4 Endringer i reglene om kommunedelsorganisering
4.1 Gjeldende rett
Kommuneloven § 12 har regler for oppretting av kommunedelsutvalg. Slike utvalg må opprettes av kommunestyret selv, som også velger medlemmer, samt leder og nestleder. Ved en lovendring av 28. juni 2002 (tilknyttet behandlingen av ny valglov) ble det åpnet for direkte valg til kommunedelsutvalg når kommunestyret beslutter dette, jf. § 12 nr. 2. I slike tilfeller velger utvalget selv sin leder og nestleder.
Ved valg gjelder de vanlige valgbarhetsreglene i kommuneloven § 14. Medlemmenes valgbarhet er knyttet til bostedsadresse i kommunen, ikke kommunedelen. I forskrift om direkte valg til kommunedelsutvalg (nr. 008 av 3. januar 2003) er det gitt adgang for det enkelte kommunestyre til å beslutte at de som skal kunne velges til kommunedelsutvalg ved direkte valg, må være bosatt i vedkommende kommunedel.
Kommunedelsutvalg skal ha et geografisk begrenset virkeområde. Det er likevel ikke et krav etter loven at det opprettes kommunedelsutvalg for alle delene av kommunen. Slike utvalg kan opprettes både i kommuner som styres etter formannskapsmodellen og i kommuner med parlamentarisk styreform.
Etter kommuneloven er all myndighet i en kommune lagt til kommunestyret som øverste organ. Loven gir stor adgang til å overføre myndighet til kommunedelsnivå. Kommunelovutvalget fremhevet i sin utredning om ny kommunelov (NOU 1990:13) at en klar forutsetning for at kommunedelsutvalgene skal fungere etter sin hensikt, er at de gis avgjørelsesmyndighet i rimelig omfang. En annen forutsetning var at det samtidig skjedde en desentralisering av administrasjonen. Disse forutsetningene er imidlertid ikke kommet til uttrykk i selve lovteksten.
Kommunestyret fastsetter selv utvalgenes arbeidsoppgaver, jf. § 12 nr. 3. Kommunedelsutvalgene kan gis avgjørelsesmyndighet i alle saker innen kommunedelen, med mindre myndigheten er lagt til kommunestyret selv eller noe annet følger av lov. Dette tilsvarer den myndighet som kan legges til faste utvalg. Rettslig sett vil eneste forskjell mellom kommunedelsutvalg og faste utvalg være at kommunedelsutvalgene virker innenfor en fysisk avgrenset del av kommunen.
Kommunedelsutvalget kan gi sin leder eller et arbeidsutvalg avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av ikke prinsipiell betydning. Dette tilsvarer den myndighet som kan legges til ledere eller arbeidsutvalg tilknyttet faste utvalg eller til kommunens administrasjonssjef. Kommunestyret kan bestemme at delegasjon fra utvalgsnivå ikke skal være tillatt.
I henhold til kommuneloven § 29 nr. 1 er lovens saksbehandlingsregler gjort obligatoriske for kommunedelsutvalg.
4.2 Kort om kommunedelsbasert organisering
Kommunedels- eller områdebasert organisering har blitt mer aktuelt de seneste ti-årene. I tillegg til desentralisering av politisk makt som oppretting av (formelle) kommunedelsutvalg innebærer, er det vanlig at både idrettslag, velforeninger og borettslag setter i gang tiltak som kommer alle innbyggerne i et område til gode. Slik lokal virksomhet skjer gjerne i samarbeid med kommunen som eventuelt kan gi tilskudd og/eller stille fysiske anlegg eller lokaler til disposisjon.
Koplingen til kommunen ved slik områdeorganisering kan være mer eller mindre sterk. I mange kommuner er det i dag etablert såkalte lokalutvalg som har en sterkere formell tilknytning til kommunen enn frivillige nærmiljøorganisasjoner, men som ofte gjør den samme jobben i nærmiljøet. Disse utvalgene kan være satt sammen på ulike måter, for eksempel ved utpeking fra lokale organisasjoner eller gjennom valg på et folkemøte. Det kan også være kommunalt utpekte representanter i utvalgene. Disse kan fungere både som høringsorganer overfor kommunen, som organisator av dugnader eller ivareta driftsoppgaver på vegne av kommunen.
