medlemmer, jf. kommuneloven § 9 nr. 1 andre avsnitt. For øvrig gjelder de samme reglene for valg og funksjoner.

Det fremkommer også i kommuneloven § 9 nr. 1 at valget av ordfører foretas for hele valgperioden. Som begrunnelse for dette anførte Kommunelovutvalget følgende i NOU 1990:13 s. 131:

«Utvalget er kommet til at funksjonstiden bør være 4 år både for ordfører og fylkesordfører. Dermed følger funksjonstiden kommunestyrets/fylkestingets valgperiode. Dette er den enkeleste og mest ryddige ordning. Utvalget er klar over den gjeldende 2 års funksjonstid for ordfører har gjort det lettere i enkelte tilfeller å komme fram til avtaler om ordførervervet partiene imellom, men legger likevel større vekt på sammenfall mellom funksjonsperiode og valgperiode og betydningen av kontinuitet og stabilitet i ordførervervet».

Utvalget fant heller ingen grunn til å foreslå at et flertall i kommunestyret skulle kunne kaste ordfører i løpet av perioden på rent politisk grunnlag og dermed kunne velge en ny til vervet.

Stortingets kommunal- og miljøkomité var ikke ubetinget enig i dette og uttalte i Innst. O. nr. 95 (1991-1992 på s. 20):

«Det kan i gitte tilfeller foreligge sterke rimelighetsgrunner eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn som tilsier at det bør finnes en lovhjemmel for kommunestyret/fylkestinget til å foreta nytt ordførervalg».

Saken ble sendt tilbake til departementet til en ytterligere vurdering og utredning.

Departementet kom tilbake til spørsmålet i Ot. prp. nr. 58 (1995-96) og konkluderte med følgende:

«Departementet legger vekt på et en funksjonstid på 4 år best ivaretar hensynet til stabilitet og kontinuitet i ordførervervet. Å åpne for en adgang til å velge ny ordfører i løpet av perioden, vil være å innføre et element av parlamentarisme i formannskapsmodellen, noe som vil kunne føre til uklare politiske ansvarslinjer. Ettersom regelen med 4 års funksjonsperiode for ordfører ennå ikke har vært utprøvd i praksis, er det etter departementets syn riktig å avvente situasjonen.»

I Innst. O. nr. 8 (1996-97) sluttet Stortingets kommunalkomité seg til departementets synspunkt.

Valg i konstituerende møte - fremgangsmåte

I følge kommuneloven § 17 nr. 2 foretas valget av ordfører på kommunestyrets konstituerende møte. Møte ledes av den fungerende ordfører. Fremgangsmåten ved valget fremgår av kommuneloven § 38 nr. 1 der det heter at

«ved flertallsvalg og ansettelser er den eller de valgt som har fått mer enn halvparten av de avgitte stemmene […] Ved stemmelikhet avgjøres ansettelse av møtelederen, mens valg avgjøres ved loddtrekning».

Det vil si at kommunestyret velger ordfører ved et alminnelig flertallsvalg, og det vil bli avgjort ved loddtrekning i tilfelle stemmelikhet.

Det er en naturlig følge av selve ordningen med varaordfører at vedkommende rykker opp som ordfører når denne har midlertidig fravær. Når ordfører trer ut av vervet for resten av valgperioden skal det i følge kommuneloven § 9 nr. 2 foretas nyvalg. Hvis varaordfører blir valgt til ordfører, må det velges ny varaordfører.

2.3 Forsøksvirksomhet med direkte valg av ordfører

2.3.1 Innledning - bakgrunnen for forsøkene

Departementet har tatt initiativ til to runder med forsøk på dette området, i forbindelse med kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1999 og i 2003. Selv om forsøkene var initiert fra departementet var det opp til kommunene selv å søke om deltakelse og langt på vei utforme de konkrete løsninger og vedtekter for forsøket i sin kommune. Ved lokalvalget i 2003 ble også forsøket utvidet til å gjelde utprøving av ordninger med mer myndighet til ordfører.

I dette punktet blir det gitt en kort redegjørelse for bakgrunnen for forsøkene, hovedtrekkene i de institusjonelle løsningene som er prøvd ut og resultatet av evalueringen av begge forsøksrundene. Det som blir sagt her bygger blant annet på evalueringsrapporter fra forsker Helge O. Larsen m.fl.

Mye av bakgrunnen for ordningen med direkte ordførervalg var den relativt lavere valgdeltakelsen ved lokalvalget i 1995. I kjølvannet av valget oppstod det bekymringer omkring en jevnt fallende valgdeltakelse ved lokalvalg siden 1979. I denne perioden hadde valgdeltakelsen falt fra 72,8 prosent ved kommunestyrevalget i 1979 til 62,8 prosent ved kommunevalget i 1995. Fallet i valgdeltakelsen var et viktig tema i en lokaldemokratiredegjørelse som daværende kommunal- og regionalminister Ragnhild Queseth Haarstad holdt for Stortinget 19. mars 1998. I redegjørelsen ble det drøftet hva som kunne være forklaringer på den fallende valgdeltakelsen og mulige tiltak. Selv om statsråden ikke nevnte direkte ordførervalg som et mulig tiltak for å stimulere lokaldemokratiet i selve redegjørelsen, åpnet hun i stortingsdebatten etter redegjørelsen for at kommuner som ønsket det, kunne prøve det ut som forsøk. Dette er foranledningen til at 20 kommuner søkte departementet om å få prøve ut en ordning med direkte valg av ordfører ved lokalvalget i 1999.

Forsøket i 1999 skjedde med andre ord ikke på bakgrunn en formell invitasjon fra departementet til kommunene om å søke om å få delta i forsøk. Det var kommunene selv som søkte om å gjennomføre direkte valg av ordfører og alle søknadene ble innvilget. Dette betydde blant annet at forsøkene hadde ulik utforming, for eksempel i forhold til hvordan den endelige ordførerkåringen skulle skje. Det var særlig tre mål på sentralt hold som ble trukket opp for gjennomføring av forsøkene:

• Det ene var et mål om økt valgdeltakelse. Gjennom personfokusering på hvem som skulle velges til ordfører, ville det kunne skapes større interesse for kommunestyrevalget.

• En ville oppnå å skape større engasjement og interesse for lokalpolitikk blant velgerne.

• Det var et ønske om at tiltaket skulle bedre grunnlaget for rekruttering til lokalpolitikken. Større grad av personfokusering ville kunne øke interessen for lokalpolitikk og dermed også øke interessen for å delta i politisk arbeid.

Kommunene hadde dels andre mål for forsøket. Ett av dem var å redusere innslaget av politisk «hestehandel» i forbindelse med valg av ordfører i kommunestyret etter valget. Folk skulle kunne være sikre på at de ville få den ordføreren de foretrakk ved valget. I debatten rundt ordningen ble det også trukket fram at ordningen også kunne gi et endret og mer tydelig lederskap av kommunen, ved at ordføreren styrket sin stilling ved å ha innbyggerne i ryggen. Dessuten kunne ordningen tydeliggjøre ordførerens ombudsrolle.

Resultatene fra valget viste at direkte ordførervalg ikke hadde noen effekt på valgdeltakelsen i de kommunene som deltok i forsøket sammenlignet med valgdeltakelsen i de andre kommunene.

Evalueringen tydet derimot på at ordningen skapte et større engasjement i valgkampen. Det ble etter valget gjennomført en befolkningsundersøkelse i de 20 kommunene. Denne viste at velgerne generelt fikk en større interesse for valget, at de la større vekt på personlige egenskaper ved ordførerkandidatene, at de la større vekt på lokale saker enn tidligere og fikk større forventninger med hensyn til egen innflytelse på lokalpolitikken så vel som med hensyn til kandidatenes lydhørhet overfor velgerne.