Utviklingen med større innslag av ulike typer organisasjoner eller utvalg som arbeider med fellesoppgaver for et område, er et viktig bidrag til lokaldemokratiet i Norge. Dels fordi lokalsamfunn på denne måten kan få synlige representanter som kan tale områdets sak. Dels fordi forholdene legges til rette for at innbyggerne i større grad kan være med å påvirke og delta i utformingen av lokalsamfunnet. Arbeidet i lokale organisasjoner og lokalutvalg gir også trening i lokaldemokratisk arbeid og kan dermed gi kompetanse og motivasjon til å gå inn i ordinær lokalpolitikk.
Bruken av kommunedelsutvalg og andre lokale utvalg er kartlagt i departementets organisasjonsdatabase. Den siste kartleggingen ble foretatt av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) etter lokalvalget i 2003. Det er bare åtte kommuner som selv oppgir at de har kommunedelsutvalg etter § 12 i kommuneloven. Tilsvarende tall i år 2000 var ni kommuner. NIBR antar i sin oppsummering av databasen (NIBR-Notat 2004:124) at dette dreier seg om kommuner som har gitt kommunedelsutvalgene formell avgjørelsesmyndighet. Databasens tall viser ellers at andelen kommuner som har opprettet enten kommunedelsutvalg, andre lokale utvalg eller har formelt samarbeid med lokallag, bygdelag eller velforeninger er svakt økende i forhold til år 2000. Til sammen 43 prosent av de kommunene som besvarte undersøkelsen i 2004 oppga at de hadde slike utvalg eller samarbeid, mot 38,7 prosent i år 2000.
4.3 Bakgrunnen for lovendringsforslaget
4.3.1 Kommunelovens regler om delegasjon
Kommuneloven § 6 fastslår kommunestyrets posisjon som det øverste og styrende organet i kommuner. I tråd med dette er kommunestyret tillagt all kompetanse som ikke positivt er lagt til andre kommunale organer. Bestemmelsen forutsetter stor grad av delegasjons- og organisasjonsfrihet for kommunestyret.
Med delegasjon siktes det til at et overordnet organ, for eksempel kommunestyret, tildeler et annet underliggende organ myndighet til å treffe avgjørelser i nærmere angitte saker. Delegasjon av myndighet innebærer ikke at det overordnede organet fraskriver seg ansvaret. Den myndighet som delegeres kan når som helst tas tilbake. Det delegerende organ kan også fastsette generelle eller spesifikke retningslinjer for hvordan myndigheten skal utøves.
Kommuneloven har bestemmelser om videre delegasjon til både leder av utvalg og arbeidsutvalg under slike, samt til administrasjonssjefen. Systemet er likevel slik at kommunestyret eller fylkestinget kan bestemme at videre delegasjon ikke skal finne sted, jf. §§ 10 nr. 4, 12 nr. 4 og 23 nr. 4. Det delegerende organ kan omgjøre de vedtak som treffes i samme utstrekning som det kan omgjøre sine egne vedtak.
I kommuner styrt etter formannskapsmodellen er administrasjonssjefen den øverste leder for den samlede kommunale administrasjonen, jf. § 23 nr. 1. All myndighet fra folkevalgte organer til administrasjonen, skal delegeres via administrasjonssjefen, jf. kommuneloven § 23 nr. 4. Dette gjelder også kommunedelsutvalgene. Begrunnelsen for en slik ordning er ønske om helhetlig administrativ ledelse og klare kommandolinjer og ansvarsforhold i kommunene. Bestemmelsen innebærer at kommunedelsutvalg ikke kan delegere myndighet direkte til sin administrasjon i kommunedelen. Myndighet fra kommunedelsutvalg må delegeres til administrasjonssjefen, som deretter kan ta stilling til/foreta videre delegasjon til kommunedelsadministrasjonen i aktuell kommunedel. Denne vil da utøve myndigheten på administrasjonssjefens vegne og under hans/hennes (formelle) ansvar.
I parlamentarisk styrte kommuner vil kommunerådet erstatte administrasjonssjefen som den øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjonen. Det er bare kommunestyret som kan delegere myndighet til kommunerådet, jf. § 20 nr. 3. Dette i motsetning til hva som gjelder for kommuner med formannskapsmodell, der alle folkevalgte organer kan delegere myndighet til administrasjonssjefen i kommunen, med mindre kommunestyret har fastsatt det motsatte.
På samme måte som en tilsatt administrasjonssjef har kommunerådet i utgangspunktet ikke annen beslutningsmyndighet enn den som følger av det administrative ledelsesansvaret, samt myndigheten til å avgi innstilling til økonomiplan og årsbudsjett (jf. kommuneloven §§ 44 nr. 6 og 45 nr. 2). Kommunestyret har imidlertid en videre adgang til å delegere myndighet til rådet enn til administrasjonssjefen i den tradisjonelle modellen. Det følger av § 20 nr. 3 at kommunestyret har den samme vide adgangen til å delegere avgjørelsesmyndighet til rådet, som det har i forhold til faste utvalg og kommunedelsutvalg. Kommunestyret kan også gi kommunerådet fullmakt til å opprette styrer for rådets ledelse for særskilte deler av den kommunale og fylkeskommunale virksomheten, jf. § 20 nr. 4. Administrasjonssjefen i kommuner med formannskapsmodell kan delegeres myndighet til å treffe beslutning i enkeltsaker eller i saker uten prinsipiell betydning.
4.3.2 Om forsøk med delegering fra kommunedelsutvalg til egen administrasjon
Det er først og fremst i kommuner hvor det politiske gjennomføringsansvaret for en stor del av kommunenes oppgaver er delegert ut på kommunedelsnivå, at manglende delegasjonsmuligheter fra kommunedelsutvalget til egen administrasjon vil kunne skape problemer. I medhold av forsøksloven har både Oslo og Bergen kommuner gjennomført forsøk med direkte delegasjon fra kommunedelsutvalg til egen administrasjon. Forsøket i Bergen opphørte den 1. november 2003 i forbindelse med omorganisering i kommunen. Forsøket i Oslo pågår fremdeles og har vært drevet siden opprettelsen av kommunedelsordningen i 1988. Formålet med kommunedelsorganiseringen – og forsøkene tilknyttet denne – har vært å videreutvikle lokaldemokratiet ved reell desentralisering. Det har videre vært et mål at kommunedelsforvaltningen skal bidra til en mer effektiv bruk av ressurser.
Bakgrunnen for forsøket i Oslo kommune var ønsket om å styrke kommunedelsutvalgenes direkte politiske styring og oppfølging av kommunedelsadministrasjonen. Det er et fremtredende mål at ordningen skal bidra til å styrke kommunedelene som politisk arena ved å skape nærhet for innbyggerne til de besluttende organene i kommunen.
På oppdrag fra Oslo kommune har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) evaluert forsøket i Oslo med direkte delegasjon fra kommunedelsutvalg til kommunedelsadministrasjonen. Dette har skjedd i tilknytning til evaluering også av andre sider av kommunedelsorganiseringen og styringsordningen i kommunen.
Kommunestyret, kommunerådet og kommunedelsutvalgene er de mest sentrale politiske organene innenfor Oslos styringssystem. All politisk myndighetsutøvelse i kommunerådet og kommunedelsforvaltningene utgår fra kommunestyret. Det desentraliserte styringssystemet er basert på en vekselvirkning mellom lokal handlefrihet og helhetlig, overordnet styring. Kommunedelsutvalgene er tiltenkt rollen som ledende politiske organ på desentralisert nivå, innenfor rammene av kommunestyrets og kommunerådets overordnede politiske mål. Mens kommunestyret bestemmer kommunedelenes overordnede mål, ansvarsområder og budsjettrammer, bestemmer kommunedelsutvalgene hvordan oppgavene skal løses lokalt. Ordningen gir kommunedelsutvalgene betydelige frihetsgrader til å fordele budsjettmidler og fatte vedtak som har å gjøre med driften av kommunedelen. Et av de bærende prinsipper i kommuneloven om en helhetlig administrativ ledelse er videreført til kommunedelene. Hver kommunedelsforvaltning har sin egen administrasjon som ledes av en kommunedelsdirektør. Han/ hun er den administrativt overordnede i kommunedelen og sitter med det reelle ansvaret for kommunedelsadministrasjonen.
Siden opprettelsen av kommunedelsordningen har kommunestyret delegert mange lovpålagte oppgaver til kommunedelsutvalgene. Myndigheten som er delegert til kommunedelsnivået er fordelt mellom kommunedelsutvalget og kommunedelsdirektøren. Som øverste folkevalgte organ i Oslo kommune, er det bare kommunestyret som har instruksjonsmyndighet og delegeringskompetanse i forhold til kommunedelsutvalgene. Kommunerådet kan således ikke delegere myndighet til kommunedelsutvalgene, men til kommunedelsdirektørene.