Når det gjaldt målet om å bedre grunnlaget for rekrutteringen, kunne ikke evalueringen av forsøket gi noe svar på om det hadde skjedd noen utvikling. Grunnlaget for å si noe om det på bakgrunn av ett forsøk var for svakt.

Lokalvalgundersøkelsen fra lokalvalget i 1999 viste også at ordningen hadde stor støtte i opinionen. I forsøkskommunene var det 87 prosent av de som ble spurt i undersøkelsen som sa seg enig eller nokså enig i at ordningen burde fortsette. I kommunene som ikke hadde ordningen uttrykte 67 prosent at de var helt enig eller nokså enig i at ordføreren burde velges direkte av innbyggerne framfor å bli valgt av kommunestyret.

De 20 kommunene som søkte i 1999, fikk som nevnt alle godkjent sine modeller for forsøk med direkte valg av ordfører. Alle kommunene var forholdsvis små, og ingen hadde over 7000 innbyggere. Ved andre runde av forsøkene - ved valget i 2003 - ble det i departementers invitasjonsbrev satt et tak på 40 deltakerkommuner. Forsøket ble i tillegg utvidet til å også gjelde utprøving av endret myndighet for ordfører. Det ble også gjort klart at av hensyn til evalueringen av forsøkene ville de kommunene som deltok i første runde av forsøkene bli prioritert blant de 40 plassene som var til disposisjon. Det ble i tillegg gjort klart at man ønsket å prioritere å få med et utvalg med større kommuner (over 7000 innbyggere). Det ble en stor oppslutning om forsøket og 93 kommuner søkte om å få delta. Blant disse var 16 av de 20 forsøkskommunene ved første runde. Ved lokalvalget i 2003 ble det 37 kommuner som skulle gjennomføre direkte valg av ordfører.

2.3.2 De institusjonelle løsninger som er prøvd ut i forsøket

Innledning

Kommunene fikk stor frihet til å utforme sitt forsøk selv, men det ble bestemt fra departementets side at enkelte valgtekniske regler skulle være like for alle forsøkene. Hver av forsøkskommunene lagde egne vedtekter (lokal forskrift) for forsøket i sin kommune. I dette punktet gis det en oversikt over hvilke institusjonelle løsninger som er prøvd ut i forsøkene. De aller fleste forsøkskommunene gjennomførte valget som alminnelig flertallsvalg. Noen kommuner gjennomførte valget som et flertallsvalg med valg i flere omganger. Kun forsøket i Alvdal kommune prøvde ut en preferansevalgmodell, og er omtalt særskilt nedenfor.

Forsøkenes hovedvariasjoner gjennomgås nedenfor.

Gyldighetskrav

I en del forsøkskommuner var det til dels stor debatt omkring søknaden om deltakelse. I andre kommuner har det vært større enighet om å delta i forsøket. Dette har blant annet gjenspeilet seg i hvor strenge krav den enkelte kommunen satte til gyldighetskrav, det vil si hvor mye som skal til for at ordførervalget skal regnes som gyldig.

I de fleste forsøkskommuner ble det satt spesielle vilkår som, dersom de ikke ble oppfylt, kunne føre til at ordførervalget ble kjent ugyldig. Hva kravene bestod i, varierte betydelig, men felles for alle kommunene var at dersom ordførervalget ble kjent ugyldig, skulle kommunestyret velge ordfører på vanlig måte etter kommuneloven.

Følgende gyldighetsvilkår ble utprøvd i forsøkene:

• En viss prosentdel av de som stemmer ved kommunevalget måtte også avgi stemme ved det direkte ordførervalg (varierte fra 25 prosent til 2/3).

• I stedet for, eller i tillegg til kravet om at en viss prosentdel av de som deltok ved kommunestyrevalget også skulle avgi stemme ved det direkte ordførervalget, satte noen av forsøkene krav om at en viss del av befolkningen skulle delta ved valget (varierte fra 40 prosent til 50 prosent oppslutning om ordførervalget).

• Det ble i noen forsøk stilt krav til at et visst antall kandidater må stille til ordførervalget. Dette er et krav som må oppfylles i god tid før selve valgdagen, og kan derfor ikke føre til at ordførervalget blir kjent ugyldig, men at det blir avlyst før valgkampen tar til (der det ble stilt krav til antall kandidater varierte det fra 2-3).

Det stilte i gjennomsnitt 4,8 kandidater til valg i forsøkskommunene. I enkelte kommuner stilte det like mange kandidater som det er partier, mens det i andre kommuner bare var de største partiene som stilte kandidat. Noen av forsøkene åpnet også for at en «blokk» kunne stille en felles kandidat. Dette er nærmere omtalt nedenfor.

Nominasjon

Forsøkskommunene valgte noe forskjellige regler for hvem som kunne stille til ordførervalget og hvem som kunne nominere kandidater. Ulikhetene bunner blant annet i ulike oppfatninger om hvor sterk tilknytning det er ønskelig at ordførerkandidatene har til det etablerte politiske miljøet i kommunen. Det som var felles for alle forsøkskommunene med unntak av én, var at retten til å nominere en kandidat ble forbeholdt partier og grupper som stilte liste til kommunevalget.

Enkelte forsøkskommuner satte som krav at ordførerkandidaten som ble nominert av et parti eller en gruppe, måtte stille på partiets/gruppas liste til kommunestyrevalget.

Det strengeste kravet var at ordførerkandidaten måtte stå på førsteplass på partiets/gruppas liste til kommunestyrevalget. Dette kravet ble stilt i 12 av forsøkskommunene. Dette gir større sjanse for at ordførerkandidaten blir valgt inn i kommunestyret, selv om han/hun ikke skulle bli valgt til ordfører.

I to av kommunene ble det presisert at partiene/gruppene stilte fritt om de ville samle seg om kandidater fra andre partier, men ingen av disse kommunene tillot et parti eller en gruppe å nominere flere kandidater.

Det var bare i fem kommuner vedtektene tillot at det ble nominert mer enn én kandidat fra hvert parti/gruppe. De øvrige kommunene hadde begrenset antallet kandidater fra hvert parti.

Kåringsvilkår

I 31 av forsøkskommunene var det satt krav om kun simpelt flertall for at ordføreren skulle være valgt. Noen valgte å stille krav til en viss oppslutning om ordføreren og kravene varierte fra minst 25 prosent til 50 prosent oppslutning om ordføreren for at han/hun skulle være gyldig valgt. Dersom kravet ikke ble oppfylt, krevde vedtektene en ny valgomgang der de to kandidatene som fikk flest stemmer ved første valgomgang fikk delta. Kravet om en viss oppslutning ble oppfylt i to kommuner, mens det ble gjennomført en andre valgomgang i tre av kommunene.

Preferansevalg i Alvdal

Som eneste forsøkskommunen gjennomførte Alvdal et preferansevalg. Her fikk velgerne ikke bare krysse av for den kandidaten de foretrakk, men også å nummerere de tre kandidatene de foretrakk i den rekkefølgen de ønsket. I vedtektene § 4-3 heter det at:

«Ved opptelling telles i 1. omgang bare de som er rangert som nr 1. Dersom ingen har fått minst 50 % av stemmene, fjernes den kandidaten som har fått færrest stemmer. På de stemmesedlene som hadde denne kandidaten øverst, telles nå nr 2 med i andre omgang, og legges til stemmene fra 1. omgang. Slik fortsetter en med å fjerne kandidatene med færrest stemmer i så mange omganger som nødvendig til en av kandidatene oppnår 50 % av stemmene.»