Kommunedelsutvalget har overordnet ansvar for de oppgavene som er lagt til kommunedelene. Kommunedelsutvalgets hovedoppgaver er knyttet til planlegging, budsjettering, regnskap, tilsyn, samt oppfølging og løpende beslutninger som gjelder den daglige driften av kommunedelen. Kommunedelsutvalget har videre avgjørelsesmyndighet i saker som kommunestyret har tillagt utvalget. Det er også lagt inn ulike mekanismer i systemet som skal gjøre det mulig for kommunestyret å sette grenser for utøvelsen av denne myndigheten.
I Oslo kommunes styringssystem går det to delegasjons- og instruksjonslinjer til kommunedelsdirektøren. Den ene styringslinjen går fra kommunerådet via kommunerådsavdelingen til kommunedelsdirektøren. Den andre linjen går fra kommunedelsutvalget til kommunedelsdirektøren. Det er den siste delegerings- og styringslinjen som beror på godkjent forsøk etter forsøksloven. Administrasjonen i kommunedelene må således forholde seg til to politisk overordnede nivåer.
NIBR har i sin evaluering sett forsøket med direkte delegasjon fra kommunedelsutvalg til kommunedelsadministrasjonen i sammenheng med hvordan styringsordningen i Oslo kommune fungerer mer generelt. Evalueringen har ut i fra dette to problemstillinger:
1) Hvordan opplever kommunedelspolitikerne sine muligheter til helhetlig lokal styring innenfor de saksfelt, de budsjettrammer og den myndighet kommunedelsutvalgene er tilordnet? 2) Hvordan opplever kommunedelsdirektørene myndighetsforholdene, tatt i betraktning hans/hennes posisjon i skjæringsfeltet mellom kommunedelsutvalget og sentraladministrasjonen?
Konklusjonen er at det synes som om kommunedelsordningen gjør det mulig for kommunedelsdirektørene å etablere gode samarbeidsrelasjoner med kommunedelsutvalgene samtidig som oppfølgningsfunksjonene fra sentralnivået i kommunen ivaretas på en måte som er tilfredsstillende for kommunerådet og kommunestyret.
NIBR konkluderer med at utøvelsen av den myndighet som er delegert direkte til kommunedelsadministrasjonen i liten grad gjør at kommunedelsdirektørene opplever sin posisjon som problematisk.
Oslo kommunestyre traff i sak 619/98 følgende vedtak på grunnlag av evalueringen:
«Evalueringen [..] dokumenterer at kommunedelenes doble instruksjons- og delegasjonslinjer (jf linjen bystyre-bydelsutvalg-bydelsadministrasjon og linjen bystyre-byråd-bydelsadministrasjon) i praksis viser seg å være et lite konfliktfylt system, der de ulike aktørene er seg bevisst sine roller. Med evalueringsrapporten har Oslo kommune fått et uavhengig, forskningsbasert grunnlag for å ta et nytt initiativ overfor Kommunal- og regionaldepartementet med sikte på en permanent hjemmel for direkte delegasjon fra kommunedelsutvalg til kommunedelsadministrasjonen, en ordning Oslo kommune har praktisert siden kommunedelsreformen i1988.»
Bergen kommune innførte den 1. januar 2000 en politisk og administrativ desentralisering til åtte kommunedeler. I hver kommunedel ble det opprettet kommunedelsutvalg med omfattende politiske fullmakter. Kommunedelsutvalgene ble opprettet med hjemmel i kommuneloven § 12 og underlagt kommunestyret. Kommunen innførte parlamentarisk styringsform i juni 2002. Med hjemmel i forsøksloven innførte kommunen en ordning med direkte delegasjon av oppgaver og myndighet fra kommunedelsutvalgene til kommunedelsadministrasjon/administrasjonssjefen i kommunedelen med virkning fra 1. september 2000. Forsøket gikk ut valgperioden og opphørte den 1. november 2003.
Etter det departementet forstår, fikk Bergen kommune i liten utstrekning erfaring med at kommunedelsutvalgene delegerte myndighet til kommunedelsdirektørene.
4.4 Vurderinger og forslag i høringsnotatet
Regelverket om kommunedelsorganisering har, med unntak av at det ved en lovendring i 2002 ble åpnet for direkte valg til kommunedelsutvalg, stått uforandret siden vedtakelsen i 1992.