Dette er teknisk sett en regel for hvordan valgoppgjøret skal skje, men den har også implikasjoner for selve kåringsvilkårene, ettersom det egentlig kreves 50 prosent oppslutning om ordføreren, enten han da er rangert som nr. 1, 2 eller 3.

Forholdet til kommunestyret og formannskapet

En ny ordning med direkte valg av ordfører kan tenkes å gi nye utfordringer når det gjelder forholdet mellom ordfører og kommunestyret. Etter kommuneloven § 9 velger kommunestyret selv en ordfører blant formannskapets medlemmer. Ved direkte valg kunne det tenkes at ordfører stod uten plass i kommunestyret, en situasjon som ville være uholdbar. For å sikre at den direkte valgte ordføreren har plass i kommunestyret valgte kommunene litt ulike modeller.

Alle forsøkskommuner, med unntak av én har valgt en av to ulike løsninger, enten ved at den direkte valgte ordfører tok sete i kommunestyret på sitt partis/sin gruppes kvote, eller at han ble valgt på egen kvote.

I 31 av forsøkskommunene ble det valgt en ordning som gikk ut på at den direkte valgte ordføreren tok sete i kommunestyret/formannskapet på sitt partis/sin gruppes kvote. Dersom ordføreren tok plass i kommunestyret på sitt partis/sin gruppes kvote, er det fortsatt risiko for at han/hun kan bli stående uten plass i kommunestyret eller formannskapet. Dette problemet ble løst ved at ordføreren i så fall tok siste plass i kommunestyret. Dermed ble (det egentlige) siste mandatet forskjøvet ut av kommunestyret, og ordførerens parti favoriseres dermed ved å bli representert i kommunestyret i en situasjon hvor de i utgangspunktet ikke hadde rett til sete i kommunestyret. Dette er imidlertid en situasjon som ikke oppstod i noen av forsøkskommune.

Den andre løsningen som ble prøvd ut var at ordføreren ble valgt inn i kommunestyret og formannskapet på egen kvote. Fem kommuner hadde valgt denne løsningen. Det vil si at antallet representanter ble redusert med én før man fordelte plassene etter parti eller liste. Det ble da en plass mindre å fordele på de ulike partiene og listene, og ordførerens parti fikk en representant mer enn de ville fått med den andre ordningen.

Situasjoner hvor ordfører står uten rett til plass i kommunestyret har imidlertid hittil ikke forekommet.

Varaordfører

I de fleste forsøkskommunene ble varaordfører valgt etter kommuneloven, men syv av forsøkskommunene fikk anledning til å prøve ut andre ordninger. Disse har valgt 3 ulike løsninger:

Fire kommuner prøvde ut en ordning der den kandidat som får nest flest stemmer ved ordførervalget ble varaordfører. I de fleste tilfeller stiller bare én kandidat fra hvert parti, slik at det var rimelig å anta at denne ordningen automatisk vil føre til at ordfører og varaordfører vil komme fra to forskjellige partier, og i kommuner med blokkdeling gjerne fra hver sin blokk. To kommuner hadde, i forbindelse med forsøket om utvidet myndighet for ordfører, bestemt at det var opp til den direkte valgte ordføreren å utpeke sin varaordfører. I en av kommunene var valgfriheten begrenset til formannskapets medlemmer, mens i en av de andre kommunene kunne ordføreren velge sin varaordfører blant kommunestyrets faste medlemmer.

En av forsøkskommunene er alene om å ha en ordning der ordfører og varaordfører velges på samme stemmeseddel. Det skjedde ved at stemmeseddelen skulle inneholde to navn, og det var markert hvem som stilte som ordførerkandidat og hvem som stilte som varaordførerkandidat. Velgerne benyttet da stemmeseddelen for den ordførerkandidat (og dermed samtidig også varaordførerkandidat) som de ønsker å stemme på. Dette minner om systemet ved amerikanske presidentvalg, hvor president og visepresident fører valgkamp sammen.

Stemmelikhet

Ved ethvert valg er det alltid en viss teoretisk mulighet for at det ender med stemmelikhet. Ved valget i 2003 viste det seg at det svært usannsynlige kan inntreffe. For i en av forsøkskommunene, med 2436 stemmeberettigede, endte det med stemmelikhet. Dette gir grunn til å kommentere kort de ulike løsninger de ulike kommunene valgte ved slike tilfeller.

Den langt vanligste løsningen, foretrukket av 20 kommuner, var at ordførervalget i så fall skulle avgjøres ved loddtrekning, jf. kommuneloven § 9, jf. § 38 nr. 1. Den løsningen som ble foretrukket av 10 kommuner var at kommunestyret i så fall avgjør. Det vil i praksis si at ordfører velges på konstituerende kommunestyremøte etter kommuneloven. Det var altså det som skjedde i den forsøkskommunen som hadde stemmelikhet mellom sine kandidater etter valgoppgjøret.

«Sikkerhetsventiler»

I tillegg til de variasjonene som er diskutert ovenfor i dette punktet, kommer en del variasjoner i forbindelse med forsøket med utvidet myndighet for ordfører. Ett punkt som inngikk i dette forsøket har imidlertid særlig interesse for ordningen med direkte ordførervalg.

Det er da snakk om forsøkskommuner som blant annet innførte «sikkerhetsventiler» i tilfelle samarbeidsforholdet mellom ordfører og kommunestyre skulle utvikle seg i negativ retning. Det dreier seg om to av forsøkskommunene, som gav ordføreren rett til å stille «kabinettspørsmål», og deretter gå av i perioden. En annen forsøkskommune hadde en bestemmelse som gav kommunestyret rett til å skrive ut nyvalg på ordfører med 4/5 flertall. Disse ordningene er forsøk under kategorien endret myndighet for ordfører og er ennå ikke evaluert.

2.3.3 Hva viser evalueringen av forsøkene?

Universitetet i Tromsø ved forsker Helge O. Larsen har vært engasjert av departementet for å evaluere forsøkene. Det som sies nedenfor bygger på evalueringsrapportene fra ham og hans medarbeidere.

Spørsmål rundt interesse og engasjement er belyst gjennom spørreundersøkelse til et representativt utvalg av de stemmeberettigede. I tillegg er de aller fleste ordførerkandidater og direkte valgte ordførere intervjuet.

En synkende valgdeltagelse ved lokalvalgene var en av begrunnelsene for å innføre forsøk med direkte valg av ordfører i 1999, i tillegg til et mål om å vitalisere lokaldemokratiet ved å øke interessen og engasjementet for lokalpolitikken. Ved andre runde av forsøkene var begrunnelsen om å øke valgdeltakelsen kommet noe i bakgrunnen. Andre hensyn som for eksempel ordningens store oppslutning blant innbyggerne, appellen til yngre velgere, unngå «hestehandel» om ordførervervet og et tydeligere politisk lederskap var noen av begrunnelsene som ble trukket fram både i evalueringen etter første runde og i mange av forsøkskommunenes søknader om deltakelse.

Valgdeltakelsen fulgte ved begge valgene den nasjonale trenden fra 1999 til 2003. Men variasjonene var til dels betydelige og størst for selve ordførervalget. Internasjonal erfaring har vist den samme tendensen. I stor grad avgjorde de lokale politiske forholdene hvorvidt ordførervalget hadde effekt på valgdeltakelsen eller ikke. Hovedkonklusjonene så langt er derfor at direkte valg av ordfører ikke uten videre har innvirkning på valgdeltakelsen. I tråd med erfaringer fra andre land ser det ikke ut til at innføring av personvalg fører til lavere valgdeltakelse heller.