På bakgrunn av forsøksvirksomhet og innspill fra kommuner som er organisert med kommunedeler, mente departementet det var grunnlag for å se nærmere på enkelte deler av bestemmelsen om kommunedelsutvalg.
I høringsnotatet ble det derfor fremmet to forslag om endringer i regelverket. Dette gjaldt regler for delegasjon internt til egen administrasjon og regler for valgbarhet.
4.4.1 Om delegering
Det første forslaget i høringsnotatet er knyttet til intern delegasjon til administrasjonen i kommunedelen. Det ble foreslått at kommunedelsutvalget kan delegere myndighet til lederen av administrasjonen i vedkommende kommunedel, dersom kommunestyret ikke har bestemt noe annet. Etter dagens regler er som nevnt slik delegasjon ikke tillatt.
Departementet pekte i høringsnotatet på at bruk av kommunedelsorganisering kan være ett av flere velegnede midler i arbeidet med å vitalisere lokaldemokratiet til beste for brukerne av kommunale tjenester. Kommuneloven har som et grunnleggende utgangspunkt at kommunene i størst mulig grad skal gis frihet til å organisere seg slik de ønsker og finner hensiktsmessig ut fra lokale behov og forutsetninger. Øvrige deler av lovgivningen er også tilpasset er slikt utgangspunkt.
Som et argument mot organisering av egen politisk og administrativ forvaltning på kommunedelsnivå, kan det hevdes at dette fører til en fragmentering av kommunen, noe som igjen kan skape uklarhet om interne ansvarsforhold og styringslinjer. Departementet ser at dette kan være en utfordring, men mener at det er mest nærliggende at det enkelte kommunestyre vurderer slike spørsmål. Prinsippet om adgang til intern desentralisering i den enkelte kommune bør ligge fast i kommuneloven.
Det kan også hevdes at en adgang for det enkelte kommunedelsutvalg til å delegere til sin administrasjonssjef, ytterligere kan medføre fragmentering internt i kommunen. En slik delegasjonslinje kan også innebære en utfordring for den helhetlige administrative ledelsen av kommunen gjennom administrasjonssjef eller kommunerådet. For administrasjonen i kommunedelene kan det også være krevende å måtte forholde seg til to styringslinjer, den ene fra sitt kommunedelsutvalg og den andre fra sentraladministrasjonen. Ut fra erfaringene med langvarig forsøksvirksomhet med slik delegering i Oslo kommune, synes imidlertid ikke disse hypotesene å slå til.
I høringsnotatet pekte departementet på at dersom det legges til rette for en ny delegasjonslinje fra kommunedelsutvalg til egen administrasjon, vil det trolig være viktig at kommunestyret legger noen sentrale føringer på bruk av delegeringsfullmaktene, særlig for å sikre at styrings- og kontrollinjene fra henholdsvis utvalget og sentraladministrasjonen blir klargjort. Rapporteringslinjen må samsvare med hvem som har delegert myndighet til kommunedelsadministrasjonen (altså enten kommunedelsutvalget eller sentraladministrasjonen/kommunerådet).
Det ble pekt på flere hensyn som tilsier at det bør åpnes for at kommunedelsutvalgene skal kunne delegere myndighet til sin administrative ledelse. Systemet i dag med at all delegering til administrativt nivå i kommunedelen må gå via administrasjonssjefen/kommunerådet, kan oppfattes som en tungvint ordning. Den rent administrative delegeringslinjen er det viktig å opprettholde for å sikre administrativ styring og kontroll med den enkelte kommunedel. Store kommuner har kommunedeler med innbyggertall som tilsvarer relativt store kommuner i norsk sammenheng. Det sier seg selv at behovet for desentralisert administrativ forvaltning er til stede når kommunestyret har valgt en organisering med kommunedeler. I høringsnotatet mente departementet det imidlertid ikke var aktuelt å lovfeste et påbud i kommuneloven om at hver kommunedel skal ha en administrativ ledelse. Den enkelte kommune bør vurdere hvorvidt dette er et nødvendig element i en desentralisert forvaltning. Det kan også tenkes ordninger med felles administrasjon for flere kommunedeler, eller at deler av forvaltningen i kommunedelen styres fra sentrale enheter.
Det er myndighetsutøvelse som i utgangspunktet vil være naturlig å delegere til kommunedelsutvalg, og som en eventuell ny delegeringslinje vil knytte seg til. Et slikt utvalg kan ikke i praksis behandle alle enkeltsaker selv, da dette vil være en kostnads- og tidkrevende ordning for kommunen og gi lengre saksbehandlingstid enn ønskelig. Delegering av vedtakskompetanse til administrasjonen i kommunedelen vil derfor ofte være et nødvendig element. Politiske signaler om og kontroll med utøvelse av myndighet på det enkelte saksområde, vil det være mest naturlig for kommunedelsutvalg å gjennomføre i forhold til egen kommunedelsadministrasjon. Innbyggerne i kommunedelene vil også finne det logisk og naturlig å henvende seg direkte til egen kommunedel og finne beslutningstakerne der, når henvendelsen gjelder et saksområde som er lagt til kommunedelen. Å åpne for en slik ny delegeringslinje vil dermed kunne forbedre kontakten mellom innbyggerne i kommunedelen og kommunedelsforvaltningen. I tillegg vil et slikt system innebære intern effektivisering i kommunen, ved at delegeringslinjene blir kortere og styringslinjene klarere.
Det ble i høringsnotatet pekt på at en mulig ulempe ved å åpne for delegering fra kommunedelsutvalg til egen administrasjon, er at kommunens administrasjonssjef/kommunerådet kan få problemer med å holde tilstrekkelig oversikt over forvaltningen i kommunedelene. Dette vil i så fall undergrave prinsippet om helhetlig administrativ ledelse i kommunen. Oversikt er viktig blant annet for å sikre korrekt ressurstilførsel til den enkelte kommunedel mv. Det er derfor viktig at det lages rapporterings- og styringsrutiner av administrativ art som sikrer sentraladministrasjonen den nødvendige kunnskap om forholdene i den enkelte kommunedel.
Departementet mente det kan tenkes to ulike alternativer for utforming av en lovbestemmelse om delegering fra kommunedelsutvalg til egen administrasjon. Den løsningen som vil være i samsvar med kommunelovens eksisterende system, vil være å gi slik adgang for kommunedelsutvalg med mindre kommunestyret bestemmer det motsatte. Dette er løsningen i forhold til delegasjon fra folkevalgte organer til administrasjonssjefen, utvalgsledere og arbeidsutvalg. Bestemmelsen om delegering fra kommunedelsutvalg til (sentral)administrasjonen er også utformet slik. Dette alternativet sikrer kommunestyret muligheten til å nekte videredelegering, men det kreves ikke noen aktiv handling fra kommunestyret for å åpne for delegasjon. Regelen kan føre til at noen kommunedelsutvalg delegerer og andre gjør det ikke, noe departementet antar er uproblematisk. Hvorvidt myndighet blir delegert, vil dermed kunne variere fra kommunedel til kommunedel.
Det andre alternativet ville være å fastsette at kommunestyret kan gi kommunedelsutvalg adgang å delegere videre til egen administrasjon. Dette ville kreve en særskilt beslutning og en konkret vurdering med hensyn til videre delegasjon av det enkelte kommunestyre. Alternativet sikrer en bevisstgjøring av spørsmålet blant kommunestyrets medlemmer, men vil samtidig medføre unødvendig detaljstyring fra kommunestyrets side. Det enkelte kommunedelsutvalg bør selv være nærmest til å vurdere hva som er aktuelt å videre delegere.
Det ble pekt på at uansett valg av alternativ kan kommunestyret gi en generell henstilling eller pålegg til utvalgene om å foreta slik delegasjon. Departementet la til grunn at en løsning i tråd med det som ellers er kommunelovens system for videredelegering vil være den beste modellen. Omfanget av myndighet som kan delegeres bør også følge den vanlige modellen i forhold til delegering til administrativt nivå; det vil si enkeltsaker eller saker uten prinsipiell betydning. Det synes ikke å være reelle grunner som tilsier ytterligere innsnevring av rommet for delegasjon.
Ut fra en samlet vurdering kom departementet i høringsnotatet til at det bør legges til rette i kommuneloven for at den enkelte kommune ved kommunedelsutvalgene kan velge å delegere vedtakskompetanse til lederen av administrasjonen i kommunedelen, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet. Lovteknisk ble dette foreslått løst ved at § 12 nr. 4 får en tilføyelse.