Når det gjelder personvalgelementet og personfokusering kan velgernes stemmedeling være et uttykk for dette. I kommunene som deltok i forsøksordningen hadde velgerne to stemmer å avgi, en stemme til kommunestyrevalget og en stemme til ordfører. Dette åpner for det som er kalt stemmedeling, at velgeren kan gi sin kommunestyrestemme til en liste og sin ordførerstemme til en kandidat fra en annen valgliste. Ordningen åpner selvsagt også for at velgeren bare stemmer til ett av valgene. Et interessant funn ved evalueringen viser at om lag 30 prosent oppgav at de gav sin ordførerstemme til en kandidat fra en annen liste enn den de gav sin stemme ved kommunestyrevalget.

Stemmedeling forklares ofte ved kandidatenes personlige egenskaper, at de har standpunkt i spesielle saker som er sammenfallende med velgerens, eller rett og slett at velgeren ser det slik at kandidaten fra hans eller hennes «egen» liste ikke har mulighet til å nå opp ved personvalget, jf. at ordførervalgene var flertallsvalg og ikke forholdstallsvalg. Av hensyn til at ens stemme skal resultere i politisk innflytelse, vil stemmen bli gitt til kandidater som oppfattes å ha en reell sjanse til å vinne. I teorien vil denne mekanismen i størst grad føre til stemmedeling blant velgere som gav sin partistemme til små partier. Ut fra dette kan man si at velgeren får anledning til å gi uttrykk for flere preferanser ved å dele sin stemme ved lokalvalget.

Innføring av direkte valg er en utfordring for det tradisjonelle partidominerte system i Norge. Evalueringen viser at vektlegging av personlige egenskaper og kandidatenes oppfatning i enkelte saker hadde meget stor betydning for valgadferden. Velgerens vektlegging av personlige egenskaper var betydelig mer utbredt i små kommuner enn i store. Selv om valgforskere i Norge har avdekket at det generelt er vanskelig å skille mellom person, sak og parti, tilsier differansene mellom disse fordelingene at det var en personeffekt ved de direkte ordførervalgene, men at denne tendensen varierte med kommunestørrelsen. I teorien stiller personvalg større krav til velgerne med hensyn til kunnskaper og informasjon om de enkelte kandidatene enn partivalg. Evalueringen viser imidlertid at i kommunene som deltok i 1999, og for andre gang i 2003, var det rundt tre fjerdedeler som mente de kjente kandidatene godt. Denne andelen falt til drøyt seks av ti i de nye større kommunene som kom til i 2003. En del gav også uttrykk for at ordningen hadde ført til økt interesse for lokalpolitikken. På et direkte spørsmål om dette svarte fire av ti at de hadde fått økt interesse for lokalpolitikken. Konklusjonen er likevel at selv om noen oppfattet at de har fått økt interesse for kommunevalget og lokalpolitikken, ga ikke det seg utslag i noen særlig endring med hensyn til selve valgdeltakelsen.

Politikerne i mange av forsøkskommunene så det som et viktig mål for sitt forsøk at den nye ordningen skulle gi den enkelte innbygger større innflytelse i lokalpolitikken. Evalueringen viser at denne tendensen er styrket og økte markert fra forsøket i 1999 til 2003 blant kommuner som var med begge gangene. Det kan konkluderes med at erfaringene fra direkte valg av ordfører styrker folk i synet på både økt innflytelse og at ordføreren er mer lydhør overfor borgerne. Direkte valget gir dem, bokstavelig talt, en ekstra stemme.

Spørreundersøkelsene viser at de velgerne som mente at ordningen hadde ført til at de i større grad enn tidligere la vekt på lokale saker også deltok ved valget i større grad enn de som ikke la større vekt på lokale saker. Evalueringen viser at et flertall av de spurte ønsket at dette skulle blir en permanent ordning.

En innvendig mot forsøkene har vært at ordfører kan risikere å få en svak maktbasis i kommunestyret. Evalueringen etter forsøket i 1999 viste at på aggregert nivå hadde ikke ordførerpartiene færre representanter i kommunestyret når direkte valg ble benyttet i forhold til perioden forut for forsøket. Evalueringen viser at i noen kommuner førte stemmedelingen som er beskrevet ovenfor til at noen ordførere havnet i mindretall i kommunestyret. I de fleste tilfellene fant man fram til konstruktive samarbeidsløsninger, mens det i noen få tilfeller førte til styringsproblemer og at ordføreren mistet makt og ble fratatt oppgaver. Likevel synes det også i disse tilfellene som om både lokalpolitikerne evnet å justere sin atferd i forhold til situasjonen som oppsto og at den kjente konsensusorienteringen fra formannskapsmodellen ble gjort gjeldende i viktige saker.

Evalueringen av forsøket i 1999 viser at særlig unge velgerne oppgav en økt interesse for lokalpolitikken som resultat av direktevalget.

2.4 Internasjonale utviklingstrekk og valgtekniske metoder

2.4.1 Direkte valg av ordfører – en europeisk trend

Ordningen med å la innbyggerne velge sin ordfører ved direkte valg har tidligere i stor grad vært et amerikansk fenomen. I følge en undersøkelse gjennomført i 1987, var da hele 90 prosent av ordførerne i byer med mer enn 100 000 innbyggere valgt gjennom direkte valg. I tiden etter andre verdenskrig har direkte valg av ordfører også vært benyttet i de to sydtyske delstatene Bayern og Baden Württemberg, og delvis som følge av at disse lå i den amerikanskkontrollerte sonen av Tyskland.

I løpet av de siste ti-tolv årene har imidlertid en rekke land, delstater eller byer/enkeltkommuner gått over til denne ordningen. Utformingen varierer imidlertid en del, og det samme gjør beveggrunnene for endring. Direkte valg er imidlertid blitt sett på som ett av flere virkemidler for å styrke den politiske lederposisjonen, og å gi denne en mer utøvende funksjon. Internasjonalt støter en derfor ofte på betegnelsen «executive mayors».

Israel innførte en ordning med direkte valg av ordfører i 1975, og i 1993 ble de første lokalvalgene i Italia med direkte valg av ordfører gjennomført. Den italienske reformen, hvor styringsordningen tidligere langt på vei lignet den norske, var gjennomgripende, og representerte et brudd med prinsippene om så vel proporsjonalitet, kollektivt ansvar og begrenset formell myndighet.

Tyskland er en forbundsstat, hvor kommunallovgivningen varierer mellom de enkelte delstater. Med unntak av de tre bystatene, innførte samtlige tyske delstater i løpet av 1990-tallet en ordning med direkte valg av ordfører. Felles er også at den utøvende myndighet ved posisjonen ble styrket, og for de flestes vedkommende at mandatperioden ikke sammenfaller med valgperioden for kommunestyret. Med unntak av de to sydtyske, har samtlige delstater også introdusert en ordning som gjør det mulig å kunne avsette ordføreren i perioden.

På de britiske øyer varierer kommunalordningen noe, men den engelske tradisjonen knytter seg sterkt til det vi kan kalle «council–committee» modellen (utvalgsmodellen). Her er ordførerposisjonen svak; basert på rotasjon, og ut over det å være møteleder mest forbundet med seremonielle og representasjonsfunksjoner. Reform av måten kommunene ledes på har stått høyt på agendaen for Blair-regjeringen. Det er lansert tre modeller for kommunale styringsordninger, hvor samtlige gir ordføreren en mer fremskutt posisjon, og to baserer seg på at ordføreren velges direkte. For kommuner over 85 000 innbyggere ble det gjort obligatorisk å gå over til en av de tre modellene. Så langt har imidlertid bare et dusin gått over til modellen med direkte valgt ordfører støttet av et kommuneråd (cabinet), mens det store flertall har valgt modellen med en indirekte valgt ordfører og et kommuneråd valgt av kommunestyret.

I London ble det fra 2000 introdusert en ordning med direkte valgt ordfører, tillagt betydelig utøvende myndighet. Valget tiltrakk seg stor oppmerksomhet; ikke minst siden vinneren Ken Livingstone stilte som uavhengig kandidat etter å ha mislykkes i å bli nominert av Labour. Selve valget ble avholdt som preferansevalg. Her fikk velgerne gi uttrykk for en første- og en annenpreferanse. Siden ingen av kandidatene fikk rent flertall av førstestemmene, måtte opptellingen foregå i flere runder. Livingstone ble valgt med 51,6 prosent av stemmene, hvorav 39 prosent var førstestemmer. Dette er altså en metode for å oppnå absolutt flertall for en kandidat uten at det avholdes flere valgomganger.

I Europa for øvrig er ordningen med direkte valg av ordfører innført i Irland fra 2004, og det har vært lagt fram forslag om dette i Belgia (Flandern) og Nederland.

Innføring av direkte valg av ordfører er en ordning som har hatt en viss vind i seilene i Europa de siste ti-femten år. Det finnes likevel ikke én uniform institusjonell utforming av ordningen, og både løsninger og begrunnelser varierer. Tradisjon, kontekst og lokale preferanser har betydning for hvilke løsninger som velges.

2.4.2 Valgtekniske ordninger – internasjonale erfaringer

Departementet engasjerte i 2005 cand.polit. Mette Bakken, Rokkansenteret, Universitetet i Bergen for å kartlegge de mest aktuelle valgtekniske ordninger i andre land. Innholdet i dette punktet bygger på hennes utredning.

Både akademikere og politikere har de senere årene vist økt interesse for valgordninger. Til tross for økt reformiver på området er imidlertid fortsatt flertallsvalg en av de mest brukte ordningene i verden i dag, både for parlaments- og presidentvalg. De siste tiårene har imidlertid blandede systemer blitt tatt mer i bruk. Når det gjelder enmannsvalg («single-winner elections») – det vil si valg der det kun er én person som skal velges som for eksempel president eller ordfører – kan man imidlertid av praktiske årsaker ikke velge og vrake mellom alle valgsystemer.

Flertallsvalg og valg i flere omganger er de mest brukte – og mest kjente – systemene som benyttes ved enmannsvalg. Under flertallsordningen krysser velgeren av for én kandidat og kandidaten som får flest stemmer – uavhengig av stemmebunkens relative størrelse – blir tildelt mandatet som står på spill. For å vinne kreves det bare at kandidaten oppnår et såkalt simpelt flertall . Flertallsordningen har vært under sterk kritikk på grunn av måten systemet gjør det mulig for kandidater med en relativt liten andel av stemmene å vinne valget. Dersom ti kandidater stiller, er det i prinsippet mulig å vinne med en oppslutning på kun 11 prosent av de gyldige stemmene. Valg i flere omganger søker å gjøre noe med dette problemet. Under dette systemet er det slik at dersom ingen av kandidatene får et absolutt flertall (det vil si 50 prosent pluss én stemme) av stemmene, så arrangeres en andre valgrunde. Den andre valgomgangen har til hensikt å øke velgeroppslutningen omkring kandidaten som blir valgt.

Valg i flere omganger er imidlertid en ressurskrevende ordning. For det første kreves større økonomiske midler ettersom to valgrunder vil måtte kunne avholdes. For det andre stilles det særskilte krav til velgeren som må gå til stemmeurnene to ganger. Det har vært argumentert for at valg i to omganger øker velgerapatien og kan medføre synkende valgdeltakelse. Det er på bakgrunn av kritikken mot flertallsvalg og valg i to runder at preferanseordninger har fått stadig økende oppmerksomhet de senere årene.

Mens flertallsvalg og valg i flere omganger omtales som binære systemer, det vil si at velgeren kan kun vise støtte til én person (av gangen), har preferansesystemer det til felles at de gir velger muligheten til å rangere kandidatene som står oppført på stemmeseddelen. Det finnes flere typer preferansesystemer. Her vil det fokuseres på følgende tre hovedtyper av preferansevalg: a) alternativ stemmegivning b)supplerende stemmegivning og c) Bordas metode . Årsaken til at disse beskrives som «hovedtyper» er at det finnes et større antall varianter av disse forskjellige ordningene. Mens alternativ stemmegivning og supplerende stemmegivning benyttes for direkte valg av ordfører i dag, har ingen så langt arrangert ordførervalg under Bordas metode.

Alternativ stemmegivning

Felles for flertallsvalg, valg i to omganger og alternativ stemmegivning er at de kan benyttes for enmannsvalg. Imidlertid skiller det sistnevnte systemet seg fra de to øvrige når det gjelder stemmeseddelen og måten opptellingen av stemmene foregår på. Alternativ stemmegivning gir velgerne flere valgmuligheter når de fyller ut stemmeseddelen . I stedet for å gi sin støtte til kun én kandidat rangerer velgeren kandidatene etter ønske ved å markere 1 for sin favorittkandidat, 2 for den han/hun anser som den nest beste kandidaten, 3 for den tredje beste kandidaten og så videre. Velgeren kan med dette gi uttrykk for sine preferanser utover sin favorittkandidat. Opptellingen av stemmene skiller seg fra den britiske flertallsordningen ved at en kandidat må ha et absolutt flertall av stemmene for å bli valgt. I første omgang telles alle førstepreferansene. Dersom en av kandidatene får mer enn 50 prosent av disse, vinner denne valget. Dersom ingen av kandidatene får en slik stemmeandel, blir rangeringen velgerne har gjort på stemmesedlene viktig. Neste fase innledes med at kandidaten med færrest førstepreferanser elimineres og hans/hennes stemmer blir overført til de gjenværende kandidatene i overensstemmelse med andrepreferansen på stemmesedlene. Etter at stemmeoverførselen har blitt gjennomført summerer man kandidatenes første og andrepreferansestemmer. Dersom en av kandidatene nå har fått et absolutt flertall av stemmene, er denne valgt. Elimineringen gjentas såfremt ingen av kandidatene har et absolutt flertall av stemmene.

Det finnes ulike varianter av alternativ stemmegivning. Forskjellene har hovedsakelig å gjøre med antall kandidater velgerne blir bedt om å rangere. Under full alternativ stemmegivning må velgeren rangere alle kandidatene. Dersom fem kandidater stiller til valg vil en gyldig stemmeseddel tallmarkere alle de fem kandidatene med hvert sitt nummer fra en til fem. Under valgfri alternativ stemmegivning , kan velgeren selv bestemme hvor mange kandidater han/hun ønsker å rangere. Begrenset alternativ stemmegivning er en tredje variant. Her er velgerens valgmuligheter begrenset i den forstand at velgeren ikke får rangere alle kandidatene. Velgeren kan for eksempel bli bedt om å rangere kun tre av de overnevnte fem kandidatene. Begrenset alternativ stemmegivning kan kombineres med enten full alternativ stemmegivning eller valgfri alternativ stemmegivning. Under den førstnevnte kombinasjonen må velgeren rangere tre kandidater, mens under den sistnevnte kan velgeren markere enten kun 1 eller 1 og 2 eller 1, 2 og 3.

Australia tok først i bruk alternativ stemmegivning. Foruten å ha blitt brukt i det nasjonale parlamentsvalget over lang tid benyttes det også ved lokalvalg i noen deler av landet, inklusive ved direkte valg av ordfører.

Direkte valg av mayor ble vedtatt i Melbourne i 2000 og første gang gjennomført den 20. juli 2001. Postene som Lord Mayor og Deputy Lord blir besatt ved at lederteam – bestående av en person for hvert av mandatene – stiller til valg. 1 På stemmeseddelen er teamene angitt med navnene til de to samt eventuell partitilhørighet. Velgeren har ikke mulighet til å stemme på en Lord Mayor og en Deputy Lord Mayor som stiller til valg i to forskjellige team. Dette gjør at man unngår en situasjon der mayor og deputy mayor strides i to svært forskjellige politiske retninger, og man får en «kvasiparlamentarisk» institusjonell løsning. Videre fastslår valgloven at et fullt alternativ stemmegivningssystem skal brukes. Det vil si at velgeren må rangere alle «lederteam» for at stemmeseddelen skal erklæres gyldig.