4.4.2 Om valgbarhet – kravet til bostedsadresse
Når det gjelder valgbarhet til kommunedelsutvalg ble det i høringsnotatet diskutert om det burde innføres samme valgbarhetsregel når kommunestyret velger medlemmer til kommunedelsutvalget som i de tilfeller det gjennomføres direkte valg. I forskrift av 3. januar 2003 om direkte valg til kommunedelsutvalg er det gitt adgang for det enkelte kommunestyre til å beslutte at de som skal kunne velges til kommunedelsutvalg ved direkte valg, må være bosatt i vedkommende kommunedel. En tilsvarende adgang finnes ikke dersom kommunestyret selv velger medlemmene.
I høringsnotatet foreslo departementet at kommunestyret selv kan bestemme at kretsen av valgbare skal begrenses til de som er bosatt i vedkommende kommunedel, også i de tilfeller kommunestyret selv utpeker medlemmene. Dette gir altså et tilsvarende regelsett som ved direkte valg til kommunedelsutvalg.
Det ble pekt på at de samme motargumenter mot en slik løsning gjør seg gjeldene som de som er gjennomgått foran i tilknytning til spørsmålet om delegering til administrasjonen i kommunedelen. Den mest sentrale motforestillingen er at slike ordninger kan føre til en fragmentering av kommunen ved at identitetsfølelsen for medlemmene av kommunedelsutvalget vil være knyttet (bare) til kommunedelen og ikke til kommunen som sådan. Dette kan i sin tur føre til at det oppstår uheldige diskusjoner mellom sentralt og lokalt nivå i kommunen. Departementet mente imidlertid at disse hensynene ikke er så tungtveiende at nasjonalt lovverk bør hindre adgang for det enkelte kommunestyre til å sette krav om bostedsadresse i kommunedelen ved valg til kommunedelsutvalg.
Spørsmålet om hvorvidt et slikt bostedskrav skal gjøres gjeldende, bør diskuteres konkret av det enkelte kommunestyre. Departementet mente derfor at det ikke er aktuelt å angi denne løsningen som et generelt prinsipp i kommuneloven, som det enkelte kommunestyre eventuelt kan fravike. Hovedregelen bør etter departementets mening fortsatt være at innbyggere er valgbare til kommunedelsutvalg uansett hvor de bor i kommunen.
Departementet foreslo i høringsnotatet at den nye bestemmelsen inntas i bestemmelsen om valgbarhet i § 14.
4.4.3 Andre forhold som ble omtalt i høringsnotatet
I høringsnotatet tok departementet også opp spørsmålet om det burde fastsettes en nærmere avgrensning i loven med hensyn til kommunedelsutvalgenes avgjørelsesmyndighet og virkeområde. Departementet fant det imidlertid ikke formålstjenlig å fastsette en slik grense. Forutsetningene i forarbeidene om selvstendig avgjørelsesmyndighet og egen administrasjon er fortsatt aktuelle, men departementet ønsket ikke å lovfeste dette som formelle bindinger. Det er lite i samsvar med tenkningen bak kommuneloven å legge føringer i nasjonalt regelverk på kommunenes organisering og valg av modeller.
Det ble vist til at det for eksempel heller ikke er gitt noen nærmere definisjon eller føringer i kommuneloven på virksomheten i faste utvalg. Departementet fremhevet imidlertid at det er viktig at det enkelte kommunestyre ved oppretting av organer på områdenivå vurderer forholdet til kommunelovens regler om kommunedelsutvalg. Hvis det er meningen å desentralisere politisk myndighet og la utvalgenes virksomhet få status og rettsvirkning etter kommunelovens øvrige bestemmelser, for eksempel bestemmelsene om folkevalgtes rettigheter og plikter, er det viktig at vedtaket klart tilkjennegir at utvalgene opprettes med hjemmel i kommuneloven § 12.
4.5 Høringsinstansene
Høringsinstansene er overveiende positive til departementets forslag. Det er 22 instanser som har uttalt seg om forslagene; Fylkesmannen i Vestfold, Hordaland, Østfold og Nord-Trøndelag fylkeskommuner, samt 17 kommuner og KS.
Trondheim kommune uttaler at
«En slik delegering er det rimelig at fremgår av kommunens delegasjonsfullmaker dersom en kommune har kommunedelsutvalg. At det tas inn i loven er i samsvar med hvordan delegasjon praktiseres.»
Fylkesmannen i Vestfold stiller seg bak forslaget om delegasjon
«ut fra et prinsipp om at mest mulig beslutningsmyndighet bør delegeres til kommunene og tilpasses til bruk i egen administrasjon ut fra egne særegenheter og behov.»