I Kingborough (Tasmania) velges Mayor og Deputy Mayor på to separate stemmesedler. 2 Valgseddelen angir med andre ord ikke «lederteam» som i Melbourne, og velgerne hadde dermed mulighet til å stemme på en mayor og en deputy mayor som tilhørte to forskjellige partier. Videre har Kingborough tatt i bruk en valgfri form for alternativ stemmegivning og det er dermed opp til velgeren å avgjøre hvor mange kandidater de ønsker å rangere på stemmeseddelen.

Den 5. mars 2002 vedtok man å innføre alternativ stemmegivning for en del av de lokalpolitiske mandatene i San Francisco. Systemet ble for første gang tatt i bruk den 2. november 2004 for «supervisor»-valg i syv av elleve distrikter i storbyen. Valgsystemet som benyttes i San Francisco skiller seg fra systemene som benyttes i blant annet Melbourne og Kingborough ved at velgerne ikke får rangere alle kandidatene på stemmeseddelen, men kun gi uttrykk for tre preferanser. På denne måten ligner dette systemet preferanseordningen som ble tatt i bruk i forsøkskommunen Alvdal ved lokalvalget i 2003.

Den åpenbare fordelen med alternativ stemmegivning er at det sikrer at den valgte kandidaten har relativt stor oppslutning blant velgerne. Det kan argumenteres for at kravet om absolutt flertall (enten av alle stemmene eller de til en hver tid gjeldende stemmene, avhengig av om man har en full, valgfri eller begrenset alternativ stemmegivningsvariant) øker legitimiteten til den valgte representanten og i lokalpolitisk sammenheng også legitimiteten til lokaldemokratiet som sådan.

Supplerende stemmegivning

Supplerende stemmegivning har vært i bruk flere steder i Storbritannia og er kanskje mest kjent for å bli brukt til valget av mayor i London og ved presidentvalg i Sri Lanka. Systemet kan karakteriseres som en modifisert form av alternativ stemmegivning og plasserer seg mellom dette systemet og valg i flere omganger. På samme måte som under valg i flere omganger foregår opptellingen i to runder mens valget i likhet med alternativ stemmegivning foregår på en og samme dag og velgeren rangerer kandidatene på stemmeseddelen.

Mens man under flertallsvalg kan stemme på kun én person og under full eller valgfri (og ubegrenset) alternativ stemmegivning kan stemme på alle kandidatene, kan velgere under supplerende stemmegivning – på samme måte som under begrenset alternativ stemmegivning – stemme på færre personer enn det antallet som står på listen over kandidater. Ved de britiske mayor-valgene har velgerne kunnet uttrykke to preferanser mens man i Sri Lanka har mulighet til å rangere tre presidentkandidater. I Storbritannia inneholder valgseddelen, i tillegg til kandidatenes navn (og partimerke), to kolonner – en for velgerens førstestemme og en for velgerens andrestemme. Hvorvidt velgeren er tvunget til å gi mer enn en stemme kan variere, men i Storbritannia er andrestemmen valgfri. Velgeren krysser av i den første kolonnen ved navnet til kandidaten de aller helst ønsker skal bli valgt. I andre kolonne krysser de eventuelt av ved navnet til den de mener er den nest beste kandidaten.

Når det gjelder stemmeseddelen kan med andre ord supplerende stemmegivning og alternativ stemmegivning ha mye til felles avhengig av hvilken variant av det sistnevnte systemet som benyttes. Det er i eliminerings- og opptellingsprosessen at forskjellen mellom alternativ og supplerende stemmegivning kommer sterkest til syne. Den første opptellingsdelen er imidlertid identisk: her telles alle førstestemmene, og dersom en av kandidatene får over 50 prosent oppslutning er kandidaten valgt direkte på samme måte som under alternativ stemmegivning. Dersom ingen av kandidatene får 50 prosent oppslutning derimot, elimineres alle kandidatene foruten de to med flest førstestemmer.

Flere britiske byer har tatt i bruk supplerende stemmegivning for direkte valg av mayor. Blant dem er Doncaster, Hartlepool, Lewisham, Middlesbrough, Newham, North Tyneside, Stoke-on-Trent og Watford. Ved noen av disse valgene har det gjeldende valgsystemet hatt stor betydning for valgutfallet.

En av hovedårsakene til innføringen av supplerende stemmegivning ved mayor-valgene i Storbritannia var misnøye med måten flertallsvalgordningen kan gi kandidater med en relativt liten andel stemmer mandatet som står på spill i valget. Sammenlignet med flertallsordningen øker supplerende stemmegivning muligheten for at den valgte kandidaten har majoritets støtte blant velgerne. Følgelig øker også legitimiteten til den valgte kandidaten. Videre har et av hovedargumentene for supplerende stemmegivning, og preferansesystemer generelt, vært at dette systemet oppmuntrer kandidatene til å appellere bredt til velgerne.

Når det gjelder opptellingen av stemmene er denne noe mer komplisert enn flertallsordningen, men langt enklere sammenlignet med alternativ stemmegivning ettersom det kun er to eliminerings- og opptellingsrunder framfor en «endeløse» rekke av slike sekvenser.

Bordas Metode

Som nevnt ovenfor er dette en valgteknisk modell som vi ikke er kjent med har vært brukt for direkte valg av ordfører. Dette systemet ble foreslått av Jean-Charles de Borda for valg ved det franske vitenskapsakademiet i 1770. På samme måte som under alternativ og supplerende stemmegivning rangerer velgeren kandidatene som er oppført på stemmeseddelen. Men i stedet for eliminerings- og stemmeoverføringsrunder gjøres opptellingen under Bordas metode i en tellerunde. Dette gjøres ved at hver posisjon på stemmeseddelen gir et visst antall poeng, jf. det som er sagt under alternativ stemmegivning.

2.5 Høringsnotatets forslag til lovregulering av direktevalg av ordfører

Innledning

Departementet gir her en kort redegjørelse for høringsnotatets forslag til lovfesting av en ordning med direkte valg av ordfører. Forslaget bygget på forsøksvirksomheten og internasjonale valgordninger og utviklingstrekk som det er redegjort for i punktene ovenfor.

En hovedproblemstilling i forhold til direkte valg var om dette skulle skje som flertallsvalg eller preferansevalg. Dette var derfor en hoveddrøftelse som ble løftet frem i høringsnotatet.

Departementet foreslo at det i kommuneloven § 9 nr. 1 skulle tas inn en bestemmelse som gir kommunestyret myndighet til å vedta at det skal avholdes direkte valg på ordfører i kommuner og fylkeskommuner. De nærmere regler for valg av ordfører ble foreslått tatt inn i en ny § 9 a. De øvrige bestemmelser i kommuneloven § 9 skulle også gjelde når ordfører velges ved direkte valg.

Direkte valg som preferansevalg

I høringsnotatet var det et sentralt tema om direkte valg skulle skje som flertallsvalg eller preferansevalg. Alle forsøkene med unntak av ett, ble gjennomført som et enkelt flertallsvalg eller flertallsvalg i flere omganger. Dette har nok sin bakgrunn i at flertallsvalg og valg i flere omganger er de mest brukte – og mest kjente – systemene som benyttes ved enmannsvalg. Men erfaringer både under forberedelsen til forsøkene, det vil si ved utforming av forskrifter for forsøkene, og selve gjennomføringen har vist at et ordinært flertallsvalg har sine svakheter. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at direkte valg til ordfører skulle avholdes etter en preferansevalgmodell. Dette ville etter departementets syn kunne bøte på de største innvedingene mot et flertallsvalg.

Med flertallsvalg siktes som regel til en ordning hvor velgerne stemmer på én kandidat hver, og den som får flest stemmer blir valgt. Ved preferansevalg kan velgerne gi uttrykk for alternative preferanser på stemmeseddelen og den som er høyest preferert blant de fleste av velgerne blir valgt.

Flertallsvalg kan enten bety at den som skal velges må ha fått flertallet av stemmene, det vil si over 50 prosent av alle avgitte stemmer. Er det kun to kandidater som stiller til valg, er et slikt krav kurant. Er det flere enn to kandidater, kan det imidlertid være nødvendig med flere valgomganger for å sikre nødvendig oppslutning. Alternativt kan flertallsvalg bety at man velger den av kandidatene som har fått flest stemmer. Er det tre eller flere kandidater er det i så fall nok med over 33,3 prosent av stemmene, er det fire må man ha over 25 prosent oppslutning, er det fem kandidater må man ha over 20 prosent oppslutning osv. Er det mange kandidater kan man dermed risikere å få en ordfører med en svært lav prosentvis oppslutning blant velgerne. Dette vil være en svakhet i forhold til ordførerens legitimitet.

De fleste forsøkskommunene valgte å stille visse krav til valget eller kandidaten for at han/hun skulle ansees for å være valgt. Det må ansees som et legitimt krav at valgordningen sikrer en viss oppslutning om en direkte valgt ordfører. Flere av forsøkskommunene stilte krav til:

• en viss oppslutning om kandidaten for at han/hun skulle ansees for valgt og/eller

• en viss oppslutning om valget (valgdeltagelse) for at kandidaten med flest stemmer skulle ansees for valgt.

Om ikke kravene til oppslutning om kandidaten ble oppfylt, løste noen av kommunene dette ved at kommunestyret selv etter ordinære regler valgte ordfører, eller at det ble gjennomført to valgomganger. Ble ikke kravet til valgdeltagelse oppfylt, var det også kommunestyret selv som valgte ordfører.

Departementet gav i høringsnotatet utrykk for at en ordning med denne typen tilleggskrav kan ha svakheter av både demokratisk, juridisk og økonomisk karakter, selv om formålet er lett å forsvare. Det kan sees på som demokratisk betenkelig med en ordning hvor innbyggerne inviteres til å velge ordfører, men der kravet til oppslutning settes så høyt at sjansen er svært stor for at kommunestyret selv må foreta valget. Når det gjelder å gjennomføre en andre valgomgang, er argumentene mot av mer praktisk og økonomisk art. Flere av forsøkskommunene har gitt uttrykk for at det ikke er aktuelt å gjennomføre en andre valgomgang av økonomiske årsaker. Dessuten kan det være vanskelig nok å få innbyggerne til valgurnene ved første valgomgang. Ordningen kan komme i miskreditt hos velgeren ved at de kan ha en oppfatning av å delta i et lite reelt valg og det vil uansett være kommunestyret som har det siste ordet.

Det ble i høringsnotatet også vist til at et regelverk som på denne måten vil åpner for ulike ordninger vil bli et forholdsvis komplisert regelverk med mange alternative løsninger, både for kommunene og innbyggerne. I høringsnotatet ble det vist til at en del av hensynene som er forsøkt ivaretatt ved å stille gyldighetsvilkår til valget (og flere valgomganger), kan ivaretas på en bedre og langt enklere måte ved å gjennomføre direktevalget ved en modell for såkalt preferansevalg. Med bakgrunn i de erfaringene som er kommet frem gjennom forsøksvirksomheten og internasjonale erfaringer, foreslo departementet at i de kommunene som ønsker å innføre en ordning med direkte valg av ordfører, skal selve valget gjennomføres som et preferansevalg. Departementet foreslo også at valget skal foregå etter den preferansevalgmodellen som er kalt «supplerende stemmegivning» som er den modellen som er brukt for direkte valg av mayor i London.

Høringsnotatet viste til at preferansevalg vil være en ny valgordning i norsk sammenheng, i alle fall for lokalvalg. Det ble blant annet på denne bakgrunn lagt vekt på at preferansevalgmodellen måtte være enkel å forstå for velgeren og at valgoppgjøret vil la seg gjennomføre både raskt, sikkert og effektivt. Det er noe begrenset erfaring med preferansevalg ved direkte valg av ordfører både nasjonalt og internasjonalt, men de mest aktuelle valgtekniske modellene for preferansevalg er det gjort rede for under punkt 2.4.2 om internasjonale utviklingstrekk og valgtekniske modeller.

Når det gjelder opptellingen av stemmene er dette noe mer komplisert enn flertallsordningen, men langt enklere sammenlignet med alternativ stemmegivning ettersom det kun er to eliminerings- og opptellingsrunder. En ulempe med systemet kan være er at man får mange stemmer som anses å være bortkastet når man foretar telling av andrestemmer. Dette er stemmer som i andre og avgjørende opptellingsrunde ikke får noen betydning ettersom velgeren ikke har stemt på noen av de gjenværende kandidatene.

Nominasjon

I høringsnotatet ble det vist til at et av målene med forsøkene med direkte valg av ordfører var å øke interessen for lokalpolitikken og å bedre grunnlaget for rekruttering. I forsøkskommunene ble det prøvd ut svært forskjellige ordninger med hensyn til nominasjon. Variasjonene bunner i ulike synspunkter på hvor sterk tilknytning det er ønskelig at ordførerkandidatene skal ha til det etablerte politisk miljø. Regelutformingen for nominasjon er derfor et sentralt spørsmål for lovfesting av hele ordningen med direkte valg av ordfører.

Når det gjelder hvem som skal ha rett til å nominere kandidater til ordførervalget har det vært felles for alle forsøkskommuner (med unntak av én) at ikke hvem som helst skal kunne nomineres som kandidater til ordførervalget. Det må ansees som et legitimt krav når så å si alle forsøkskommuner velger å kople nominasjonsretten til partier og grupper som stiller liste til kommunestyrevalget.

De aller fleste forsøkskommunene stilte også krav til at kandidaten skulle stå på liste til kommunestyrevalget. Dette har sin begrunnelse i at det ble ansett som å være viktig å vise at kandidaten har en viss tilknytning til det politiske miljøet og viser interesse for lokalpolitikk ut over det å være ordførerkandidat. En siste problemstilling i forhold til nominasjon er antall kandidater hvert parti eller gruppe kan stille. Her ble det prøvd ut litt ulike ordninger, men i de aller fleste forsøkskommunene har det bare vært anledning til å nominere én kandidat pr. parti/gruppe. I høringsnotatet antok departementet at det for de fleste partier ikke er aktuelt å stille flere ordførerkandidater. Å stille flere kandidater vil i realiteten kunne redusere partiets egne sjanser til å få sin kandidat valgt. I tillegg vil det komplisere en preferansevalgmodell ved å kreve at velgere skal ha preferanser til flere kandidater fra samme parti/gruppe.

Med bakgrunn i drøftelsen ovenfor foreslo derfor departementet i høringsnotatet at det kun var partier og grupper som stiller liste til kommunestyrevalget som skulle kunne nominere én ordførerkandidat til direktevalget. Dette er imidlertid ikke til hinder for at parti og grupper kan nominere én felles kandidat. Nærmere regler om dette fastsettes i forskrift.