Oslo kommune uttrykker
«tilfredshet med at det i kommuneloven legges til rette for at den enkelte kommune kan velge å la kommunedelsutvalgene delegere vedtakskompetanse til lederen av administrasjonen i kommunedeler. Oslos mangeårige praksis med delegering fra kommunedelsutvalg til kommunedelsadministrasjon kan dermed gå fra å være et forsøk til å bli en permanent ordning i loven.»
Enkelte høringsinstanser trekker frem forhold kommunestyret bør være særlig oppmerksomme på ved vurderingen av hvorvidt kommunedelsutvalg bør gis adgang til direkte delegasjon til egen administrasjon.
Fylkesmannen i Vestfold uttaler at
«en slik delegasjonsstruktur i kommunen kan bli uoversiktlig og derfor være uheldig, kanskje særlig i et parlamentarisk styringssystem. I et slikt system innehar det ansvarlige forvaltningsorganet både det politiske og det administrative ansvaret overfor kommunestyret/ fylkestinget…[..] Vi forutsetter at slik delegasjon bare vil skje etter en forutgående intern prosess, slik at en unngår de mulige negative konsekvensene som er omtalt over.»
Hordaland fylkeskommune uttaler at
«Fylkestinget vil vise til prinsippet i kommunelova om at delegasjon frå folkevald nivå skal skje til administrasjonssjefen. Dersom det blir opna for delegasjon direkte til deler av administrasjonen, som i forslaget, til kommuneadministrasjonen, bør administrasjonssjefen sitt ansvar i forhold til slik delegasjon klargjerast.»
Nord-Trøndelag fylkeskommune og Stjørdal kommune er negative til forslaget om adgang til direkte delegasjon fra kommunedelsutvalg til egen administrasjon, uten at dette begrunnes nærmere. Blant de høringsinstansene som er positive til forslaget er det få som gir en nærmere begrunnelse.
Når det gjelder forslaget om at kommunestyret bør ha mulighet til å stille krav til bosetting i kommunedelen ved valg til kommunedelsutvalg også der de selv velger medlemmene, er de fleste høringsinstansene positive til forslaget. Noen få kommuner mener at forslaget bør speilvendes slik at krav til bostedsadresse i kommunedelen gjøres gjeldende som hovedregel ved valg til kommunedelsvalg. Likevel bør det enkelte kommunestyret kunne fravike dette kravet.
4.6 Departementets merknader og forslag
Etter departementets vurdering bringer ikke høringsinstansenes uttalelser vesentlig nye momenter inn i vurderingen.
Doble delegasjonslinjer (delegasjon til kommunedelsadministrasjon både fra kommunedelsutvalg og sentraladministrasjon) kan innebære en utfordring for den helhetlige administrative ledelsen av kommunen. For administrasjonssjefen i kommunedelene kan det også være krevende å måtte forholde seg til to styringslinjer. Det er derfor svært viktig at ansvarsforholdene mellom administrasjonssjefen/kommunerådet og kommunedelsutvalget i forhold til slik delegasjon klargjøres. Rapporteringslinjene må være i samsvar med delegeringslinjene, slik at ikke interne ansvars- og instrukslinjer tilsløres. Det er også viktig å lage rapporterings- og styringsrutiner av administrativ art som sikrer sentraladministrasjonen den nødvendige kunnskap om forholdene i den enkelte kommunedel. For øvrig viser vi til at Oslo kommune, som har lang erfaring med en slik delegasjonsstruktur, ikke opplever slike doble delegasjonslinjer som problematiske.
Departementet gjør for øvrig oppmerksom på at det ikke er aktuelt å gi kommunedelsutvalgene myndighet til delegasjon direkte til deler av egen administrasjon. Delegasjon må i tråd med kommunelovens prinsipp skje til leder av administrasjonen i kommunedelen.
Departementet er ikke enig i at foreslått regel for valgbarhet bør speilvendes. Det er få kommuner som ønsker en slik utforming av regelen. En slik speilvending vil dessuten bryte med prinsipielle regler i kommuneloven om at kommunene i utgangspunktet er en juridisk enhet og at kommunestyret bør treffe de overordnede vedtak med virkning for hele kommunens virksomhet. Departementet mener derfor at det bør være opp til det enkelte kommunestyret å vurdere en eventuell avgrensning av kretsen som skal være valgbar til kommunedelsutvalgene.
Departementet opprettholder forslagene i høringsnotatet.