Stemmegivning og valgoppgjør

Som det kommer frem ovenfor foreslo departementet i høringsnotatet at et direktevalg av ordfører skal foregå etter metoden med supplerende stemmegivning, der velgerne gis anledning til å uttrykke to preferanser ved å rangere to kandidater. Dette skiller seg fra full alternativ stemmegivning hvor man rangerer alle kandidatene på stemmeseddelen. Når departementet foreslo at velgeren kun skal få rangere to kandidater er dette hovedsakelig ut fra en betraktning om å gjøre valgordningen enkel for velgerne.

Stemmeseddelen vil måtte inneholde to kolonner – en for velgerens førstepreferanse og en for velgerens andrepreferanse. Departementet fant ikke grunn til å kreve at velgerne må rangere en andrekandidat, men det vil være viktig å gjøre velgerne oppmerksom på at om man ikke benytter seg av muligheten til å gi noen sin andrestemme reduserer man sin egen innflytelse.

Uttreden og nyvalg

Etter gjeldende rett er bestemmelser om uttreden regulert i kommuneloven § 15. Ordfører som mister valgbarhet i valgperioden trer normalt endelig ut av vervet. Tap av valgbarhet på grunn av utflytting for to år eller mindre, anses imidlertid som midlertidig uttreden. Etter kommuneloven § 15 nr. 2 kan den som ikke uten «uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet», søke om fritak. Dersom det gis «midlertidig» fritak rykker varaordfører opp, og det velges ny midlertidig varaordfører.

Dersom ordfører trer endelig ut av sitt verv, skal det velges ny ordfører, jf. § 9 nr. 2. I de tilfeller ordfører er valgt ved direktevalg og endelig uttreden skjer i begynnelsen av valgperioden kan det gjerne være større grunn til å velge ny ordfører ved direkte valg, enn dersom dette skjer i slutten av perioden. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det bør være opp til kommunestyret selv å ta stilling til om det skal gjennomføres et nytt direkte valg eller om kommunestyret skal velge ordfører.

2.6 En redegjørelse for høringsinstansenes merknader og synspunkt

Høringsnotatets forslag om å lovfeste direktevalg av ordfører som en alternativ måte å velge ordfører på i kommuneloven har fått tilslutning blant høringsinstansene Det er bare noen få kommuner og én fylkeskommune som er imot at det åpnes for et slikt alternativ. Flere av høringsinstansene sier at dette er en viktig demokratiutvikling og viser til at dette må den enkelte kommune få bestemme selv.

Departementets forslag i høringsnotatet om at et direktevalg av ordfører skal avvikles som preferansevalg, har også fått en en generell tilslutning blant høringsinstansene. Noen sentrale høringsinstanser uttrykker imidlertid skepsis til å innføre en ny valgmetode for lokalvalgene, og begrunner dette med at denne valgtekniske metoden i svært liten grad er utprøvd gjennom forsøkene, og at en innføring av preferansevalg bør utredes grundigere. KS og flere av forsøkskommunene utrykker skepsis til å innføre en ny type valgordning i lokalvalgsammenheng.

KS sier blant annet:

«KS er ikkje samd i at ein spesiell valmetode blir lovfesta. KS foreslår ei ordning der valmetode (krav til gyldig val og kåringsmetode) blir fastsett av kommunen, men med krav om at departementet skal godkjenne ordninga. KS går ut frå at departementet sørgjer for at ein får erfaring med ulike valordningar. Departementet er redd for at legitimiteten til den valde kan bli dårleg. (….) Som botemiddel foreslår ein preferanseval der veljarane skal rangere sine første- og andreval. Problemet med dette er at ordninga slett ikkje treng bli noko botemiddel. Dersom ingen eller svært få veljarar har dei to med flest førstestemmer som andreval, er ein like langt. Denne ordninga er heller ikkje i realiteten prøvd ut i forsøka. Alvdal hadde ei ordning der dei tre kandidatar skulle rangerast. Men ordninga blei ikkje prøvd, sidan ordførarane blei vald med overveldande fleirtal av førstestemmer. »

Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal uttaler:

«At valget er basert på et enkelt og oversiktlig regelverk er viktig bl.a. ut fra disse begrunnelsene. Regionrådet støtter på denne bakgrunn forslaget om at valget skal skje som «preferansevalg» der inntil to kandidater kan prefereres.»

Nes kommune var en av forsøkskommunene og uttaler at de

«synes det er positivt at ordningen med direkte valg nå innføres som fast for de kommuner som vil. Forslagene i notatet gir en enkel, ryddig og oversiktelig valgordning. Nes kommunestyre er imidlertid betenkt med hensyn til å innføre ordningen med preferansevalg. Dette ut fra to argument: Ordningen er veldig lite utprøvd (kun i en kommune i 2003), og ordningen er egnet til å forvirre velgerne. Nes kommunestyre anbefaler derfor at ordningen innføres som vanlig flertallsvalg, slik så godt som alle kommuner har gjennomført forsøket.»

Trysil kommune var også en av forsøkskommunene og uttaler:

«Trysil kommune støtter departementets forslag til endringer i kommunelovens § 9 som lovfester adgang for kommunene til å gjennomføre direkte valg på ordfører dersom de ønsker det. Samtidig mener Trysil kommune at det bør være opp til det lokale selvstyre å bestemme på hvilken måte valget skal foregå og hvilken modell som skal velges. Kunnskap om lokale forhold burde gi åpning for at kommunen kan fastsette lokale regler som passer den enkelte kommune best.»

Høringsnotatets forslag om å knytte nominasjonsreglene opp mot de parti og grupper som stiller liste til lokalvalget har fått bred støtte blant høringsinstansene. Det blir likevel fra enkelte pekt på at nominasjonsregelen i enda større grad bør knyttes opp mot partienes listeforslag.

Det er få av høringsinstansene som har gitt konkrete merknader til reglene for konstituering ut over å gi sin generelle tilslutning til forslaget. Det blir likevel fra Fagforbundet vist til at ordfører selv uansett bør være valgt inn i kommunestyret.

2.7 Videreføring av direktevalg av ­ordfører som forsøksordning

Departementet har, med bakgrunn i forsøksvirksomheten og høringsinstansenes merknader, vurdert det slik at ordningen med direkte valg av ordfører ikke lovfestes nå.

Selve ordningen med å åpne for at kommunene selv kan bestemme om ordfører skal velges ved direkte valg får stor oppslutning blant høringsinstansene. Det er imidlertid skepsis til forslaget om at valget skal gjennomføres som et preferansevalg etter metoden kalt «alternativ stemmegivning», slik det ble foreslått i høringsnotatet. Departementet er enig i at preferansevalg ikke i tilstrekkelig grad er utprøvd i lokalvalgsammenheng i Norge. Det er av avgjørende betydning for slike institusjonelle endringer at de er utredet i betryggende grad, slik at de kan oppnå den nødvendige legitimitet og tillit blant velgerne og de lokale folkevalgte. En ny valgordning innebærer innføring av nye oppgjørsmetoder som kan reise problemstillinger vi ikke fullt ut har oversikt over. Selv om denne valgmetoden er i bruk i andre land, er dette i begrenset grad og under forhold som ikke alltid vil være direkte sammenlignbare med lokalvalg i Norge. På denne bakgrunn mener departementet at ordningen bør videreføres som en forsøksordning, der det sentrale blir å prøve ut preferansevalgmodellen som ble foreslått i høringsnotatet.

Det vil også være naturlig å se forsøkene med direktevalg av ordfører i sammenheng med forsøkene med utvidet myndighet. En videreføring av forsøkene med utvidet myndighet for ordfører i neste periode, vil gi en mulighet til å kombinere disse elementene i noen av forsøkskommunene, og vurdere lovfesting på et senere tidspunkt. Videre forsøksvirksomhet vil bli undergitt fortsatt ekstern evaluering.